CHAPITRE IV

L’organisation de l’occupation

§ I. — L’établissement du système

Durant les premières semaines de l’invasion, la Belgique se trouva naturellement dans une situation chaotique. A mesure que l’autorité du gouvernement national refluait vers l’Ouest devant la poussée allemande, l’autorité militaire du vainqueur se substituait à la sienne. Mais, absorbée par les opérations militaires, elle ne pouvait évidemment s’occuper de réglementer les rapports que la situation faisait naître entre elle et les habitants. Un état de fait se substitua ainsi, comme il arrive lors de toute conquête, à l’état de droit. On peut assez exactement comparer cette période à celle qui suivit, en 1794, l’invasion du pays par les troupes françaises après la bataille de Fleurus. Comme on le constate alors, les chefs militaires, en s’emparant du sol, s’emparèrent en même temps du pouvoir (1). Cela revient à dire que la population vécut tout d’abord sous le pur régime de la force. Tout chef de troupe se trouva dans l’obligation de lui commander comme il commandait à ses soldats. N’ayant à veiller qu’à l’intérêt de ceux-ci, ce fut donc exclusivement cet intérêt qui détermina sa conduite. Les mesures prises à l’égard des civils ne le furent qu’en vertu de considérations militaires. Si leur esprit fut le même partout, elles différaient naturellement de localité à localité, suivant la personnalité des officiers qui les édictaient et suivant les circonstances du moment. Chacun d’eux, forcé d’agir et d’agir vite, appliqua

il) Voy. H. Pirenne, Histoire de Belgique, t. VI, p. 57 et suiv. (Bruxelles, 1926).

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les règlements sur la conduite des troupes en campagne d’après son appréciation individuelle. De là les divergences très considérables que présentent non seulement le style et la langue des proclamations, mais aussi leur contenu. Très souvent écrites à la hâte sur des bouts de papier, et presque toujours rédigées en français, la correction plus ou moins grande de la langue dénote le degré d’instruction du capitaine et du lieutenant qui les rédigea en arrivant à l’étape. Leurs dispositions ne se rapportent qu’à quelques objets, toujours les mêmes. Elles ordonnent des réquisitions, des prestations de charrois ou de travaux, des stipulations sur le logement des soldats et surtout sur leur sécurité. La peine de mort, soit par les armes, soit par la pendaison, ainsi que l’incendie des maisons ou même des villages en cas d’attaque contre les troupes et parfois même en cas de simple transgression, y sont prodiguées. Elles ont pour but de frapper la population d’une terreur salutaire. Mais leur application est d’ailleurs aussi arbitraire que leur contenu. Elle dépend du sang-froid, de l’humanité, du tact et de l’intelligence des chefs militaires. Comme toujours en de semblables crises, la cessation du régime légal abandonna le pouvoir aux impulsions des hommes qui s’en trouvaient momentanément les détenteurs.

Il est inutile d’insister plus longuement sur un état de choses qui se rencontre partout en temps de guerre. La violence n’en est d’ailleurs que momentanée. Elle ne pourrait durer qu’à l’égal détriment de la sécurité des armées et des habitants. Aussitôt que les premiers combats eurent pris fin et que l’armée belge refoulée dans Anvers eut abandonné le pays à l’envahisseur, la situation se stabilisa.

Le 26 août, six jours après l’entrée des troupes allemandes à Bruxelles, un ordre du Cabinet impérial nommait le général von der Goltz gouverneur général des parties occupées de la Belgique [General Gouverneur fur die besetzten Teilen Belgiens) (1). A côté de lui était établi un chef de l’admi-

(1) On trouvera dans le livre de L. von Kôhler, Die Deutsche Verwaltung in Belgien (1927), paru dans la série allemande de cet ouvrage, une description complète de l’organisation allemande en Belgique.

nistration civile. ( Zivilverwaltung ) en la personne du Dr von Sandt, ancien Regierungs president d’Aix-la-Chapelle. Ainsi, avant même que l’occupation fût achevée et que l’envahissement se fût étendu aux deux Flandres, la Belgique recevait une organisation qui mettait fin au régime purement militaire que les circonstances lui avaient tout d’abord imposé. Ici encore le parallélisme est frappant avec la conduite de la République française en 1794. Elle aussi avait bientôt substitué à l’occupation militaire un système administratif régulier. Une différence essentielle se constate pourtant entre l’attitude qu’elle prit à l’égard des institutions belges et celle qui fut adoptée par l’Allemagne. La République française, en effet, décidée à annexer la Belgique et à l’absorber dans son territoire, y procéda à la destruction complète de toute l’organisation antérieure pour lui substituer sa propre organisation. Rien ne subsista ni des lois, ni des organes chargés de leur application. Il y eut une véritable démolition de l’ordre des choses traditionnel et sur ses ruines fut élevé de toutes pièces un édifice nouveau. Les circonscriptions administratives elles-mêmes disparurent et neuf départements remplacèrent les anciennes provinces (1). L’Allemagne en 1914 ne pouvait songer à procéder de la sorte. Il lui était impossible, en pleine guerre, de dévoiler le sort qu’elle réservait à la Belgique. Il ne pouvait être question, quand bien même cela eût été possible, de transformer le pays en province allemande et de refondre ses institutions sur un plan nouveau. La nécessité s’imposait de le laisser subsister comme État distinct en se bornant à assumer, jusqu’au statut définitif qu’établirait la paix, le gouvernement de cet État. La Belgique ne cessait pas d’exister, mais elle se trouvait placée sous la domination de l’Allemagne, puisque le gouvernement national en était désormais expulsé. Elle n’avait plus qu’un souverain in absentia , mais qui conservait pourtant sur elle sa souveraineté dont l’exercice n’était que suspendu. Il en résulte que toutes les lois belges restaient en vigueur. Les ambas-

(1) H. Pirenne, Histoire de Belgique, t. VI, p. 72 et »tiiv.

