CHAPITRE III

Causes principales du mandat austro-hongrois. — I. Attitude de l'Allemagne, de l'Angleterre et de l’Autriche-Hongrie. — IT. Intégrité de l'empire olloman el théorie de l'équilibre politique. Attitude du comte Andrassy. Indépendance de l'empire ottoman el intervention collective.

A la fin du chapitre précédent, nous avons essayé d'exposer l'historique de l’article 25 du traité de Berlin. Pour bien saisir la portée générale de cet article, il est nécessaire d'ajouter ici quelques observations relatives à l'esprit etaux circonstances qui ont suggéré la solution vraiment extraordinaire, formulée par l’article 25. Comment en effet expliquer ce fait que les puissances aient consenti à accorder à l’Autriche-Hongrie le droit d’occuper et d’administrer, en leur nom collectif, les deux provinces turques, sinon par la connaissance des véritables motifs qui ont poussé ces mêmes puissances à octroyer ainsi à l'Autriche-Hongrie un mandat en désaccord sur de nombreux points avecles principes généraux du droit des gens. D'abord l’Autriche-Hongrie, comment a-t-elle pu consentir à une situation aussi peu définie et d’un caractère aussi incertain que celle qui est créée par l'article 15 du traité de Berlin ? Ensuite les puissances elles-mêmes, où ont-elles puisé ce pouvoir de disposer

de plein droit, ne fût-ce que d’une façon provisoire et restreinte, des deux provinces qui ont leur souverain ; en d’autres termes, cet attribut des grandes puissances a-t-il un fondement juridique quelconque, est-il compaüble avec Le droit de souveraineté de l'empire ottoman envisagé comme membre de la communauté internationale ? La Turquie fait-elle exception en droit international? Faut-il la considérer comme une personne internationale indépendante, mais juridiquement incapable, à laquelle le tribunal international doit nommer un curateur, etle plus souvent intervenir lui-même. En dernier lieu, que faut-il penser de la décision des puissances au point de vue du droit d'autonomie qui appartient à chaque communauté politique de disposer librement d'elle-même (1)? Autant de questions distinctes qui s'imposent à quiconque voudrait connaître la signitication intrinsèque de l’article 23, non seulement au point de vue pratique, mais aussi et surtout au point de vue du droit.

Le comte Andrassy et lord Salisbury avaient combattu le projet de San-Stefano comme étant irréalisable et peu pratique au point de vue de la pacification. Les arguments plus ou moins spécieux qu'on invoquait généralement à cette époque contre l’autonomie de la Bosnie et de l'Herzégovine, insistant particulièrement sur leur insuffisance d'expérience et de raison politique nécessaires à la pratique d'institutions constitutionnelles, étaient certainement moins fondées que l’appréhension d’une

(1) Cette dernière question trouvera sa place dans le chapitre suivant.

guerre civile entretenue par les dissidences religieuses et les inégalités sociales qui divisaient la population de ces provinces. Il est incontestable que l'Autriche, ainsi que les autres États voisins, subissait le contre-coup de l'anarchie qui régnait en Bosnie. La pacification était sans doute pour le comte Andrassy, de même que pour les autres plénipotentiaires, un des motifs sérieux de leur démarche, mais ce n’en était pas aussi le plus important. À côté de l'occupation indéfinie telle qu’elle a été prévue par le traité de Berlin, il y avait encore d’autres moyens pour rétablir l'ordre dans les provinces insurgées. La Serbie, dont on n’ignorait point l’affinité ethnographique et historique avec la Bosnie et l'Herzégovine, aurait pu s'acquitter de cette tâche avec beaucoup plus de facilité que l’Autriche-Hongrie qui a eu besoin de plus de 200.000 soldats pour s'installer dans ces provinces animées des dispositions les plus hostiles à son égard.

Tout porte à croire que certaines des grandes puissances voyaient dns la prise de possession austro-hongroise le but direct de leurs efforts diplomatiques ; par suite de leurs calculs politiques, elles attachaient à ce dernier fait plus de valeur et plus de signification qu’à la pacification même. Si vraiment la pacification seule eût été Le mobile déterminant de leurs décisions, l’article 25 du traité de Berlin aurait été, à coup sûr, rédigé d'une façon plus précise, ou probablement il aurait été rédigé dans un autre sens.

Or, il nous reste à indiquer d’autres motifs qui ont poussé le comte Andrassy et les plénipotentiaires d’Angleterre et d'Allemagne à substituer à l’article 14 du traité de San-Stefano l’article 23 du traité de Berlin.

Ces motifs sont à chercher dans la politique du prince de Bismarck et dans la communauté d'intérêts de l’Angleterre, de l'Allemagne et de l'Autriche-Hongrie, d'une part, dans la sphère des intérêts particuliers de l'Autriche, d'autre part.

Le lien commun qui rattachait ces trois puissances entre elles, c'était un esprit d'opposition qui les animait toutes les trois à l'égard de la Russie. L'idée dominante de leur politique au congrès consistait à combattre l'influence russe dans la péninsule des Balkans. Quoique n'étant pas directement intéressée dans la question d'Orient, l’Allemagne avait tout intérêt à laisser s’y accomplir certaines modifications au profit de l’Autriche. La conception du chancelier allemand consistait à pousser l'Autriche vers l'Orient pour lui faire oublier sa position perdue à Sadowa et en même temps pour susciter entre elle et la Russie un antagonisme implacable, de façon à lui rendre indispensables l'amitié et l’alliance de l'empire allemand et de lui imposer du même coup le rôle de sentinelle du germanisme militant contre les Slaves. En dehors de cet avantage politique, l’Allemagne avait d’autres raisons relatives à ses intérêts économiques et commerciaux à encourager l’Autriche- Hongrie, éprise du Drang nach Osten, dans sa nouvelle voie. Toutes ces considérations étaient d’un poids prépondérant dans la balance politique du prince de Bismarck qui,du reste,ne cachaitpoint le prix qu’il attachait à ce que l’Autriche-Hongrie fût satisfaite dans la « sphère de ses intérêts », en soutenant ouvertement au congrès de Berlin les aspirations de cette puissance (1). Déjà

(4) Voir V, Georgévitch, La Serbie au Congrès de Berlin, p.21 et 22. Se — 9

66 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Jit

avant le congrès, il avait tout fait pour décider la Russie même qui, avec raison, ne se croyait point engagée envers l'Autriche-Hongrie par le traité secret de Vienne, à prendre son parti de l'occupation de la Bosnie. « Pourquoi, disait-il à l'ambassadeur russe, voulez-vous empêcher l’Autriche de s’empêtrer dans la partie occidentale de la péninsule des Balkans, si elle ytient tant? (1). »

Quant à l'Angleterre, tous ses efforts tendaient directement à atténuer les graves suites de l’action russe dans la péninsule des Balkans. Ne pouvant plus ressusciter l’ancien empire ottoman, elle essayait du moins d’assurer ses dépouilles contre toute nouvelle tentative russe de s’en emparer. Lord Beaconsfield était venu au congrès avec l'idée de renforcer et de régénérer la Turquie. C’est dans ce but que les frontières de la principauté de Bulgarie amoindries furent fixées au pied des Balkans, car il était nécessaire de conserver à la Turquie ce point d’une haute valeur stratégique pour la protéger, dans l'avenir, contre tout mouvement rapide d’une armée ennemie. C’est aussi dans l'esprit de consolider les restes viables de l'empire ottoman que les plénipotenliaires anglais étaient d'avis qu’il fallait lui enlever toutes ses provinces inutiles et malades. Or, lord Beaconsfield considérait la Bosnie et l’Herzégovine comme un membre malade, et lord Salisbury assurait, de son côté, qu'elles ne contribuaient en rien à la richesse, ni à la force de la Porte, et qu’elles n'avaient aucune valeur stratégique pour la Turquie (protocole n°8). En outre, la position géographique de ces provinces étant d’une haute importance politique, lord Salisbury déclara ou-

(1) Dépêche de M. d'Oubril au prince Gortchakow du 16 février 1878 (V. E. de Cyon, Histoire de l'entente franco-russe, p. 21).

vertement qu'il fallait avant tout empêcher la Serbie et le Monténégro de s'en emparer, car il se formerait en ce cas une chaîne d'Etats slaves dans les Balkans, ce qui serait sans doute encore plus dangereux à l’indépendance de la Porte qu'aucune autre combinaison. On n'est pas plus franc dans la défense de ses propres intérêts, car si les Anglais soutenaient avec constance l’indépendance de la Turquie, c'était uniquement parce que cette indépendance leur était nécessaire. Cet utilitarisme anglais n’est point fait pour nous étonner en politique, mais il faut avouer qu’au point de vue du droit, si l’on prenait l'intérêt pour règle unique des relations internationales, on n’arriverait jamais à justifier Le principe de l'indépendance de l'empire ottoman, car il y a tant d’autres intérêts qui s'opposent à cette indépendance, et qui ont sinon une plus grande importance du moins la même valeur que les intérêts anglais.

