CHAPITRE VI

La Commission for Relief in Belgium et le Comité National de Secours et d’Alimentation

§ I. — L’établissement et l’organisation

La crise économique qui s’abattit sur la Belgique dès les premiers jours de l’occupation allemande ne pouvait manquer d’entraîner immédiatement une crise alimentaire. L’extrême densité de la population du pays et l’insuffisance de sa production agricole le plaçaient dans des conditions plus difficiles qu’aucun autre des États atteints par la guerre. Il suffit pour s’en convaincre de se rappeler que les deux tiers de son ravitaillement en froment lui étaient fournis par l’importation. Or, l’importation se trouvait brusquement interrompue, non seulement par le fait même de l’invasion mais aussi par suite du blocus maritime des alliés. Surpris par les événements, le gouvernement belge n’avait rien pu faire pour approvisionner la nation. Les arrêtés pris au moment de la catastrophe touchant la défense d’exporter des vivres et donnant aux auto-

(1) On consultera sur l’objet de ce chapitre : Albert Henry, Le Ravitaillement de la Belgique pendant l’occupation allemande (série belge de cette collection ; par le même, L’Œuvre du Comité National de secours et d’alimentation pendant la guerre (Bruxelles, 1920) ; Ch. de Lannoy, L’Alimentation delà Belgique parleComitè National (Bruxelles, 1922) ; E. Mahaim, Le Secours de chômage en Belgique pendant l'occupation allemande (série belge de cette collection) : George I. Gay, The Commission for relief in Belgium. Statistical review of relief operations, s. d. (d’après les matériaux conservés au Hoover War Library, à l’Université de Stanford en Californie), et les volumes constituant le Rapport général sur le fonctionnement et les opérations du Comité National de secours et d’alimentation (Bruxelles, 1919-1921). Collinet et Stahl, le Ravitaillement des Régions envahies de la France pendant l’occupation (Série française de cette collection).

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rités le droit de saisir les blés et les farines n’étaient que des expédients sans portée et qui d’ailleurs, au milieu du désordre et de l’affolement général, ne furent pas ou ne furent qu’à peine appliqués. La rapidité de l’invasion déjouait au surplus tous les calculs et toutes les prévisions. Il faut enfin ajouter que sous le coup de la panique les magasins assaillis par les acheteurs avaient vendu leurs fonds, que les réquisitions allemandes avaient largement raflé les denrées, que les chemins de fer ne circulaient plus que pour les transports militaires, si bien que le stock déjà si insuffisant des produits alimentaires se trouvait ou monopolisé par les particuliers ou saisi par l’ennemi ou immobilisé sur place.

Dans tous les pays belligérants, le ravitaillement national durant la guerre fut entrepris et organisé par l’État. En Bélgique, l’État ayant passé aux mains de l’occupant, c’est donc à celui-ci qu’incombait la tâche que le gouvernement légal, refoulé au Havre, se trouvait dans l’impossibilité d’accomplir. Substitué aux droits du Roi et du Parlement, disposant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, dirigeant à son gré l’activité administrative, il lui appartenait de garantir l’existence matérielle du peuple auquel il venait de s’imposer. Mais ce devoir primordial de tout gouvernement, comment eût-il pu le remplir ? Aux prises elle-même avec les plus graves difficultés alimentaires, l’Allemagne était hors d’état de pourvoir à la subsistance des sept millions d’hommes qui tombaient à sa charge. La conquête surpeuplée qu’elle venait de faire paraissait inévitablement vouée à la famine. Les soldats eux-mêmes ne s’y trompaient pas. On les entendait souvent prophétiser que s’ils étaient destinés à mourir sur le champ de bataille, les Belges l’étaient à mourir de faim.

Pourtant les administrations communales déployaient toute leur énergie à parer au péril qui menaçait les agglomérations industrielles et la population des grande villes d’une disette imminente. Par des moyens de fortune qu’entravaient le désordre des communications et l’abandon des marchés par les paysans, elles parvinrent à organiser des cantines populaires destinées aux sans-travail et aux nécessiteux. Les bureaux

de bienfaisance, les innombrables institutions de charité privée qui foisonnaient dans le pays, de nombreuses sociétés industrielles, des particuliers collaborèrent de toutes leurs forces avec elles. Des souscriptions publiques fournirent des ressources assez abondantes. Dans la province de Liège, des comités de ravitaillement furent créés dans la plupart des communes. Le conseil communal d’Anvers mit 10 millions de francs à la disposition d’un comité de secours qui s’était fondé dès les premiers jours du mois d’août. D’autres villes, durant les quelques semaines qui précédèrent leur occupation, achetèrent du blé à l’étranger, établirent des boulangeries communales, des boucheries économiques, des œuvres de toute espèce en faveur des malheureux, des enfants, des familles des militaires sous les armes. Dans l’agglomération bruxelloise, dès le lendemain de l’occupation, s’était constitué, sous la présidence d’Ernest Solvay, le grand industriel philanthrope dont le nom était entouré du respect universel, un Comité Central de secours et d'alimentation , vigoureusement soutenu par le concours du bourgmestre Max et des directeurs des banques et des grands établissements industriels ou financiers de la capitale.

De très bonne heure, les administrations des régions les plus pauvres ou les plus cruellement éprouvées par l’invasion firent appel à la générosité de cet organisme. Spontanément, les communes se groupaient autour de la capitale et lui manifestaient une confiance à laquelle elle s’empressa de répondre. L’unité nationale, au milieu des angoisses de l’heure, s’affirmait ainsi par la subordination volontaire des communes à la première d’entre elles. Le Comité bruxellois devait bientôt changer son titre en celui de Comité National de secours et d' alimentation.

De même qu’en 1830, le Commission administrative improvisée à Bruxelles durant la révolution contre la Hollande s’était au bout de quelques jours transformée en Gouvernement provisoire, de même, au milieu de la lutte contre la faim et l’occupation étrangère, la capitale groupa autour d’elle les efforts de toute la nation. En vertu d’une sorte de délégation tacite,

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«lie se trouva substituée dans le domaine du ravitaillement, au gouvernement en exil.

Mais si actifs que fussent les membres du Comité, si dévoués ses collaborateurs, si généreuses les ressources mises à sa disposition, il était trop évident que s’il pouvait différer la catastrophe, il ne pouvait l’empêcher. Pour réussir, il était indispensable qu’il parvînt à rompre le cercle tendu par le blocus autour du pays, c’est-à-dire qu’il obtînt l’autorisation d’importer en Belgique les vivres que la production indigène était incapable de fournir. L’homme qui fut jusqu’au retour de la paix l’animateur du Comité, M. Émile Francqui, le comprit tout de suite. Les difficultés à vaincre étaient très grandes. Devenue par le fait de l’occupation une annexe de l’Allemagne, la Belgique devait nécessairement être affectée par toutes les mesures prises contre celle-ci. La vie des Belges dépendait donc du bon vouloir de leurs alliés. Pour obtenir qu’ils se départissent en leur faveur de l’impitoyable rigueur qu’exigeait le succès de la guerre, il était indispensable de leur donner l’assurance que les vivres importés ne serviraient pas à ravitailler l’occupant. Cette assurance, le Comité National, association purement privée et ne jouissant d’aucun pouvoir, était incapable non sans doute de la donner, mais de répondre qu’elle serait observée. Il fallait à toute évidence, pour rassurer les alliés, leur fournir, si l’on peut ainsi dire, des cautions en qui ils pussent avoir entière confiance. Les ministres des Puissances neutres accrédités auprès du roi des Belges qui étaient demeurés à Bruxelles, acceptèrent la présidence d’honneur du Comité et se montrèrent généreusement disposés à offrir leurs bons offices et à engager leur parole envers le Cabinet de Londres dont dépendait essentiellement le résultat. Un ingénieur américain, M. M. K. Shaler, établi à Bruxelles, venait de partir pour Londres à la demande du Comité National pour y négocier un achat de vivres. Il y rencontra M. Herbert Hoover qui, arrivé avant la guerre en vue de préparer un projet de Panama-Pacific-Exposition, y était resté comme président du comité chargé du rapatriement des Américains chassés d’Europe par les événements. Le 17 octobre, M. Francqui

et le baron Lambert venaient s’aboucher avec lui. Le grand cœur et l’intelligence de M. Hoover s’intéressèrent aussitôt à leurs efforts. Il conçut et réalisa, de commun accord avec eux le plan qui devait jusqu’au bout assurer l’existence du peuple dont les malheurs et la constance passionnaient alors le monde entier. Assuré de l’appui de l’ambassadeur américain en Angleterre, W. H . Page, il obtint du gouvernement de Washington la plus efficace intervention auprès du Foreign Office et des divers États alliés contre l’Allemagne. L’autorisation fut accordée d’importer en Belgique d’une manière permanente les vivres destinés à l’alimentation du pays, à condition que ces vivres fussent convoyés jusqu’à la frontière belge sous le patronage des ambassadeurs d’Espagne et des États-Unis à Londres, et de la frontière belge jusqu’aux magasins de distribution sous celui des ministres de ces mêmes États à [Bruxelles. Assurance était donnée qu’aucune partie des importations n’irait aux occupants.