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sadeurs étrangers demeurés à Bruxelles continuaient d’être accrédités auprès du roi des Belges et c’est en son nom que les tribunaux rendaient la justice. Le nouveau gouvernement ne pouvait exiger des habitants que la soumission. Il le reconnaissait lui-même, et la proclamation lancée le 2 septembre par le général von der Goltz affirmait « qu’il ne demandait à personne de renoncer à ses sentiments patriotiques ». Conformément aux accords internationaux, le rôle lui incombait de maintenir l’ordre dans le pays. S’il ne pouvait exiger la fidélité des habitants, il comptait sur leur obéissance.

Le gouvernement nouveau découlait de l’occupation comme l’occupation elle-même découlait de la guerre. Or, dans la conception allemande, l’empereur étant le chef suprême de la guerre ( Oberster Kriegsherr), il en résulte que le pouvoir de se substituer au gouvernement belge n’appartenait qu’à lui seul. Ce pouvoir, il le délègue au gouverneur général. Il est son lieutenant en Belgique ; il n’est en rien subordonné au Chancelier de l’Empire allemand ou au Reichstag. Ce n’est pas un fonctionnaire de l’État, c’est un agent du Kaiser et qui n’a de comptes à rendre qu’au seul Kaiser. Substitué à l’État belge, le gouverneur en détient désormais tous les pouvoirs. Il exerce la puissance législative qui appartient constitutionnellement au Roi et au Parlement, si bien que ses ordonnances ont force de loi au même titre que les lois votées par les Chambres et sanctionnées par le Roi. II peut par conséquent abroger les lois par voie d’ordonnances. Sa « dictature », du fait de la conquête, remplace le régime antérieur. Les garanties reconnues aux citoyens belges par la Constitution ne dépendront plus désormais que de son bon plaisir. A ses yeux, la Constitution n’est et ne peut être qu’une loi comme une autre. Il va de soi qu’il n’a pas à se préoccuper de mettre les ordonnances qu’il rend d’accord avec les principes qu’elle proclame. Le système général des institutions qu’elle consacre ne sera donc respecté qu’autant qu’il le permettra. Sans doute, pour éviter des complications inutiles, il s’abstiendra d’y toucher sans nécessité. Mais il se réserve d’y apporter toutes les modifications que lui imposera son devoir de lieutenant du chef de

la guerre. Ainsi, le régime sous lequel vivra la nation aussi longtemps que se prolongera l’occupation, sera le régime de l’arbitraire. Mais ce sera un arbitraire organisé en vue du maintien de l’ordre.

Car l’ordre est plus indispensable encore au vainqueur qu’au vaincu. La Belgique traversée par ses lignes de communication doit être paisible pour que ses armées soient en sécurité. L’intérêt bien entendu impose au gouvernement d’éloigner de la population toute tentative de révolte. Il espère sa confiance. Si elle la lui refuse, du moins s’abstiendra-t-il de toute vexation inutile. Il ne demande qu’à lui rendre la situation tolérable. Il ne se laisse guider ni par la colère, ni par l’hostilité. On ne peut douter de la sincérité de son intention de la faire jouir du meilleur traitement qui soit compatible avec l’état de guerre.

De même, en effet, qu’il ne doit son institution qu’à la guerre, c’est la guerre aussi qui sera le régulateur de sa conduite. Jusqu’au bout, et nécessairement, l’administration militaire sera préposée à l’administration civile. Il est impossible de laisser à celle-ci une indépendance qui pourrait entraver la sécurité ou le ravitaillement des troupes. Dépendant du gouverneur général directement subordonné à l’empereur, elle doit obéir aux impulsions que lui transmet le chef suprême de la guerre. Sous von der Goltz, sous von Bissing, sous von Falkenhausen, la situation à cet égard ne changera pas. A mesure même que l’influence du grand État-major s’imposera plus étroitement à la politique de l’empereur, la Zivïlverwaltung s’asservira davantage aux injonctions militaires. De là quantité de froissements et, en bien des cas, une incohérence qui s’est manifestée plus clairement avec le temps.

Il faut d’ailleurs observer tout de suite que le domaine de l’administration civile est bien loin de s’étendre aussi largement que son nom pourrait le faire croire. L’autorité militaire se réserve nécessairement une large part de sa compétence. Tout ce qui concerne directement ou indirectement l'intérêt des armées lui appartient. Les tribunaux militaires sont compétents non seulement en matière de réquisitions,

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d’espionnage, de délits commis au détriment de la sécurité des troupes, mais ils reçoivent aussi le droit de juger quantité d’infractions aux ordonnances du gouverneur. Enfin, celui-ci ne dirige pas l’administration civile dans tout le pays.

