LE DIRECTOIRE CENTRAL DO I

aiguillonné par l'intérêt personnel. Il serait imprudent de tirer de ces exemples isolés des conséquences trop générales. Même à la cour, tout le monde ne partageait pas l'intransigeance d'Haugwits. Kaunits, comme les ministres des affaires étrangères en général, ne désirait que s'affranchir de tout contrôle et l'influence prépondérante que prit sous sa direction la Chancellerie de cour et d'état, constituée dès 1742 comme administration indépendante, impliquait déjà en fait, sinon en droit, un nouveau développement du pouvoir central. Mais Rodolphe de Chotiék, qui descendait d'une illustre famille tchèque, était déjà beaucoup moins disposé à sacrifier les traditions qui avaient maintenu jusqu'alors à la noblesse une influence prépondérante dans les affaires publiques : seulement, il s'était gravement compromis dans l'épisode bavarois et il n'avoua ses inquiétudes que plus tard, quand son crédit fut solidement établi ; pour le moment, il s'appliquait à mériter par sa docilité les bonnes grâces de la reine.

La mort de Kinsky et celle de Harrach (1749) qui avaient résisté aux désirs de la reine avec la plus honorable fermeté, laissèrent le champ libre aux partisans des réformes. Les Chancelleries d'Autriche et de Bohême furent supprimées et remplacées par un Directoire ', qui fut chargé de l'administration politique et financière, et dont les pouvoirs s'étendirent à toutes les provinces slaves et allemandes de la monarchie; à côté, un Haut-Département de la justice fut à la fois une sorte de ministère de la justice et une cour suprême. Haugwits, nommé président du Directoire, exerça à ce titre dans les affaires intérieures une autorité analogue à celle de Kaunits dans les affaires étrangères.

M. Bohuslas Rieger a résumé avec une lumrneuse clarté la portée des décrets qui, de 1749 à 1752, substituèrent au

I. Directorium in publiais et cameralibus. Ce nom rappelle le Directoire général fondé en Prusse par Frédéric-Guillaume l^' en 1722 et il n'est pas douteux que Marie-Thérèse ne se soit très souvent inspirée de Texemple des Hohenzollern.

5o2 LE DIRECTOIRE CENTRAL

système antérieur, fondé sur les divisions géographiques et historiques, le régime de directions spéciales, analogues aux ministères modernes et entre lesquelles les affaires étaient réparties suivant les besoins réels des services. — « Le Chancelier de Bohême représentait en droit la couronne de Saint-Venceslas, son unité et son autonomie; le souverain pouvait sans doute choisir à son gré ses conseillers particuliers et régler dans le Conseil privé ou la Conférence les affaires générales. Mais, dans l'intérieur du royaume de Bohême, il n'agissait que par l'intermédiaire du Chancelier qui, bien qu'il fût depuis 1627 un Grand- Oflficier royal, était nécessairement pris parmi les nobles qui avaient le droit de siéger à la diète de Prague. Le coup d'état de 1749 modifia profondément cette situation : à la place de l'État fédéral, qui avait jusqu'alors réuni sous la domination des Habsbourgs trois groupes d'États qui, en principe n'avaient de commun que la personne du souverain, il établit le dualisme. En face du royaume de Saint-Étienne, qui conservait son autonomie, le reste de la monarchie forma un ensemble que les souverains s'efforcèrent de fondre toujours plus complètement, bien qu'ils n'aient jamais ouvertement et franchement nié l'autonomie politique des divers États qui le constituaient '. » — Cette transformation fut marquée extérieurement par l'habitude qui s'introduit à cette époque de désigner les pays non-hongrois sous le nom de domaines-héréditaives-allemands. Il répondait fort mal à la réalité, surtout depuis que la Silésie avait été cédée à la Prusse, mais il créa une sorte de préjugé défavorable aux Slaves. Les Tchèques, par une véritable supercherie, étaient dépouillés de leur état civil en même temps que de leur autonomie politique.

Il était contradictoire que le Directoire central, qui n'était plus qu'une émanation du souverain, n'eût pour exécuter ses ordres dans le Royaume d'autres représen-

I. Rieger, L'œuvre de la centralisation au xyiii» siècle; Osviéta li p. 198.

LA DÉPUTATION DE LA CHAMBRE 5o3

tants que la Lieutenance qui, recrutée parmi la noblesse, conservait un caractère semi-féodal et rappelait l'époque où l'administration locale était entre les mains des Diètes. — « La chute de la Chancellerie marquait le triomphe du centralisme autrichien, celle de la Lieutenance marqua l'introduction de la bureaucratie. » Elle fut remplacée par une Dépiitation de la Chambre royale (7 mai 1749), dont les membres, nommés par le souverain et payés par lui, furent les agents dociles de sa volonté ; à un régime mixte, où les détenteurs du pouvoir étaient en même temps, de par leur origine et leurs intérêts, les défenseurs des droits du pa3's, se substituait un système qui supprimait toute vie locale et toute résistance corporative.

