CHAPITRE II
Les Principales Etapes de la Législation avant le Fascisme
L'étude de l’évolution législative en la matière nous permettra de mieux comprendre les lois actuelles et, en suivant ainsi pas à pas les travaux du législateur Italien, nous saisirons davantage l'influence du mouvement des idées et des faits sur l'élaboration des principes juridiques de la Bonification.
Les instruments juridiques et administratifs essentiels de la bonification furent élaborés à la fin du XIX° siècle et au début du XX°. Les lois, l’organisation financière et administrative des bonifications, façonnées par les leçons de l’expérience, se sont adaptées progressivement à leur objet actuel.
La première loi se rapportant à la matière est une loi du 20 Mars 1865, N° 2248, calquée sur une précédente loi Piémontaise du 20 Novembre 1859 N° 4754. Cette première-née se trouve très éloignée de la conception actuelle et se limite tout simplement à réglementer la constitution des Sociétés ayant pour but d’entreprendre les travaux nécessaires à l’écoulement des eaux dans les zones marécageuses. Elle édictait encore des règles nouvelles sur la propriété des marais.
Il faudra aitendre jusqu’en 1882 pour voir apparaître, sous l’influence de Baccarini, la première loi sur la bonification hydraulique ayant principalement pour but de vaincre la « malaria >» par l’assèchement des zones marécageuses.
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Cette loi Baccarini du 25 Juin 1882, ne réglemente que l’assèchement des marais au moyen des travaux de canalisations et de terrassements.
Cette loi confiait à l'Etat la tutelle des travaux de bonification ainsi entendus, et classait les terrains marécageux en deux catégories suivant leur importance du point de vue hygiénique.
Dans les zones de la première catégorie, les travaux étaient exécutés par l'Etat qui prenait à sa charge la moitié des dépenses, l’autre moitié se répartissait de la façon suivante :
1/8 à la charge des communes ; 1/8 à celle des Provinces, le 1/4 restant se répartissait entre les propriétaires.
Quant à la plus-value ainsi obtenue, elle devait se répartir entre les propriétaires, l'Etat, la Province et la Commune proportionnellement à leur contribution. A l'achèvement des bonifications, un consortium devait être constitué entre les propriétaires pour l'entretien des travaux.
Dans les territoires de la deuxième catégorie au contraire, les travaux étaient exécutés par les propriétaires réunis en un consortium libre ou forcé, et seul le consortium libre ou autorisé pouvait obtenir de l'Etat, de la Province ou de la Commune des subventions égales au 1/10° du montant des travaux.
Cette loi marquait évidemment un progrès et mettait en évidence la nécessité de poursuivre lassainissement des terrains afin que la culture pût s’y installer ; mais malheureusement elle n’envisageait aucune méthode capable de maintenir la culture sur les terrains bonifiés. Elle considérait, en effet, la bonification comme un problème essentiellement hydraulique et s’en remettait à la libre initiative des propriétaires pour améliorer du point de vue agricole les terrains ainsi aménagés.
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D’autre part les bonifications hydrauliques exécutées par l'Etat étaient limitées par les possibilités budgétaires assez réduites alors, aussi ses résultats furent-ils restreints.
Les besoins d’une modification des modes d’exécution des travaux et de paiement des subventions se faisant sentir, les lois du # Juillet 1886 et du 6 Août 1893, dites lois Genala, vinrent prévoir :
1° La possibilité de confier les travaux de bonifica tion au consortium des propriétaires, ou, après consen tement de ceux ci, à des sociétés privées.
2° Le paiement des annuités, représentant la moitié du capital investi dans les travaux, augmenté de la moitié de l'intérêt légal. La deuxième loi augmentait encore de deux dixièmes les annuités.
L'Etat reculait ainsi ses engagements, mais élevait le montant de sa subvention qui atteignait parfois 95 % des dépenses.