Derrière le front, le territoire des Étapes de la quatrième armée ( Etappengebiet ) s’étend sur toute la Flandre occidentale au Nord de l’Yser, sur la plus grande partie de la Flandre orientale, sur l’ouest de la province de Hainaut et sur le sud de la province de Luxembourg. Il constitue une marche, une frontière de guerre où l’autorité militaire est la seule maîtresse. La Zivilverwaltung lui est ici étroitement soumise. Les ordonnances du gouverneur général n’y sont appliquées que si Y Oberkommando les ratifie et les fait publier dans ses Verordnungsblàtter. La Belgique cesse donc de former un seul et même territoire juridique. La ligne qui sépare le district des Étapes de celui du gouvernement général est une véritable frontière. Le régime diffère si fort de l’un à l’autre qu’en fait ils prennent l’apparence de pays distincts. Les institutions y sont les mêmes, mais leur application est tout à fait différente. Le simple état de siège qui règne dans le second se transforme dans le premier en un état de siège renforcé. Les restrictions apportées à la liberté physique et à la liberté morale des habitants y font peser sur eux une contrainte permanente. En principe, la circulation entre les Étapes et le gouvernement est interdite. Elle est soumise à l’octroi de passeports dont l’obtention n’a cessé de devenir plus rare et plus difficile. La correspondance est ici l’objet d’une surveillance particulièrement pesante. Il y suffit d’un ordre de l’autorité militaire pour faire déporter en Allemagne toute personne suspecte ou indésirable. L’intérêt des troupes est le seul mobile de l’administration. 11 ne faut jamais oublier, quand on parle de l’occupation allemande en Belgique, qu’elle ne s’est point exercée partout de la même manière. En fait, un tiers du territoire et de la population y a vécu sous un régime spécial et beaucoup plus dur que celui qu’a connu le reste du pays.

Circonscrit par les frontières des étapes à l’Ouest, celles de la Hollande au Nord, celles de l’Allemagne à l’Est et celles

de la France au Sud, le territoire du gouvernement général ■comprend les provinces de Brabant, d’Anvers, de Liège, de Namur et de Limbourg en entier, la plus grande partie de celle de Luxembourg, plus de la moitié de celle de Hainaut et le coin nord-est de la Flandre orientale (1). Les régions françaises de Givet et de Fumay, qui forment une pointe avancée dans la province de Namur, y ont été rattachées. A part cette modification, qui s’explique par des motifs de commodité administrative, rien n’a été changé aux circonscriptions existant lors de la conquête. Le pouvoir du vainqueur a conservé les cadres établis. Il en a pourtant largement transformé le fonctionnement. Des institutions belges il a laissé subsister, en se bornant à les soumettre à son contrôle, celles qui étaient indispensables à l’existence sociale. En revanche, il a naturellement supprimé et remplacé par des organes nouveaux celles qui imprimaient la direction générale au corps politique. Installées par le gouvernement ou provenant de l’élection, elles ont fait place à des fonctionnaires nommés par lui.

Au sommet de l’organisation nouvelle, le gouverneur général remplace le Roi et le Parlement dont il exerce les pouvoirs. Des ministères qui étaient chargés de l’administration générale de l’État, six ont été conservés : ceux de l’Intérieur, de l’Agriculture et des Travaux publics, des Sciences et des Arts, de la Justice, des Finances, de l’Industrie et du Travail. Ont été supprimés, les ministères des Affaires étrangères, des Colonies et de la Guerre, dont l’existence se rattache intimement à la souveraineté belge qui s’est transportée au Havre, ainsi que celui des Chemins de fer et de la Marine, Postes et Télégraphes, dont les attributions ont passé à l’autorité militaire. Le budget des ministères épargnés est établi par le gouverneur général conformément aux principes de l’administration belge. Rien d’essentiel n’a été changé dans leur organisation. Seu-

(1) Ce sont les communes de Tielrode, Tamise, Saint-Nicolas et Nieukerkc. Les frontières du gouvernement général et des étapes ont d’ailleurs subi quelques modifications au cours de la guerre.

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lement des directeurs allemands ont été placés à leur tête, qui contrôlent désormais le personnel belge de leurs bureaux. Au début, le mot d'ordre semble avoir été de ne modifier en rien leur action. Le gouverneur général n’intervient pas dans leur activité. Tout ce qu’il leur demande c’est de continuer à entretenir les services dont la population ne pourrait se passer. Il ne prétend ni en améliorer le rendement, ni en bouleverser les traditions.

Dans l’ensemble de la machine administrative, fonctionnent donc encore des rouages belges et le mouvement qui les anime ne fait que continuer le mouvement qui les animait jadis. Mais à côté d’eux, d’autres institutions centrales sont créées qui travaillent en rapports étroits avec le gouverneur et reçoivent de lui leur impulsion. Chez elles tout est allemand : chefs et personnel subalterne. Elles seules ont la confiance du lieutenant impérial et sont ses vrais collaborateurs. Ce sont : le département de l’administration civile, le département politique et le département des banques. Ce dernier est chargé du contrôle général de l’administration financière. Le second apparaît comme une sorte de conseil d’État, consulté sur toutes les questions politiques que font surgir, soit la situation du pays, soit la situation générale, soit les rapports avec les ministres des puissances neutres résidant à Bruxelles, c’est-à-dire avec les ministres des États-Unis d’Amérique, d’Espagne, de Hollande, le nonce du pape et les chargés d’affaires de quelques États secondaires. Le premier enfin est préposé à la direction générale de l’administration civile. Sa tâche est d’autant plus importante que les transformations qui ont été apportées dans ce domaine sont plus profondes.

Dans le système administratif belge, chaque province est administrée par un gouverneur nommé par le Roi, par un Conseil provincial élu qui se réunit au moins une fois annuellement et par une Députation permanente élue elle-même par ce Conseil et qui, sous la présidence du gouverneur, s’occupe des affaires courantes. Cette organisation, calquée sur eelle de b État, a été modifiée par le pouvoir occupant suivant les