Pour organiser et ces importations et la surveillance des arrivages, un groupement de personnalités américaines, sous la présidence de M. Hoover, fut constitué, dont la première séance eut lieu à Londres le 22 octobre 1914. Dix jours après, un premier arrivage composé de 2.300 tonnes de farine, de riz et de fèves acquises en Angleterre atteignait Bruxelles. Ainsi une brèche s’ouvrait dans le blocus, par laquelle devait passer durant quatre ans la nourriture du peuple belge.

Cependant, grâce à l’énergie de M. Hoover et de ses collaborateurs, une organisation gigantesque était mise en action des deux côtés de l’Atlantique. Des comités se formaient, des marchés étaient conclus, des vaisseaux loués, des entrepôts acquis à Rotterdam, d’où l’importation devait être dirigée sur la Belgique. La flotte de la Commission for Relief finit par comprendre 2.313 bateaux battant son pavillon sauveur. Malgré le danger de la navigation à travers des mers encombrées de mines et parcourues par des sous-marins parfois distraits, le nombre des accidents fut miraculeusement minime. Durant les quatre années que dura le|ravitaillement, 17 vais-

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seaux seulement furent torpillés, 14 périrent en touchant des mines (1).

L’énormité des importations atteste de la manière la plus éloquente la grandeur des services rendus au pays par la Commission for Relief. D’après les statistiques publiées par M. George I. Gay, elles se montèrent durant les cinq années du ravitaillement à 5.174.431 tonnes métriques.

De Rotterdam, où étaient déchargés les arrivages, la tâche de les faire parvenir à destination présentait les plus grandes difficultés. Il ne fallait guère songer à la confier aux chemins de fer, accaparés par l’administration militaire. On eut surtout recours aux canaux dont un grand nombre étaient d’ailleurs gravement endommagés. Les grains étaient transportés par eau vers Louvain et Bruxelles, où se trouvent les principaux moulins du pays qui les transformaient en farines. Des entrepôts provinciaux ou locaux éparpillés à travers le territoire recevaient les approvisionnements. Les provinces furent divisées en districts suivant lesquels s’effectuait la répartition des vivres, sans tenir compte de la répartition du pays en gouvernement général et en étapes. Il y en eut 3 dans la province d’Anvers, 23 dans celle de Brabant, 26 dans la Flandre orientale, 10 dans la Flandre occidentale (2), 9 dans le Hainaut, 6 dans la province de Liège, 14 dans le Limbourg, 21 dans le Luxembourg, 21 dans la province de Namur. L’agglomération bruxelloise constitua un district spécial. Dans l’ensemble, la Commission assura la subsistance des 2.598 communes belges du territoire occupé.

Si sa création fut occasionnée par les démarches du Comité National, son action ne se restreignit pas à la Belgique. La population du territoire occupé dans le nord de la France se trouvait, étant plus rapprochée de la zone des combats, dans une détresse plus profonde encore que celle des provinces belges. En mars

(1) Gay, op. cil., p. 43.

(2) A cause des opérations militaires le long de l’Yser, cette province fut divisée en 2 districts : celui du Nord et celui du Sud.

1915, la Commission résolut de l’englober dans le système de son organisation. 2.133 communes renfermant une population de 1.800.000 habitants environ et couvrant une étendue territoriale (8.100 milles carrés) presque équivalente à celle de la Belgique (11.355 milles carrés) profita désormais du bienfait de son intervention.

Le succès extraordinaire de la Commission est dû essentiellement à l’habileté et à l’énergie de M. Hoover ainsi qu’à l’appui qu’il rencontra auprès du gouvernement des États- Unis d’Amérique. Sans eux, le Comité National n’eût pu obtenir des Puissances alliées la levée du blocus, et il est tout à fait évident qu’il n’eût pas réussi, en supposant même ce premier point accordé, à mettre sur pied le formidable organisme d’importation nécessaire à l’accomplissement de sa tâche. Enfermé à l’intérieur du pays et soumis au contrôle de l’Allemagne, avec laquelle les États de l’Entente ne voulaient pas négocier, il eut la bonne fortune de trouver au dehors l’appui efficace qui le sauva. Placée sous le patronage des ambassadeurs et ministres américains à Londres, Bruxelles, La Haye, Paris et Berlin, des ambassadeurs et ministres espagnols à Londres et à Bruxelles et du ministre hollandais à Bruxelles, la Commission for Relief put prendre efficacement, vis-à-vis des gouvernements en guerre avec l’Allemagne, la responsabilité effective qu’ils exigeaient. Reconnue officiellement par eux, elle ne pouvait pas ne pas l’être également par l’Allemagne. Car l’Allemagne était trop intéressée à se décharger sur la Commission d’une mission qui lui incombait. Sans doute, elle eût préféré diriger elle-même les opérations du ravitaillement tout en n’en supportant pas les charges. Mais l’indépendance de la Commission à son égard était trop évidemment liée à l’existence même de celle-ci pour qu’elle pût hésiter à la subir. Le gouverneur général et le commandement de la zone des étapes s’engagèrent donc à ne pas saisir les denrées importées. Us consentirent à ce que leur répartition fût surveillée par les agents américains de la Commission, dont on vit bientôt les automobiles, ornés du drapeau étoilé, sillonner les routes de Belgique. Les rapports entre ces agents et les autorités aile-

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mandes furent confiés à une V ermittelungstelle siégeant à

Bruxelles.

L’œuvre entreprise requérait des ressources considérables. Une partie en fut fournie, surtout au début, par des dons volontaires soit en argent, soit surtout en nature. Non seulement en Amérique, mais dans le monde entier, un élan magnifique de charité suscita la formation de comités dont le nombre ne fut guère inférieur à 2.000. Il y en eut dans tous les pays neutres de l’Europe, en Angleterre, dans les États-Unis, au Canada, en Australie, dans la Nouvelle-Zélande, aux Indes, à Ceylan, dans l’Afrique du Sud, dans les républiques de l’Amérique latine, aux îles Philippines, à Hawaï et en bien d’autres États. Durant le mois de novembre 1914, les dons en nature représentent 47 pour 100 de la valeur totale des cargaisons arrivées d’outre-mer. Ils passent ensuite par une diminution progressive qui, en mars 1915, les fait tomber à 11,5 pour 100 et qui dans la suite les réduisit bientôt à une quantité tout à fait négligeable. S’il en fut ainsi, ce n’est pas que l’intérêt pour le sort de la Belgique se soit refroidi, mais la Commission engagea ses comités de propagande à substituer aux dons en nature des versements en argent. Les objets provenant de dons étaient en effet d’une distribution difficile parce qu’ils arrivaient par petites quantités et requéraient un travail de triage considérable. De plus, ils ne convenaient pas toujours aux besoins ou aux habitudes de la population belge. Enfin, il fallait consacrer à leur transport une partie du tonnage affecté à l’importation des produits les plus indispensables à l’alimentation. Aussi, depuis le mois d’avril 1915, les vivres exotiques introduits en Belgique provinrent-ils presque exclusivement des achats en gros effectués par la Commission.

La valeur des dons en nature ou en argent reçus par elle depuis sa fondation, le 22 octobre 1914, jusqu’au 30 septembre 1920 se monte à 6.556.806 livres sterling soit (au pair) à plus de 163 millions de francs. Il faut y ajouter les services gratuits d’une grande partie du personnel employé par la Commission, les concessions et les privilèges que lui accordèrent des compa-

gnies de chemins de fer, de navigation, d’assurances, des courtiers maritimes ou commerciaux et la collaboration gracieuse de quantité de particuliers.

Le meilleur des sommes employées par la Commission lui vint du gouvernement belge. Elle s’acquittait d’une fonction que les événements empêchaient celui-ci de remplir, mais à laquelle il avait le devoir moral de participer dans la mesure de ses forces. A partir du mois de janvier 1915, il lui fournit, grâce au crédit de ses alliés, un subside mensuel de 25 millions de francs qui fut élevé à 37.500.000 francs deux ans plus tard. Lorsque, au mois de juin 1917, les États-Unis prirent place à leur tour parmi les belligérants, ils ouvrirent à la Commission un crédit de 15 millions de dollars par mois (au pair 77.850.000 francs) pour payer les achats faits chez eux. On estime que du 1er novembre 1914 au 31 décembre 1918, celle-ci a introduit dans le pays pour 3.442.821.645 francs de marchandises. Au total, les dépenses effectuées entre ces deux dates atteignent le chiffre de 3 milliards 497 millions de francs. L’entrée en guerre de l’Amérique n’interrompit pas un seul jour l’activité de la Commission. Elle eut naturellement pour conséquence le départ de Bruxelles du ministre des États-Unis, M. Brand Witlock, qu’accompagnèrent dans sa retraite les agents américains qui avaient jusqu’alors exercé le contrôle de la distribution des vivres. Un nouveau comité, qui prit le nom de Comité hispanonéerlandais et fut placé sous le patronage du ministre d’Espagne, marquis de Villalobar, et du ministre de Hollande, M. van Vollenhove, se substitua à lui et continua jusqu’à l’armistice l’œuvre si admirablement commencée (1).