Comme on le voit, les deux puissances étaient bien décidées à favoriser l'Autriche-Hongrie au congrès de Berlin, et à consacrer officiellement sa sphère d'intérêts dans cette partie de l'empire ottoman : l'Allemagne pour l’asservir docilement à ses nouvelles vues politiques, inaugurées par le traité de Prague, et l'Angleterre pour en faire un rempart de ce côté contre l'influence de la Russie. Il ne reste plus qu’à envisager les mobiles qui poussèrent l'Autriche-Hongrie à se prêter volontairement à ces combinaisons politiques, et même à les susciter de sa propre initiative ; en d’autres mots, 1l s’agit de voir maintenant en quoi consistait la sphère de ses intérêts dans les Balkans. Pour répondre à cette intéressante question, il faut démontrer ce que la diplomatie austro-hongroise entendait, par rapport au

grand problème d'Orient, d'abord par sa sphère et ensuite par ses intérêts.

Pour bien saisir l’idée générale de la politique extérieure du comte Andrassy, il faut prendre en considération l’évolution historique de la position de l'Autriche dans la seconde moitié de notre siècle. Pendant cette période, l'Autriche avait perdu son prestige dans la Confédération germanique et plusieurs provinces, surtout dans sa partie méridionale où elle regrettait particulièrement la perte des provinces italiennes. Chassée d'Italie et d'Allemagne, il ne lui restait plus qu’à se rabattre sur l'Orient. Ce fut pour ainsi dire une question d'amour-propre pour le caractère chevaleresque du comte Andrassy que de dédommager son souverain de pertes considérables qu'il avait éprouvées dans la partie centrale de l’Europe. C’est pourquoi il avait imaginé de remplacer la perte des provinces italiennes par l’acquisition des deux provinces serbes. Il attendait seulement que l’occasion propice se présentât pour mettre sa conception en œuvre. Ce fut presque d’une façon inattendue que le comte Andrassy rencontra dans les événements de Bosnie et d’Herzégovine les circonstances les plus favorables à la réalisation du but constant de sa politique. En homme très intelligent et en diplomate bien avisé, il sut mettre à profit tous les incidents qui se présentèrent pendant cette phase de la crise orientale. [l n'avait pas hésité à déclarer, dès le début, jusqu'où s'étend la sphère austro-hongroise, pour prévenir toute intervention nuisible aux intérêts de sa politique. Après que la situation se fût compliquée davantage, il répéta à maintes reprises qu’ilentendait protéger fermement les intérêts de la monarchie contre toute

éventualité qui surgirait par suite de modifications territoriales de l'empire ottoman. Il voulait refouler d’avance les aspirations nationales des deux principautés serbes, et poser des conditions préalables à toute action éventuelle de la Russie.

Dans la séance du 19 décembre 1877 de la commission budgétaire de la Délégation autrichienne, le comte Andrassy, répondant à une interpellation qui lui avait été adressée au sujet de la politique de l’Autriche-Hongrie vis-à-vis de la Serbie, fit la déclaration suivante :

« J'aurais vivement désiré ne pas aborder cette question ; mais, puisqu'on à formulé une interpellation à cet égard, et que la Serbie a déclaré la guerre à la Turquie, je ne puis m'abstenir de donner des explications. La monarchie austro-hongroise s’est déclarée neutre en ce qui concerne le conflit oriental, sous réserve de la sauvegarde de ses intérêts. Le seul fait de la déclaration de guerre de la Serbie à la Porte ne saurait être en luimême un motif pour l’Autriche-Hongrie de sortir de sa neutralité. Si, toutefois, la Serbie agit de telle façon que nos intérêts viennent à être lésés ; st, par exemple, elle envalit la Bosnie et l’Herzégovine, nous n’hésiterons pas à formuler des réclamations, et, s’il n’en est pas tenu compte, nous ferons intervenir la force militaire. En agissant ainsi, nous ne sortirons pas de la neutralité ; notre action serait simplement une conséquence directe du principe adopté par nous et pratiqué jusqu'ici, suivant lequel nous sommes décidés à sauvegarder les intérêts européens, de concert avec l'Europe, et nos intérêts propres à l’aide de nos forces particulières (1). »

(1) A. Le Faure, Histoire de la querre d'Orient (1871-1878), p. 283.

En vue de réussir plus sûrement à prendre possession de la Bosnie et de l’Herzégovine, objet de ses vieilles convoitises, l'Autriche avait conclu secrètement une convention avec la Russie (1). Dès 1876, Alexandre Il, en prévision d’un conflitimminent dans les Balkans, et pour se garantir, le cas échéant, contre une surprise du côté de l’Autriche-Hongrie, avait dû conclure un arrangement particulier avec l’empereur François-Joseph dans l’entrevue de Reichstadt. Les conventions arrêtées en 1876 entre l'Autriche et la Russie ont revêtu, en janvier 1877, la forme d’un traité où l'occupation de la Bosnie et de l’Herzégovine fut prévue (2). Le traité de Vienne ne contenait que trois articles. Par le premier, l’Autriche-Hongrie s’engageait à observer une neutralité bienveillante pendant toute la durée de la guerre russo-furque ; le second stipulait les compensations à accorder au gouvernement austro-hongrois, dans le cas où la guerre amènerait l'anéantissement complet de la Turquie (« forcerait la Porte à évacuer la rive européenne du Bosphore »), la création d’une grande Bulgarie, et l'agrandissement de la Serbie et du Monténégro Jusqu'à ce que leurs frontières se louchassent. Si ces éventualités venaient à se produire, l'Autriche se réser-

(4) Voir, dans la Norddeutsche Allgemeine Zeitung du 20 et 24 avril 1887, les articles sensationnels dans lesquels le prince de Bismarck révélait pour la première fois au public l'existence du traitésecret de Vienne du 15 janvier 1877, afin de se disculper de l'accusation d’avoir sacrifié à l'Autriche les intérêts principaux de la Russieet pour rejeter sur la diplomatie russe la faute d’avoir livré la Bosnie et l'Herzégovine à cette puissance.

(2) Déjà une fois, à la veille de la guerre de Crimée, la Russie avait offert à l'Autriche d'occuper la Bosnie et l'Herzégovine (Voir Etudes diplomatiques sur La guerre de Crimée, par un ancien diplomate [[omini]), Paris, 1874).

vait le droit de faire occuper la Bosnie et l'Herzégovine (1).

I n’est pas admissible que la Russie ait jamais eu l'intention de sacrifier définitivement les intérêts d’une partie importante de la nationalité serbe au profit de l'Autriche-Hongrie, ou ce qui revient plus exactement à dire, au profit plus ou moins exelusif des Magyars. En cas contraire, cet acte aurait équivalu de la part de la Russie à une abdication de son grand rôle historique de veiller à l’avenir de jeunes peuples slaves.

Or, les deux conditions essentielles, prévues par le traité de Vienne (la prise de Constantinople et Le rapprochement des frontières de la Serbie et du Monténégro), ne s'étant pas réalisées, la Russie considérait ce traité comme étant résilié de plein droit. Et le 2 mai 1878, le prince Gortchakow télégraphiait à M. Novikow: « La possession du territoire assurerait à l’Autriche une situation politique et militaire trop dominante ; elle pourrait exercer une pression si forte d’un côté sur la Serbie, de l’autre sur le Monténégro, qu’en réalité ces deux principautés deviendraient une enclave. Tout développement ultérieur leur serait rendu impossible. Et pourtant cet avenir, c’est l'avenir de toutes les populations slaves. La force des circonstances peut nous décider à la remise de leur délivrance entière, mais nous n'avons pas le droit de compromettre leur avenir » (2). Il est inutile de répéter que l’Autriche-Hongrie, voulant s'assurer à tout prix la prise de possession de la Bosnie et de l’Herzégovine, après avoir poussé l’armée russe

(1) Cf. E. de Cyon, op. cit., p.17. A. Debidour, Histoire diplomatique de l'Europe, t. Il, p. 502.

(2) E. de Cyon, op. cit., p. 21.

jusqu'aux portes de Constantinople, se jeta dans les bras de l'Angleterre et de l'Allemagne. Grâce à la complicité de lord Beaconsfield et du prince de Bismarck, le comte Andrassy réussit à arracher quand même ces deux provinces à la Turquie.

Sans doute, l'Autriche considérait la possession de la Bosnie et de l’Herzégovine, y compris Novi-Bazar, comme un acte de la plus haute importance pour ses intérêts politiques et stratégiques. En outre, elle voyait dans la Bosnie un pont d'or entre ses besoins d’expansion et les marchés de l'Orient. A part l'avantage d’une extension de territoire et d'influence , l’Autriche, en somme, trouvait double bénéfice dans l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine. Le premier consiste à barrer la route aux Serbes du côté de la mer et du Monténégro ; le second à s'assurer la marche vers Salonique.