mêmes principes qu’il a appliqués à celle-ci. De même que le gouverneur général a confisqué les pouvoirs du Roi et du Parlement, de même un gouverneur militaire (Militâr gouverneur) se substitue à la fois au gouverneur (belge) et au Conseil provincial. Dans la province comme dans l’État le nouveau régime se caractérise donc de façon identique. D’un côté comme de l’autre, on voit disparaître l’autorité élective en même temps que le représentant de l’État belge et l’autorité militaire s’installer au premier rang. Mais de même aussi que le gouverneur général est flanqué du chef de la Zivilverwaltung, de même, dans la province, un gouverneur civil ( Prâzident der Zivilverwaltung, Zivil gouverneur) est adjoint au gouverneur militaire. A côté de lui, la députation permanente continue à fonctionner sous la présidence du président civil comme, à Bruxelles, les ministères. La ressemblance est donc frappante. L’uniformité des institutions belges a imposé aux changements dont elles ont été l’objet, une uniformité analogue. Le spectacle est le même dans les arrondissements entre lesquels se subdivisent les provinces. Les Commissaires d’arrondissements sont remplacés par des Kreischefs militaires, doublés, pour l’administration courante, de Zivilkommissàre bei den Kreischefs. Quant aux communes, elles subsistent à peu près sans changements. Le bourgmestre, les échevins, le Conseil communal ne cessent pas d’y remplir leurs fonctions. Leur autonomie, évidemment, en dépit de tous leurs efforts, n’est plus qu’un souvenir et leur pouvoir n’existe plus que par tolérance. La déportation menace tout bourgmestre récalcitrant. La police communale est placée sous le contrôle des Kreischefs et forcée de collaborer avec la police ou avec les troupes allemandes au maintien de l’ordre. Quant aux élections, d’où sortent les Conseils communaux, il n’en peut plus, naturellement, être question. Une ordonnance du 16 juin 1915 a prolongé indéfiniment la durée de leurs mandats.

La justice civile a subsisté jusque vers la fin de l’occupation telle qu’elle était au moment de l’envahissement. En se retirant, le gouvernement belge avait donné l’ordre aux magistrats de rester en fonction à condition que les jugements fussent

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prononcés au nom du peuple belge et exécutés au nom du Roi. Bien qu’il en résultât un rappel permanent de la souveraineté nationale, l’occupant admit cette condition. La refuser, c’eût été, en effet, interrompre l’activité des tribunaux et plonger le pays dans l’anarchie. Il se contenta de restreindre la compétence de la juridiction pénale. Toutes les infractions passibles du code pénal militaire allemand, ainsi que toutes celles qu’entraînaient les ordonnances du gouverneur général relevèrent des tribunaux militaires ( Okkupationsgerichte ).

Une atteinte directe fut portée à l’organisation constitutionnelle de la justice par l’érection de deux juridictions d’exception. La première, instituée par ordonnance du 3 février 1915, remit à des tribunaux d’arbitrage composés en majorité de fonctionnaires allemands, la fixation des compensations dues aux Allemands victimes des actes de violence commis au mois d’août 1914 sous l’influence de l’exaltation patriotique ; la seconde (10 février 1915), fut chargée de décider en matière de contestation de loyers (1).

Quant au système financier, il fut conservé intact. Les impôts et leur mode de perception servirent à couvrir les dépenses courantes de l’administration intérieure. Mais de nouvelles prestations ne tardèrent pas à être introduites, dont le montant fut affecté à l’entretien des troupes d’occupation. Ici encore est juxtaposée à l’organisation belge une organisation imposée par le vainqueur et provenant de l’état de guerre. Le 10 décembre 1914, une ordonnance édictait pour la durée d’une année une contribution de guerre de 40 millions de francs, à lever chaque mois sur les neuf provinces (480 millions par an) et pour laquelle elles étaient solidairement responsables. Cette contribution était destinée à fournir la quote-part de la Belgique dans les frais d’entretien de l’armée allemande et de l’administration du territoire occupé. Les Conseils provinciaux furent convoqués en une séance extraordinaire d’un jour (19 décembre 1914) aux fins d’y con-

(1) Sur ces tribunaux et les protestations qu’ils soulevèrent, voy. J. Pirenne et M. Vauthier, op. cil., p. 63 et suiv.

sentir. Ils s’exécutèrent non sans protester contre la violence qui leur était faite, et à condition que les contributions de guerre antérieurement imposées au pays fussent abolies et que « toutes les réquisitions opérées pour l’armée d’occupation fussent payées au comptant à partir du jour du payement du premier terme mensuel ».

Les banques se chargèrent du payement pour lequel elles émirent des titres d’emprunt interprovincial remboursables après la paix. Cette première contribution fut non seulement renouvelée l’année suivante mais portée, à partir du 22 novembre 1916, à 50 millions par mois, et à 60 millions le 21 mai 1917. Cependant, de Berlin, le ministre de la Guerre insistait pour que le chiffre en fût élevé è 80 millions (par mois). Il ne céda que devant l’affirmation du gouverneur général qu’il faudrait dans ce cas recourir à la force et que l’intérêt du Reich en serait gravement lésé. L’épuisement du pays, dont le général von Bissing lui-même constate, en octobre 1915, qu’il ne vit plus que de son capital et a perdu le sixième de sa fortune, ne manqua pas d’influencer la conduite des Conseils provinciaux. Déjà, lors de leur convocation le 30 novembre 1915, ceux des provinces de Brabant et d’Anvers avaient refusé de prendre une décision et il avait fallu que le 14 décembre, le gouverneur général autorisât les gouverneurs militaires de ces deux provinces à conclure à leur place les contrats nécessaires en vue d’assurer la contribution et, le cas échéant, de contracter un emprunt à cet effet. La résistance ne fit que s’aggraver dans la suite. Le 2 décembre 1916, malgré la menace de se voir infliger, en cas de refus, une contribution plus élevée « qui serait imposée au besoin de force et quoi qu’on puisse faire pour s’y soustraire », tous les Conseils, sauf celui de la Flandre occidentale, émirent un vote négatif. Ce vote ne pouvait naturellement rien changer à la décision prise. Les gouverneurs des provinces furent chargés de percevoir, par voie d’emprunt, les sommes exigées (1). Quelques mois plus

(1) J. de Smet, Majoration de la Contribution de guerre belge en décembre 1916. Bulletin de» Archive» de la Guerre, t. II, p. 105 et suiv.