La tâche de la Commission for Relief a consisté essentiellement à fournir à la Belgique, durant les années de guerre, le supplément de vivres que l’insuffisance de sa production nationale l’obligeait, en temps normal, à se procurer au dehors. A l’importation régulière dont la contre-partie consistait durant la paix en produits exportés, se substitua donc une importation

(1) Voy. le rapport intitulé Le Comité hispano-néerlandais pour la protection du ravitaillement en Belgique et dans le nord de la France (Bruxelles, s. d., 1919).

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de bienfaisance financée par la charité et les subsides du gouvernement belge. Le pays dans son ensemble fut réduit à la condition qui était devenue celle de ses habitants : il reçut sans rien fournir en échange. Il s’endetta mais il vécut.

Cependant il ne suffisait pas d’avoir rendu possible le ravitaillement de sept millions d’hommes en dépit de tous les obstacles suscités par la politique et par la guerre, il restait à organiser ce ravitaillement, c’est-à-dire à faire pénétrer jusque dans les communes les plus éloignées d’un pays désorganisé, les vivres amenés par les navires à travers les mines et les sous-marins. Ce fut la tâche du Comité National de secours et d’ alimentation. Il sut la remplir avec autant de dévouement et d’habileté que la Commission for Relief avait rempli la sienne. Une double organisation assura donc la subsistance du peuple belge : l’une au dehors, la Commission, l’autre en dedans, le Comité ; la première achetant et important, l’autre recevant et distribuant ; celle-ci formée d’Américains et de neutres, celle-là exclusivement composée de Belges.

La création du Comité National, on l’a vu plus haut, est antérieure à celle de la Commission for Relief. Constitué tout d’abord par la généreuse initiative de particuliers au milieu du chaos provoqué par l’invasion, ne jouissant que d’une existence précaire sous la domination de l’étranger et ne pouvant compter sur l’avenir dans l’incertitude où il se trouvait de recevoir des vivres du dehors, il devint, du jour où le ravitaillement fut assuré, un organisme robuste et définitif. Il importe de remarquer que ce ravitaillement fut loin de provenir exclusivement de l’importation. Le point de vue du Cabinet de Londres était de limiter les arrivages du dehors au déficit de la production indigène. Agir autrement eût abouti à laisser les Allemands disposer de celle-ci à leur profit. Dès le 31 décembre 1914, le gouvernement allemand promit à l’ambassadeur des États-Unis à Berlin d’interdire dorénavant la réquisition des vivres et fourrages de toute espèce qui sans cela eussent dû être remplacés par la Commission for Relief. Le 14 avril 1916, on en arriva à la signature d’une convention défendant l’exportation hors du territoire du gouvernement

général des vivres, bestiaux, denrées et fourrages ainsi que des semences, engrais et approvisionnements agricoles, de les réquisitionner ou de les acheter pour les besoins de l’armée d’occupation.

Jusqu’à la fin de la guerre, le Comité National, ne devait pas cesser de conserver le caractère juridique d’une association privée sans but lucratif. Il ne fut jamais qu’un simple groupement de fait sans reconnaissance légale. Il ne posséda ni statuts, ni règlement écrit. De parti pris, il refusa d’obtenir la personnification civile. Il n’existait pas comme corps distinct des personnes qui le composaient et dont chacune était individuellement responsable de la gestion de tous. Ce caractère d’organisme purement privé lui procurait l’avantage de n’offrir aucune prise à l’organisation allemande. Grâce à elle, il échappait au contrôle qu’elle avait institué sur les sociétés commerciales. Officiellement, ses avoirs en banque, ses marchandises, son matériel ne lui appartenaient pas et ne relevaient que de la Commission for Relief et des ministres protecteurs.

Ainsi, vis-à-vis des biens dont il dispose, il se trouve dans une situation analogue à celle des fonctionnaires de l’État vis-à-vis des finances publiques. Et, en fait, la mission qu’il s’est volontairement attribuée entre par sa nature dans les attributions de l’État et de ses organes subalternes, la province et la commune. Les services qu’il rend sont essentiellement des services publics et, dans la réalité des choses, sinon en droit, son rôle est celui d’une autorité publique. Son action bénévole se substitue à l’action que le gouvernement national ne peut plus accomplir et que le gouvernement occupant refuse d’assumer. Et comme cette action est indispensable, puisque c’est d’elle que dépend le ravitaillement du pays, bon gré, mal gré, force est bien de la lui abandonner. L’autorité allemande l’envisage pourtant avec une défiance trop compréhensible. Il ne lui échappe pas que la tâche qu’il remplit fait de lui un État dans l’État et lui donne sur la population qu’il alimente une influence d’autant plus dangereuse que son caractère national s’affirme plus nettement. Elle supporte impatiemment que les circonstances l’obligent à laisser dépendre du dévouement d’un comité

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belge l’existence même du peuple belge. 11 doit en résulter nécessairement, au sein de l’occupation, une persistance fâcheuse de la solidarité nationale. Aussi le gouverneur général s’ingénie-t-il à mesurer aussi étroitement qu’il est possible, la liberté du Comité. Défense lui est faite, ainsi qu’à tous les Comités provinciaux ou locaux qui dépendent de lui, de donner directement des instructions aux communes, de leur faire organiser des enquêtes, de leur envoyer des questionnaires ou des circulaires, de leur faire dresser des listes ou des statistiques sans avoir au préalable consulté le Président ou le Commissaire civil allemand. Défense également de recourir à n’importe quel moyen de pression pour amener soit les communes soit les particuliers à observer les instructions du Comité. Toutes les mesures à prendre à cet effet doivent être proposées aux autorités compétentes qui leur donneront la suite qu’elles jugeront utile. Les surveillants nommés par le Comité sont compétents pour constater les abus commis par les meuniers, les boulangers, etc., mais ils ne peuvent aller au delà. Il leur est seulement loisible de communiquer leurs constatations aux autorités (1).

Toute action directe est donc enlevée au Comité sur les communes qu’il ravitaille. Il est même privé du droit qui appartient en Belgique à toute œuvre de bienfaisance, de sanctionner ses règlements par la privation de secours. Et l’on comprend que le pouvoir occupant ait voulu le forcer à n’agir que par l’intermédiaire de ses agents. Il est trop clair qu’il ne pouvait lui reconnaître un pouvoir qui l’eût transformé aux yeux des populations en une sorte de gouvernement adventice. D’ailleurs, l’intervention des autorités allemandes dans ses affaires l’eût fait passer pour un auxiliaire de l’ennemi. Il se résigna donc à ne compter que sur le bon vouloir et le patriotisme de son personnel et des habitants pour assurer ses services et la soumission à ses directives. Et son attente ne fut pas déçue.

(1) Voy. la dépêche du gouverneur-général von Bissing au Ministre des États- Unis d’Amérique (26 juin 1915), de Lannoy, op. cit., p. 8. v

Les tribunaux belges le soutinrent d’ailleurs de tout leur pouvoir aussi longtemps qu’ils continuèrent à rendre la justice, c’est-à-dire jusqu’au mois d’avril 1918. « Ils reconnurent le caractère d’escroquerie au fait de revendre des rations obtenues dans les magasins du Comité sur production de la carte de ménage, et le caractère de recel à celui de racheter les rations distribuées dans ces conditions. Ils frappèrent des peines prévues pour le faux en écriture, la confection ou l’usage de cartes de ménage indiquant un nombre de personnes supérieur au nombre réel de personnes à ravitailler. Ils qualifièrent d’escroquerie l’usage de cartes appartenant à des tiers et le cumul de cartes dont on était abusivement titulaire. Par une interprétation extensive de la loi, ils reconnurent fréquemment au Comité National le caractère de service public et usèrent de cette interprétation pour appliquer aux infractions commises à son détriment les peines comminées par le Code pénal pour la protection des institutions publiques. La cour de Liège, par un arrêt du 23 juin 1917, déclara que les détournements commis au préjudice du Comité National par ses employés étaient des crimes et non des délits. Plusieurs tribunaux décidèrent que ces employés étaient des personnes ayant un caractère public et appliquèrent les peines prévues contre ceux qui se rendaient coupables à leur égard d’outrages ou de sévices (1). »

Plus il avait à cœur de remplir sa mission « publique », plus le Comité National s’ingéniait à conserver cette apparence d’organisme « privé » grâce à laquelle il parvenait à éluder l’ingérence des Allemands dans ses affaires. Il s’imposa de ne recruter ses agents que parmi les personnes dépourvues de tout mandat politique. Pour prévenir toute équivoque, il écarta systématiquement les fonctionnaires de l’Ëtat en activité de service. S’il lui arriva d’admettre quelques hommes politiques dans ses rangs, ce ne fut qu’à titre privé qu’ils participèrent à ses travaux. Il s’opposa toujours à la tendance de certaines administrations communales de considérer ses comités locaux

(l) Iÿd., P. 9.