Le comte Andrassy envisageait avec appréhension le danger pour la monarchie austro-hongroise d’une cohésion de différents éléments serbes de la péninsule. € Andrassy, en bon Magyar, ne voulait ni la prépondérance russe dans les Balkans, ni la formation d’un grand État serbe, qui, par son action sur les peuples slaves d'Autriche-Hongrie, tendrait à désagréger et à affaiblir cel empire (1). » D'un autre côté, il regardait aussi comme un danger réel le maintien du statu quo, en général, dans les relations mutuelles des provinces serbes, redoutant fort un groupement possible qui se serait produit dans ces circonstances entre la Serbie, le Monténégro, la Bosnie et l’Herzégovine. Evidemment, la Bosnie laissée à elle-même devait fatalement échoir à

(1) A. Debidour, Hist. dipl. de l'Europe, t. IT, p. 462.

la Serbie, et l'Herzégovine au Monténégro. La Serbie aurait acquis par cette annexion la prépondérance dans la péninsule ; étant déjà, grâce à l’affinité ethnographique, le centre d'attraction pour les Serbes de Hongrie et de Dalmatie, elle serait devenue un auxiliaire pour les Serbes et Croates dans leur lutte pour l'autonomie, et elle aurait visé à rattacher le littoral à l’intérieur, la Dalmatie à la Bosnie. Cette affinité entre la Bosnie et la Dalmatie a été reconnue par Andrassy qui disait aux Délégations, en novembre 1878 (1):

« Notre province maritime est une étroite langue de terre qu'on pourrait comparer à une palissade. Tant : qu'elle a eu pour Hinterland un pays tranquille — et c'était Le cas de la Bosnie sous la domination turque — elle était apte à remplir, et elle a rempli, en effet, ce rôle. Mais si cet Hinterland eût été l’objet d’une dévolution qui emportât en soi une idée d’agrandissement basée sur l’affinité ethnographique (allusion .transparente aux revendications serbes (2), la Dalmatie fût devenue un rempart impossible à défendre, et je puis déclarer à la haute assemblée, maintenant que ce danger a disparu, que la perte de cette province n’eût plus été qu’une question de temps ».

L'occupation de la Bosnie et de l’Herzégovine a dispensé l'Autriche de maintenir tout le long de l’étroite province de Dalmatie un cordon de troupes, mais elle l'a obligée de tenir garnison dans le district de Novi- Bazar, situé à la pointe Sud-Est de la Bosnie, « afin d'assurer le maintien du nouvel état politique », comme

(1) Article de M. Ch. Loiseau, Revue des Deux-Mondes, 1e septembre

(2) Remarque de M. Ch. Loiseau, loc. cit.

dit l’article 25 du traité de Berlin. Ce district sépare la Serbie du Monténégro : son occupation à pour effet d'empêcher les communications entre les deux États serbes, et de rendre impossible toute action commune de leur côté.

Le sandjak de Novi-Bazar s'étend dans la direction du Sud-Est, jusqu'au delà de Mitrovitza, tête de ligne du chemin de fer de Salonique. Dominant ces positions importantes, voisines de la plaine de Kossovo où se décida en 1389 le sort de la race serbe, les troupes autrichiennes pourraient, en cas d’écroulement du croissant, descendre sans difficulté dans la vallée du Vardar jusqu'à Salonique et venir camper sur les rivages de la mer Égée. Il était clair que l'avènement de ces circonstances ferait commencer une nouvelle ère pour le commerce austro-hongrois. En s’emparant de la route stratégique qui conduit de Saraïévo et de Mitrovitza vers Salonique, l’Autriche-Hongrie voyait la possibilité d'agrandir considérablement sa sphère d'influence en Orient.

L'occupation de Novi-Bazar rend donc l'occupant maître de la grande voie commerciale européenne aboutissant au port très important de Salonique. Or, l’article 25 stipule que l’Autriche-Hongrie aura le droit « d’avoir des routes militaires et commerciales sur toute l'étendue de cette partie de l'ancien vilayet de Bosnie ».

En définitive, l'Autriche ne voulait à aucun prix qu'on lui attachât au flanc oriental une Serbie agrandie (1). «Je ne discute ni l'opportunité, ni le droit de cette Opposition, dit M. d'Avril; je la constate. Je fais aussi

(1) Voir V. Georgévitch, La Serbie au Congrès de Berlin, p. 8et passim.

remarquer ce qu'il y a de peu digne dans cet effroi que les petits inspirent aux plus gros, qui ont l'humilité de proclamer que leur existence est incompatible avec tel voisinage. »

Comment expliquer, devant l’insistance apparente de l’Autriche-Hongrie de s'emparer de la Bosnie et de l’'Herzégovine, que la décision des puissances n’a abouti qu’à une solution aussi étrange que, sans contredit, est celle du traité de Berlin ? Pourquoi, d’autre part, le comte Andrassy, au lieu de formuler une demande tendant à l'annexion pure et simple de ces provinces à la monarchie austro-hongroise, a-t-il préféré se contenter de restrictions d’une nature aussi litigieuse, que représentent, à coup sûr, l'occupation et l'administration ? Sous l’impulsion de quels motifs impérieux dut-il, ayant à se prononcer entre l’incorporation et la possession, s'arrêter à cette dernière et procéder ensuite par un long chemin de détour afin d'arriver à son but consistant à faire octroyer à l’Autriche-Hongrie l'occupation de la Bosnie et de l’'Herzégovine, par la voie d’un mandat collectif ?

D'ailleurs, la théorie de la souveraineté paraît, de prime abord, être en contradiction avec les faits résultant de la nouvelle situation juridique et internationale de la Bosnie et de l'Herzégovine. Au point de vue du droit publie, la souveraineté semble, suivant sa nature et d’après les conceptions du droit constitutionnel, ne pouvoir comporter de démembrement, à la différence de ce qui, dans le domaine du droit privé, peut arriver pour la propriété; surtout si ces démembrements se

confondent justement avec les manifestations les plus caractéristiques du droit de souveraineté, car, dans ce cas, on aboutit à des équivoques, à des non-sens. Et à ce point de vue, c'est avec raison qu'on a qualifié d’absurde la situation actuelle de la Bosnie et de l’Herzégovine. Du moment que de pareils faits s'opposent au bon sens, du moment qu'ils sont contraires non seulement à la théorie, mais même aux considérations pratiques, pourquoi alors le congrès de Berlin a-t-il adopté une solution si fâcheuse au point de vue du droit des gens, comment a-t-1il pu s'arrêter justement à une demi-mesure qui ne peut être que désapprouvée par la science ? Voilà la question très logique qui se présente en premier lieu dans les débats juridiques. Il est de notre devoir d'y répondre, ou tout au moins de l'expliquer par des considérations susceptibles d'apporter un peu de clarté dans la compréhension de la décision prise par le congrès de Berlin.

En somme, pour arriver à une connaissance parfaite du mandat de l’Autriche-Hongrie et de son véritable caractère défini par les intentions apparentes des puissances, exprimées par les différents plénipotentiaires au congrès de Berlin, nous allons exposer deux ordres de considérations qui ont facilité l'adoption de la proposition de l'Angleterre. Nous les développerons successivement, en les divisant : 1° en considérations d'ordre politique et 2 en considérations de droit international.

1. Intégrité de l'empire ottoman et théorie de l'équilibre politique. — Nous ne pouvons pas accepter l'opinion émise par certains auteurs, dans un but manifestement politique, d’après laquelle aucune des puissances signataires ne pouvait douter des véritables intentions de

MANDAT DE L'AUTRICHE-HONGRIE y

l’Autriche-Hongrie, ni croire que celle-ci, en se chargeant de l'occupation et de l'administration de la Bosnie et de l’Herzégovine, ne songeât qu’à une possession provisotre; au contraire, ces écrivains prétendent qu'il n'était guère possible aux puissances de se méprendre sur le caractère réel de l'occupation austro-hongroise, et d'ignorer que l’Autriche-Hongrie considérerait cet acte comme la première démarche vers ’annexion défimitive de ces provinces (1). Dans le même sens, un des auteurs autrichiens, Neumann, prétend que le traité de Berlin #'a pu vouloir autre chose que de transférer à l’Autriche-Hongrie la pleine souveraineté de la Bosnie et de l’Herzégovine. À l’appui de sa thèse, cet auteur invoque le huitième protocole du congrès de Berlin, comme « particulièrement instructif pour l'intelligence des intentions du congrès (2). »

Le principe de l'intégrité de l'empire ottoman avait, au moment même du congrès de Berlin, encore la force d’un dogme politique. C’est pourquoi nous ne saurions admettre que soit exacte et conforme aux faits positifs l'opinion qui prête aux grandes puissances l’intention d’avoir voulu procéder à un démembrement de la Turquie au profit de l’Autriche-Hongrie. Déjà avant l'ouverture du congrès, surtout en Angleterre et en Autriche-Hongrie même, on considérait l'intégrité de l'empire ottoman, du moins pour la partie qui n’était pas atteinte par le sort de la guerre, comme une des conditions de la paix future, et l'on combattait avec vi-

gueur toute allusion relative à un partage éventuel de

(1) Cf. Berr, Orientalische Politik Oesterreichs, p. 742. (2) L. Neumann, L'Empire austro-hongrois, la Bosnie et l’Herzégovine, p. 40 (R. D. I., 1879, t. XI).