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tard, le 17 mars 1917, un arrêté donnait aux présidents allemands de l’administration civile des provinces le droit de « se substituer aux Conseils provinciaux pour établir les comptes de recettes et de dépenses, établir le budget (provincial) et déterminer le moyen de faire face aux dépenses après avoir entendu les Députations permanentes ». Il n’eut pour résultat que de pousser ces députations, à l’exemple de celle du Brabant, à cesser leurs fonctions.

L’essai tenté pour administrer le pays conformément aux institutions nationales que l’Allemagne avait laissé subsister, échouait donc. Il ne pouvait d’ailleurs en être autrement. La longue durée de la guerre contraignait évidemment le vainqueur à exploiter de plus en plus le pays à son profit. Dès lors, continuer à collaborer avec l’envahisseur apparaissait aux patriotes comme une défection. Il était impossible de persister dans la fiction de la permanence de l’État belge du jour où celui-ci devait ne plus servir que de soutien à l’Allemagne. La séparation administrative, promulguée le 21 mars 1917, ne fit que tirer la conséquence inévitable des événements en mettant fin à cet État.

§ II. — Le système en action

Il faut reconnaître que l’administration allemande devait s’acquitter d’une tâche extraordinairement difficile, et que son échec était fatal. Pour qu’elle réussît, il eût été indispensable qu’elle pût compter sur la neutralité bienveillante de l’opinion, et l’on a vu qu’elle se trouva dès l’abord aux prises avec son hostilité déclarée. Il eût fallu encore qu’elle pût comprendre l’état d’esprit d’un pays habitué aux institutions les plus libérales du monde et dont le gouvernement contrastait à tous égards avec le sien. Il eût fallu surtout que, affamée par le blocus, l’Allemagne n’éprouvât pas la nécessité inéluctable de tirer des pays occupés par elle — ■ la Belgique comme les autres — un supplément de ressources indispensable à la continuation de la guerre.

Lorsque le maréchal von der Goltz fut nommé gouverneur

général, on comptait à Berlin sur une victoire rapide au front occidental. A ce moment la Belgique n’était encore, pour les armées allemandes, qu’un territoire de passage. Il en fut autrement après la stabilisation de la ligne de combat de l’Yser aux Vosges. Désormais il apparaissait que la situation ne changerait plus pendant longtemps. Il fallait donc se préoccuper de l’organiser. Ce fut essentiellement la mission du général von Bissing, donné comme successeur à von der Goltz, en décembre 1914.

• Les Belges l’ont poursuivi d’une haine bien compréhensible, mais d’ailleurs imméritée. Ils l’ont chargé de la responsabilité de tous les maux dont ils souffraient et se le sont représenté comme leurs ancêtres du xvie siècle s’étaient représenté le duc d’Albe. En réalité, ce vieillard en qui s’incarnaient les traditions militaires de la noblesse prussienne, n’avait à leur égard aucune prévention. Il les gouverna comme il eût gouverné n’importe quel peuple, sans se préoccuper d’autre chose que de bien servir son maître. Accoutumé à la discipline, il pensait que la population s’y soumettrait sans peine, et qu’il lui suffirait d’ordonner pour qu’on obéît, puisqu’il disposait de la force. Il ne pouvait admettre qu’il y eût dans ce peuple, hybride à ses yeux, un sentiment national. Au surplus, il avait une foi aveugle dans 1’ « Organisation » en soi, ne songeant pas qu’elle ne peut réussir que par le consentement des organisés. Ainsi fait, il ne pouvait comprendre les Belges et il n’essaya pas de les comprendre. Ils lui apparurent comme une « énigme psychologique » (1).

Retiré dans sa résidence de Trois-Fontaines, il évita tout contact avec eux, n’ayant de rapports qu’avec son entourage ou les ministres des puissances neutres résidant à Bruxelles. Au reste, il n’eût pas demandé mieux que d’entretenir dans le pays une prospérité qui, en manifestant les bienfaits de son gounement, eût tourné à l’avantage de l’Allemagne et de la Kultur.

(1) On trouvera de lui un portrait qui paraît ressemblant dans K. Bittmann, Werken und Wirken, Erinnerungen aus Industrie und Staatsdienst, t. III, p. 116 et suiv. (Karlsruhe, 1924).

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Son fils ne se lassait pas de chanter les louanges de son administration dans les Süddeutsche Monatshefte. Quelques essais furent tentés pour initier les Belges aux progrès réalisés par la législation sociale de l’Allemagne.

Il paraît certain que l’entourage du gouverneur crut pendant un temps à la possibilité d’exercer quelque influence sur les socialistes. Ils furent traités au début avec ménagement. On laissa Liebknecht faire une visite à la Maison du Peuple de Bruxelles et y exposer les avantages que les travailleurs retireraient de l’application des lois allemandes (1). Il fit même miroiter à leurs yeux qu’elles leur assureraient la jouissance du suffrage universel. Un peu plus tard, le gouverneur décréta l’application de la loi belge sur l’assurance des ouvriers du 8 mai 1914, que l’occupation avait empêché d’entrer en vigueur. Peut-être aussi l’exécution de la réforme scolaire, datant de la même année et retardée pour le même motif, s’explique-t-elle par le même espoir de disposer favorablement la démocratie.