La suppression de la Lieutenance de Prague et celle de la Chancellerie de Bohême furent complétées par une série de réformes secondaires, déterminées par la même pensée fondamentale: fortifier l'administration, substituer aux nobles délégués dans certains emplois des fonctionnaires de carrière, étouffer les traditions d'autonomie, et soumettre à des règles communes l'ensemble des provinces occidentales de la monarchie.

Le résultat de ces changements ne répondit qu'assez imparfaitement aux espérances des novateurs. En partie évidemment parla faute des souverains : sauf Ferdinand I"", les Habsbourgs ont toujours été d'assez médiocres organisateurs ; ils manquèrent en général de la force d'attention et de volonté indispensable pour imprimer une direction énergique à la machine politique, trop impatients, prompts au découragement et aux brusques volte-faces; surtout, ils ne s'affranchirent jamais complètement de leurs préjugés nobiliaires, s'entourèrent presque exclusivement d'aristocrates dont beaucoup avaient plus de quartiers que de génie et qui, sauf de rares exceptions, n'apportaient dans les affaires ni cette activité continue ni cette fermeté impitoyable par lesquelles s'établissent les solides traditions

5o4 LES INCERTITUDES DU CENTRALISME

unitaires. Ils ne surent pas, comme les rois de France et de Prusse, grouper autour d'eux une classe qui confondît ses propres intérêts avec ceux de l'État et qui prêtât à leur fringale d'absolutisme l'appui de son opiniâtreté et de ses rancunes. Ce soutien leur eût été d'autant plus indispensable que l'établissement d'un régime homogène et bureaucratique présentait ici des difficultés très spéciales. La Bohême et l'Autriche, la Moravie et le Tyrol, Trieste et la Silésie, étaient des pays si divers, leurs intérêts étaient si particuliers, leur population si dissemblable, leurs rapports demeuraient si rares et leur solidarité, si vague, que les institutions calculées en vue d'un conglomérat si complexe et si hétérogène s'usaient très rapidement et que le rendement fut toujours absolument disproportionné à l'effort. Les rois supprimèrent les institutions anciennes et établirent une certaine uniformité apparente, ils ne créèrent pas un organisme assez puissant pour renvoyer la vie jusqu'aux extrémités; ils avaient espéré, en simplifiant les rouages, accroître la puissance de l'Etat ; ils n'aboutirent qu'à l'isoler plus complètement des peuples, et à remplacer l'anarchie par l'inertie.

L'histoire de l'Autriche depuis 1749 est essentiellement l'histoire des déceptions causées aux souverains par leurs essais de despotisme niveleur. Il est étrange qu'ils n'aient jamais voulu s'expliquer leurs déconvenues que par des erreurs de détail et qu'il ne leur soit pas venu à l'esprit que c'était peut-être bien le système qui était mauvais. — Marie-Thérèse fit la première expérience des difficultés auxquelles se sont heurtés depuis tous ses successeurs. A la première crise, le Directoire succomba à l'œuvre, et, pour suppléer à son insuffisance, on institua une série de commissions spéciales qui peu à peu échappèrent à sa surveillance ; tout alla à la dérive, et Kaunits, dont les calculs étaient sans cesse déjoués par les lenteurs et l'incohérence de l'administration, insista sur la nécessité d'une réorganisation des services généraux. On décida, afin de lui donner satisfaction, de créer un Conseil d'État (1760) qui n'aurait

LES INCERTITUDES DU CENTRALISME 5o3

aucune fonction executive, mais étudierait les réformes nécessaires, veillerait à l'observation des lois et maintiendrait l'unité et la suite dans le gouvernement. Le ministre présentait son projet avec un lyrisme qui gagna l'Impératrice : elle espérait, « avec l'aide de ce Conseil d'État et de celui qui l'avait proposé, éviter la ruine de la monarchie ». Il devint, en effet, la forteresse du parti absolutiste et l'officine d'où sortirent jusqu'à la fin du siècle les décrets inspirés par la « philosophie » ; il ne donna pas à l'administration la rapidité et la cohésion qui lui manquaient.

