CHAPITRE IV

Les Travaux de la Compétence des Propriétaires

Nous savons déjà que la modification de l’ambiance dans un sens favorable à l'introduction d’un nouvel ordre productif, ne constitue pas toute l’entreprise de la Bonïfication. Celle-ci exige en outre l’activité complémentaire des propriétaires pour parachever l’œuvre de transformation accomplie par lEtat. C’est pourquoi l’article 2 de la loi déclare obligatoires pour les propriétaires, tous les travaux jugés utiles à l’accomplissement de l’entreprise commune.

Le particulier n’est donc plus libre de choisir le mode d’exploitation qui lui convient le mieux, au contraire il doit exploiter ses terres dans le sens favorable à la réalisation de la bonification. Son droit de propriété est soumis à une limitation de droit public, créatrice d’une obligation positive d’orienter son exploitation suivant des directives données. Cette limitation engendre un droit de caractère réel au profit de ladministration publique. Cette restriction s’imposera à tous les possesseurs successifs de immeuble, et confèrera même à l'administration la possibilité de recourir à l’expropriation en cas de résistance du propriétaire.

Donc l’art. 2 de la loi a rendu obligatoires pour les propriétaires ces travaux intégratifs de ceux accomplis par l'Etat, et l’article 38 déclare, à cet effet, qu’ils doi-

vent les exécuter en se conformant aux directives don-

nées dans le Plan Général, et cela, dans les délais fixés par le Ministère de l’Agriculture et des Forêts. Ces directives consistant, comme nous le verrons, en une série de charges et de règles que le propriétaire est tenu d’observer dans l’adoption du nouvel ordre agraire. Ce système permet de concilier la réalisation des avantages publics de la Bonification avec une suffisante liberté d’action pour les propriétaires, et l’aiguillon de lintérêt privé apporte une contribution utile à la recherche des solutions les plus favorables du point de vue économique. k

Cette tâche des particuliers doit s’exécuter, nous dit la loi, dans les délais prescrits par le Ministère de l’Agriculture ; mais elle ne précise pas le moment où ce terme est fixé. Cela n’a aucune importance, car cette fixation a lieu nécessairement avec Îa rédaction du Plan Général ou bien postérieurement. Le Ministère de l’Agriculture l’établit, en effet, au moment même où il approuve les directives fondamentales de la transformation de l’Agriculture, et elle concerne aussi bien le commencement que l’achèvement des travaux. Il tient compte, ce faisant, de l’état des travaux de la compétence de l'Etat et de la possibilité de commencer la transformation de l’agriculture. Aussi les délais ne sont pas nécessairement fixés par un même acte pour tous les propriétaires du comprensori et, en ce cas, ils sont portés à leur connaissance par lettre recommandée avec récipissé de retour. …

La loi a ensuite prévu les moyens propres à stimuler l’activité des propriétaires, à les assister techniquement et financièrement, à les suppléer au besoin. Ce rôle incombe au Consorlium des propriétaires, auquel les intéressés peuvent recourir pour lui confier l’exécution des travaux de leur compétence à leur place et dans leur intérêt. Les particuliers bénéficient ainsi de la meilleure organisation technique et des plus grandes facilités

financières du Consortium. Ce dernier agit bien dans l'intérêt du propriétaire ; mais celui-ci doit lui avancer les capitaux nécessaires à l'exécution des travaux.

Au cas où il se trouve dans l'impossibilité de le faire en totalité ou en partie, le Consortium est autorisé à faire appel au crédit, mais il ne peut emprunter au-delà de 60 % de la valeur du fond, augmentée de la plusvalue des améliorations et diminuée du montant des prêts garantis par des hypothèques antérieures au prêt actuel.

Par cette limitation on a voulu éviter que le Consortium s'engage dans des travaux trop coûteux qui auraient exposé le propriétaire à des endettements trop lourds. D’autre part on a voulu céer une règle de prudente détermination de la valeur de garantie du fond, correspondant aux dispositions en vigueur pour le crédit foncier.