Cette loi suscita beaucoup de critiques car elle ne faisait pas suffisamment appel à l’effort intéressé. Elle engendra en outre de nombreux abus, car il suffisait de quelques erreurs dans l'évaluation des travaux pour que l'intervention de l'Etat dépassât 100 % du coût des bonifications.
Cette crainte de l’époque pour toute forme d’étatisme eut pour conséquence lexploitation de PEtat par les individus ou les groupes et, par voie de conséquence, l'enrichissement des sociétés aux dépens de la collectivité et des propriétaires.
Ces lois reçurent des applications importantes dans le Nord ; mais aucune dans le Midi et dans les Iles où les consortiums n'étaient pas encore apparus. Il était bien évident que pour lItalie Méridionale la direction effective des travaux par l'Etat était indispensable pour le développement des bonifications.
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Malgré ces imperfections l’on ne doit pas se montrer trop sévère, car dans une matière aussi complexe que celle des Bonifications, il eut été difficile d’atteindre d'emblée le but poursuivi ; et puis les idées générales courantes en matière économique et sociale s’opposaient à une contrainte nécessaire pour obtenir de meilleurs résultats. Néanmoins l’œuvre accomplie dans l'Italie du Nord fut très sensible et marqua un incontestable progrès.
Puis sous l’inflluence du progrès des idées socialistes et des nécessités nouvelles, la législation sur les bonifications fut complétée et s’orienta de plus en plus vers des buts agricoles.
C’est ainsi que la loi Prinetti-Pavoncelli du 18 Juillet 1899 rétablit l'exécution par l'Etat, supprima la concession aux sociétés tout en la maintenant pour les consortiums. Quant aux dépenses elles étaient désormais supportées à raison de 60 % par l'Etat, 20 % par les provinces et les communes, 20 % par les propriétaires. Elle prévoyait une dépense de 250 millions de lires et supprima le partage de l’éventuelle plus-value.
Elle eut encore le mérite d’élargir le concept de la bonification hydraulique en comprenant dans les projets, l'aménagement des bassins montagneux voisins des zones à bonifier.
Ce fut ensuite l’apparition de la loi sur la bonification du 22 Mars 1900 qui vint admettre que les travaux relatifs aux bonifications pourraient être concédés aux intéressés et aux entrepreneurs. Elle stipulait que la contribution de l'Etat serait versée par annuiés.
L'Etat continua ainsi à assurer l'exécution des travaux hydrauliques, mais laissa à l'initiative privée la charge de Ia phase coûteuse et difficile des transformations foncières. C’est pourquoi beaucoup de territoires bonifiés attendaient vainement les travaux d’amé-
nagement, et puis, peu de ces terrains étaient propres à la culture parce qu’on avait négligé l’aspect agraire, hygiènique et social de la bonification.
Dans le texte unique (en Italien testo unico, peut se traduire en Français par « Loi coordonnée ») du 22 Mars 1900, N° 195, figuraient surtout des lois votées pour répondre à des situations locales, et l’on y trouve notamment la loi sur la Campagne Romaine, destinée à provoquer et à organiser la culture des terres comprises dans un rayon de 10 kilomètres autour de la pierre milliaire du Forum.
Mais cette fois le législateur avait pris toutes les mesures nécessaires pour que la loi ne resta pas lettre morte, aussi les résultats furent-ils excellents et les principes de la loi sur l’Agro Romano appliqués à d’autres régions.
Nous soulignons au passage l’importance de ce texte où le législateur Fasciste puisa largement dans l’élaboration de la législation actuelle. Aussi allons-nous étudier les principes et les traits caractéristiques de cette législation sur la Campagne Romaine.
Dans FAgro Romano, dominaient les cultures extensives, et cet état de choses s’expliquait non seulement par le désordre hydrographique, maïs encore par la concentration de la terre dans les mains de quelques grands propriétaires fonciers peu désireux d’investir des capitaux pour améliorer leurs fonds, d’autant plus que le rendement de la location en vue de la pâture des moutons était relativement élevé. Aussi la malaria, conséquence elle-même du manque de cultures et d’aménagement des terres et des cours d’eaux, faisait-elle obstacle au peuplement et à une culture intensive.