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comme la continuation des comités communaux de ravitaillement organisés au début de l’invasion et de vouloir en conséquence s’immiscer dans leur formation et leur fonctionnement. Il comprit admirablement que pour réussir, il devait échapper aussi bien à l’emprise des pouvoirs officiels, fussent-ils belges d’origine, qu’à celle des partis. Le prestige moral qui lui était indispensable, était à ce prix. Il se savait trop étroitement surveillé pour ne pas écarter de lui le moindre soupçon de favoritisme. La presse censurée ne se lassait pas de saisir la moindre occasion de critiquer ses mesures et d’exciter l’opinion contre lui avec d’autant plus d’impudence qu’il était impossible de répondre à ses attaques. Il se fit donc un devoir de mettre son impartialité au-dessus de tout soupçon. Il recommanda à ses comités de faire appel aux représentants des trois grands partis, et leur signala comme un idéal à atteindre l’unanimité de leurs membres sur les décisions à prendre. Sans doute, il ne parvint pas toujours à faire régner, dans ses innombrables organismes, l’esprit d’union nationale qui l’animait. Il ne pouvait agir sur ses collaborateurs que par la persuasion ou par l’exemple. S’il y eut çà et là des atteintes au principe qu’il proclamait, elles furent en très petit nombre. On n’en peut guère signaler que dans les localités secondaires où les influences des politiciens de clocher étaient trop invétérées pour pouvoir être efficacement combattues. Partout ailleurs, et surtout dans les grandes villes, l’union de tous pour le salut commun répondit à ses intentions.

Dépourvu de tout pouvoir, le Comité National jouit pourtant d’une autorité extraordinaire. Le gouvernement allemand ne pouvant se passer de son concours se trouvait forcé de le ménager. La protection des ministres d’Amérique et d’Espagne lui fut toujours acquise. C’est à eux qu’il avait recours en cas de conflit et presque toujours leur intervention tourna à son avantage. L’autorité occupante ne pouvait de gaieté de cœur heurter en face ces représentants de Puissances neutres, ou provoquer en frappant les membres du Comité des scandales qui eussent aussitôt ameuté contre elle l’opinion bénévole ; ensuite, celui, plus grave encore, de ne pouvoir

du monde entier. En fait, le Comité ne cessa de bénéficier de la sympathie et de la compassion qui entouraient la Belgique. La présence dans le pays des délégués américains de la Commission for Relief lui constituait encore une précieuse garantie. On filait doux aussitôt qu’ils se mêlaient des difficultés entre l’administration allemande et les agents du Comité National. Sévir contre celui-ci, c’eût été en même temps sévir contre eux puisqu’il agissait sous leur contrôle.

Le Comité sentait bien la sécurité que ses protecteurs et sa propre utilité pour l’administration allemande lui assuraient. Il se garda soigneusement de s’affaiblir par des imprudences intempestives. Il ne confia jamais à la poste allemande que les communications dont la censure pouvait prendre connaissance sans inconvénient. La plupart de ses communications à ses sous-ordres étaient faites verbalement. Les séances, tant du Comité de Bruxelles que des sous-comités, jouissaient d’une liberté d’autant plus grande qu’elles échappaient à la surveillance de l’occupant, en vertu de la convention passée avec les ministres protecteurs. La police ne parvint que bien rarement à connaître ce qui s’y passait. Il est très remarquable que les seules informations qui lui parvinrent de loin en loin ne furent dues qu’à la légèreté ou à l’irréflexion.

§ IL — Le fonctionnement et l’œuvre accomplie

La condition juridique du Comité National détermina le système qu’il adopta pour le ravitaillement de la Belgique. Dépourvu de tout pouvoir de coercition, il ne pouvait songer à s’appuyer ni sur l’administration belge soumise au contrôle allemand, ni moins encore sur l’administration purement allemande superposée à celle-ci. Faire appel à leur concours c’eût été, en effet, courir au-devant d’un double péril : tout d’abord, celui de se soumettre à l’ingérence de l’occupant et d’apparaître à la population comme son collaborateur

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fournir aux alliés la garantie que les vivres dont ils toléraient l importation seraient soustraits aux atteintes de l’Allemagne. Le sentiment patriotique et le respect des conventions internationales lui imposaient donc de ne compter que sur lui-même dans l’accomplissement de la tâche formidable qu’il avait assumée. Chargé en fait d’un service public, il ne pouvait s’en acquitter et il ne s’en acquitta en effet que par des moyens privés.

Vis-à-vis de l’Allemagne, sa situation était assez analogue à celle que l’État avait reconnue, durant le haut Moyen Age, aux domaines ecclésiastiques par l’octroi du privilège d’immunité. La portée de ce privilège était, en effet, d’exempter de l’intervention des fonctionnaires publics les Églises qui l’avaient reçu. Aucun pouvoir propre ne leur était conféré. Elles ne jouissaient que de l’avantage négatif mais singulièrement précieux d’échapper aux agents du pouvoir royal à une époque où ces agents rançonnaient le peuple sous prétexte de l’administrer. Quelque contestation s’élevait-elle, elles avaient recours à leur avoué, protecteur officiel chargé de les défendre contre la violence. En dépit de l’énorme différence des temps et des milieux, on voit que cet état de choses répond assez exactement au statut juridique du Comité National. A mille ans de distance, l’analogie des circonstances eut pour conséquence l’analogie des procédés. L’expédient auquel la monarchie franque eut recours pour permettre à l’Eglise d’accomplir sa mission au milieu du désordre politique, ressemble singulièrement à celui que l’Allemagne fut contrainte d’adopter pour permettre au Comité National de ravitailler la Belgique occupée et exploitée par elle. Le régime qu’elle lui concéda fut dans toute la force du terme un régime d’immunité. En vertu des conventions passées avec les ministres protecteurs, non seulement elle s’engagea à ne pas réquisitionner les biens du Comité, à respecter ses magasins, à n’exercer aucun contrôle sur ses séances, mais elle reconnut encore à ces ministres le droit d’exercer en la faveur et à la demande du Comité, un droit d’intervention qui faisait d’eux ses protecteurs légaux, et comme on eût dit au ixe siècle, ses avoués. Comme au ixe siècle, le Comité fut donc affranchi

ab introïtu judicum publicorum. L’intervention de l’occupant s’arrêtait aux limites de son domaine. Il n’était, si l’on peut ainsi parler, surveillé que de l’extérieur. Dans la sphère de ses attributions propres, il jouissait d’une autonomie complète.

Il lui appartenait donc tout d’abord, en vertu de cette même autonomie, de se composer comme il l’entendait et de choisir librement les membres de son personnel. Dès le premier jour, le Comité Central s’était constituté par cooptation. Transformé en Comité National , c’est suivant le même principe qu’il continua de se recruter. Aucun contrôle ne fut exercé sur son droit de s’adjoindre les personnes que leur autorité, leur compétence ou leur dévouement lui recommandaient. Ce furent pour la plupart, des hommes d’affaires, des banquiers, des industriels, des administrateurs, choisis parmi les trois grands partis. Des hommes politiques leur furent adjoints, non en vertu du mandat que leur avaient conféré les électeurs, mais en vertu de leur situation personnelle. Quant aux fonctionnaires belges restés en activité, on s’abstint de propos délibéré de faire appel à leur concours. Les obligations qu’ils avaient dû contracter à l’égard de l’occupant ne leur eussent pas permis une indépendance complète et ils se fussent trouvés continuellement tiraillés entre des devoirs et des reponsabilités contradictoires. La même exclusive s’étendit aux magistrats communaux. Les associer aux travaux du Comité aurait entraîné en effet une confusion inextricable entre les services de bienfaisance organisés par les communes et placés sous la surveillance allemande, et les services ressortissant exclusivement au Comité. Il fallait qu’en toute occurrence celui-ci, pour conserver l’autonomie qui était sa sauvegarde, n’eût à répondre que de luimême.