Ces tentatives ne pouvaient réussir. Elles se retournèrent même contre leurs auteurs. Sans doute le parti socialiste revendiquait avec énergie le suffrage universel et la réalisation d’un programme très étendu d’innovations sociales. Mais, pour atteindre son but, il ne comptait que sur lui-même. Il pouvait y compter d’autant plus fermement que ses efforts s’étaient avérés dans les derniers temps plus fructueux. Incontestablement, le Parlement belge avait commencé à s’avancer dans la voie des réformes démocratiques. Il était donc inutile de recevoir du vainqueur des lois que l’on se sentait de force à conquérir soi-même. L’organisation syndicale du socialisme belge le rendait au surplus réfractaire aux avances de l’Allemagne. Le seul moyen d’agir sur lui eût été de lui laisser une liberté d’allures qui était évidemment incompatible avec les nécessités de l’occupation. Toutes les restrictions qu’elle imposait

(1) Voy. aussi l’intéressant récit fait par Bittmann, op. cit., p. 33 et suiv. d’une conférence qu’il eut le 7 novembre 1914 avec quelques-uns des chefs du parti socialiste à Bruxelles.

à ]a liberté de réunion et à la liberté de la parole étaient aussi profondément ressenties par les associations ouvrières que par les associations bourgeoises. Quelle ironie d’ailleurs que de parler de progrès social au moment où la crise économique la plus abominable ne laissait subsister que la préoccupation du pain quotidien, et de suffrage universel alors que toute la vie politique était suspendue et que l’autorité militaire régnait en maîtresse. Personne n’ignorait d’ailleurs que si l’Allemagne impériale avait largement amélioré la situation des travailleurs, son gouvernement était animé d’un esprit nettement anti-démocratique. Or, pour les socialistes belges la lutte qui venait de s’engager était celle de la démocratie contre l’absolutisme dont le gouverneur von Bissing était le représentant. Dans ces conditions, le rapprochement qu’il souhaitait était évidemment impossible et même inconcevable. Si les socialistes belges n’étaient inspirés contre l’Allemagne d’aucune haine de race, leurs principes internationalistes et anti-militaristes la leur faisaient apparaître comme l’ennemi le plus redoutable du prolétariat. Beaucoup de leurs dirigeants s’engagèrent dans l’armée belge, avec la conviction qu’en combattant les soldats du Kaiser, ils ne combattaient pas seulement pour leur patrie mais pour la démocratie universelle (1).

Incapable de se concilier les socialistes, le gouvernement allemand le fut bien plus encore de profiter des sympathies qu’une partie au moins du clergé belge lui témoignait avant la guerre. Ce fut pour lui une véritable catastrophe que de se l’être aliéné dès les premiers jours de l’invasion. Par une inconcevable aberration, les chefs militaires le rendirent responsable de l’hostilité des populations et sévirent contre lui avec une rigueur particulière. Dans quantité de villages, les prêtres furent accusés d’avoir tiré ou fait tirer sur les troupes. Un grand nombre d’entre eux périrent massacrés par les sol-

(1) Voy. les paroles caractéristiques de Henri de Man, dans Rapport sur i activité de la centrale d’ éducation ouvrière de 1914 à 1918, p. 3 (Bruxelles 1919). Cf. Lekeu, Rapport sur l'activité du parti ouvrier pendant la guerre (Bruxelles, 1918).

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dats ou fusillés après une condamnation sommaire. A Louvain, le traitement infligé aux membres du corps professoral mit le comble à l’indignation des catholiques. Les ménagements qui furent dans la suite témoignés au clergé arrivèrent trop tard. L’attitude du cardinal Mercier acheva de le fortifier dans son opposition. De 1914 à 1918, l’Église de Belgique fut plus opiniâtrement hostile à l’Allemagne qu’elle ne l’avait été à la France de 1794 à 1800. Il fut inutile d’attendre d’elle autre chose que la défiance et l’aversion. La liberté complète dont elle jouissait à l’égard de l’État ne permettait pas de l’atteindre par les voies légales. Il fallut se borner à emprisonner ou à déporter ses membres les plus dangereux. Encore ne s’y résignait-on qu’avec répugnance à cause de l’influence dont elle jouissait. Il est certain qu’elle contribua pour une très large part à maintenir jusqu’au bout l’opinion catholique dans une résistance d’autant plus décidée que le sentiment religieux s’y confondait avec le sentiment patriotique.

L’opposition du clergé eût peut-être été profitable à l’Allemagne si elle avait eu pour résultat d’induire celle-ci à des mesures anti-cléricales, qui eussent répondu aux principes des adversaires irréconciliables de l’Église. Mais le respect qu’elle manifestait pour le culte indiquait trop nettement que si elle en voulait aux prêtres, elle n’en voulait pas à la religion. Ses rigueurs contre le clergé ne s’en prenaient qu’aux hommes et non à leur ministère. Les victimes qu’elle fit provoquèrent autant de compassion et de colère chez les catholiques que chez les libres penseurs. La différence de leurs convictions n’exerça pas la moindre influence sur leur conduite en présence d’un vainqueur qui les heurtait également. Dès le 27 septembre 1914, le grand-maître de la franc-maçonnerie belge proposait inutilement aux neuf grandes loges d’Allemagne l’institution d’une commission d’enquête sur les faits qui venaient de se passer en Belgique.

Si les différends politiques, sociaux et religieux qui avant la guerre troublaient si profondément le peuple belge ne purent être exploités par l’Allemagne en faveur de ses desseins, il devait en aller autrement du différend linguistique. De bonne

heure, elle s’ingénia à l’exploiter pour dissocier la résistance que Flamands et Wallons lui opposaient en commun. Se présentant aux premiers comme le parangon du germanisme, elle invoqua la parenté que le sang et la langue établissaient entre eux et elle-même, pour les exhorter à se joindre à elle et à secouer grâce à son appui, le joug que leur imposait la Belgique romanisée. Elle parvint, en effet, à se concilier la collaboration d’un petit groupe d’« activistes » qu’elle réussit à associer à sa politique. L’intervention de ce groupe ne devait d’ailleurs se manifester que plus tard. Il suffira d’avoir indiqué ici le rôle qu’il devait jouer en se réservant de l’exposer plus loin en détail (1).