Aussi la fin du règne de Marie-Thérèse fut-elle remplie par une série de nouveaux changements, également stériles. Servis par ces circonstances et encouragés par la mort d'Haugwits (lyGS), les partisans des anciennes institutions insinuèrent qu'il n'y aurait aucun inconvénient, maintenant que la puissance de la Cour était hors de contestation, à rendre quelque autorité aux représentants des aristocraties locales, à rétablir par exemple la Lieutenance de Prague. Kaunits les combattit très vivement, rappela à la reine les ennuis que lui causaient les Diètes de Hongrie, de Transylvanie et des Pays-Bas: « Heureusement que les Bohèmes, dont les intentions ne sont certainement pas meilleures, ont été enfermés dans des limites plus étroites. Je suis moi-même un Bohême et j'ai des domaines en Moravie. Mais quand on se rappelle ses serments et ses devoirs, on songe d'abord au monarque et au bien général. Aussi, je ne puis comprendre comment des serviteurs mêmes de Votre Majesté peuvent s'oublier au point de s'opposer à un système déjà établi, pour lui en substituer un qui est visiblement en contradiction avec toutes les règles d'une forme raisonnable de gouvernement et avec les intérêts essentiels du souverain (lyôS) '. »

Ces arguments étaient très adroitement choisis, et Marie-

I. Arneth (VII, 3o) et Hock, Der œsterr. Staatsrath, avaient déjà mentionné cette lettre, mais ils n'avaient qu'une idée assez vague de la lutte si curieuse des partis aristocratique et centraliste, dont l'histoire nous a été révélée par Rieger (p. agS et sq).

5o6 l'organisation de la bureaucratie

Thérèse, bien que, pendant les dernières années de sa vie, elle paraisse moins entichée de centralisme, ne fit aux défenseurs du passé que des concessions de pure forme. En 1762, quand on sépara les affaires financières et administratives, on rétablit pour l'expédition de celles-ci laChancellerie aulique bohème et autrichienne : satisfaction purement platonique donnée aux partisans de l'autonomie, puisqu'on ne revenait pas sur la fusion établie en 1749 entre les pays de la couronne de Saint-Venceslas et les domaines propres des Habsbourgs. De même à Prague, le Giibernium^ qui remplaça en 1768 la Députation créée en 1749, eut en somme le même caractère, et les titulaires des Charges royales n'y jouèrent qu'un rôle subordonné ; encore les jugea-t-on bientôt encombrants, sinon dangereux, et, en 1771, ils furent de nouveau relégués dans leurs fonctions judiciaires.

Le triomphe des principes bureaucratiques fut complété et assuré par la transformation définitive en agents de l'autorité royale des capitaines de cercles qui avaient déjà sous Charles VI perdu en grande partie leur caractère de représentants de l'aristocratie locale. Il n'y en a plus qu'un dans chaque cercle et il n'est plus nécessairement pris parmi les nobles de la région; leur traitement est augmenté et, à partir de 1751, il est entièrement payé par la Chambre royale, au lieu de l'être en partie par la Caisse des États; leur investiture, auparavant annuelle, n'est plus renouvelée que tous les deux ou trois ans, ce qui est d'ailleurs une pure formalité, et leurs fonctions deviennent en réalité perpétuelles. Ils sont tenus de demeurer au cheflieu du cercle. Leurs attributions s'étendent, en même temps que le Gubernium exerce sur eux une surveillance plus précise et plus efficace; ils ne se confondent plus avec les simples citoyens, jouissent d'importants privilèges juridiques et sont astreints à des devoirs plus stricts. Leurs secrétaires deviennent des employés publics et il se constitue autour d'eux une véritable hiérarchie de lieutenants et de commissaires ; ils en conservent la nomination, mais

LES LIMITES DE LA RUREAUCRATIE 5o7

leur choix est limité par des conditions toujours plus étroites. Les bourgeois, qui seront admis sous Joseph II aux charges supérieures, occupent déjà les postes secondaires et fournissent à la couronne des contrôleurs discrets et des instruments dociles. On exige des candidats aux fonctions publiques des garanties de compétence, et l'administration devient ainsi une carrière régulière, où l'avancement hiérarchique est fixé par des principes uniformes, où les attributions sont soigneusement réparties et délimitées et où l'employé est sollicité par l'intérêt de sa fortune à mériter à force de zèle et de soumission les bonnes notes de ses supérieurs.

« Tout dépend d'un seul homme, écrivait Joseph II au retour d'un voyage d'inspection; le capitaine de cercle ressemble à un despote, et pourtant il n'est pas capable de faire le bien, parce qu'il a les mains liées et que sa situation financière lui interdit une véritable vigilance » ; il signalait là un des principaux vices du régime autrichien. Marie- Thérèse n'était pas allée jusqu'au bout de son entreprise : elle avait reculé devant les dépenses qu'aurait entraînées l'organisation d'une bureaucratie complète. Les capitaines de cercle n'ont autour d'eux sous son règne qu'un personnel insuffisant, mal payé, par conséquent dénué d'autorité et exposé aux tentations dégradantes; ils sont dès lors incapables de remplir le rôle de protection qui leur est assigné et, comme ils sont obligés de s'en remettre en dernier ressort pour l'exécution des ordonnances royales aux seigneurs qui conservent sur leurs domaines des pouvoirs étendus, ils se contentent souvent de promulguer les édits et ferment les yeux sur les infractions perpétuelles qui les annulent. En province comme au centre, Tabolition des derniers vestiges de l'autonomie aboutit donc à une atonie complète. Entre les autorités supérieures tracassières et distraites et les propriétaires qui leur opposent une mauvaise volonté sournoise, les capitaines s'occupent surtout d'éviter les conflits; ils sont d'assez minces personnages en face de subordonnés très riches, couverts par d'illustres