18 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE 11i

la Turquie (1). L'opinion publique de ces pays voulait d'avance indiquer à ses diplomates la base sur laquelle ils auraient à se placer dans la conclusion du traité. L’attitude de différents plénipotentiaires au congrès est venue confirmer cette manière de voir. Si l’on examine le protocole n°8, que Neumann invoque d’une façon si particulière, on verra que l'intention et la volonté contractantes des puissances signataires n'étaient point d'accorder à l'Autriche-Hongrie des concessions plus larges que celles qui ont été exprimées dans le texte même de l'article 25. Nous y reviendrons plus tard. Pour le moment, disons seulement que, selon l'intention et la volonté expresses des puissances, le mandat confié à l’Autriche-Hongrie afin de pacifier la Bosnie et l'Herzégovine, par voie de l'occupation et de l'administration, ne devait porter aucune atteinte à l'intégrité de la Turquie. Il est évident que, contrairement aux procédés de Neumann, nous ne faisons entrer en ligne de compte que l'intention et le consentement explicites des grandes puissances, dont on trouve l’expression authentique dans les protocoles et dans l'acte solennel du traité de Berlin même. Si maintenant, l’une de ces puissances eût eu aussi la conviction dissimulée que, à moins de complications imprévues, l’Au-

(1) En 1877, au moment où on commençait à parler, en Hongrie, d’un accord établi entre l’Autriche et la Russie, les deux ministres, Andrassy et Tisza, l'avaient Ccatégoriquement démenti devant les Délégations. « Le comte Andrassy s'était montré particulièrement indigné de l’insulte qu'on faisait à son patriotisme en lui prêtant l'idée d’une convention quelconque avec la Russie, l'ennemie héréditaire de Ja Hongrie et de la Turquie ; jamais, avait-il déclaré, il n'admettrait ni l’amoindrissement de la Turquie, ni l'annexion à l'Autriche de nouvelles provinces slaves » (E. de Cyon, op. cit., p. 15).

triche-Hongrie saurait user de son mandat de facon à rendre définitive la possession des deux provinces, si même toutes les puissances eussent été conscientes de tels desseins politiques de l’Autriche-Hongrie, nous ne saurions en tenir compte à cette place. D'ailleurs, à ne citer que l'Angleterre qu'on pouvait, au congrès de Berlin, considérer à Juste titre comme le porte-parole des intérêts de la Turquie et de l’Autriche-Hongrie à la fois, nous la verrons formellement préoccupée de dissiper toute équivoque pouvant mettre en doute l’intégrité de l'empire ottoman.

A une des premières séances du congrès de Berlin (protocole n° 2), en présentant ses observations à propos de la Bulgarie, lord Salisbury a prononcé certaines paroles que l’on doit considérer comme la déclaration d’un principe que la diplomatie anglaise entendait observer fidèlement dans les affaires d'Orient. « L'Angleterre, dit-il, n’a jamais admis ni dans la Conférence de Constantinople, ni à aucune autre époque, que pour garantir les populations de la Turquie européenne contre les abus du Gouvernement et l'oppression, il fallût les soustraire à la suprématie politique de la Porte. Cette garantie, qui est de la plus haute importance, demande plutôt la réforme de l'administration intérieure qu'une séparation politique » (1). A la suite de cette déclaration faite en des termes si précis, lord Beaconsfield, voulant maintenir au-dessus de toute discussion les droits intégraux de la Porte vis-à-vis de la Bosnie et de l'Herzégovine, a établi comme un fait positif que la principale base du nouvel ordre de choses est l’indé-

(1) Livre jaune, Congrès de Berlin (1878), p. 77.

pendance du sultan comme souverain européen (protocole n° 8). Quelques jours après la solution de la question relative à la Bosnie et à l'Herzégovine, lord Beaconsfield fit encore une nouvelle déclaration très caractéristique, devant le Congrès, en saisissant une occasion, au commencement de la séance du 5 juillet (protocole n°13),« pour repousser les insinuations d’une partie de la presse, qui a qualifié de partage la décision du Congrès au sujet de la Bosnie et de l’Herzégovine. C'est, au contraire, pour prévenir un partage que cette décision a été prise. De nombreux précédents historiques la justifient : la Bosnie abandonnée à elle-même, entourée d'Etats indépendants ou demi-indépendants, eût élé, en bien peu de temps, le théâtre de luttes sanglantes. Dans cette situation, la Grande-Bretagne a fait appel à une puissance voisine, fort intéressée au maintien de la paix ; l'Europe, partageant la même pensée, à confié à l’Autriche-Hongrie l'occupation et l’administration de la Bosnie, comme elle lui avait confié une semblable mission à plus d’une reprise déjà » (1).

I 'importerait peu que lord Beaconsfield eût une autre pensée, au moment où il fit cette déclaration ; ce fait ne saurait modifier en quoi que ce soit l'interprétation stricte et textuelle de ses paroles. A notre avis, il n'ya point d’ambiguité de termes ni d’équivoque dans sa déclaration, ainsi que l’on a essayé de le démontrer en la rapprochant d’un autre discours que lord Beaconsfield à prononcé peu de temps après (30 juillet) à la Chambre des lords pour justifier sa politique au Congrès (2). Après

(1) Livre jaune, Congrès de Berlin, p. 203.

(2) Cf. H. Schneller, Die staatsrechtliche Stellung von Bosnien und der Herzogowina, 1892, $ 5, p. 37.

avoir répété, à cette occasion, sa première déclaration, il a continué en ces termes : « Un État peut perdre quelques provinces, sans que ce fait constitue déjà le partage de cet État. Il n’y à pas bien longtemps, nous avons eu devant nous un cas où un des États les mieux doués (France) a perdu certaines provinces; or, est-ce que la France s'en trouve partagée? » (1). Ces rapprochements peuvent avoir bien plus d'intérêt pour un scrutateur d’âmes, pour un moraliste international; ici, ils prouvent seulement que très souvent derrière les discours de lord Beaconsfield se cachait une arrière-pensée, que ce ministre anglais était diplomate dans l’acception la plus intime de ce mot.

C’est sa déclaration faite au congrès de Berlin, qui seule doit avoir de l'importance pour le point que nous étudions. Pour en dégager la pensée fondamentale, il faut s'attacher au texte même de cette déclaration et à sa signification littérale. Or, quelle que soit la subtilité du style diplomatique, il faut bien reconnaître que la déclaration de lord Beaconsfield est tout en faveur de l'intégrité de l'empire ottoman, et, comme Bluntschli (2), nous croyons que le plénipotentiaire anglais a voulu désigner l'occupation de la Bosnie et de l’'Herzégovine seulement comme un état intermédiaire, c'est-à-dire provisoire.

En même temps que l'intégrité, ce que l'Angleterre, toujours d’accord avec l'Autriche et l'Allemagne, désirait maintenir en Orient, c'était l'équilibre de différentes influences politiques. Pour ces puissances, l’équili-

(1) Journal of the House of Lords, 1878 (procès-verbal du 18 juillet). Schulthess, Europaïscher Geschichtskalender, 1879, p. 323. (2) Revue de droit international, t. XIIT, p. 584.

82 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Jil

bre se trouvait rompu par le traité de San-Stefano au profit de la Russie. Pour le rétablir, l'Angleterre avait choisi comme point de départ de toute son action diplomatique deux principes essentiels : l'intégrité de la Turquie et le partage d’influences. Il s'agissait done de maintenir intacts, l’un à côté de l’autre, le principe de l'intégrité et la théorie de l'équilibre, tâche bien ardue. Pour la résoudre, force était d'inventer un nouveau procédé international qui permît de sauvegarder les droits du sultan comme souverain, tout en introduisant un régime étranger dans ses provinces. C'est le procédé consacré par l’article 25.

L’Angleterre et l'Autriche avaient donc intérêt à forcer la Russie à un partage d'influences. Lorsqu'il s’agissait au congrès de Berlin de créer un nouvel Etat slave qui, d’après le traité de San-Stefano, devait être une Bulgarie embrassant la plus grande partie de l’ancien empire ottoman, lord Salisbury, guidé par les raisons principales de la politique anglaise, proposa alors qu'on divisàt la nouvelle unité politique en deux parties dont l’une est devenue, d’après le traité de Berlin, la vraie Bulgarie, principauté tributaire autonome, et l'autre la province de la Roumélie restant sous l'autorité directe du sultan (1). Après avoir ainsi réduit les frontières de la nouvelle principauté bulgare, il s'agissait ensuite, pour les plénipotentiaires anglais, d'empêcher qu'un nouvel Elat slave autonome ne fût créé dans la partie occidentale de la péninsule balkanique. Mais là il était plus difficile de maintenir l'intégrité et de réa-

(1) V. Livre jaune, Congrès de Berlin (protocole n° 2).

liser l'équilibre au profit des puissances (1). Autant l'Angleterre et l'Autriche avaient intérèt à défendre l’intégrité de la Turquie, autant elles éprouvaient la nécessité, devant le nouvel état de choses, d’avoir des garanües réelles contre la prépondérance russe. La Porte seule n’était plus en état de fournir ces garanties. D’autre part, il était difficile de se substituer à la Porte, sans procéder au partage de la Turquie. Au milieu de ces difficultés,on chercha un nouveau moyen qui, sans violer le principe de l'intégrité, eut permis de réaliser l’idée de l'équilibre effectif. Ce moyen était l'occupation et l'administration. Cette nouvelle forme internationale fut inventée par l’Angleterre, et voici comment. A la veille du congrès de Berlin, une «convention d’alliance défensive » fut signée entre la Grande-Bretagne et la Turquie (4 juin 1878) (2). Aux termes de cette convention, l'Angleterre s'engage à s'unir à la Porte pour la défense des territoires du sultan en Asie, par la force d'armes ; en revanche, la Porte consent à ce que l’Angleterre prenne possession de l'ile de Chypre, cette perle de la mer Egée, la clef du canal de Suez et du Bosphore (3). La partie finale de l’article 1 de cette convention est conçue dans ces termes: « Sa majesté le Sultan consent en outre, d'assigner l'ile de Chypre, pour êlre

(1) Nous parlerons plus tard de la théorie de l'équilibre politique, appliquée aux peuples de la péninsule même.