Il est intéressant de relever que ces emprunts sont stipulés pour le compte du consortium, lequel reste directement obligé envers l’établissement de crédit. La loi ne parle pas, en effet, d’une obligation du propriétaire envers l'établissement de crédit, ce qui auraït eu lieu si le consortium avait agi en qualité de représentant. Mais elle confère au Consortium une créance envers le propriétaire du fond amélioré, laquelle créance sera garantie par un privilège spécial sur le fond. Ce privilège devra être inscrit sur un registre spécial, tenu par la Conservation des hypothèques, pour les opérations de crédit agraire. Il prend rang après celui de l'Etat pour les créances indiquées dans Particle 1962 du Code civil, et ne peut préjudicier aux hypothèques et aux droits réels de tout genre inscrits ou acquis sur le fonds avant le privilège du consortiüm. E s’agit donc d’un privilège « sui generis » conditionné à l'inscription et qui ne peut pour cela préjudicier aux droits des tiers.

Une difficulté s’est élevée sur le point de savoir si

le propriétaire qui ne veut pas se dessaisir de toute la

charge des travaux complémentaires, peut se servir du

consortium pour emprunter les capitaux nécessaires à

leur exécution. En faveur de l’affirmative, on aurait pû

tirer argument du but d’assistance du Consortium et de la formule adoptée par la loi, qui confie normalement l'exécution des travaux de compétence privée aux propriétaires eux-mêmes. On aurait pû déduire encore du rôle supplétif du Consortium, que ce rôle pouvait s’éten-

dre à la totale exécution des travaux ou bien se limiter à

une phase de cette exécution, à savoir le financement par

exemple. Mais le Conseil d'Etat se prononça dans un sens tout à fait opposé et voici ce qu’il décida :

a) En règle générale l’exécution des travaux de compétence privée doit incomber aux propriétaires.

b) Lorsque ceux-ci ne veulent pas agir directement, ils peuvent en confier l’exécution au Consortium, en lui avançant soit la totalité, soit une partie des capitaux nécessaires.

c) Au cas d’avance partielle, le Consortium pourra recourir au crédit.

Donc, d’après le Conseil d'Etat, quand le Consortiun: se substitue aux propriétaires, c’est uniquement pour exécuter les travaux de leur compétence. En ce sens, l’article 42, complétant l’article 41 qui vise lhypothèse où lexécution des iravaux par le propriétaire est impossible, déclare que le Consortium doit les exécuter en se substituant à eux et à leurs frais. L'hypothèse d’un Consortium exclusivement médiateur de crédit entre les particuliers et l’Institut financier ne se rencontre donc pas dans la loi. En définitive, le propriétaire doit, dans l’état actuel de la législation, exécuter lui-même les travaux complémentaires s’il en a les moyens et le désir, sinon il doit recourir au Consortium.

L'assistance du Consortium facilite certainement l’action des propriétaires de bonne volonté qui peuvent

ne pas avoir l'aptitude technique pour exécuter les transformations radicales de l’ordre productif de leurs terrains. Cette assistance s'avère efficace quand les propriétaires, malgré leur préparation technique restreinte, ont une réelle volonté de procéder à la transformation agraire et disposent de moyens financiers suffisants.

Mais si le propriétaire n’a pas la volonté effective d'introduire dans son fond le nouvel ordre productif exigé par la loi, ou bien s’il lui manque la préparation technique et psychologique, enfin si les disponibilités financières nécessaires lui font défaut, on doit s’attendre à ce qu’il ne demande pas la collaboration du consortium et, par conséquent, que les travaux ne soient pas exécutés à l’échéance du terme assigné. Or, comme ce terme est assez long, s’il fallait en attendre l’arrivée pour remédier à cette situation, la réalisation des fins de la bonification serait inutilement retardée ; car le résultat de cette carence ne consisterait pas seulement dans un simple retard apporté à la transformation de quelques fonds, mais compromettrait les fins mêmes de la Bonification et le succès des initiatives des propriétaires de bonne volonté.