5o8 DÉCADENCE DES DIÈTES

alliances, et ils ont grand soin de ne pas leur déplaire, à eux ou à leurs intendants.

La royauté n'eût eu quelque chance de percer la couche imperméable qui la séparait de la masse de la nation, que si elle eût cherché dans le peuple un point d'appui. C'était impossible tant qu'elle ne rompait pas avec ses traditions allemandes et qu'elle demeurait ainsi une étrangère. Il y a donc une extrême exagération à prétendre, avec Kern, à qui revient l'honneur d'avoir le premier signalé l'importance des réformes de Marie-Thérèse, trop oubliées dans le tapage des démolitions de Joseph II, que, sous son règne, le gouvernement de la noblesse, tel qu'il existait encore sous les derniers Habsbourgs, fut définitivement remplacé par une administration bureaucratique. Ce qui diparut vraiment alors, ce fut l'autonomie du royaume et la compétence officielle des représentants de l'aristocratie; mais la noblesse conserva, non seulement, comme en France, ses prérogatives utiles et honorifiques, mais des pouvoirs locaux étendus et une autorité réelle considérable.

L'Impératrice ne se rendit jamais un compte exact de ce qu'il y avait d'incomplet et de purement apparent dans ses réformes, parce que les résistances des nobles ne se traduisaient plus que par une mauvaise humeur passive. Sur tous les domaines, finances, justice, douanes, commerce et industrie, elle avait les mains libres. Pour échapper au contrôle financier des États, elle attribua au Trésor royal les impôts indirects, dont quelques-uns appartenaient encore à la Diète, et qui avaient à ses yeux le double avantage d'être en quelque sorte perpétuels par définition et de donner des plus-values automatiques en proportion du progrès régulier du pays. La guerre de Sept-Ans lui fournit un excellent prétexte pour justifier ses usurpations.

Même parmi ses conseillers, quelques-uns s'alarmèrent de son impatience et lui représentèrent « qu'une œuvre aussi considérable que l'établissement d'une seule monarchie, faite de tant d'États, pourvus de privilèges différents,

DÉCADENCE DES DIÈTES SoQ

ne pouvait pas du coup être amenée à sa pleine perfection )) ; ils lui signalèrent vivement l'inconvénient de concentrer l'autorité entre les mains d'un seul corps qui courrait grand risque de ne tenir compte que des intérêts du Trésor et d'écraser les populations '. Leurs représentations ne touchèrent pas l'Impératrice, qui préféra suivre les conseils du comte Hatzfeld, chargé depuis la mort de François I"" de la haute direction des finances et un des membres les plus hardis du parti absolutiste.

Naturellement, à mesure que la compétence des Diètes diminuait, les Directions auliques soumettaient les divers pays à un régime fiscal commun et, en créant des conditions économiques semblables, atténuaient peu à peu les différences encore profondes qui séparaient les groupes particuliers. La dette publique, dont les États bohèmes avaient garanti une partie, et les émissions de papier-monnaie, auxquelles le gouvernement eut recours pour la première fois pendant la guerre de Sept-Ans et qui se renouvelèrent si fréquemment par la suite, permettaient aussi au prince d'aliéner sans contrôle une partie de la fortune publique, en même temps qu'elles mêlaient étroitement les intérêts et rapprochaient les peuples par la communauté des souffrances et ces liens matériels inextricables' qui sont plus solides que les lois les mieux combinées.

De même que les États n'étaient plus guère consultés que par pure forme quand il s'agissait d'établir un impôt supplémentaire, les lois militaires, en particulier la loi de 1773 qui établit la conscription et proclama le principe du service universel, — sous réserve naturellement d'innombrables exceptions, nobles, ecclésiastiques, bourgeois, employés de TÉtat et des seigneurs, étudiants, médecins, professeurs, négociants et boutiquiers, tisserands, etc., — leur enlevaient un dernier moyen d'influence sur la politique générale.

I. Béer, Die Finanzverwaltung Œsterreich's, 1749-1816. — Mitth. d. Instit. fur oest. Geschichtsforsch. 1894, p. 25 1.