(2) Livre jaune, Congrès de Berlin, p. 307.

(3) IL est dit dans la convention que cette concession est faite « afin de mettre l’Angleterre en mesure d’assurer les moyens nécessaires pour l'exécution de son engagement ». Avant la convention, la dernière station anglaise dans la Méditerranée était Malte, par conséquent trop éloignée de la scène où l’Angleterre devrait secourir éventuellement la Porte.

occupée et administrée par elle ». La ressemblance est frappante entre ce texte et la formule employée dans l'article 25 du traité de Berlin : « Les provinces de Bosnie et d'Herzégovine seront occupées et administrées par lAutriche-Hongrie ». Comme on sait déjà, ces deux textes émanent de la même source, donc ils doivent avoir aussi là même signification politique et la même étendue juridique. C’est un fait que nous ne devrons jamais perdre de vue dans les explications ultérieures de l’article 25.

Ainsi, une considération purement politique, comme celle de l'équilibre, explique déjà suffisamment la naissance de la nouvelle forme internationale, consacrée par le traité de Berlin à l’égard de la Bosnie et de l'Herzégovine.

D'autre part, la Russie qui, après tant de victoires éclatantes, fut obligée de renoncer à la majeure partie de ses conquêtes politiques et de les voir réduites à un minimum ridicule, n'aurait jamais consenti à ce que le congrès de Berlin, par quelques traits de plume, départit à l’Autriche-Hongrie deux provinces d’une si grande importance (1). La Turquie même se serait opposée à un démembrement, sans fin, de son territoire. Ensuite, l'opinion publique dans les deux fractions de la monarchie austro-hongroise s’était déclarée formellement contre l'annexion des deux provinces.

Au milieu de ses nombreuses difficultés, le comte Andrasssy dut forcément ménager tout le monde. Prévoyant des obstacles insurmontables, auxquels toute proposition d’annexion formelle se fût heurtée d'une

(1) Cf. Schneller, op. cit., $ 4, p. 33.

façon imminente, il a préféré arriver à un état de choses, différent en droit, mais à peu près identique en fait, par une voie indirecte, trahissant le moins possible les vrais desseins de ses combinaisons politiques. Pour lui le fait essentiel était d'obtenir la Bosnie et l'Herzégovine à n'importe quel titre, sans toutefois avoir l’air de les demander directement.

Réaliser ses visées politiques, sans se compromettre, ni aux yeux de l’Europe, ni à ceux de sa propre patrie, telle était la ligne de conduite suivie par le comte Andrassy en 1878. Pour réussir dans cette voie pleine d’écueils, il lui fallait agir avec beaucoup de circonspection. Il lui paraissait difficilement admissible, au point de vue européen, qu'une puissance pût, sans coup férir, s’incorporer des territoires étrangers ; une telle prétention aurait pu, tout au moins, scandaliser l’opinion publique en Europe, sinon provoquer une nouvelle guerre. Afin d’avoir plus facilement raison de toute résistance éventuelle de la Russie et de la Turquie, Andrassy dut expressément renoncer à l'incorporation des provinces de Bosnie et d'Herzégovine à la monarchie austro-hongroise, mais il était bien résolu de ne pas abandonner aussi la possession des deux vilayets turcs. A cet égard, il eut recours au même procédé dont son confrère anglais s'était servi, quelques jours avant lui, pour modifier la situation internationale de l’île de Chypre. Celui-ci s'était arrêté aux termes de l'occupation et de l’administration. Le comte Andrassy fit de même, avec cette différence seulement. qu’au lieu de la Turquie toute seule il avait affaire à l’Europe entière. A cet effet, il donna intentionnellement une forme plus ou moins désintéressée à son initiative. La pacification des

deux provinces lui servit de prétexte pour faire tomber l’article 14 de San-Stefano : l'entente avec lord Salisbury et le prince de Bismarck devait faire le reste. Il se garda bien d'émettre lui-même une proposition qui eût ressemblé à une réclamation en faveur de l’Autriche- Hongrie, ou à une prétention mise en avant par celleci. En effet une motion qui émanerait de l'Angleterre serait moins surprenante, surtout sous sa forme indéterminée, paraissant plutôt comme une charge que l'Autriche accepterait dans un but pour ainsi dire humanitaire. Afin d'éviter aussi de faire passer l'Angleterre Pour un complice, il a fallu conserver au rôle de lord Salisbury toute la spontanéité apparente, ce qui était d'autant plus nécessaire que l'opinion publique en Autriche, et surtout en Hongrie, n’eût jamais pardonné au chef de la politique extérieure de la monarchie d’avoir été le principal instigateur d’un acte qu’on combatlait alors énergiquement (1). Aux objections de ses compatriotes, le comte Andrassy s'était donc ménagé la

(1) C’est à peine si quelques rumeurs, du reste vite réprimées, dévoilaient le jeu du comte Andrassy et de lord Salisbury, à la veille de la séance du 28 juin 1878. Voici d’ailleurs à ce sujetun passage très intéressant que nous lisons dans la lettre du délégué serbe, en date du 24 juin : « De la Bosnie, écrivait M. Ristitch, il n’a pas encore été question au Congrès, mais on en à parlé en dehors. Les Russes reconnaissent qu'avant la guerre et Pour s'assurer la neutralité autrichienne, ils ont offert la Bosnie à l’Autriche, mais que l'Angleterre n’a pas permis alors que ce Pays profitât, sans tirer l'épée, des embarras de la Turquie,‘ et qu’elle s’annexât sans plus deux provinces. Aujourd’hui, disent les Russes, le comte Andrassy se montre disposé à mettre à profit l'offre que nous lui avons faite autrefois, en affirmant que les Anglais eux-mêmes sont consentants; mais ces derniers contestent leur consentement devant les Russes et reprochent à l'Autriche sa duplicité » (V. Georgévitch, La Serbie au Congres de Berlin, pr27);

faculté de répondre que l’Autriche-Hongrie n'avait pas droit de se soustraire à une mission que l’Europe lui confiait, au nom d’un intérêt général et sur l'initiative d’une grande puissance.

La solution de l’article 25 du traité de Berlin est la meilleure démonstration de la position ambiguë de l’Autriche-Hongrie au moment où le sort de la Bosnie et de l’Herzégovine se décidait au congrès de Berlin. Andrassy y a adhéré, parce que c'était l’unique moyen de créer un rapport juridique entre l’Autriche-Hongrie d'une part et la Bosnie et l’Herzégovine de l’autre. Ensuite il prévoyait que la nouvelle situation permettrait à l’Autriche-Hongrie d'exercer les droits les plus larges sur les deux provinces, quoique sans aucune garantie de les posséder jamais en toute souveraineté. Au point de vue politique, les manœuvres du comte Andrassy ressemblent à une partie d'échecs dont tous les coups étaient d'avance combinés. Malgré la franchise qui était, paraît-il, le trait caractéristique de ce diplomate, sa tactique au congrès de Berlin était pleine de détours. Evitant de froisser les susceptibilités dangereuses par une demande d’annexion, il s'était contenté d’un demimoyen, d’une solution plus facilement admissible. Au point de vue juridique, la nouvelle situation consacrée par l’article 25 ne pouvait avoir qu’un caractère douteux, et, quant à sa durée, elle ne trouvait sa sanction que dans l'espoir que la Turquie ne serait Jamais en état de corroborer ses prétentions de droit sur les deux provinces par des prétentions de fait. Pourtant, Andrassy paraît avoir été, en principe,pour les « solutions définitives susceptibles de prévenir des complications

ultérieures (1) », ce qui ne l’a guère empêché, ainsi qu’on vient de le voir, de suivre un système opposé à l'égard de la Bosnie et de l'Herzégovine.