Cette discontinuité dans œuvre de transformation pourrait être très lourde de conséquences. Dans les zones malariques, par exemple, la survivance de terrains non assainis laisserait subsister des foyers d’infection, compromettant gravement l’œuvre entreprise.

C’est pourquoi le législateur, dans le but de conjurer ce danger et pour éviter une attente inutile, a admis que l'incapacité du propriétaire puisse être constatée par le Ministère de l'Agriculture, non seulement quand les délais sont écoulés, mais avant cette échéance même quand l'exécution dans les délais prévus s'avère raisonnablement impossible.

L'incapacité effective ou présumée du propriétaire

ayant été affirmée par le Ministère, après l'avis d’un Comité spécial du Sous-Secrétariat pour la Bonification Intégrale, le Ministère a le choix, ou d’obliger le consortium à exécuter les travaux aux frais du propriétaire, ou bien d’exproprier les immeubles des particuliers défaillants en faveur du Consortium qui en fait la demande. La loi ne précise pas le moment où le Ministère doit adopter l’une ou l’autre solution ; mais le choix dépend des causes de la carence des propriétaires. S'il s’agit d’un défaut de volonté ou de préparation technique, la substitution du Consortium sera toute indiquée. Si au contraire on se trouve en présence d’un défaut de capitaux de la part du propriétaire, la substitution du consortium ne résoudrait pas le problème, car étant tenu d’exécuter les travaux aux frais du propriétaire, il doit toujours pouvoir compter sur les ressources financières' de ceux-ci, et il n’est pas autorisé à gratifier les défaillants avec les disponibiltés qui doivent servir dans l'intérêt de tous les associés à la réalisation des fins communes. D'autre part cette obligation imposée par l'Etat au Consortium d’exécuter les travaux à la place des propriétaires incapables, servira à mettre plus rapidement en lumière la cause de leur inaction. Le consortium devant, en effet, réclamer aux intéressés les moyens financiers nécessaires, si cette avance s’avère impossible, cela démontrera clairement l’incapacité d'observer les obligations imposées par la Bonification, sans qu'il soit nécessaire d’attendre l’arrivée du terme fixé.

Dans cette hypothèse de l'incapacité du propriétaire, il est clair que la transformation de l’ordre productif devient impossible, tant que les fonds restent dans ses mains. Or le caractère complémentaire de l’activité des particuliers s'oppose à ce que l’on se contente de consiater ceile impossibilité. S’arrêter à cet obstacle signifierait renoncer aux fins publiques de la Bonification, cela

æ, die

équivaudrait à laisser sans fruit les capitaux investis par l'Etat dans l'exécution des Travaux Publics.

En conséquence, à l'obligation des propriétaires d'exécuter ces travaux complémentaires en conformité avec les directives du Plan Général et dans les délais prescrits par le Ministère, correspond le droit pour l'Etat de disposer de l'immeuble, quand cela est nécessaire pour assurer l’accomplissement de cette obligation. C’est l’article 42 qui prévoit, en cas d’inexécution dans les délais ou de présomption d’incapacité, la faculté pour le Ministère de lAgriculture et des Forêts d’exproprier les immeubles des propriétaires incapables en faveur du consortium qui en fait la demande. Quand le consortium ne réclame pas l’expropriation, le Ministère peut également l’ordonner en faveur de ceux qui s'engagent avec des garanties suffisantes à assurer les travaux. En ce cas, il détermine l’indemnité d’expropriation et, sur la base de celle-ci, s'ouvrent les enchères pour l’acquisition de limmeuble. A égalité d'offre c’est le propriétaire d’autres terrains dans le même comprensorio qui est préféré.

