I. Rieger, La centralisation, p

vaient certaines fonctions à diverses castes sociales, furent supprimées, de manière à ce que les choix du prince fussent désormais absolument libres; les habitudes qui rappelaient l'époque où l'administration était exercée par des volontaires de l'aristocratie, furent remplacées par des règlements très stricts, auxquels des professionnels seuls pouvaient se soumettre. Les traitements furent élevés, mais des garanties de compétence furent exigées et les heures de présence augmentées; les conseillers qui travaillaient auparavant chez eux, eurent leur cabinet dans le palais du gouvernement; la préséance dépendit non plus comme auparavant de la naissance, mais de la fonction.

L'avancement fut soumis à des règlements minutieux. « Comme l'Empire ne formait qu'un seul tout et que les provinces ne devaient pas se renfermer dans leurs frontières », Joseph II voulait que les administrateurs pussent, suivant les besoins du service, être envoyés tour à tour dans les divers pays; rien n'était mieux fait pour aplanir les différences et niveler les habitudes que l'action de ces délégués nomades, qui partout représentaient uniquement la pensée du maître. A ce moment, la pensée était hardie et elle soulevait de sérieuses objections : « il n'y a pas de monarchie en Europe, écrivait à l'Empereur le Grand-Burgrave Nostits, qui se compose de pays aussi dissemblables par la constitution et l'administration que celui où j'ai eu l'honneur de naître. Je me flatte de connaître ma patrie et d'être capable d'y rendre à Votre Majesté de fidèles services, mais j'avoue sans difficulté que moi, qui porte sans en être accablé la direction suprême en Bohême, je serais incapable de servir même dans un poste subalterne en Hongrie, dans les Pays-Bas et en Italie. » — C'était justement ces hommes d'une seule patrie que le roi voulait écarter.

Jusque là les affaires étaient traitées en commission, ce qui provoquait quelque perte de temps et divisait les responsabilités, mais ce qui assurait dans une certaine mesure le respect des traditions et protégeait les populations contre

les excès de zèle. Joseph II ne laissa subsister comme comités permanents que ceux des affaires militaires et financières, et seules les questions particulièrement graves furent encore examinées par le Gubernium en séance plénière. Les affaires courantes furent réparties entre les conseillers qui les expédièrent sous leur responsabilité personnelle, le Grand-Burgrave ne fut plus lié par le vote de la majorité de ses assesseurs. « Une tète unique, écrivait déjà l'Empereur dans ses Rêveries, même médiocrement douée, est plus propre à diriger l'organisme politique que dix hommes supérieurs, s'ils doivent agir en commun. » Il voulait en province un gouvernement personnel, analogue à celui qu'il avait établi à Vienne. — « Dans l'administration, écrivait-il en 1782, le chef doit répondre à tout, veiller à tout. Comme il ne peut pas matériellement tout faire, on lui donne des auxiliaires et des instruments qui n'agissent que par lui et qu'il emploie à sa guise; tous ses subordonnés, du plus élevé au plus infime, n'ont à répondre que de leur honnêteté personnelle ; pour tout le reste, leur chef répond seul. De cette façon seulement on rétablira la discipline et l'ordre. » — Et comme, autour de lui, on s'effrayait des excès possibles de ce système et qu'on lui demandait s'il n'y aurait pas de terme moyen entre le régime collégial qui énervait l'action publique et le terrorisme ministériel qu'il lui substituait, il répondait sèchement que « sa note exprimait sa résolution entière et que les chefs et les ministres auraient à se conduire en conséquence ».

Les gouverneurs, à qui l'Empereur reprochait durement leur négligence, s'excusaient sur la mollesse de leurs agents subalternes, des capitaines de cercles en particulier, qui, même après les ordonnances de Marie-Thérèse, manquaient d'autorité et d'énergie. Joseph II décide que, désormais, ils seront nommés par le souverain, sur une liste de propositions qui lui est soumise par le Grand-Burgrave et le Gubernium, mais sans que son choix soit lié par elles; on ne tiendra plus aucun compte de la naissance et on veil-

