CHAPITRE PREMIER

L Difficultés de la question. — II. La détermination du sens des termes employés par le traité de Berlin. On retrouve la même formule dans la convention relative à l’île de Chypre. — HIT. L’article 25 au congrès de Berlin ; séance du 29 juillet 1878. Explication de l’article 25 par Neumann. — IV. Les puissances ont eu en vue le mandat et non la transmission jure dominii en faveur de l’Autriche-Hongrie. — V. Particularités du mandat austro-hon-

, grois.

L’Autriche-Hongrie fut chargée par l'Europe d’occuper et d’administrer deux provinces ottomanes, conformément à l’article 25 du traité de Berlin. Cet acte appartient aux faits internationaux, et il est tout naturel de se demander quelle est sa signification exacte au point de vue du droit international positif, de quelle manière le classer dans la théorie. Quel terme pourrait-

on employer pour désigner l'acte juridique exprimé dans l'article 25 du traité de Berlin, et dans quelle catégorie scientifique le faire rentrer ? Telles sont les questions que nous nous proposons d’élucider dans ce chapitre. Nous analyserons, à cet effet, les termes et l'esprit de l'article 25 et nous verrons quelle sera la réponse. Dans le chapitre suivant, nous nous occuperons du fait même de l'occupation et de l'administration austro-hongroise dans les provinces de Bosnie et d'Herzégovine.

Quand on envisage la situation actuelle de la Bosnie et de l’Herzégovine au point de vue du droit, on est tout de suite frappé de la complexité du rapport juridique créé par l'occupation et l'administration de ses provinces par l’Autriche-Hongrie. D'abord, le traité de Berlin a jeté les premiers fondements du nouvel état de choses, en précisant deux points : occupation et administration ; ensuite, une convention, dont il sera parlé ultérieurement, conclue le 21 avril 1879 entre l'Autriche-Hongrie et la Turquie, à réglé les diverses questions litigieuses se rattachant à l'occupation. Ces deux actes publics ont déterminé, au point de vue des relations internationales, la future situation de la Bosnie et de l’Herzégovine. Au point de vue théorique, cet état de choses n'aurait probablement soulevé aucune difficulté, si, en pratique, l’Autriche-Hongrie eût réussi à le faire concorder avec l'exercice de son droit d’administration. Mais l'état de fait créé par suite de certains arrangements internationaux ainsi qu’en vertu de diverses mesures législatives et administratives du gouver-

nement austro-hongrois est non seulement très bizarre au point de vue juridique, mais il est encore très compliqué. Dans l’histoire du droit des gens, il n’y a pas d'exemples qui puissent servir de termes de comparaison juridiques avec de telles situations ; le droit international ne connaît pas de règles applicables aux rapports de celte nature. Peut-être y aurait-il quelque chose d’analogue dans le rapport qui fut établi entre la Russie et la Pologne, en vertu d’un traité conclu entre ces deux États à Grodno, le 16 octobre 1793 (1). Ce traité garantissait, d’un côté, formellement le maintien de la Pologne et de sa constitution, tandis que, d’autre côté, la liberté politique de la république polonaise fut restreinte de telle façon que celle-ci se trouvait, dans toutes ses affaires extérieures et intérieures d'une certaine importance, placée sous la tutelle effective de la Russie (2).

(1) Cf. Schneller, Die staatsrechtliche Stellung von Bosnien und der Herzogowina, Leipzig, 1892, $ 10, p. 66.