Mais c’est là un moyen extrême, une exception, un remède juridique pour pallier à un état de fait incompatible avec la réalisation de la Bonification. On part, en effet, du critère suivant lequel, la loi ne peut exiger la transformation de l’ordre productif, tant que les travaux de mise en état du milieu n’ont pas été effectués ; mais cette phase préparatoire une fois accomplie, on fait confiance pour l'exécution des travaux complémentaires à l'initiative disciplinée des propriétaires, en présumant qu’ils en ont normalement la volonté, la préparation technique et les r10yens financiers. Au cas où la bonne volonté leur fait défaut, on y supplée par la substitution obligatoire du consortium qui, sous Le contrôle de l'Etat et avec les finances des pro-

priétairés, réalise le nouvel ordre productif et rend le fond ainsi transformé à son propriétaire.

C’est donc seulement quand le propriétaire se trouvera dépourvu de toute possibilité financière pour mener à bien les travaux que l’on recourra au transfert de l’immeuble à d’autres personnes. Ce transfert n’est pas la sanction d’une faute, mais l'indispensable conversion d’un droit dont le maintien est incompatible avec la satisfaction de l’intérêt public lié à la Bonification.

L’expropriation est ordonnée par le Ministère de l'Agriculture non en faveur de l'Etat ; mais immédiatement au profit du Consortium ou d’un autre aspirant. Cette intervention Ministérielle n’a pas un caractère différent du décret préfectoral qui, suivant les règles de la loi du 25 Juin 1865 N° 2359 sur lexpropriation, prononce le transfert de l’immeuble de l’ancien au nouveau propriétaire.

En ce qui concerne la procédure de l’expropriation, les dispositions de la loi de 1865 sont applicables, pour tout ce qui n’a pas été réglé différemment par la loi sur la Bonification. Ainsi il ne sera pas nécessaire de recourir à la présentation et à la publication d’un plan individualisé du fond à exproprier ni à la déclaration préfectorale rendant exécutoire le plan lui-même, car lPindividualisation du fond est faite dans la constatation même de l'incapacité effective ou présumée du propriétaire. Par contre, le Professeur Jandolo estime que l’on ne peut pas se dispenser de l’offre de l’indemnité et de la publication, même s’il n’y a qu’un seul fond à exproprier, parce que la publication est faite dans l’intérêt des tiers qui peuvent avoir acquis des droits sur l’immeuble. Et si l'indemnité offerte n’est pas acceptée on doit recourir à une expertise suivant les règles communes de la loi sur lexpropriation (1). Une exception peut

(1) E. Janpozo : La legge sulla Bonifica Integrale. Padova 1935, XIII, P. 206,

survenir du fait que la loi dans l’article 42 donne la faculté au Ministère d’ordonner l’expropriation en faveur d’autres personnes que le Consortium, et prescrit que dans ce cas c’est au Ministère de déterminer l’indemnité sur la base de laquelle s’ouvriront les enchères. Cette détermination de l'indemnité n’est qu’un simple acte préparatoire des enchères.

En ce qui concerne l'évaluation de l'immeuble, Ia loi ne suit pas le critère de la valeur vénale que nous avons vu adopter, avec quelques limitations, pour lexpropriation des immeubles nécessaires pour l’exécution des travaux publics. L’article 42, reproduisant des dispositions analogues existant dans des lois antérieures, établit que l’indemnité est déterminée sur la base de la valeur de rendement net des terrains dans les conditions où ils se trouvent au moment de l’expropriation. Ce rendement est capitalisé aux taux du rapport moven du consolidé 5 % dans les 12 mois précédents, avec un écart maximum en plus où en moins d’un 1/2 %.

Cette formule répond à cette idée que l'indemnité doit mettre le propriétaire en mesure de réaliser par un autre placement le même profit qu’il retirait de son terrain. L’expression « rendement net présumé normal » signifie que le rendement, devant servir de base à la capitalisation, doit être celui que le propriétaire percevait comme tel, avec les méthodes de cultures ordinaires en usage dans la localité et en se référant aux conditions normales du marché.