Une première loi du 11 Décembre 1878 vint déclarer d'utilité publique la bonification de la campagne Romaine. Elle avait le désir de favoriser le fractionnement
des grandes propriétés, grâce à l’autorisation accordée à la Commission de liquidation du patriomoine écclésiastique de Rome, de céder en emphythéose, ou d’aliéner pour cause de bonification les propriétés de l’Agro appartenant à des institutions supprimées. Les nouveaux domaines ne pouvant dépasser une étendue de 400 hectares.
La loi de 1883 vint ensuite sanctionner pour tous les propriétaires le principe de l'obligation de la transformation agraire des domaines compris dans la zone de 10 kilomètres.
On entendait par transformation foncière les modifications qui entrainent l’adoption de cultures intensives, l'occupation d’une plus grande quantité de main d’œuvre. La loi sanctionnait par l’expropriation les propriétaires incapables de se plier à ces obligations de la bonification ; mais puisqu'il y avait obligation, il fallait donner aux propriétaires la possibilité de se procurer les moyens financiers nécessaires pour l’exécution des travaux. Ce fut l’œuvre de la Loi de 1903 qui accorda de grandes facilités à ceux qui devaient transformer leurs fonds.
Ces premières lois, réunies et coordonnées dans le texte unique du 10 Novembre 1905, N° 647, furent suivies d’autres mesures législatives, notamment celles de 1910, 1919, 1921 et 1926, tirées de l’expérience acquise au cours de la bonification et dictées par les nécessités qui se présentaient.
Les premières lois, en effet, ne donnèrent pas de résultats appréciables. En 1910, des 189.000 hectares de superficie agraire et forestière de l’Agro Romano, 114.000 étaient représentés par des prairies et des pàtures permanentes, 55.200 seulement étaient ensemencés.
La loi du 17 Juillet 1910, N° 491, autorisa l’extension de l’obligation de bonifier à d’autres terres de lAgro Romano.
De même des facilités spéciales furent consenties pour favoriser la constitution de centres de colonisation agraire ou de bourgades rurales au delà de 5 kilomètres de l’enceinte d’octroi de la ville.
La loi institua à cet effet, auprès de la Caisse de Dépôts et de Prêts, une section spéciale appelée « Caisse de Colonisation pour l'Agro Romano », ayant une gestion autonome,
Elle devait accorder des subsides pour donner l’impulsion à la construction des routes rurales, à l’approvisionnement en eau potable et d'irrigation, à la construction de centres d’habitations rurales, et en général pour favoriser l'exécution de toute initiative utile aux fins de la bonification et de la colonisation.
Les dispositions de 1919, de 1921 et de 1926 ont intégré et amplifié la portée de la législation précédente. Les lois de l’Agro Romano furent ainsi étendues notamment à l’Agro Pontino, la haute vallée du Tibre et tout le territoire de la commune de Rome. Le Gouvernement autorisa la constitution de centres de colonisation formés d’au moins 10 fermes d’une extension maximum de 15 hectares chacune (plus tard porté à 30 hectares). La loi prescrivit de plus l’approbation par le Ministre de l’Agriculture des contrats agraires pour la culture des terres obligatoirement bonifiées.
Après la Guerre, se fit sentir davantage le besoin de corriger les déficiences de la législation précédente et d’en amplifier la portée afin de mieux atteindre les fins sociales et économiques de la bonification.
Pour l’Agro Romano, en particulier, il était nécessaire d’intensifier la production, d'améliorer les formes d'utilisation des domaines et de hâter la colonisation des latifondi en y appelant une population stable plus nombreuse.