(2) Voici, à ce sujet, les plus importants passages du traité de Grodno (Martens, Recueil des traités, t. V, p. 222) :

ART. 6. — « … Sa Majesté le Roi et la Sér. République de Pologne reconnaissent, qu'il est aussi juste que salutaire de laisser à Sa Majesté l’Impératrice de toutes les Russies, et à ses successeurs et héritiers, tout le degré d'influence utile dans les mesures militaires et politiques, qu’une sage prévoyance pourrait conseiller pour la sùreté et la tranquillité de la République... »

ART, 11. — « .. Sa Majesté le Roi et la Sér. République s’engagent, à leur tour, à ne contracter avec aucune autre puissance aucune liaison ni transaction que du sçu et de concert avec Sa Majesté l’'Impératrice de toutes les Russies et de ses successeurs et héritiers, ni de faire, vis-à-vis des Puissances étrangères, aucune démarche essentielle, et qui puisse influer sur le repos commun, qu'également d'accord avec Sa dite Majesté Impériale... »

ART. 45. — « Sa Majesté Impériale de toutes les Russies, pour

Il ne reste, par conséquent, qu’à s'adresser aux principes généraux du droit international, pour analyser et apprécier les nouveaux rapports Juridiques, suscités par l'état actuel dans les relations internationales des provinces de Bosnie et d'Herzégovine. Il faut donc prendre pour point de départ les règles juridiques connues jusqu'à présent, afin de résoudre la question relative à la situation exacte de la Bosnie et de l’'Herzégovine en droit public ainsi qu'en droit international. Cette question peut être formulée ainsi : Faut-il encore considérer ces deux provinces comme une partie du territoire ottoman, et leurs habitants comme des sujets du sultan, ou bien devrait-on voir dans l’occupation et dans les diverses mesures administratives austro-hongroises une sorte d'extinction du droit de souveraineté de la Porte en faveur de l’Autriche-Hongrie ? En d’autres termes, l’occupation et l'administration, telles que l’article 25 du traité de Berlin les à conçues, peuvent-elles constituer un moyen d'acquisition internationale du droit de souveraineté ?

Elle et ses successeurs et héritiers, garantit el garantira, solennellement et obligatoirement, toutes les Constitutions, Lois cardinales et Règlements majeurs d'Etat, que la Sér. République de Pologne jugera à propos d'établir et de porter en la présente Diète confédérée : Mais cette garantie n’exclura pas le droit de faire des améliorations et des changements, que la Sér. République jugera à propos de faire dans ces matières dans une nouvelle Diète... »

ART. 7. — Il sera libre à Sa Majesté Impériale de toutes les Russies et à ses successeurs et héritiers de faire entrer ses troupes dans tous les cas de nécessité, après en avoir amicalement prévenu le gouvernement Polonais et obtenu son aveu, sur le territoire de la République, de les y faire séjourner, et de former des magasins pour la garde desquels il sera permis de laisser tel nombre de troupes qu'il sera jugé nécessaire, »

On ne saurait donner de réponse à ces questions autrement qu'en examinant les traités internationaux qui constituent la base juridique des relations internationales qui nous occupent. L'intention et l'esprit que ces traités renferment doivent être d’un effet décisif sur la solution que nous poursuivons. À cet égard il faut, en premier lieu, prendre en considération l’article 25 du traité de Berlin et laconvention austro-turque du 21 avril 1879 dont nous exposerons plus tard les matières.

Voyons d'abord l’article 25 du traité de Berlin. Sa forme, rédigée ostensiblement d'une façon trop serrée et confuse, la nature vague et indéterminée de ses dispositions, étaient peu satisfaisantes, au point de vue du droit, pour la construction du nouvel édifice international qui devait s'élever sur les bases jetées par cet article. « Les provinces de Bosnie et d'Herzégovine seront occupées et administrées par l'Autriche-Hongrie », telles sont les expressions propres employées par le traité de Berlin. Par conséquent, l’Autriche-Hongrie à d'abord à occuper la Bosnie et l’Herzégovine, ensuite à les administrer. Il s'ensuit, selon les termes exprès du traité même, qu'il ne saurait y être question en aucune façon d’une cession simple et définitive de ces provinces à la monarchie austro-hongroise.Cette déduction est d'autant plus certaine que le traité de Berlin, toutes les fois qu'il s’agit d’une cession de territoires, emploie les termes « céder » ou « incorporer », comme c'est le cas dans les articles suivants :

ART. 58. — « La Sublime Porte cède à l'Empire Russe

en Asie les territoires d'Ardahan, Kars et Batoum,avec ce dernier port, ainsi que tous les territoires compris entre l’ancienne frontière russo-turque et Le tracé suivant... »

ART. 60. — La vallée d'Alaschkerd et la ville de Bayazid cédées à la Russie par l’article 19 du traité de San-Stefano font retour à la Turquie.