Mais ce critère de l’équivalence financière n’est pas maintenu dans l’hypothèse où l’expropriation a lieu en faveur d’une personne autre que le Consortium, car l'effet des enchères sera de rejoindre le prix vénal, si celles-ci dépassent la valeur de l'immeuble calculée avec la méthode de la capitalisation du rendement.

La détermination initiale faite par le Ministère pour

établir le prix de base des enchères a seulement pour but d'empêcher que l’absence d’offres ou même des accords délictueux entre les offrants, privent l’exproprié du rendement dont il bénéficiait avant l’expropriation. Mais parmi les acquéreurs possible la loi donne toujours la préférence au Consortium et le Ministère n’accordera le bénéfice de l’expropriation à d’autres demandeurs que si le Consortium ne réclame pas l’expropriation. En conséquence, avant d'ouvrir les enchères prévues à l’article 42, le Ministère doit interpeller le Consortium pour connaître ses intentions et, c’est uniquement dans le cas de réponse négative, qu’il pourra recourir aux enchères. A ce cas de réponse négative on assimile encore celui d’inexistence du consortium.

L’exposé des règles relatives à l’exécution des travaux de compétence privée et à l’éventuelle expropriation des propriétaires incapables, nous a montré que tout le système législatif repose essentiellement sur l'existence et sur l’activité du consortium de bonification. Nous verrons en étudiant le Plan Général que le Consortium concourt à sa préparation, réalisant ainsi la coordination de l’activité publique et privée. En effet, par la préférence qui lui est reconnue dans la concession des travaux publics, le consortium fait intervenir les propriétaires intéressés dans l’étude et dans l’exécution de ces travaux de façon à mieux proportionner les charges de la propriété aux possibilités des particuliers. Cette collaboration ne s’arrête pas à l'exécution des travaux publics, mais s'étend et s’intensifie dans le stade successif, quand il importe d’utiliser les résultats de la modification de l’ambiance, obtenus par l’exécution des travaux de la compétence de l'Etat, et d’introduire dans le fond particulier le nouvel ordre productif. Le Consortium, en effet, assiste avec son outillage technique et financier les propriétaires de bon-

ne volonté, supplée à l’inaction des propriétaires négligents, met rapidement en lumière les difficultés objectives qui empêchent l’action des propriétaires dépourvus de capitaux, recourt à l’expropriation pour assurer à la place de ces derniers l’œuvre de transformation. Le Consortium dans le système de la loi est linstrument au moyen duquel on réalise lunification de l’activité publique et privée qui concourrent toutes les deux à la transformation de l’ordre productif. Il constitue encore le moyen juridique par lequel l'initiative privée dans le champ de la Bonïfication n’est pas surprise, mais utilisée, tout en étant soumise, suivant les principes de l’ordre corporatif, à l’intervention directe et modérée de l'Etat. Etant donné l’importance de cette institution du Consortium dans le système législatif, on comprend combien son absence doit rendre difficile Ia réalisation de l'intégralité de la Bonification. Dans l'hypothèse où il n’a pas pû être constitué, l’Etat peut assumer, directement ou au moyen Ge concessionnaires divers, l’exécution des Travaux publics, en s’appuyant sur la bonne volonté des propriétaires et en utilisant leurs propositions par le moyen imparfait de la publication préliminaire des projets. Et, les travaux publics effectués, il peut intervenir pour stimuler et veiller à lexécution des travaux complémentaires intéressant les fonds privés, sauf à s’arrêter dans le cas de l’impossibilité financière du propriétaire, en attendant que des initiatives lui permettent de recourir au moyen juridique de l’expropriation. Il est facile de se rendre compte combien l’ingérence de l'Etat doit s’avérer plus lente et moins efficace que celle du consortium, lequel, vivant au contact des propriétaires et pouvant en suivre continuellement l’œuvre, a la possibilité de discriminer d'une façon rapide et sûre, les propriétaires qui ne veulent pas ou ne peuvent observer les obligations que leur impose la loi dans le but d’assurer les fins de la Bonification Intégrale.

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