Le Comité de Bruxelles était le centre et le moteur de l’organisation générale qui s’étendait à tout le pays. Trop nombreux pour pouvoir y apporter l’énergie et la continuité nécessaires, il en abandonna la direction journalière à un Comité exécutif placé sous la présidence de M. Émile Francqui. C’est ce Comité qui jusqu’à l’armistice fut l’inspirateur et le guide

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de la grande œuvre, je ne dis pas son chef. Car le pouvoir de donner des ordres, de subordonner à sa volonté l’activité de ses milliers d’agents lui faisant défaut, il ne pouvait que les guider par ses conseils, son expérience et son exemple. Ses collaborateurs ne furent jamais ses instruments. Au lieu d’agir sur eux d’autorité, il ne fit appel qu’à leur dévouement. La nécessité lui fit une obligation de leur laisser une très large autonomie. Il ne prétendit pas leur imposer une méthode uniforme à laquelle il n’eût pu les contraindre et qui d’ailleurs n’eût pas répondu à la diversité des situations et des besoins. Il laissa les Comités provinciaux, qui se constituèrent au chef-lieu de chaque province prendre les mesures qu’ils jugeaient les plus convenables dans l’intérêt des populations (1). Il s’abstint d’intervenir dans leur organisation ou, quand il le fit, ce fut seulement sous la forme de suggestions et de conseils.

Comme le Comité central, les Comités provinciaux se composèrent de personnalités éminentes se cooptant dans la région, en dehors de toute influence politique. Sous ces Comités fonctionnaient des Comités régionaux auxquels étaient eux-mêmes subordonnés les Comités locaux établis dans les communes. Pour ceux-ci également la cooptation était la règle. Nulle rigidité, nulle règle fixe dans leur composition. Plus ou moins nombreux suivant les compétences et les dévouements, ils n’avaient de commun que la volonté de se consacrer au salut public. Les fonctions librement acceptées étaient gratuites. Seuls étaient rémunérés les auxiliaires chargés des écritures, de la tenue des comptes, des charrois, des ventes, des inventaires, bref des opérations indispensables à la réception et à la distribution de denrées dont les chiffres cités plus haut indiquent suffisamment la quantité. Encore un grand nombre de ceux-ci travaillèrent-ils à titre purement gracieux.

(1) Seul le comité du Luxembourg siégea à Bruxelles à cause de la difficulté des communications avec cette province, et il n’entretint sur place que des délégués.

Les relations entre ces innombrables comités, locaux, régionaux, provinciaux et le Comité de Bruxelles étaient assurées par des rapports écrits, des séances collectives et un service d’inspection exercé par les comités des provinces et des régions sur ceux des communes. Au début il y eut naturellement des résistances. D’une part, la tendance du caractère belge à considérer toute règle comme une atteinte à la liberté, de l’autre, la propension des administrations communales à intervenir dans l’activité des Comités et parfois même à s’imposer à elle, empêchèrent les Comités provinciaux soit par scrupule, soit par crainte de froisser des personnes influentes ou des amis, d’instituer un contrôle indispensable pour mettre fin à des abus que la misère et l’esprit de lucre provoquaient nécessairement. Le 3 février 1916, le Comité National rappelait en termes sévères aux Comités provinciaux leur négligence à établir les services d’inspection et de contrôle. Il se plaignait de ce que des quantités exagérées de vivres eussent été vendues non seulement à des particuliers mais à des commerçants par les Comités locaux. Il laissait entendre que peu s’en était fallu que l’Angleterre, avertie des fuites par lesquelles une partie du ravitaillement s’écoulait vers l’Allemagne, n’eût été sur le point de mettre fin aux importations. Et il allait jusqu’à la menace d’exclure les provinces négligentes de la répartition des denrées. Il n’en fallut pas davantage pour que le contrôle jusqu’alors assez lâche fût organisé partout En fait, jamais le Comité National n’eut à exécuter la menace qui était son ultima ratio. Spontanément une uniformité suffisante s’introduisit dans la surveillance de la distribution alimentaire. S’il subsista des abus, ils furent restreints au minimum.

Le Comité National ne cessa de multiplier ses contacts avec les Comités provinciaux. Leurs délégués se réunissaient deux fois par mois à Bruxelles avec le Comité exécutif. L'unité d’action et l’unité de vues allèrent croissant à mesure que l’expérience acquise en faisait plus clairement ressortir la nécessité. Peu à peu, une discipline volontairement consentie s’imposa non seulement aux Comités locaux mais à la population tout entière.

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Il faut reconnaître que les autorités allemandes observèrent les conventions qui protégeaient l’action du Comité. Elles s’abstinrent de pénétrer dans ses magasins, de s’immiscer dans ses séances, d’entraver volontairement ses transports. Ce n’est pas qu’elles ne supportassent avec dépit l’indépendance qu’elles s’étaient vues contraintes, par la force des choses, de laisser prendre à un organisme que son caractère exclusivement belge leur rendait naturellement suspect. Elles cherchèrent plus d’une fois, par des moyens détournés, de se ménager sur lui une emprise. L’habileté du Comité et l’intervention des ministres protecteurs parvinrent toujours à faire échouer ces tentatives. En Allemagne, la presse pangermaniste ne laissait pas de protester contre une institution qui, disait-elle, faisait vivre le peuple belge dans l’abondance, alors que le Reich s’imposait les plus dures privations. Mais à mesure même que la disette s’y faisait plus cruellement sentir, l’impossibilité de se passer du Comité National s’imposait plus fortement. Que seraitil arrivé s’il avait cessé de ravitailler la Belgique, laissant ses sept millions d’habitants à la charge de l’Allemagne aux abois ?

Lorsque le premier gouverneur général de la Belgique, le maréchal von der Goltz prit l’engagement d’abandonner à la Commission for Relief et au Comité National le ravitaillement du pays, il ne pouvait prévoir le développement extraordinaire que l’avenir réservait à ces institutions jumelles. Absorbé par le souci des opérations militaires, il n’avait songé qu’au plus pressé. Il avait saisi avec empressement l’occasion qui lui était offerte d’abandonner à autrui une mission qui sans cela eût lourdement pesé sur ses épaules. Il ne s’avisa point d’exiger des garanties en retour de celles qu’il concédait. La Commission et le Comité mirent le temps à profit avec ardeur. La courte administration de von der Goltz leur suffit pour couvrir le territoire de leurs magasins et de leurs services. Lorsque le général von Bissing arriva à Bruxelles (décembre 1914), la situation n’était plus entière. Il était lié par la parole de son devancier II était trop tard pour regagner le terrain perdu.

et placer sous le contrôle allemand l’organisation qui venait de s’installer en dehors de lui (1).

Du moins s’ingénia-t-il, sans rompre les conventions internationales qui le liaient, à empêcher le Comité National d’étendre plus largement encore le champ de son activité. La politique qu’il adopta à son égard fut en somme une politique défensive. Ne pouvant le refouler, il s’efforça de l’endiguer. Aux droits que le Comité tenait de l’arrangement intervenu entre l’Allemagne et ses adversaires et que lui garantissait le patronage des ministres américaiu, espagnol et hollandais, il opposa les droits qui appartiennent en cas de guerre à la Puissance occupante dans le pays qu’elle gouverne. Le 25 juin 1915, il soumettait aux ministres protecteurs un plan qui, à son avis, devait régler les rapports de l’administration allemande et du Comité de façon à « garantir un travail commun et utile, fondé sur une confiance réciproque pour le bien-être de la population belge ». Il proposait entre autres que les Présidents de l’administration civile assistassent aux séances des Comités provinciaux et les Commissaires civils près les Kreischefs, aux séances des Comités régionaux, que les prévisions de recettes et de dépenses fussent communiquées aux Présidents de l’administration civile, et que ces mêmes Présidents fixassent de commun accord avec les Comités le prix des denrées alimentaires. Le Comité National protesta aussitôt contre ces innovations qui, en lui enlevant l’indépendance dont il avait joui jusqu’alors, eussent entraîné de la part des alliés le retrait des autorisations d’importation. L’intervention des ministres protecteurs écarta l’orage. Le 29 juillet 1915, von Bissing reconnaissait « que le Comité National et la Commission for relief in Belgium pourront jouir de toute la liberté d’action qui leur est dévolue par les accords intervenus entre le gouverneur général et les représentants des Puissances neutres » (2). En revanche, l’assurance

(1) H. Waentig, Belgien, p. 29 (Halle, 1919), dit très justement : « Leider hat die deutsche Verwaltung die Tragweite jener politischen Schôpfung zu spàt erkannt. Viel zu spât jedenfalls um die mittlerweile ins riesenhafte ausgewachsene Organisation auf das unserem Interesse dienliche Mass zurückbilden zu kônnen. »

(2) Rapport du Comité, p. 165.