La Sublime Porte cède à la Perse la ville et Le territoire de Khotour.. »

ART. 45. — « La principauté de Roumanie rétrocède à S. M. l'Empereur de Russie la portion du territoire de Bessarabie, détachée de la Russie en suite du traité de Paris de 1856... »

ART. 29. — « La commune de Spizza sera incorporée à la Dalmatie. »

En outre, il faut de nouveau attirer l'attention sur la proposition anglaise qui a donné naissance à l’article 25 du traité de Berlin, et laquelle fut présentée devant le Congrès de Berlin par l'Angleterre, seulement quelques jours après la conclusion de la convention relative à l'occupation et à l'administration de l’île de Chypre par cette même puissance. Il est hors de doute que la motion de lord Salisbury — laquelle à servi de point de départ à la formule de l’article 25 — fut inspirée par la rédaction du compromis anglo-turc concernant l’île de Chypre. De même que la Porte avait consenti à une occupation et à une administration de l’île de Chypre par l’Angleterre, de même il fallait décider, à son tour. le Congrès de Berlin à octroyer à l’Autriche-Hongrie l'occupation et l'administration de la Bosnie et de l’'Herzégovine. Nous citons ci-après le texte de cette fameuse convention qui a servi à sanctionner la formule du

projet anglais et par cela même à rédiger l'article 25 du traité de Berlin. Elle est intitulée :

Convention d'alliance défensive, entre la Grande-Bretagne et la Turquie, signée le 4 juin 1878 (1).

ART. 1%. — Dans le cas où Baloum, Ardahan, Kars, ou aucune de ces places seront retenues par la Russie, et si aucune tentative serait faite à une époque quelconque par la Russie de s'emparer d'aucune autre portion des territoires de Sa Majesté le Sultan en Asie, fixés par le traité de paix, l'Angleterre s'engage à s’unir à Sa Majesté le Sultan pour la défense des territoires en question par la force d'armes.

En revanche, Sa Majesté le Sultan promet à l’Angleterre d'introduire les réformes nécessaires (à être arrêtées plus tard par les deux Puissances) ayant trait à la bonne administration et à la protection de sujets chrétiens et autres de la Sublime Porte qui se trouvent sur les territoires en question ; etafin de mettre l'Angleterre en mesure d'assurer les moyens nécessaires pour l’exécution de son engagement, Sa Majesté le Sultan consent, en outre, d'assigner l'ile de Chypre, pour étre occupée el administrée par elle.

ART. 2. — La présente convention sera ratifiée, et l'échange des ratifications aura lieu dans l’espace d'un mois, mais si faire se peut, plus tôt.

Annexe à la convention, faite à Constantinople, le 1* juillet 1878. — [Il demeure entendu entre les deux Hautes Parties Contractantes que l'Angleterre consent aux conditions suivantes concernant son occupation et administration de l'ile de Chypre :

(1) Livre jaune, Congrès de Berlin, 1878, p. 307 ; Samwer, Nouveau recueil général de traités, 2e série, t. III, p. 273.

I. Qu'un tribunal musulman religieux (Mehkéméi Shéri) continuera d'exister dans l’île, lequel connaîtra exclusivement des affaires religieuses, et non pas d’autres, concernant la population musulmane de l'île.

IL. Qu'un résident musulman de l’île sera désigné par le département des fondations pieuses de la Turquie pour diriger, de concert avec un délégué nommé par les autorités britanniques, l'administration des fonds, propriétés et terres appartenant aux mosquées, cimeüières, écoles musulmanes et autres établissements religieux existant dans l’île de Chypre.

