CHAPITRE V

Le Plan Général de Bonification

Le plan général contient le projet des travaux publics et a un double effet.

Il précise quels sont, dans le cas particulier, les travaux qui doivent être exécutés par l'Etat ou son concessionnaire ; puis il en énonce, dans leurs grangrandes lignes, les modalités exécutives et la dépense.

L'examen de larticle 2 nous a montré que les travaux de caractère public ne sont pas précisés d’une manière suffisante pour être déterminés sans une appréciation de nature discrétionnaire. D’autre part ils ne sont considérés comme publics que s’ils répondent aux fins générales de la bonification, et l’'énumération de l’article 2 n’est donnée qu’à titre d'exemple. Cela rend donc indispensable une détermination précise des travaux publics, détermination qui sera faite avec le projet général.

Mais la Bonification comprenant aussi des travaux de nature privée, complémentaires des précédents, il semblerait que la loi doive les indiquer. Si elle ne le fait pas, c’est qu’elle a voulu éviter une ingérence excessive de l'Etat dans le domaine privé ; il était en outre impossible de prévoir dans le détail le nouvel ordre de production agraire, d'autant plus que des travaux très variés peuvent être nécessaires, soit dans l'intérêt commun de plusieurs fonds, soit dans l’intérêt de fonds particuliers.

C'est pourquoi le législateur a jugé suffisant de fixer dans ses grandes lignes la direction de la transformation de l’agriculture, de tracer le cadre du nouvel édifice

agraire, et de s’en tenir à ce qui était suffisant pour donner une idée approximative du coût et du rendement.

En conséquence l’article 4, déclare que les directives fondamentales de la transformation sont parties intégrantes du plan général.

La loi n’a donc pas exigé comme pour les travaux publics, une prévision détaillée, mais seulement celle des règles générales auxquelles l’activité des propriétaires devra se conformer en procédant à la transformation agricole. Ces directives mêmes ne pourront être trop minutieusement détaillées et, il suffira d’énoncer celles qui sont indispensables et fondamentales pour réaliser les fins de la bonification.

La circulaire du 20 Mai 1933 N°, 26 du Sous-Secrétariat pour la Bonification Intégrale, en donnant des instructions pour la rédaction des plans généraux, déclare que les principes essentiels, aux termes de la loi, doivent consister en une série d’obligations et de règles que le propriétaire devra observer en adaptant son exploitation au nouvel ordre agraire, obligations et règles tirées des fins publiques de la bonification.

Il faut observer déclare la circulaire que l’article 1 de la loi pose comme condition de la classification dans un comprensorio de bonification la possibilité de réaliser d'importants avantages hygiéniques, démographiques, économiques et sociaux.

I! s’en suivra que les directives devront se préoccuper en premier lieu du complet assainissement hygiénique, en excluant ces ordres agraires incompatibles avec ce dernier. Ainsi sur les terrains marécageux on instaurera une culture continue et régulière, à l’exclusion de ces formes de pâturages incultes qui conservent les foyers malariques.

Au point de vue des avantages démographiques et économiques, l’augmentation de la production lourde et du travail agricole par unité de superficie a une im-

poriance primordiale pour l'Etat. Cette considération pourra conduire à l’exclusion des ordres agraires nécessitant une main-d'œuvre inférieure à un minimum fixé, et à assurer des ordres de production lourde suffisants.

En vue des avantages sociaux, la loi a attribué une très grande importance aux conditions qui assurent à la population laborieuse une vie essentiellement rurale. Elle a voulu favoriser la résidence de la main-d'œuvre à la campagne et dans des habitations non agglomérées, lui assurer une suffisante continuité de travail agricole durant l’année, avec prédominance de ces contrats annuels ou pluri-annuels dans lesquels la participation au produit joue de la façon la plus large. Il est certain que pour atteindre ce but il faudra imposer dans les directives fondamentales des obligations adéquates pour les propriétaires.

Ces dispositions, en tant que génératrices d'obligations et de règles particulières, n’excluent pas toute liberté pour les propriétaires dans l’adoption du nouvel ordre agraire.