A cet égard la loi de 1921 autorisa l’administration de l'Etat à prendre elle-même l'initiative de la procédure
d’expropriation pour utilité publique, des terrains appelés à devenir des centres de colonisation. L'Etat devait veiller à la division en petites fermes des grands domaines de l’Agro.
Comment aidait-i] financièrement les entreprises de bonification ? :
Les propriétaires obtenaient pour l'exécution des travaux de transformation foncière prescrits par le Ministre et rendus obligatoires dans certains cas, des prêts de faveur à un intérêt de 2,50 % remboursables en 45 annuités à partir de la cinquième année après la concession du prêt.
Cette forme de prêt a acquis le caractère d’un crédit agraire d'Etat. Il a permis, avec les progrès des moyens techniques et aussi grâce à certaines conditions politiques, économiques et sociales, d'imprimer, à partir de 1925, une impulsion extraordinaire à l'exécution des travaux de transformation de lAgro.
Quelle était la charge effective qui, par la concession d’un financement à intérêt de faveur, pesait sur le budget de l'Etat ? ;
Les fonds pour le financement étaient fournis à PEtat par la Caisse des Dépôts et des Prêts. L’Admninistration payait pour ces fonds un intérêt de 4 % et grâce à ceux-ci elle pouvait accorder aux propriétaires des domaines de l’Agro Romano des prêts à l'intérêt de faveur de 2,50 %. Ainsi la charge effective de l'Etat était représentée par la différence entre l'intérêt de 4 % et l'intérêt de faveur de 2,50 % ; la charge des propriétaires étant de 2,50 %, plus, durant les 45 années d’amortissement, une quote-part d'extinction du capital d’environ 3,80 % (il y avait un léger droit de perception).
Outre le prêt de faveur, les bonificateurs avaient d’autres avantages :
1° Exonération pendant 10 ans de l’impôt sur les nouvelles installations.
2° Exonération pendant 10 ans sur le principal (10 ans à partir du moment où tous les travaux de transformation étaient terminés).
3° Exonération de l'impôt sur le bétail des nouvelles étables.
4° Exemption pendant 20 ans de tout impôt, taxe et octroi, en faveur des centres de colonisation et des bourgades rurales.
5° Primes et subsides, à concurrence de 25 % de la dépense, pour la construction de voies rurales, pour l’approvisionnement en eau potable et d'irrigation, pour la construction des centres d'habitations rurales et pour tout autre travail] utile aux fins de la bonification.
6° Possibilité pour les particuliers qui voudraient construire dans l’Agro Romano des bourgades rurales ou des centres de colonisation et qui ne disposaient pas des terrains nécessaires de demander l’expropriation des terres pour l’exécution de leurs projets approuvés par le Ministre.
Toutes ces facilités provoquèrent une certaine activité bonificatrice, mais les résultats ne répondirent pas à l'attente. Les grands propriétaires résistèrent et de 1878 à 1922, 52.000 hectares seulement furent transformés.
Les principes de cette législation sur l’Agro Romano furent progressivement appliqués aux bonifications en général.
Au début du xx: siècle, les paysans continuaïent à réclamer des terres, et la balance commerciale de lItalie exigeait impérieusement une augmentation de la production agricole.
Les Rouges et les Blancs, c’est-à-dire les ligues socialistes d’une part, le parti populaire catholique d’autre part, s’organisèrent et groupaient tous ceux qui réclamaient la « Terra ai Contadini ». Aussi la législation des
honifications fut-elle engagée vers un but plus agraire par les lois Sacchi-Berbolini des 4 avril 1912 et 20 juin 1912 qui prévirent une dépense de 250 millions de lires.
De nouvelles améliorations foncières entrèrent dans le cadre de la loi : les adductions d’eau potable, l'irrigation des territoires bonifiés.
La loi rendait obligatoire pour les propriétaires du consortium l'obligation d'exécuter sur leur domaine la bonification agraire. Mais cette législation ne favorisa que les entreprises des consortiums librement constitués. Les consortiums n’étaient constitués que dans les régions où la bonification pouvait représenter une bonne affaire.