En définitive, l’œuvre du congrès de Berlin, relative aux provinces de Bosnie et d'Herzégovine, est le fruit d’un vaste complot politique, ourdi entre l’Autriche- Hongrie, l'Angleterre et l'Allemagne. Il est incontestable qu'au point de vue international la nouvelle situation de la Bosnie et de l’Herzégovine estune véritable bizarrerie qui peut donner à réfléchir à quiconque étudie les tendances modernes de certains États. On peut dire que le traité de Berlin, en établissant le fait de l'occupation, à introduit un mode de colonisation au sein de l'Europe, qu'il à inauguré un système de politique coloniale même dans les relations internationales de différents pays européens. Ce que les Anglais font en Égypte et dans l'ile de Chypre, ce que les Italiens font à Massaouah, l’Autriche-Hongrie voudrait le faire en Bosnie et en Herzégovine, c’est-à-dire, transformer ces provinces en ses marchés coloniaux. Faute de possessions d'outre-mer, elle essaye de faire des contrées voisines une sorte de colonies asservies à ses intérêts économiques et commerciaux. Prônant constamment devant l'Europe le but de sa « mission civilisatrice », elle couvre du titre de Kullurtræger ses projets d'expansion et de colonisation en Orient. En vérité, l’action officielle de l’Autriche- Hongrie porte en soi une tendance destructive. La lutte de races y existe plus que partout ailleurs. Les Allemands et les Magyars étant légalement favorisés dans ce combat de nationalités, le gouvernement austro-

(1) Livre jaune, Congrès de Berlin, p. 168.

hongrois tend tout naturellement à exécuter ses projets de colonisation en pays occupés à l’aide de colons allemands et magyars. Cependant, partout où les Slaves sont opprimés, comme les Tchèques, les Slovaques, les Ruthènes, les Serbes et Croates, en Autriche-Hongrie, les Serbes en Bosnie et en Herzégovine, on entend la même devise: Nolumus germanisari (1). Au point de vue du droit, le nouveau phénomène international, créé par l’article 25 du traité de Berlin, est encore plus bizarre, car il paraît moins intelligible. En effet, il est difficile de lui trouver d’équivalent, même parmi les formes ordinairement usitées en matière coloniale. Des procédés analogues peuvent se justifier lorsqu'on les applique à des pays barbares, à des peuples non civili- : sés ; mais, appliqués à un peuple de race slave et d’une nationalité dont deux fractions se sont déjà constituées en Étatsautonomes, membres indépendants dela grande famille internationale, ces procédés deviennent inadmissibles et dangereux, d'autant plus que déjà l’idée de demi-souveraineté— en laissant de côté pour le moment le caractère incertain de la situation juridique des deux provinces occupées — paraît un non-sens dans la théorie du droit des gens, surtout en ce qui concerne les peuples faisant partie de la communauté internationale européenne (2). C’est une des grandes tendances de la science du droit international moderne de combattre toutes les mesures équivoques, tous les demi-moyens qu'on a employés jusqu’à présent en matière de constitution ou de réorganisation internationale des Etats.

(4) Cf. A. d'Avril, op. cit.

(2) Cf. F. de Martens, Traité de droit international, t, I, p. 331.

Sous ce rapport, l’article 23 est encore plus regrettable.

2. Indépendance de l'empire ottoman et intervention collective. — C'est une vérité à présent reconnue par la théorie du droit international que l’idée de l’intervention et l'idée de la souveraineté sont incompatibles. Pourtant, en ce qui concerne la Turquie, les puissances n'ont pas cessé jusqu’à présent de pratiquer le principe de l'intervention dans une mesure très large, avec beaucoup de raison d’ailleurs. Au point de vue international, l'indépendance de l'empire ottoman semble n’être plus qu'une fiction ; la souveraineté du sultan, envisagée comme un fait historiquement établi, est trop chancelante, parce que son fondement d'origine, la force, lui manque à présent, de sorte qu’à l'heure actuelle ce n’est plus que l'ombre d’une souveraineté. Dans ces conditions, les diverses puissances de l'Europe n'avaient aucune difficulté à intervenir fréquemment, soit individuellement soit collectivement, dans les affaires intérieures de la Porte. Cette intervention a produit à la longue certains phénomènes Juridiques qui constituent de véritables démembrements du droit de souveraineté. Tels sont : les capitulations : les différentes faveurs stipulées par des traités au profit des sujets chrétiens de la Porte ; les nombreux cas d'intervention faite par les puissances depuis 1856, tantôt par voie diplomatique, tantôt par voie d'occupation militaire ; l'institution d'une commission mixte. chargée de gérer les finances turques ; les diverses mesures sanctionnces par Le traité de Berlin, notamment l'occupation et l'administration de la Bosnie et de l’Herzégovine par lAutriche-Hongrie.

Nous allons dire quelques mots des principaux parmi ces faits dus à l'usage de l'intervention (1).

Un des principaux effets que chaque État tire de sa souveraineté interne est Le droit de juridiction exclusive qui confère à l'État la faculté de soumettre à son imperium tous les individus et tous les biens situés sur son territoire. Le régime des capitulations constitue une exceplion à cette règle générale. Les capitulations sont, comme on le sait, une création de ces époques éloignées où les peuples chrétiens de l'Occident nouèrent, pour la première fois, des relations avec les mahométans. Elles ont stipulé pour les Européens le droit important d'être jugés, en Turquie, non par les tribunaux locaux, mais par les juridictions consulaires, organisées par certains États chrétiens et d’après les lois de leurs pays (2). Le droit de juridiction des consuls français dans les Echelles du Levant et de Barbarie a été confirmé notamment par la capitulation de 1740 (art. 26) qui est aujourd’hui encore en vigueur. Tous les États européens, sauf la Suisse, ont obtenu de la Porte des concessions analogues à celles qui sont contenues dans les capitulations stipulées avec la France ; en outre, si un État n’a pas d'agents diplomatiques auprès du sultan, ses nationaux peuvent se prévaloir de l’article 38 de la capitulation de 1740 et se placer sous la protection des consuls français. Le régime capitulaire est applicable

(4) V. Engelhardt, Le droit d'intervention et la Turquie (Revue de droit international, 1880, t. XII, p. 363-389).

(2) Voir: M. Renault, Cupitulations (dans la Grande Encyclopédie) ; Féraud-Giraud, De la juridiction françuise dans les échelles du Levant et de Barbarie, 1866, 2 vol. ; Pradier-Fodéré, La question des capitulations en Orient (R. D. I., 1869, t. I, p. 118); F. de Martens, Le régime consulaire et la juridiction consulaire en Orient, 1874.

dans toute l'étendue de l'empire ottoman, même dans les provinces qui en ont été détachées, soit par le traité de Berlin, soit par d’autres conventions.

L'atteinte si considérable, portée par le régime des capitulations à l'indépendance interne de l'État, est tout à fait anormale au point de vue des principes de l'État contemporain, où la distribution de la justice est considérée comme une des principales attributions du pouvoir souverain. Elle provient cependant de la divergence d'idées, causée, en tous points, par la différence absolue de religion entre les peuples chrétiens et les peuples musulmans. Ces derniers, faisant reposer la force obligatoire des lois sur les prescriptions du Coran, ne discernent point le droit d'avec la religion, et comme ils considèrent, d’un autre côté, leur religion comme une propriété strictement nationale, il est naturel qu'ils ne pussent étendre l'autorité de leurs textes législatifs aux personnes professant un autre culte. « La confusion du droit avec la religion, le despotisme illimité du sultan, ce chef non seulement d’État, mais aussi de la religion, la vénalité et l'arbitraire des fonctionnaires, la justice concentrée entre les mains d’un clergé fanatique et ignorant (Uléma) (1), voilà les traits fondamentaux des États vivant à l'ombre du Coran » (2). Dans ces pays dont la civilisation diffère beaucoup de la nôtre, le principe du salut personnel, réunissant les nationaux du même État, partout où ils se trouvent, l'emporte sur le principe du statut réel et fait rejeter la compétence des autorités locales. Il faut dire, en Passant, que la Tur-

(4) Par ce mot on désigne également les prêtres, les savants, les juristes et les juges.

(2)LL: Kamarowsky, Le tribunal international, p. 164,

quie s’est élevée contre les capitulations, quoiqu'’elle n'en eût guère le droit, vu l’état rétrograde de sa consütution sociale et politique. Remplie d'orgueil et d’illusions, lors de son admission dans le concert européen par le Congrès de Paris de 1856, elle fit parler son représentant, Ali-Pacha, de l’importunité et des désavantages des capitulations même pour les Européens (1). Conformément au principe de l'indépendance intérieure des États, le souverain territorial est seul compétent pour déterminer les régimes auxquels seront soumises les différentes églises ou confessions religieuses. L'application du principe de l'autonomie en matière religieuse s'oppose à ce qu'un Etat étranger exige d’un autre Etat qu'il accorde sur son territoire des privilèges ou libertés à l'Eglise nationale du premier Etat. Le fanatisme et l'intolérance du peuple musulman ont depuis longtemps décidé les nations chrétiennes à s’immiscer dans l'administration intérieure de l'empire ottoman, relative aux cultes. La plupart des traités conclus par les puissances européennes avec l'empire ottoman contiennent des stipulations relatives à la liberté religieuse des sujets de la Porte. Nous avons déjà parlé du traité de Koutchouk-Kaïnard]ji et de ses avantages stipulés au profit de la religion et des églises chrétiennes (art. 7); c'était ià pour la Porte un engagement formel qui donnait à la Russie le droit d'intervenir en faveur de diverses populations sous la dépendance de la Porte. Mais déjà avant la Russie, la France avait jou, en vertu de ses capitulations, du droit, qu’elle à du reste encore, de protéger les religieux de toute naliona-

(1) F. de Martens, Traités, t. I, p. 240,

94 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ir

lité qui se trouvent dans les Échelles (art. 32 de la Capitulation de 1740). Ce protectorat catholique fut, pendant longtemps, attribué exclusivement aux rois de France. Il faut encore mentionner, comme postérieurs, le traité de Paris du 30 mars 1836 (art. 9), et le traité de Berlin du 13 juillet 1878 (art. 5, 27. 35, 44, 62), qui maintiennent le principe de la liberté religieuse en Orient. L'article 32 de la Capitulation est confirmé par l'article 62 du traité de Berlin, aux termes duquel : « Les droits acquis à la France sont expressément réservés, et il est bien entendu qu'aucune atteinte ne saurait être portée au statu quo dans les Lieux saints ». En outre, ce dernier article reconnait expressément le droit de protection officielle aux agents diplomatiques des puissances en Turquie, tant à l'égard des ecclésiastiques de toute espèce que de leurs établissements religieux, de bienfaisance et autres, dans les Lieux saints et ailleurs.