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était renouvelée par ceux-ci que l’œuvre « humanitaire » du Comité continuerait à ne pas « porter atteinte aux droits qui reviennent à l’occupant du pays, et aux intérêts dont il a la charge ».

La question des vivres indigènes donna lieu à de nouvelles difficultés. Comme on l’a déjà dit, le gouvernement anglais entendait n’autoriser les importations que moyennant l’assurance que l’Allemagne ne réquisitionnât pas les produits alimentaires du pays. Cette assurance lui avait été donnée dès le mois d’octobre 1914. En mars 1915, cependant, von Bissing déclarait en exempter certaines denrées qui, comme l’avoine, la paille, le foin, les pommes de terre et le sucre, n’étaient pas importées ou ne l’étaient que dans une très faible mesure. Cette restriction fut énergiquement combattue par le gouvernement britannique. Le 31 décembre 1915, Sir Edward Grey se plaignait hautement de ce que l’Allemagne continuât à acheter à son profit quantité de vivres produits par l’agriculture belge. Il exigeait que toute exportation de ces vivres en dehors du territoire fût interdite « à cette seule exception près que le Comité National et la Commission for relief in Belgium pourront être autorisés à exporter vers le nord de la France, pour y être distribués par leurs soins, les vivres dont il y a un excédent certain pour les besoins présents et futurs de la Belgique ». Il ajoutait qu’à défaut d’obtenir satisfaction, il reprendrait toute sa liberté à l’égard de la Commission for relief , dont les opérations étaient devenues, sans qu’il y eût de sa faute, un système de remplacement au lieu d’un système d’assistance et encourageaient les Allemands à s’emparer des ressources du pays (1). En présence d’une telle menace et du cataclysme que son exécution eût fait s’abattre à la fois sur la Belgique et sur l’Allemagne, il ne restait qu’à s’exécuter. A la suite de pourparlers menés par les ministres neutres et M. Francqui, qui reçut l’autorisation d’accompagner à Londres, en janvier 1916, le marquis de Villalobar, le gouverneur général s’engagea à

(1) Ibid., p. 85 et auiv.

prohiber l’exportation de toutes matières servant à l’alimentation humaine ou à celle du bétail, hormis certains produits (chicorées, légumes, fruits), dont les disponibilités dépasseraient les besoins de la population du territoire occupé. II promettait de donner l’ordre à l’intendance militaire de ne plus acheter ni réquisitionner ces matières. En revanche, il obtint que les achats individuels faits par des personnes appartenant à l’armée fussent tolérés, à condition qu’ils n’eussent pas de caractère systématique. En somme, il capitulait (14 avril 1916).

Si depuis lors les vivres indigènes furent exclusivement réservés à la population belge, le Comité National ne parvint pas à obtenir le droit de les distribuer. De très bonne heure, l’administration allemande avait établi sous le nom de Zentrale des organismes relevant exclusivement d’elle et qui étaient pourvus du droit de saisir et de réglementer la distribution des produits du sol. Il y avait de ces Zentrale pour les blés ( Erntezentrale ) pour le sucre, pour les pommes de terre, etc. Ainsi, à côté du Comité National le gouverneur général conservait la haute main sur toutes les denrées indigènes, ne lui laissant que la répartition des denrées importées. Tout ce que le Comité et les ministres purent obtenir, fut la création de Comités consultatifs dans lesquels entrèrent quelques délégués du Comité et qui eurent pour mission de renseigner les Centrales.

Au ravitaillement proprement dit ne se bornait pas le rôle du Comité. Comme son nom l’indique, il s’était réservé une double tâche : à celle de l’alimentation s’ajoutait celle du secours. Deux départements affectés à ces deux faces de son activité existaient aussi bien dans le Comité central que dans tous les sous-comités. Sous le nom de secours étaient compris les moyens les plus divers de venir en aide aux nécessiteux : soupes populaires, distribution gratuite ou à prix réduits de pain ou de vivres, de combustible, de vêtements. Les ressources de ce département lui étaient fournies par le département d’alimentation qui mettait à sa disposition les recettes provenant de la vente des marchandises, ainsi que

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les dons et souscriptions recueillis en Belgique et à l’étranger.

Au secours dans son acception primitive, ne tardèrent pas à s’adjoindre de nouveaux services. La situation du pays faisait surgir continuellement des besoins auxquels répondaient des œuvres spéciales suscitées par la charité et le patriotisme. Le Comité National en créa lui-même un grand nombre qui formèrent autant de sections dans son département général de secours. Telles furent : V Aide et protection aux familles d'officiers et de sous-officiers privées de leur soutien par suite de la guerre , V Aide et protection aux familles privées de leur soutien par suite de la guerre, V Aide et protection aux sans-travail nécessiteux (1), l'Aide et protection aux dentellières, la Commission d'alimentation de l'enfance, l'Aide et protection aux œuvres de l'enfance, l'Œuvre nationale des orphelins de la guerre, l'Aide et protection aux sans logis, aux réfugiés, aux étrangers, aux artistes, aux invalides de guerre, aux médecins et pharmaciens belges sinistrés, aux églises sinistrées. Indépendamment de ces œuvres suscitées par lui, le Comité patronnait encore : la Société coopérative d'avances et de prêts, instituée pour payer aux fonctionnaires de l’État en non-activité une portion de leur traitement et pour faire aux créanciers de l’État des avances sur les titres établissant leurs créances ; Y Auxiliaire des sociétés d' habitations ouvrières, créée en vue de procurer aux acquéreurs d’habitations ouvrières des facilités de payement ; la Ligue nationale belge contre la tuberculose ; Y Union des villes et des communes belges, qui s’occupait de la construction d’abris pour les malheureux dont la guerre avait détruit les foyers, et faisait les études préparatoires pour la reconstruction des localités en ruines; Y Agence de renseignements pour les prisonniers de guerre et les internés ; la Cantine du soldat prisonnier et la Caisse du soldat belge, qui organisaient les envois de colis aux Belges prisonniers en Allemagne et veillaient au ravitaillement des internés nécessiteux.

Le fonctionnement de toutes ces œuvres et la diversité

(1) Elle cessa ses opérations le 1er novembre 1917, lors de la création du secours alimentaire.

des services qu’elles rendaient faisaient du Comité National une véritable puissance. De très bonne heure, cette sorte de tutelle qu’il exerçait sur les malheureux (et la guerre avait plongé dans le malheur la moitié du peuple), inquiéta le gouverneur général. Dans les premiers mois de 1915, un accord avec les ministres protecteurs le fit s’engager à laisser subsister les institutions existantes ; mais son autorisation devrait être requise à l’avenir pour en créer de nouvelles. De même que par l’organisation des Centrales, il maintenait son intervention dans l’alimentation du pays et restreignait ainsi l’activité du Comité, de même il espéra, en soumettant la Croix- Rouge à son influence, pouvoir lui faire également la concurrence dans le domaine des secours. Au mois d’avril 1915, le Comité directeur de la Croix-Rouge de Belgique était dissous et remplacé par une administration centrale sous la dépendance du gouverneur général. Toutes les autorités, sociétés ou associations privées ou autres, comités, etc., qui se trouvaient en rapports officiels ou en relations d’affaires avec l’ancien Comité directeur ou en recevaient des instructions, furent avertis de n’avoir plus de relations qu’avec la nouvelle direction allemande. Le but de cette innovation était visiblement de faire passer sous le contrôle du gouverneur général l’organisation de la charité, en détournant la Croix-Rouge de la mission spéciale qui lui était assignée. De Genève, l’administration centrale de celle-ci protesta immédiatement, engageant tous ses affiliés dans le monde entier à s’élever avec elle contre une mesure qui l’assimilait à un simple rouage de l’État et lui enlevait son autonomie. Au reste, le résultat espéré ne se produisit pas. Aucune des innombrables associations charitables du pays n’accepta de se subordonner à la Croix-Rouge devenue institution allemande et de faire concurrence sous son patronage au Comité National.