Le Midi et les îles restèrent dans un état hydrographique et agricole lamentable. Une législation contenant des dispositions propres à faciliter les bonifications méridionales par un concours de l'Etat plus important que dans les autres parties de l'Italie, s’avérait de plus en plus indispensable.
La loi Ruini du 28 novembre 1919 essaya de répondre aux besoins du Midi. Les consortiums ne prenant pas toujours l'initiative, l'exécution par FEtat s'étant montré insuffisante, cette loi prévoyait que les concessions pouvaient être données aux provinces, communes, consortiums et à des sociétés ou entreprises privées.
La bonification tendait de plus en plus vers des buts agricoles. Les travaux hydrauliques et agricoles pouvant être réunis dans un même programme faisant l'objet d’une concession unique, l'Etat indiquait aux propriétaires les améliorations agricoles individuelles qu’ils devaient réaliser et, en cas de refus, le concessionnaire était chargé de l'opération. Dans ce cas, les propriétaires avaient le choix de collaborer à l’entreprise en apportant la valeur de leurs exploitations ou de louer leurs terrains au concessionnaire pendant la durée des tra-
vaux. Le concessionnaire était indemnisé par la plusvalue.
Quels furent les résultats obtenus par cette législation ?
Les buts désirés par les législateurs ne furent pas attents. Il fut impossible, en effet, d’obtenir la formation de consortiums dans beaucoup de régions où la bonification pouvait avoir les meilleurs résultats dans le domaine social et agricole. La bonification resta, en règle générale, une spéculation sans grands risques. Les subventions de l'Etat profitèrent aux propriétaires et aux entrepreneurs bien plus qu’à la population de la région bonifiée.
Les travaux gardèrent en général leur caractère de travaux publics d'assainissement ou ne visaient que la plus-value des terrains. La mise en valeur du point de vue agricole resta secondaire.
Cette rapide incursion dans le domaine de la législation antérieure au Fascisme nous a montré que l'Etat s'était surtout préoccupé d'encourager le développement agraire de l’Agro Romano, tout en étendant ça et là à d’autres zones du royaume, les règles adoptées pour la Campagne Romaine. Mais l’entreprise manquait d’envergure, il s'agissait plutôt de mesures destinées à favoriser la transformation foncière de territoires déterminés et de peu d’étendue en général.
Les causes de ces errements s'expliquent facilement et l’on ne doit pas se montrer critique trop sévère pour les hommes du 19 siècle, surtout dans un domaine aussi complexe et aussi difficile que celui qui nous occupe. À chaque génération incombe sa tâche et sa part de mérite dans lorganisation du patrimoine national. Bien souvent les réussites d’une époque sont dues aux tâtonnements et aux expériences des prédécesseurs. On ne pourrait sans injustice reprocher aux bom-
mes d’avant guerre de n’avoir pû mener complètement à bien une entreprise aussi vaste, exigeant une technique juridique, mécanique et financière que l’on ne possédait pas encore à cette époque.
Le mérite des gouvernants fascistes ne sera pas diminué, bien au contraire, par la reconnaissance de celui des hommes qui les ont précédé. Si le Fascisme a sû mettre au point une formule permettant d'accomplir une tâche qui avait été abordée par ses prédécesseurs, il ne faudrait pas en conclure qu’il a complètement innové ainsi que le montrent les résultats déjà obtenus avant la marche sur Rome.
Aiïguillé par des nécessités impérieuses, aussi bien économiques que sociales, fortement appuyé sur des principes politiques et économiques nouveaux, animé par le dynamisme enthousiaste qui secoue parfois les peuples au sortir des grandes crises, le Fascisme, profitant des leçons du passé, a sû donner aux bonifications ce caractère intégral qui allait permettre de profondes
transformations dans toute l’organisation rurale de l'Italie.