Ce fut le traité de Koutchouk-Kaïnardji qui ouvrit, quoique d’une façon discrète, les portes au principe de l'intervention européenne dans les relations du sultan avec ses sujets chrétiens (1). Mais c’est à partir du traité de Paris que l'intervention devient pour l’Europe un droit formel et collectif qui ne tarde pas à recevoir de nombreuses applications. Nous allons en rappeler quelques-unes. À la suite de l'occupation de Ja Syrie par les troupes françaises, un règlement fut élaboré en 1861 par une commission internationale , réglant la condition des chrétiens du Liban. Après l'insurrection

(1) Lord J, Russell écrivait à sir A. Bulwer le 25 août 1860 : « En fait, depuis le traité de Koutchouk-Kaïnardji, les chrétiens orthodoxes ont été aussi bien les sujets du czar que ceux du sultan. »

crétoise de 1866, une loi organique fut spécialement rédigée pour l’île de Crète, qui du reste ne fut jamais appliquée. Il est inutile de rappeler encore ici toute l’activité diplomatique que les différentes chancelleries européennes développèrent à propos de l'insurrection de la Bosnie et de l'Herzégovine, en 1875. Il est évident que tous ces faits constituent des atteintes particulières à la souveraineté interne de l’empire ottoman. Le principe de l'autonomie intérieure en matière législative est une des principales manifestations de l’indépendance intérieure de l'État. Tout État organisé possède ce droit, à l'exclusion de toute ingérence étrangère. Mais, encore sous ce rapport, la Turquie ne saurait se comparer aux autres États d'Europe, ni par conséquent se prévaloir du droit d'autonomie au point de vue législatif.

Malgré l'indépendance de l’empire ottoman, reconnue solennellement en 1856, un contrôle des puissances principalement intéressées à la régularité du service de la dette contractée par la Porte pour subvenir aux frais de la guerre contre la Russie, a été organisé en 1859, dans le but de réorganiser l'administration financière de l'empire ottoman. Ce fait constitue une violation flagrante du principe de l'autonomie administrative, mais il est probable qu'il n'eût pas été commis, si la Turquie avait été réellement capable de figurer dans la société internationale.

Les exemples précités démontrent que les puissances avaient appliqué à la Turquie le principe de l’intervention dans un nombre de cas considérable, de sorte que l'indépendance de la Porte avait subi, avant même le congrès de Berlin, d'importantes restrictions. Le prin-

cipe de l'intervention était déjà consacré par une longue habitude, et justifié par l’état anormal de la souveraineté de la Porte. La Porte était donc, depuis longtemps, familiarisée avec la pratique de l'intervention européenne, et elle s'était peu à peu habituée aux démembrements successifs de son droit de souveraineté. À raison de ces circonstances, l’Europe est allée Jusqu'à octroyer même des mandats concernant les affaires intérieures de la Turquie. C’est ainsi que l’Autriche-Hongrie reçut son mandat d'occuper et d’administrer provisoirement les provinces de Bosnie et d'Herzégovine. Nous dirons plus tard quelles ont été les conséquences juridiques de cette nouvelle intervention collective des puissances. Le droit de souveraineté étant un droit très complexe, ce n’est qu'après une analvse de tous ses éléments constitutifs que nous pourrons déterminer exactement sur quels points précis l’article 23 du traité de Berlin entend restreindre le droit de souveraineté de la Porte. Néanmoins, ce dernier fait constitue une atteinte de plus, portée par suite de l'intervention européenne à l'indépendance de l'empire ottoman.

L'historique qui précède n’embrasse pas tous les cas d'intervention exercée jusqu'à présent, dans les affaires intérieures de la Turquie, par les puissances signataires des traités de Paris et de Berlin. Il nous a suffi d'en citer quelques-uns seulement pour faire voir que la Turquie était soumise à d’incessantes interventions de la part des puissances, et que les puissances signataires du traité de Berlin ont pu lui enlever le gouvernement des deux provinces en vertu de leur droit d’intervention. La Turquie se trouve ainsi placée en tutelle : elle n’a plus qu’une souveraineté amoindrie et, à cer-

tains égards, nominale (1). Cet état de choses, peut-il se justifier au point de vue du droit des gens ?

Il est inutile de discuter a priori sur la légitimité de l'intervention en général. Le principe de non-intervention n'a pas une valeur absolue non plus. La stérilité de ces controverses interminables a déjà été suffisamment démontrée (2). L'intervention est avant tout un fait. L'histoire nous enseigne que les États en ont usé toutes les fois que cela leur fut possible. D'un autre côté, il est clair aussi qu’un fait n’est pas toujours juste et qu'il peut encore moins se généraliser et revêtir la forme d’une règle juridique. Il faut par conséquent discuter la légitimité de l'intervention employée dans tel ou tel cas concret et rechercher si elle possède alors les caractères essentiels d’un droit.

L'intervention est l’immixtion d’un Etat étranger, agissant de sa propre autorité, dans les affaires intérieures ou extérieures d'un autre Etat indépendant (3). Le prétendu droit d'intervention à été élevé à la hauteur d’une règle du droit des gens par les puissances signataires des actes de 1815. Mais à partir du moment où le principe de la légitimité cessa d'exister comme

(1) Cf. Despagnet, Droit international public, n° 217.

(2) CF. Pradier-Fodéré, Traité de droit international public, t. I, -n° 354.

(3) Cf. Bluntschli, Le droit international codifié, art. 474; —Voir sur - l'intervention : Engelhardt, op. cit. (R. D. I., 1880, t. XII, p. 243); Kebedgy, De l'intervention, théorie générale et étude spéciale de la question d'Orient, 1890 ; Bechirowsky (J.), L'intervention et la péninsule balkanique, in-8°, 1892 ; Tanoviceano, De l'intervention au point de vue du droit international, 1884 ; Geffcken, Das Recht der Intervention ; Kamarowsky, Le principe de non-intervention ; C. Amari, Nouvel exposé du principe de non-intervention (R. D. I., 1873, t. V

p. 352 et 531). be

98 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ii

base de l’organisation internationale en Europe, le principe de l'intervention cessa aussi d’être un principe européen ; la non-intervention devint peu à peu la règle. Aujourd'hui, l'intervention considérée comme un droit spécial des États n'existe plus, car ce serait la négation du droit incontestable de souveraineté qui est l'apanage essentiel de tout État indépendant. Il est d’ailleurs évident, dit F. de Martens, qu'intervenir dans les affaires d'autrui, sans y avoir été engagé, ne constitue le droit d'aucun État. Il n’est donc pas permis de parler du « droit d'intervention » (1). En principe, l'intervention dans les affaires concernant les nations civilisées est toujours considérée comme illégitime, car elle est contraire à leur indépendance. Aujourd’hui, le principe de l'intervention est abandonné même par les hommes d'État, et les dérogations, quoique encore assez nombreuses, à la règle fondamentale de non-intervention, sans toutefois constituer un droit déterminé, doivent, chaque fois, pouvoir se justifier par des circonstances exceptionnelles, telles que la nécessité absolue de conservation des États, ou bien par un traité servant de base à l'intervention.

La plupart des auteurs admettent, par exception, une intervention collective, quand les intérêts de la communauté internationale la rendent nécessaire, et presque tous reconnaissent sa légitimité, lorsqu'elle s'exerce à l'égard des Etats orientaux non civilisés pour soustraire la population chrétienne de ces pays à des persécutions ou à des massacres, parce qu'elle est justifiée, dans ces cas, par la communauté des intérêts re-

(1) F. de Martens, op. cit., t. I, p. 395.

ligieux et par les considérations d'humanité (1). Quelques-uns, comme Bluntschli, pensent que, dans ces circonstances, l'intervention doit s'exercer même dans les rapports entre nations civilisées, au nom du droit international et au nom de l'humanité. Suivant cette opinion, on est autorisé à intervenir lorsque la violation des principes du droit international constitue un danger général ; ensuite, lorsque les droits individuels reconnus nécessaires viendraient à être violés dans les luttes intérieures survenues dans un pays. Dans le même sens, la plupart des autorités du droit international, telles que Grotius et Vattel, admettent la légitimité d’une intervention contre le gouvernement d’un État qui, dans l'exercice de sa souveraineté interne viole les droits de humanité. L'usage de l’intervention se confondrait en ce cas avec l'exercice d’un devoir moral.