Il ne serait pas possible, en effet, de fixer les règles et les charges sans avoir une vision globale et approximative de la nouvelle orientation agraire. En somme, les directives constituent la conclusion d’un raisonnement qui a pour point de départ la prévision du nouvel ordre agraire, elles sont l’énonciation synthétique des résultats d’une recherche qui part de l’analyse des éléments constitutifs de la nouvelle orientation agricole (1). Sinon il ne serait pas possible de satisfaire aux prescriptions de l’article 4 pour lequel les directives de la transformation agraire doivent servir à évaluer les résultats économiques ou d’autre nature quæ lon désire obtenir.

La loi dans l’article 4 parle de résultats économiques

1) E. Janpoza : La legge sulla Bonifica Antegrale. Padova 1935, XIII, P. 43,

et d'autre nature. C’est qu'elle ne considère pas l’entreprise de bonification seulement du point de vue de l'intérêt privé, c’est-à-dire du point de vue de l’augmentation du rendement foncier pour les propriétaires, et elle n’écartera pas une entreprise de bonification parce que les capitaux à y investir ne procureront qu’un bénéfice inférieur à celui réalisable avec un autre placement ; car d’autres éléments, à savoir des avantages hygiéniques, démographiques et sociaux, interviennent dans l’appréciation de son utilité. Néanmoins Ja loi a voulu que ces résultats futurs soient évalués, que l’on en connaisse l’importance, pour la comparer à l'effort financier nécessaire et en apprécier la convenance, non du point de vue économique du propriétaire, mais du point de vue de l’intérêt de Ja Nation.

Malgré cela, les propriétaires resteront libres d’adopter un ordre productif compatible avec le respect des règles et des charges imposées par le Plan Général.

La loi a encore énoncé des prescriptions particulières pour les comprensori de bonification de première catégorie spécialement importants pour la colonisation, pour ceux inclus dans des zones malariques, et ceux assujettis à des régles spéciales aux termes de la loi sur les bois et les terrains montagneux (T. U. 20-12-1923 N° 3267).

Pour les premiers le plan général doit correspondre à ce but de colonisation et Serpieri a précisé que « les Nouveaux ordres agraires à instaurer dans les terrains bonifiés doivent répondre à cette double condition, à savoir l’emploi d’une main-d'œuvre élevée par unité de superficie, et offrir à la population agricole des possibilités de résidence stable et d'occupation suffisamment continue durant l’année. (1)

Pour obtenir ce résultat, il faudra peut-être des tra-

(1) A, SERPIERI : La legge sulla Bonifica nel terzo anno di applicazione. Roma 1933, P, 293.

vaux publics différents ou d’une plus grande importance que ceux généralement nécessaires quand la bonification n’a pas pour but prédominant la colonisation. Ce but de peuplement influe sur les prévisions du projet des travaux publics, tant pour le choix et les modalités que pour la défense des travaux occurents.

De même cette préoccupation influera sur les directives de la transformation de l’agriculture. Il faudra établir des règles et des obligations en vue de réaliser la combinaison productive la plus apte à absorber la plus grande quantité possible de travail humain avec le maximum de stabilité et de continuité.

Souvent ce but de peuplement s’unit à celui de diminuer la surabondance de la main-d'œuvre disponible {notamment celle des journaliers agricoles) dans d’autres régions, en transférant des familles de colons dans le territoire à bonifier. En ce cas, la loi prévoit (article 38) que l’on peut imposer aux propriétaires l’emploi de ces familles de colons immigrés.

Quant aux comprensori compris dans des zones malariques, il faut retenir qu’une zone est dite malarique quand elle présente des conditions favorables à la diffusion simultanée ou à brefs intervalles de plusieurs cas de malaria contractés sur les lieux.

La détermination de telles zones se fait par décretroyal, sur proposition du Ministère de l'Intérieur.

A cet égard, la loi établit que le plan général doit prévoir l’adoption des moyens nécessaires pour empécher la diffusion de la malaria et en préserver les travailleurs occupés aux travaux. Même ici le but de défense contre la malaria peut influer tant sur la prévision des travaux de caractère public que sur la détermination des directives fondamentales de la trans'ormation de l'agriculture.