On peut donc conclure que les efforts du gouverneur von Bissing pour introduire parmi les Belges, à défaut de sympathies, du moins quelque considération pour l’Allemagne échouèrent complètement. Il ne réussit qu’à impressionner quelques visiteurs appartenant aux Puissances neutres, auxquels il fit exhiber les preuves de son intérêt pour la Kultur : expositions de prévoyance sociale organisées à Bruxelles et à Mons, mesures prises pour l’inspection des bibliothèques et des archives, inventaire des œuvres d’art. Des journalistes neutres furent invités à constater sur place le calme et l’apparente résignation du pays. L’aspect de Bruxelles, où la présence continuelle d’un grand nombre d’officiers allemands maintenait quelque apparence de luxe et d’animation, ne pouvait manquer d’agir sur ces étrangers réduits à ne voir que la surface des choses.

Si le général von Bissing nourrit au début l’illusion de convaincre les Belges de la supériorité de l’Allemagne et de vaincre leur hostilité par le respect, il lui fallut bientôt se rendre compte que cette hostilité était irréductible. Du moins consacra-t-il ses efforts à sauvegarder le mieux qu’il pût les ressources du pays dans l’intérêt du Reich. Suivant l’expression d’un de ses collaborateurs, M. von Lumm, sa politique fut une Konservierungspolitik. Avec une constance remarquable, il

(1) Voy. chapitres vin et ix.

L ORGANISATION DE L OCCUPATION

résista aux instances du ministère de la Guerre et du grand État-major qui l’eussent obligé à épuiser les ressources de la Belgique avec une imprévoyance fatale. Il écrivait à Berlin, le 22 octobre 1915, que son but était « de conserver, non de détruire l’économie du pays, afin qu’il pût contribuer aux besoins de l’Allemagne ». L’intérêt bien compris du Reich et de l’armée lui imposa de ménager jusqu’à la limite du possible la population et l’industrie. De là ses résistances à l’augmentation de la contribution de guerre, et plus tard à l’exportation des ouvriers. En réalité, il s’opposa énergiquement à cette mesure qui lui fut si amèrement reprochée. Trop discipliné d’ailleurs pour résister aux ordres reçus, il les fit exécuter avec rigueur dès qu’il y fut contraint. L’Allemagne eut en lui un serviteur dévoué et clairvoyant. Ce n’est pas sa faute mais celle des circonstances s’il ne parvint pas à lui rallier les Belges. Il ne leur avait pas été envoyé afin de les gouverner pour eux, mais afin de les gouverner pour l’Allemagne. Il ne s’obstina pas à vouloir atteindre deux buts incompatibles. Tout ce qu’il pouvait faire, et il le fit, ce fut de n’exiger rien de ses administrés qu’en vertu de son devoir de lieutenant impérial.

Les collaborateurs qui lui furent envoyés d’Allemagne étaient presque tous des fonctionnaires ou des spécialistes dont beaucoup avaient fait leurs preuves. Le directeur des banques, M. von Lumm, déploya, dans un rôle singulièrement difficile, les qualités d’un éminent financier. Celui de la division politique, le Dr. von der Lancken, était un homme du monde instruit, diplomate de mérite et aussi humain que son devoir le comportait. Autour d’eux travaillaient avec le zèle, l’application et la compétence propres aux agents de l’administration allemande, des fonctionnaires de mérite. Les éloges que la presse allemande ne cessa de leur donner sont certainement mérités en dépit de leur ton dithyrambique. Les plus fins d’entre eux durent souffrir de constater que la tâche formidable qu’ils avaient à accomplir ne pouvait aboutir. Ce sentiment ne les empêcha pas de déployer jusqu’au bout la minutie et la ponctualité traditionnelles de bons Beamten. Rien ne fut improvisé. L’examen de leurs archives atteste un ordre et une

tenue exemplaires (1). On est confondu par la quantité de volumes spéciaux mis à la disposition de l’administration et par la précision des renseignements qu’ils renferment. Mais on ne l’est pas moins de voir quelle ignorance, à côté de cela, s’y manifeste de la situation morale de la nation. Il faut avouer d’ailleurs que, tenus en quarantaine par la population et n’ayant d’autre informateur que la police, ses maîtres temporaires étaient hors d’état d’en apprécier les sentiments et de prévoir la portée des mesures qu’ils lui imposaient.

Au début, la collaboration des fonctionnaires belges leur fut généralement assurée. Ils avaient appris par les communications que le gouvernement du Havre parvenait à leur faire passer à travers la Hollande, que celui-ci désirait qu’ils continuassent à s’acquitter de leur tâche aussi longtemps qu’ils ne seraient pas tenus de prendre part à des mesures de guerre ou à des actes incompatibles avec le respect de la souveraineté nationale. Cette assurance fit disparaître les scrupules qui les avaient d’abord fait hésiter. La plupart d’entre eux acceptèrent de signer une déclaration promettant « de ne rien entreprendre et de tout omettre qui pût nuire à l’administration allemande dans les territoires occupés ». Ceux qui refusèrent furent privés de leurs fonctions et de leurs traitements. Les autres accomplirent loyalement l’engagement qu’ils avaient pris dans l’intérêt de leurs compatriotes. Ce n’est qu’à partir du jour où la séparation administrative leur fit apparaître la volonté du vainqueur d’anéantir l’État belge, qu’ils se considérèrent comme dégagés envers lui.