Cet échec aviva naturellement la lutte sourde que se livraient, sous la forme correcte de correspondances officielles, le Comité soutenu par l’opinion publique et le gouverneur général disposant de la force. Tous les efforts du premier pour étendre son action se heurtèrent à une résistance obstinée. Le

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23 novembre 1915, ordre était donné au Comité de fermer les cours qu’il avait institués pour les chômeurs indigents. La même mesure atteignit, le 10 juillet 1916, les cours ménagers d’économie domestique, organisés depuis le printemps de 1915 par la section agricole. Quinze jours plus tard, le Comité était averti d’avoir à renoncer à ses études sur l’assèchement des terrains et l’amélioration des eaux dormantes. L’initiative qu’il avait prise de fournir de livres le Comité des œuvres de lecture populaire fondé à Bruxelles le 14 juillet 1915, donnait de trop beaux résultats pour ne pas éveiller à son tour une méfiance toujours en éveil. En un an, 313 nouvelles bibliothèques avaient été ouvertes et 18.920 volumes distribués aux 1.176 bibliothèques existantes. Défense fut faite (11 octobre 1916) de continuer plus longtemps une activité si salutaire au maintien de la santé morale d’une population livrée pour la plus grande partie à l’oisiveté. L’intervention des ministres protecteurs échoua contre le parti pris de von Bissing. Interprétant littéralement les conventions qui protégeaient le Comité, il était résolu à limiter son activité aux œuvres d’alimentation et de prévoyance sociale. Et il est certain que l’intérêt de l’Allemagne lui imposait cette conduite, de même que l’intérêt national poussait le Comité à ne négliger aucune occasion d’étendre, en même temps que ses services, l’influence qu’il exerçait au détriment de l’occupant.

Cette influence, on l’a déjà dit, la presse censurée ne cessait de la combattre. Toute irrégularité dans la distribution ou l’arrivage des vivres, tout abus dont se rendait coupable l’un des innombrables agents du Comité, étaient aussitôt transformés en preuves de l’impéritie, de la négligence ou de la malhonnêteté des dirigeants de l’institution. Et ces attaques ne manquaient pas toujours leur effet sur des esprits aigris par la misère. On ne voulait pas, ou plutôt on ne pouvait pas se rendre compte des difficultés formidables que la désorganisation des transports suscitait au ravitaillement du pays. En somme, le nombre de ceux qui connaissaient exactement la situation était très restreint. Beaucoup confondaient le Comité National avec la Commission for Relief in Belgium et attri-

huaient exclusivement aux Américains ce qu’ils devaient à la collaboration des Américains avec les Belges. Mais le prestige qui entourait l’Amérique desservait l’Allemagne. La bienfaisance des États-Unis paraissait attester à la fois leur sympathie pour les Belges et leur réprobation pour l’envahisseur. Néanmoins, la suspicion que les journaux soudoyés par l’occupant s’efforçaient de jeter sur le Comité n’influença que très faiblement l’opinion. Dans son immense majorité, le peuple répondit aux intentions des patriotes qui veillaient sur lui, et il contribua ainsi au succès d’une œuvre qui ne pouvait réussir qu’à la condition de rencontrer partout les dévouements et les concours qu’elle n’avait pas le droit d’exiger.

Le fonctionnement du Comité National, tel que nous avons essayé de le décrire, s’explique tout d’abord par l’exiguïté du territoire belge. Il eût été impossible dans un grand État. Pour réussir, il fallait qu’un contact permanent pût s’établir entre le Comité de Bruxelles et les sous-comités provinciaux d’où les directives reçues du centre pénétraient jusqu’aux moindres hameaux. Il fallait encore que les hommes qui dirigeaient l’action commune se connussent personnellement et éprouvassent les uns pour les autres la confiance mutuelle indispensable au maintien d’une organisation dépourvue de toute autorité officielle et jalousement surveillée. Grâce au peu d’étendue du pays et à la facilité des communications, tous les membres du Comité central s’étaient trouvés longtemps avant la guerre en rapports les uns avec les autres et avec les membres les plus influents des Comités provinciaux. Appartenant presque tous au monde des alfaires, ils avaient eu de multiples occasions de se voir et de s’apprécier dans les comités industriels, les banques, les conseils d’administration dont ils faisaient partie. Il existait entre eux une sorte de camaraderie sociale admirablement adaptée au rôle nouveau qu’ils venaient d’assumer. Ces hommes que les affaires avaient associés se trouvaient associés maintenant pour une tâche qui supposait justement la compétence qu’ils avaient acquise durant la paix. Il ne leur fallait faire aucun effort pour se représenter dans son angoissante réalité la situation du

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pays. Ils la voyaient pour ainsi dire étalée sous leurs yeux ; ils la sentaient de façon concrète parce qu’ils la connaissaient d’expérience personnelle avec ses usines, ses agglomérations industrielles, ses grandes villes qu’ils avaient si souvent parcourues et dont les noms évoquaient aussitôt l’image dans leurs esprits.

La densité de la population fut encore une condition favorable à l’eflicacité du Comité. Plus les habitants étaient proches les uns des autres, plus il était aisé d’organiser et de surveiller la distribution des vivres et des secours, dès que l’on avait surmonté la difficulté de leur arrivage. Si détériorées qu’elles fussent et bien qu’occupées par l’administration militaire, les voies de communication étaient tellement nombreuses qu’elles suffirent toujours à assurer le ravitaillement.

Mais ce fut la nation elle-même qui permit au Comité de réaliser son œuvre de salut public. Sans les milliers de collaborateurs qu’elle lui fournit dès le premier jour, il eût été réduit à l’impuissance (1). La vie sociale et politique du peuple belge sauvegardèrent, si l’on peut ainsi dire, sa vie matérielle. Dans ce pays pour lequel le travail était une nécessité primordiale, il suffit de demander des auxiliaires pour les obtenir. Et leur bonne volonté répondait à leurs aptitudes. La décentralisation politique, la multitude des associations privées de charité, des syndicats, des sociétés de coopération, d’assurance et même de simple agrément avait généralisé l’amour de l’action et le goût de la responsabilité. L’ambition personnelle qui faisait rechercher les mandats publics, les présidences, les fonctions municipales, se tourna maintenant vers les comités de bienfaisance. La surabondance des candidats fut beaucoup plus fréquente que leur défaut. Habitué à s’occuper lui-même de ses alfaires pendant la paix, le peuple sut s’en occuper aussi pendant la guerre. La décentralisation des services du Comité National lui facilita sa tâche au lieu de lui nuire. On se fût défié d’une organisation imposée d’autorité, réglementée,

(1) Cf. von Kôhleh, op. cit., p. 73.

hiérarchisée. On s’offrit au contraire avec empressement à une œuvre qui abandonnait un large champ à l’initiative privée, laissant les personnalités locales jouer sur place un rôle que faisait rechercher à la fois son utilité et la considération qu’il conférait. On entra dans les bureaux et les magasins du Comité comme on entrait jadis dans les conseils communaux, par besoin d’agir, par appétit de popularité, par désir de se distinguer. Le Self Government invétéré dans la nation par son histoire lui vint en aide aux jours du péril. Le Comité National, réduit à ne compter que sur le peuple, trouva donc au sein même du peuple les moyens d’action qui lui étaient indispensables. Il sauva la nation avec la collaboration de la nation elle-même. Surpris par les résultats obtenus au milieu des circonstances les plus difficiles, les Allemands qualifièrent son œuvre de « géniale », parce que leur tournure d’esprit si différente de celle des Belges ne leur permettait pas de comprendre qu’elle était tout simplement une manifestation du caractère national.

L’établissement de ce que l’on pourrait appeler le « front commun », présenté à l’occupant par les milliers d’auxiliaires du Comité National s’effectua d’une manière très simple. Tous les jeudis, les présidents et les représentants des Comités provinciaux s’assemblaient à Bruxelles autour du Comité exécutif, sous la présidence de M. Émile Francqui. La séance terminée, on déjeunait à la Taverne Royale en compagnie de personnalités politiques, de magistrats communaux des grandes villes, de patriotes et d’hommes d’œuvres. Au cours de la conversation, on se mettait d’accord sur l’attitude à prendre en cas de conflit. Toutes les parties du pays étant représentées à ces rendez-vous, les directives se transmettaient sans retard. Dès le lendemain, elles étaient communiquées aux Comités provinciaux d’où elles atteignaient aussitôt les Comités locaux. « Les Allemands étaient stupéfaits de se voir opposer des raisons similaires dans toutes les communes. Telle raison qui leur eût paru suspecte si elle n’avait été donnée que par les administrateurs des grandes villes dont ils connaissaient l’hostilité, prenait à leurs yeux une toute autre valeur si elle leur

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revenait du fond des provinces comme présentée par le bourgmestre d’une commune ignorée (1). »

Pour apprécier la grandeur de l’œuvre du Comité National, il suffit de se demander ce qu’il fût advenu du peuple belge s’il n’avait pas existé. De toute évidence, personne ne se fût trouvé capable de le suppléer. Hors d’état d’alimenter la Belgique de son propre fonds, l’Allemagne eût pu tout au plus s’abstenir de confisquer à son profit les vivres indigènes et permettre à la Hollande et à la Suisse d’importer leur superflu dans le territoire occupé. Mais les vivres indigènes, on l’a déjà dit, ne suffisaient pas à entretenir l’existence d’une population surabondante. La Suisse ne pouvait fournir que bien peu de choses. La Hollande, mieux approvisionnée, était incapable de pourvoir au déficit alimentaire des Belges. On put pourtant en faire venir une quantité assez considérable de denrées jusqu’à ce que, au mois de juillet 1916, l’autorité allemande eut interdit ces importations pour des motifs financiers (2). Il faut noter encore que, le 5 décembre 1914, le gouvernement hollandais avait créé un Comité officiel chargé de secourir non seulement les nombreux Belges réfugiés en Hollande, mais aussi ceux qui habitaient la région frontière. Dans la suite, ce Comité étendit son action à tout le territoire occupé où il créa des sous-comités rattachés à un Comité central établi à Bruxelles. En fait, il distribua surtout des pains, dont 52 millions de kilos furent introduits et répartis par lui en 1916.