Nous avons déjà parlé de l'influence du but de défense contre la malaria sur ces règles générales ; mais

pour les travaux publics, il suffit de dire que la protection des travailleurs exige des précautions particulières dans l’exposition et la modalité constructive des locaux des ouvriers, le recours à la prophylaxie à l’aide de la quinine et par l'établissement d’ambulances et d’infirmeries, etc.

Pour empêcher la diffusion de la malaria durant l'exécution des travaux, il peut être nécessaire d’adopter des modalités particulières dans l'exécution et de suivre un ordre chronologique dans le développement des travaux principalement hydrauliques ; de supprimer autant que possible les conditions du sol capables de déterminer ou d’aggraver les causes de la malaria.

Il pourra notamment être nécessaire d’établir un régime des eaux plus régulier, par la suppression des étangs et au moyen de travaux de canalisation. On emploiera encore les divers moyens de lutte contre l’anophéle (pétrolisation, vert de Paris et Gambusias).

Quand dans le comprensorio se trouvent des fonds soumis à des règles particulières aux termes de la loi sur les bois et sur les terrains montagneux, il peut arriver que l’introduction du nouvel ordre productif soit incompatible avec le maintien des obligations existantes. Par exemple la conservation d’une vaste étendue boisée peut être en opposition avec les fins d’intensification de l’agriculture et de peuplement qui sont visées par la bonification.

La loi a résolu ce conflit en donnant la préférence aux fins de la bonification dans la mesure du possible.

Ce Plan qui constitue un élément essentiel et indispensable de l’entreprise de bonification est dressé par les soins du Ministère de l’Agriculture et des Forêts. Mais cette tâche peut être confiée à la personne juridique qui a obtenu la concession des travaux de bonification, c’est-à-dire le Consortium des propriétaires ou la Société, et c’est ce qui a lieu en règle générale. Cela

répond d’ailleurs awcaractère de la bonification, aussi la circulaire du 20 Maï:1933 N° 26 du Sous-Secrétariat pour la Bonification Intégrale, dispose que la rédaction de ce Plan sera confiée au Consortium qui soumettra ensuite le résultat de ses études à l’approbation du Gouvernement. Durant l'élaboration du plan le consortium devra se tenir en contact avec les organes techniques de l'Etat, de cette façon il sera le produit d’une collaboration entre les organes du consortium et ceux de l'Etat.

Au besoin des limites seront fixées pour l'élaboration de ce plan et s’il n’existait pas de consortium, la circulaire dispose qu’il faudrait procéder à sa constitution selon la procédure normale. Et seulement, dans le cas d'urgence, le Ministère procéderait à la rédaction du plan soit directement ou par concession.

Nous avons vu que la loi avait exigé l’approbation du Plan par le Ministère de l’Agriculture et des Forêts ; mais il peut arriver qu’un plan susceptible de retouches contienne des éléments suffisants pour juger de la possibilité et de la convenance d’entreprendre quelques unes des œuvres prévues. En ce cas, l’on pourra procéder au commencement des travaux car l'exigence légale de la rédaction du plan a été respectée, et il est inutile de retarder le commemcement des travaux pour des questions de détail.

Le Plan doit ensuite être publié, afin que tous ceux qui y ont intérêt puissent présenter leurs observations ou leurs réclamations.

La loi (art. 4) s’en remet au Règlement pour les modalités de la publication et, en attendant que ce dernier soit promulgué, le Sous-Secrétariat pour la Bonification Intégrale a fixé les principes de cette publication, par la circulaire du 17 Mai 1933 N° 97, qui reproduit les dispositions prévues pour la publication des projets de travaux publics avant la nouvelle loi.

La publication est ordonnée par le Ministère ou à sa

place par les directeurs des offices décentralisés des travaux publics ou par le commissaird pour la bonification intégrale de Ferrare.