« Mais cette manière de voir, a-t-on objecté, implique la violation d'un principe essentiel de droit international, celui de l'indépendance absolue des États, en vertu d’un autre principe, non encore établi dans les rapports internationaux et qui d’ailleurs rentrerait dans le domaine de la morale plutôt que dans celui du Droit, d'après lequel un État doit employer sa puissance à éviter le maintien de l’iniquité et de la barbarie dans le gouvernement des autres. Qui ne voit que, dans les rapports entre Etats comme dans ceux entre particuliers, cette ingérence relève de la conscience seule, et non des principes juridiques qui règlent les relations des uns comme des autres ? Qui ne voit aussi combien

(4) Cf. Bluntschli, op. cit., art. 471 et478;F. de Martens, op. cit., t. I, S 76 ; A. Chrétien, Principes de droit internat, public, Ire partie, art. 293.

la pratique de ce prétendu devoir moral est fertile en abus et peut servir à ruiner complétement l’indépendance des États, étant donné surtout que, en fait, elle ne sera Jamais employée que par des gouvernements puissants à l'égard de pays très faibles (1) » ? À ces objections, qui paraissent d’ailleurs très fondées, on pourrait répondre d’abord que, même dans le domaine du droit privé, la limite entre le droit et la morale est bien vague. Est-ce que, dans les relations d'ordre privé, le droit n'intervient pas pour empêcher un père de famille de maltraiter ses enfants ? De même, dans le domaine du droit des gens, on pourrait s'élever, en vertu de l'intervention, contre un régime barbare. La légitimité d’une intervention collective, dans les circonstances indiquées, nous paraît indiscutable, d'autant plus que, contrairement à l'intervention individuelle, son exercice ne saurait donner lieu à des abus qu’on pourrait justement craindre de la part d'une puissance agissant isolément dans les cas pareils. On devrait, à notre avis, voir dans l'intervention collective des États européens une des sanctions les plus efficaces des prescriptions du droit international.

Les idées que nous venons d'exposer nous amènent à la conclusion suivante : Lorsque la violation du droit et des intérêts de la communauté internationale constitue un danger général, l'intervention collective devient une obligation, et par conséquent un droit pour le corps moral des États qui dirigent la politique internationale. «€ Les actes de ce genre constituent une menace pour l'ordre publie universel et atteignent tous les États. De

(1) F. Despagnet, Cours de droit internat. public, no 200, p. 490.

même qu’en droit pénal le ministère public a fini par se mettre en lieu et place de la personne lésée, de même le droit international sanctionne un mode de procéder analogue afin de consolider la paix et l’ordre public dans le monde. Tous les Etats sans distinction ont le droit d'intervenir ; cependant on ne peut attendre des secours effectifs que des États assez puissants pour avoir une politique active. Si donc la pentarchie des grandes puissances européennes s'est posée pendant longtemps comme le protecteur et le garant du droit international en Europe, cette prétention n’était pas entièrement dénuée de fondement » (1).

La nécessité d’une intervention pareille pourrait se présenter surtout dans le cas où une nationalité se trouverait opprimée par une autre, faisant toutes les deux partie intégrante du même État (2). Dans ce cas, le respect de la souveraineté doit céder devant le devoir moral d'arrêter cet état de choses. « Une minorité opprimée pourra, dans les circonstances ci-dessus, provoquer l'intervention étrangère, non pas au nom de l'État, mais au nom du droit international. Les chrétiens de la Turquie l’ont fait à plusieurs reprises avec succès, et c’est pour les protéger, ou tout au moins pour la protection plus immédiate des Bulgares, que la Russie a fait la guerre à la Turquie en 1877-78 » (3). Selon l'opinion

(1) Bluntschli, Le droit int. codif., art. 471.

(2) « Il devient nécessaire d'intervenir au nom du droit international, lorsque des nationalités qui n’ont pas dans l’Etat une position assurée viennent à être opprimées par l'Etat lui-même, au mépris des lois de l'humanité. Le manque de garanties à cet égard est une des parties faibles du droit international actuel ; on exagère sur ce point 'la souveraineté des Etats » (Bluntschli, op. cit., art. 25, p. 68).

(3j Bluntschli, op. cit., art. 478,

de Bluntschli, ces motifs devraient trouver leur application aussi dans les rapports entre les puissances civilisées. Parmi les pays européens, l’état actuel de la Hongrie justifierait, dans ce cas, pleinement une intervention cellective des grandes puissances.

On sait que la Hongrie est un État hétérogène, composé de plusieurs nationalités complètement distinctes. Une seule, la nationalité magyare, possède tout le pouvoir, tandis que toutes les autres, — roumaine, serbe et slovaque, — sont subordonnées et entièrement sacrifiées à ses intérêts, de sorte que la Hongrie représente aujourd’hui, au point de vue de la forme du moins, un État exclusivement magyar. En pratique, cet état de choses se traduit, comme en Turquie, par l'oppression la plus énergique (1). Du reste, il ya une affinité ethnographique entre les Magyars et les Tures, et c’est pour celle raison qu'en 1876 on célébrait déjà à Pest l'union des « deux grandes nations touraniennes. » A ce propos, un auteur bien connu en matière de droit international écrivait : « Que diraient-ils si l'Europe les prenait au mot, el ne voyait en eux qu’une sorte de minorité turque, avant exercé une oppression séculaire sur une majorité composée d’Allemands, de Slovaques, de Croates, de Serbes, de Romans, de Ruthènes, ete.? » (2).

On peut dire que la question des nationalités en Hongrie a succédé à la question d'Orient, et que le centre n'est plus maintenant à Constantinople, mais à Pest. La Hongrie constitue, à cet égard, un véritable danger pour la communauté européenne, et pour cette raison l'intervention collective devrait y être exercée au nom

(4) V. A. d'Avril, dans Revue de l'Orient chrétien, no 3, 1896. (2) Rolin-Jaequemyns, Revue de droit intern., 1876, t. VIII, p- 537.

du droit et en faveur des nationalités opprimées. Il serait certainement légitime de recourir à ce moyen afin de remédier à une situation extrêmement fâcheuse au point de vue du progrès général (1).

En ce qui concerne la Turquie, l'intervention collective est devenue pour l’Europe un véritable droit, résultant de l’histoire, des précédents diplomatiques et des traités. C’est aussi une obligation que les grandes puissances chrétiennes ont dû exercer à maintes reprises dans un intérêt de paix générale et au nom de la civilisation et de l'humanité. L'Etat turc ne peut pas se comparer, au point de vue international, avec les autres Etats, ni se prévaloir des règles générales du droit public européen. Ce n’est pas un Etat dans le sens moderne du mot; ce n’est qu'un fait historique, n'ayant rien de normal ni de régulier à sa base.

On a souvent objecté, l'Angleterre notamment (2), que l’intervention européenne dans les affaires intérieures de l'empire ottoman était contraire à la souveraineté de la Porte. Le droit international moderne condamne en effet, avec raison, l’ingérence étrangère, dans l'exercice de la souveraineté intérieure d’un État. Seulement il faut que l'État en question soit réellement digne de ce nom.

Se trouvant en face d’un État frappé de déchéance morale et matérielle, les grandes puissances ont, non

(1) L’Autriche, elle-même, aurait le droit et le devoir d’intervenir dans les affaires intérieures du gouvernement magyar, en vertu du droit de conservation qui appartient à la monarchie, car c'est surtout l'injustice des Magyars qui pousse les nationalités opprimées à l'irrédentisme.

(2) Surtout à propos du Memorandum du 12 mai 1876,

seulement la faculté, mais l'obligation d'intervenir collectivement. C’est surtout dans ce siècle que l’idée de l'union des grandes puissances, pour rétablir la paix de l'Europe, ou pour représenter le monde chrétien dans ses relations avec les peuples orientaux, s’est enracinée profondément dans les habitudes de la politique internationale. En maintes occasions, cette union établie en vue d’une action commune, loin de rester à l'état d'une simple fiction, a contribué au maintien de l'ordre et au développement de l’idée du droit international : médiations, interventions, notes collectives, conférences, congrès, en grand nombre, l’attestent. On ne saurait voir dans le concert européen, formé par les grandes puissances, un simple fait ayant ses fondements dans la force seule. Le but du droit international est d'organiser définitivement la société internationale sur là base du droit. Le système international compor- Lera certainement toujours des imperfections jusqu’à ce que les Etats particuliers se soient d’abord bien organisés ; mais comme toute société en train de se développer a besoin d'ordre et de justice dont une autorité serait le dépositaire, la société internationale à son étal actuel, encore très imparfait, ne saurait avoir meilleure garantie pour le maintien de l’ordre que l’action commune des États les mieux organisés.

Il faut avouer malheureusement que, dans la pratique internationale, l'intervention collective sera tou- Jours entravée par la moindre considération d'intérêt individuel d’une puissance, quelle que soit d’ailleurs la valeur des motifs qui devraient la justifier au point de vue juridique et qu’elle offrira souvent à un État puissant, sachant exploiter les circonstances, l’occasion

d'assurer ses convoitises au détriment de petits États. Ce fut le cas du Congrès de Berlin, où, comme le fait très Justement observer un auteur, « on a complètement sacrifié les petits États au profit des grandes Puissances : la Serbie à l'Autriche pour la Bosnie et l'Herzégovine, la Roumanie à la Russie pour la Bessarabie, la Grèce à l'Angleterre pour l’île de Chypre » (1). Néanmoins, ce serait une erreur encore plus funeste de confondre le droit même avec la manière dont on l’exerce. A cet égard, on peut dire que « le traité de Berlin est une œuvre de politique égoïste qui ne saurait avoir qu'un caractère provisoire, comme l’ont bien reconnu les puissances qui se sont refusées à le garantir » (2).

(1) Despagnet, Cours de droit intern. public, n° 216, p. 206. (2) Ibid.