LE TRIOMPHE DE LA BUREAUCRATIE SSg

lera à ne pas laisser se développer parmi eux l'esprit de caste; ils devront avoir un certain nombre d'années de service et avoir passé des examens déterminés. Les facultés de droit transformées deviennent des séminaires de fonctionnaires et elles ont pour mission de leur inculquer l'esprit nouveau : l'histoire 3^ est fort négligée, et le droit national; on ne fondera qu'en 1792, à l'Université de Prague, un cours supplémentaire de droit public tchèque; les professeurs, triés sur le volet parmi les adeptes du rationalisme, Riegger, Rautenstrauch et Royko, s'attachent à inculquer aux jeunes gens le manuel de Martini, qui prêche « l'utilité et la nécessité de la Majesté ro3^ale, son indépendance sur la terre, son inviolabilité, et, par conséquent, l'amour, le respect et l'obéissance que les sujets doivent naturellement aux monarques». Les candidats qui n'ont pas passé par cette école sont suspects, et les anciens fonctionnaires ne sont promus aux grades supérieurs que s'ils subissent les épreuves indiquées.

Constamment révocables, attachés au gouvernement par des traitements relativement élevés, par l'assurance d'une retraite et par la perspective de l'avancement que peut mériter leur zèle, les capitaines de cercles sont soumis à une surveillance étroite. En l'jbi, un inspecteur constatait que leurs procès-verbaux n'étaient pas au courant, que leurs livres n'étaient pas régulièrement tenus. — Ils sont maintenant obligés d'envoyer des rapports détaillés ; l'uniformité que poursuit l'Empereur, apparaît jusque dans les formules, dans les protocoles ; les ordonnances royales prévoient les détails les plus minutieux, remplacent la cire par les pains à cacheter, suppriment les heures de bureau de l'après-dîner : les affaires seront expédiées de huit heures à trois heures ; de cette façon on réduira les frais de chauffage et d'éclairage, on diminuera les chances d'incendie et on ménagera la vue des fonctionnaires.

Le roi se croit désormais assez sûr d'eux pour étendre leur compétence presque à l'infini : démographie, hygiène physique et morale, armée, voirie, agriculture, industrie,

assistance publique, police des ecclésiastiques, aucun domaine n'échappe à leur vigilance; ils ont la haute main sur les services nouveaux qui se développent, inspecteurs des écoles, médecins de cercles, etc. Jusqu'alors ils ne disposaient que d'un personnel trop peu nombreux, mal payé, mal préparé, et Kaunitz insistait depuis longtemps sur la nécessité d'améliorer cet état de chose : leur inertie forcée, disait-il, retentissait sur la vie publique entière, si bien que la forme actuelle du gouvernement ressemblait à « une pyramide renversée et posée sur la pointe ». Le rescrit du 27 octobre 1783 remédie à cet inconvénient en adjoignant aux capitaines de cercles des commissaires, nommés par le Grand-Burgrave, qui devra tenir compte dans ses choix des propositions des capitaines comme de celles de la cour.

Joseph II considérait l'administration comme un sacerdoce et sa fameuse Pastorale (décembre 1783) est toute vibrante de passion et d'enthousiasme '. — Depuis trois ans, dit-il, j'ai mis tous mes soins, toute mon application, à faire connaître mes principes ; je ne me suis pas contenté d'ordonner, j'ai^ expliqué, j'ai essayé de convaincre, d'inspirer aux autres le zèle qui m'anime pour le bien public. Maintenant, je me regarde comme obligé par mon devoir envers l'État à qui j'ai consacré ma vie, d'exiger l'exécution ponctuelle de mes volontés qui sont si mal obéies. On publie des instructions, on rédige des actes, mais on s'inquiète peu d'en suivre l'exécution. On agit mécaniquement, sans souci du bien général, uniquement pour éviter des reproches ou des punitions. Dorénavant, les chefs de service auront soin de relever sur les registres les résolutions et les décrets qui les concernent, de les lire avec soin, d'en pénétrer le sens et de s'en inspirer; ils s'attacheront à comprendre et à faire comprendre l'intention véritable du souverain. Sans cela il serait bien inutile d'entrc-

I. La circulaire, très belle, est trop longue pour que je la traduise te.Ktucllemcnt. On la trouvera dans le recueil de Kropatschek, V, 25 1.