Le décret relatif à la publication fixe le laps de temps durant lequel le Plan Général devra demeurer déposé près de loffice du génie civil compétent, à la disposition du public, et la date ultime pour la présentation des réclamations.

Le décret ministériel est affiché dans toutes les communes incluses dans le territoire à bonifier.

Sauf le cas où la bonification est assumée directement par l'Etat, les dépenses de la publication sont supportées par celui qui aspire à la concession des travaux publics. Il est tenu d’en faire l’avance d’après l’évaluation de l'office du génie civil chargé de veiller à cette publication.

Une fois celle-ci terminée, le Génie civil procèdera à une reddition des comptes avec le concessionnaire.

Le Plan avec les rapports de publication et les réclamations éventuelles est soumis à l'examen du comité technique provincial qui doit se prononcer sur le projet des travaux publics, aux termes de la loi du 2 Juin 1930 N° 755, et ce dernier le transmet ensuite à l’Inspecteur agraire qui en réfère au Ministre, ou bien, lorsqu'il y a des offices décentralisés de travaux publics, il le transmet à celui territorialement compétent.

Quand le Plan n’est pas établi par le Consortium des proprictaires, l’Inspecteur devra demander conseil à la fédération provinciale locale des agriculteurs.

Ces formalités une fois terminées, les pièces sont envoyées au Sous-Secrétariat pour la Bonification Intégrale, qui prend encore lavis du Conseil supérieur des Travaux publics et établit, s’il n’y a pas d’obstacle, le décret ministériel qui approuve le plan et donne la suite qu'elles comportent aux réclamations relevées au siège de la publication.

Le décret d'approbation est porté à la connaissance des intéressés au moyen de la publication et de l’insertion par extrait dans le bulletin des annonces légales de la province ou des provinces intéressées.

Par cette publication le plan général devient exécutoire et se trouve apte à produire les effets juridiques auxquels il est destiné. Cette efficacité découle de la date de la publication, sauf pour l'imposition ou l’élimination des charges, aux termes de la loi sur les bois et sur les terrains montagneux ; car, en ce cas, l’art. 5 prescrit que le plan devient exécutoire quinze jours après la publication.

Quels sont les effets juridiques du Plan Général ?

Il détermine tout d’abord les travaux qui incombent à l'Etat dans l’entreprise de Bonification.

Il rend ensuite obligatoire pour les propriétaires la transformation de l’ordre productif dans leurs fonds, et la réalisation de cet ordre nouveau selon les règles fondamentales tracées dans le Plan. Ce qui entraine, comme nous l’avons vu, une limitation de droit public sur la propriété des immeubles dans le comprensorio de bonification. En ce sens, il se rapproche de nos plans d'extension, d'aménagement et d’embellissement des villes (lois du 14 Mars 1919 et du 19 Juillet 1924, décretloi du 25 Juillet 1935) qui, dans un but d’hygiène ou d'esthétique, imposent aux propriétaires dont les immeubles sont englobés dans le plan des limitations à leur droit de propriété. Ils doivent, en effet, obtenir avant de construire un permis qui ne leur sera délivré que si leurs projets sont conformes aux règles édictées par le plan d’extension.

En troisième lieu le plan comporte la déclaration d'utilité publique des travaux que les propriétaires ont l'obligation d’effectuer.

Enfin si le maintien des locations en cours s’oppose aux directives contenues dans le plan général, lappro-

bation de ce dernier rend possible sans indemnité la résiliation des contrats en cours.

Il est bien évident que toutes ces dispositions impératives du Plan supposent la détermination du territoire auquel il se réfère, c’est-à-dire la délimitation du comprensorio sujet aux obligations de la Bonification.

Tant que cette détermination n’est pas faite, il est impossible, en effet, de préciser à quels fonds s’applique la modification de l’ordre productif. A cet effet, la loi prévoit la délimitation du comprensorio par les soins du Ministère de l’Agriculture et des Forêts, et son approbation comporte les mêmes formes que celles prévues pour l’approbation du plan général. Aussi sera-telle faite le plus souvent par le même décret qui approuve le plan lui-même.