Le serment qu’ils avaient prêté de fidélité au Roi et d’obéissance à la Constitution et aux lois du peuple belge n’avait pas été révoqué. Il leur faisait un devoir d’honneur et de conscience de ne pas s’associer à la destruction de l’ordre de choses dont ils étaient les agents. Presque tous ceux sur lesquels pesait la responsabilité de la direction des divers

(1) A en juger par ce qui en est resté dans le pays lors de l’évacuation. Ces documents sont déposés aujourd’hui aux Archives de la Guerre.

l’organisation de l’occupation

services donnèrent leur démission. Ils furent remplacés par des Allemands ou par des hommes recrutés dans la petite minorité d’activistes qui s’étaient ralliés, comme on le verra plus loin, au nouveau cours de la politique allemande. Ce n’est donc que jusqu’au mois de mars 1917 qu’il est vrai de dire que, durant l’occupation allemande, la Belgique, en matière d’administration courante, fut administrée par des Belges (1).

La situation des magistrats communaux fut beaucoup plus pénible et plus difficile que celle des fonctionnaires de l’État. Ceux-ci n’avaient qu’à continuer sous la surveillance de l’Allemagne de s’acquitter de leur besogne ordinaire. Ceuxlà, au contraire, se trouvaient journellement aux prises avec l’occupant. Les réquisitions, le logement des troupes, les mesures de police, les questions de ravitaillement, de chauffage, d’éclairage, la distribution de l’eau, du gaz, de l’électricité, le problème angoissant du chômage, la surveillance des écoles donnaient lieu à des conflits permanents. Plus largement la loi belge avait étendu l’autonomie communale, plus grande était la responsabilité des magistrats qui en étaient l’organe. De tous les pouvoirs électifs, eux seuls n’ayant pas disparu, ils se trouvaient investis du privilège périlleux d’être l’unique autorité représentative qui subsistât dans le pays. Le devoir, la dignité personnelle, le souci de la popularité leur imposaient de veiller avant tout aux intérêts des communes dont ils étaient les mandataires et, par suite de la guerre, les défenseurs naturels. En face du vainqueur, leur attitude ne pouvait être que celle de la résistance passive. Ils s’ingénièrent, en invoquant la loi communale qui avait si fortement réduit l’emprise de l’État sur leur gestion, à éluder les ordres qu’ils recevaient des Kommandanturs locales, des gouverneurs militaires ou des Kreischefs.

A la campagne il était facile de les réduire. Mais dans les villes, leur ténacité était d’autant plus grande que l’opinion la soutenait et l’encourageait unanimement et qu’elle avait

(1) Anholt, Die Deuterhe Verwallung in Belgien, p. 36 (Berlin-Bruxelles, s. d., 1917). L’auteur a été fonctionnaire durant l’occupation.

confiance dans leur résistance. II était impossible en effet, aussi bien pour les chefs civils que pour les chefs militaires, de se passer du concours des magistrats municipaux. Ils étaient les intermédiaires indispensables entre eux et la population. On ne pouvait songer à leur substituer la force brutale. Elle eût été incapable de remplir une tâche qui supposait la connaissance de ce milieu complexe qu’est une grande ville. Partout elle se fût heurtée au mauvais vouloir et à l’inertie. Peut-être même eût-elle provoqué des émeutes qui eussent entraîné les conséquences les plus déplorables et excité davantage encore à l’étranger la propagande anti-allemande. La déportation de M. Max avait d’ailleurs prouvé que la terreur serait impuissante. L’unique résultat en avait été de surexciter l’énergie de ses collègues. Bon gré mal gré il fallut donc bien se résigner à discuter avec les bourgmestres, respecter leurs scrupules de légalité, s’abstenir de froisser inutilement leur sentiment d’autonomie, leur permettre de soumettre aux délibérations des Conseils communaux les décisions qu’ils étaient sommés de prendre. Tout cela après des lenteurs et des pourparlers parfois interminables, aboutissait le plus souvent à des compromis dont il fallait bien se contenter.

En somme, la conduite des administrations communales déroutait et inquiétait les fonctionnaires allemands. Ils avaient cru qu’en se substituant à l’État belge, ils auraient eu raison de la population. Ils ne s’étaient pas avisés que, dans les circonstances présentes, le libéralisme de cet État garantissait sa durée. L’autonomie qu’il avait abandonnée aux communes leur permettait de continuer à diriger la nation. Sur tous les points du territoire si abondant en agglométrations urbaines, elles manifestèrent sa résistance. En l’absence du gouvernement elles assumèrent son rôle. L’esprit municipal qu’elles avaient déployé à toutes les périodes de l’histoire reprit au milieu de la catastrophe sa vigueur ancienne. Comme jadis, les hôtels de ville devinrent les refuges de la nationalité. De 1914 à 1918 l’existence collective de la Belgique ne cessa pas de s’affirmer par l’activité patriotique de toutes ses communes. L’esprit civique que sa Constitution avait respecté dans cha-

l’organisation de l’occupation

cune d’elles lui permit plus facilement de traverser la crise. Conformément à la devise du pays, leur union fit sa force. Accablées par la même infortune, elles réagirent toutes de la même manière, et leurs résistances locales affirmèrent l’unanimité de la nation, parce que la nation n’avait pas fait de l’État le seul maître de sa destinée (1).

(1) On consultera utilement, pour «e faire une idée concrète de la résistance des autorités communales au régime d’occupation : L. Gille, A. Ooms et P. Delandsheere, Cinquante moi t d’occupation allemande (4 vol., Bruxelles, 1919).