tenir à grands frais tant d'emplo3'és qui aujourd'hui servent surtout à troubler les esprits et à arrêter les affaires. Il faut que chaque fonctionnaire, quelque rang qu'il occupe, ait un désir assez vif de remplir son devoir pour ne pas compter ses heures de présence ou ses pages d'expéditions ; quiconque n'est pas pénétré d'un amour sincère pour le service de la patrie et de ses concitoyens, quiconque ne brûle pas d'une flamme ardente pour le bien, n'est pas fait pour les fonctions publiques. Qui veut servir le pays, doit s'oublier lui-même, s'affranchir de préoccupations personnelles, fuir les distractions. L'égoïsme sous toutes ses formes entraîne la ruine de l'État qui, comme le corps humain, souffre dès qu'une partie souffre. Que chacun par conséquent s'emploie à prévenir et à guérir le moindre mal. Que la religion, la nationalité ou la différence des administrations ne suscitent aucune rivalité ; considérezvous comme frères et travaillez en commun au bonheur général. Voilà mon programme et soyez convaincus que je ne négligerai rien pour le suivre moi-même. Il ne peut être compris que des hommes qui sont décidés à se consacrer entièrement à leurs devoirs, en négligeant les autres considérations. Ceux qui ne voient dans leurs fonctions qu'un gagne-pain ou une distinction honorifique, feront mieux de renoncer à des charges qui impliquent un cœur dévoré par la passion du bien public et un renoncement absolu de soi-même. —

Les objurgations véhémentes du souverain ne corrigèrent aucun des maux qu'il signalait. « Il est vraiment pénible, écrivait-il, de voir qu'après avoir tant parlé, tant prêché, je n'ai devant moi que de misérables créatures qu'on ne peut faire marcher qu'avec des pièces de vingt sous ; je finirai par me décider à punir chaque négligence par une amende ; je traiterai tous ces fonctionnaires, du premier au dernier, comme ces laquais de louage dont on retient le salaire quand ils manquent l'heure. » — Sans méconnaître ce que le caractère emporté de l'Empereur ajoute d'amertume à ses plaintes, ces boutades sont trop

fréquentes pour que nous les négligions et elles sont d'ailleurs confirmées par des textes nombreux: l'administration autrichienne est dès lors ce qu'elle a été jusqu'à nos jours, généralement probe, d'une morgue adoucie par le tempérament naturellement bienveillant et affable du peuple, volontiers frondeuse, avant tout routinière et timide; elle a pour devise: vivre et laisser vivre, ce qui se traduit en fait par beaucoup d'indiff"érence et de paresse. Ces défauts, qui dans une certaine mesure sont inhérents à la bureaucratie, étaient plus apparents dans la monarchie des Habsbourgs, parce que le système gouvernemental n'y répondait en rien aux besoins réels des peuples. Les employés, transportés dans un milieu qu'ils ne connaissaient pas et chargés d'appliquer des lois qui n'étaient nullement appropriées aux conditions locales, se heurtaient à une opposition tenace et, comme chaque fois qu'on impose à des hommes une tâche impossible, ils se décourageaient; pourvu que les apparences fussent sauves, ils n'en demandaient pas davantage, et leurs supérieurs immédiats^ qui connaissaient la situation, s'entendaient avec eux pour tromper le souverain.

Pour exécuter vraiment la mission qu'il leur confiait, ils auraient eu besoin de ces vertus héroïques, toujours rares, dont l'origine est seulement dans les instincts profonds de l'àme qui affranchissent l'homme de ses passions et de ses misères naturelles. La religion que prêchait l'Empereur était trop sèche et trop abstraite pour échauffer les âmes. A la rigueur, dans un pays comme la France, où les provinces étaient depuis longtemps emportées dans un mouvement commun, l'idée de patrie pouvait se confondre avec le dévouement au roi. Qui donc s'enthousiasmait pour cet État autrichien, sans histoire, sans racine dans le pays, qui n'était pas la floraison d'une longue évolution antérieure et comme l'épanouissement des diverses vies provinciales, mais la création arbitraire d'une volonté particulière? Joseph II suscita des disciples, mais non pas dans les fonctionnaires autrichiens, — dans les