Mais ce n’étaient là que des palliatifs. Il reste donc que l’existence matérielle des sept millions de Belges soumis à l’occupation allemande dépendit essentiellement, de 1914 à 1918, de la collaboration de la Commission for Relief avec le Comité National. Le pain constituant par excellence l’alimentation du peuple belge, ils consacrèrent le meilleur de leurs efforts à l’importation du blé. Une ration quotidienne de 250 grammes

(1) J’emprunte cette phrase à une note qu’a bien voulu me communiquer M. Louis Franck, qui, jusqu’à sa déportation en Allemagne, présida les déjeuners

de la Taverne Royale. .

(2) Son but était de défendre le change allemand que les exportations de fonds belges en Hollande dépréciaient. Henry, Le Ravitaillement de la Belgique, p. 167.

de farine devait être assurée à chaque habitant. Les blés indigènes saisis par rAllemagne étaient vendus par elle au Comité National qui les répartissait sous sa surveillance. On a calculé que, de ce chef, les disponibilités par tête et par jour furent en 1915 de 108 grammes, en 1916 de 69 grammes, en 1917 de 82 grammes. Il faut reconnaître que la répartition des blés souffrit gravement de dépendre, pour les blés indigènes de l’administration allemande, et pour les blés exotiques du Comité National. L’unité de direction eût épargné bien des peines, du gaspillage et des fraudes. Mais le gouverneur général ne voulut pas, en cédant aux instances du Comité National, en augmenter encore l’action et l’influence. Le soin que mettait le Comité à conserver son autonomie sous le patronage des ministres neutres était une raison suffisante de ne rien lui abandonner volontairement. Deux organismes distincts ne cessèrent donc d’exister. A côté des magasins et des bureaux du Comité, des magasins et des bureaux fonctionnant sous le contrôle allemand furent organisés par les communes. La présence de délégués du Comité National dans les Comités consultatifs dont il a été question plus haut n’amena point et ne pouvait amener une entente profitable entre deux organisations qui tout en coopérant à la même œuvre éprouvaient l’une pour l’autre une mutuelle défiance.

La Commission for Relief et le Comité National ne parvinrent pas toujours, malgré tous leurs efforts, à procurer à la population la ration de pain qu’ils se proposaient de lui fournir. Du mois d’août au mois d’octobre 1916, il était entré en Belgique 220.000 tonnes de froment, soit en moyenne 73.000 tonnes par mois. Mais en novembre l’importation tombait à 40.000 tonnes, à 34.000 tonnes en décembre, à 47.000 en janvier 1917 et à 24.000 en février. Le renforcement de la guerre sous-marine empira sensiblement la situation. En mars 1917,. il n’arriva que 5.745 tonnes de froment. Des hauts et des bas angoissants se manifestèrent constamment depuis lors. Il fallut diminuer les rations de pain et mélanger le maïs et l’orge avec le froment ; c’est seulement au mois de juillet 1918 quela crise fut surmontée.

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A envisager les choses dans leur ensemble il faut reconnaître que l’alimentation de la Belgique pendant la guerre fut insuffisante. Les classes aisées parvinrent à se procurer grâce au commerce clandestin un surplus de vivres. Quant aux paysans producteurs de grains, leur situation, on l’a déjà vu, était largement assurée. Il était impossible à l’administration allemande de contrôler exactement leurs amblavures. En règle générale, elles furent toujours estimées au-dessous de la réalité, si bien que les cultivateurs disposèrent d’un reliquat dont ils se servirent non seulement pour leur propre consommation, mais aussi pour réaliser de fructueux bénéfices par des ventes subreptices. Mais la population des régions industrielles et celle des grandes villes eut à supporter de très dures privations, qu’aggravèrent durant l’hiver la pénurie des moyens de chauffage. Les chômeurs et la petite bourgeoisie furent particulièrement éprouvés. Ils supportèrent leur détresse avec un courage et une résignation inattendus.

Les craintes que l’on avait eues de soulèvements provoqués par la disette ne se réalisèrent pas. S’il y eut çà et là quelques grèves, comme celle que le manque de pommes de terre fit éclater dans le Borinage au printemps de 1916, elles ne durèrent pas et ne présentèrent aucune gravité. Pour insuffisante qu’elle fût, la ration quotidienne permit cependant à tous ceux dont la résistance physique était normale, de traverser les années terribles. Le taux de la mortalité s’éleva sans atteindre pourtant, semble-t-il, des proportions aussi élevées qu’en France et en Allemagne. Il arriva même que la mortalité infantile décrût. La sollicitude que le Comité National et quantité d’institutions charitables déployèrent en faveur des nourrissons des classes pauvres généralisèrent des pratiques d’hygiène qui jusqu’alors avaient été très insuffisamment répandues parmi le peuple. Dans presque toutes les localités la Goutte de lait, œuvre charitable organisée par des femmes de la bourgeoisie, prit soin des enfants en bas âge et particulièrement des enfants débiles. Au milieu de la misère des adultes, la petite enfance grandit dans des conditions plus favorables qu’avant la guerre.

Peut-être la petite bourgeoisie fut-elle de toutes les classes sociales la plus pitoyable victime des événements. Les employés, les petits rentiers, les fonctionnaires pensionnés ou sans emploi se voyaient privés de ressources soit par la fermeture des usines, soit par le non-payement ou le payement insuffisant de leurs rentes, de leur traitement ou de leur pension. Le Comité National, ici encore, leur apporta un précieux secours. En retour des fonds que lui avança le gouvernement belge, il se chargea de payer les agents de l’État privés de leurs fonctions. Néanmoins les souffrances de la petite bourgeoisie étaient d’autant plus grandes que par dignité personnelle elle hésitait à recourir à la charité publique. L’œuvre du Secours discret fut instituée pour lui venir en aide. Des comités s’organisèrent dans toutes les grandes villes qui permirent à des milliers de malheureux de traverser la crise sans être obligés d’afficher leur détresse.

Le Comité National agit autant sur les esprits que sur les corps. Sans doute, il lui était interdit de s’adresser directement à l’opinion et il n’essaya jamais de se départir d> la neutralité qui lui était imposée par la convention à laquelle il devait son existence. Mais justement son existence même suffisait pour maintenir dans la nation le courage et l’espoir. De se savoir soutenue par des compatriotes, elle recevait une confiance en soi-même qui l’empêchait de s’abandonner à son sort. Les 125.000 agents du Comité étaient 125.000 instruments d’énergie et de self-help. L’entr’aide des Belges dans le malheur commun conservait en eux la conscience de la solidarité de leurs destinées et la volonté de rester unis. La conscience nationale ne se révéla jamais mieux qu’en ces années de détresse, parce que jamais elle ne s’était manifestée sous une forme aussi salutaire. Tous les partis se groupèrent spontanément autour du Comité. Ses réunions hebdomadaires étaient les seules assemblées où des Belges pussent librement s’entretenir de leurs affaires, si bien que sous le couvert de la bienfaisance, elles réchauffaient à la fois le sentiment patriotique et le sentiment civique.

Le Comité se rendait trop bien compte de ce que l’influence morale qu’il exerçait dépendait de son indépendance à l’égard

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du pouvoir occupant pour ne pas veiller jalousement sur elle. La sympathie dont il se sentait entouré par les ministres protecteurs et les échos qui lui arrivaient de la compassion et de l’admiration du monde pour la Belgique, renforçaient l’énergie avec laquelle il ne cessa de résister aux tentatives de l’Allemagne pour s’ingérer dans sa mission. Sa popularité mondiale faisait de lui, malgré sa faiblesse, un adversaire redoutable. Le gouverneur général ne se trompait pas en le considérant comme un État dans l’État. Grâce à lui, en effet, la nation envahie et dominée par la force continua d’exister. Elle eut cette fortune, dans les moments où la grande affaire était de vivre, de ne devoir sa vie qu’à une institution née d’elle-même et qui ne put et ne voulut agir qu’en collaboration avec elle. Comme Ernest Solvay le disait le 26 novembre 1914, le Comité National fut et resta jusqu’au bout « une espèce de gouvernement provisoire, paternel, de bonne volonté », qui ne devait disparaître qu’avec la disparition de l’occupant.