IT. — Que l'Angleterre paiera annuellement à la Sublime Porte tout ce qu'est l'excédent actuel du revenu en sus des frais de l’administration de l’île, lequel excédent sera calculé et déterminé par la moyenne des dernières cinq années, fixée à 22,936 bourses, laquelle reste à être dûment vérifiée plus tard, età l’exclusion du produit réalisé par la vente ou affermage des propriétés et biens immeubles appartenant à l’État et à la Couronne ottomane pendant cette période.

[V. — Que la Sublime Porte pourra librement vendre et affermer des terres, terrains et autres propriétés en Chypre appartenant à l'Etat et à la Couronne ottomane dont le produit de vente ou affermage ne forme pas partie des revenus de l’île mentionnés dans l’article III.

V. — Que le gouvernement britannique pourra exercer par le canal de ses autorités compétentes le droit d’expropriation pour l'acquisition, à des prix convenables, des terres incultes et des terrains nécessaires devant servir aux améliorations publiques, ainsi qu’à d’autres buts d'utilité publique.

VI. — Que dans le cas où la Russie restituerait à la Turquie Kars et les autres conquêtes faites par elle en Arménie pendant cette dernière guerre, l’île de Chypre sera évacuée par l'Angleterre, et la convention, en date du 4 juin 1878, cessera d’être en vigueur":

Nous avons jugé utile de citer en entier le texte de cette convention, car nous y avons aperçu un moyen très précieux pouvant aider à l'intelligence de l'article 25 du traité de Berlin, quoiqu’on puisse, cependant, remarquer certaines divergences plus ou moins imMportantes entre ces deux actes internationaux, sur lesquelles d’ailleurs nous reviendrons, lorsque nous aurons à parler de la convention du 21 avril 1879, mais lesquelles n’ont point empêché que ces deux actes fussent établis sur la même base et d’après les mêmes principes. Leur point commun et essentiel consiste à accorder à un État étranger la faculté d'occuper et d’administrer une partie du territoire ottoman ; quant à la différence de détails, elle s'explique tout naturellement par la particularité du but qu'on s'était proposé dans chacun de ces traités. Or en présence de cette ressemblance manifeste, il n’est pas admissible que l’on puisse donner, comme le font certains auteurs, Lingg (1) en première ligne, aux termes identiquement emplovés dans les deux traités des significations tout à fait diftérentes et diamétralement opposées. Personne ne viendra, il nous semble, nier que la Turquie ait conservé, malgré le fait de l'occupation et de l'administration de l’île de Chypre, son droit de souveraineté sur cette île. Puisque ce fait est incontestable, comment admettre

(1) V. E. Lingg, Die staatsrechtliche Stellung Bosniens und der Herzegowina, dans Archiv für æffentliches Recht, t.V, 1889, p. 480 et suiv.

alors que la Turquie ait pu perdre, d’un autre côté, son droit de souveraineté sur la Bosnie et l'Herzégovine, à la suite de l'occupation et de l'administration de ces provinces par l’Autriche-Hongrie, en vertu de l'article 25 du traité de Berlin.

Pour des raisons exposées nous ne pouvons pas partager l'opinion de Neumann, ni accepter sa manière de comprendre l’article 25 (1). Cet auteur, dit « le traité de Berlin, n’a voulu, n’a pu vouloir autre chose que de transférer à l’Autriche-Hongrie la pleine souveraineté de la Bosnie et de l'Herzégovine ». D’après sa pensée, il faudrait attribuer l'étrange rédaction de l’article 25 du traité de Berlin à l'intention dissimulée du congrès de céder définitivement et sans aucune condition les provinces de Bosnie et d'Herzégovine à l’Autriche-Hongrie. Mais cette opinion est réfutée par le cours même des débats qui ont eu lieu au congrès de Berlin, et qui sont invoqués par cet auteur en faveur de sa thèse. Il est impossible de constater d’une façon quelconque l’intention unanime des puissances signataires du traité de Berlin de faire à l'Autriche-Hongrie des concessions bien larges, ou toutefois plus larges que celles de l’article 25. Interrogeons plutôt, à ce sujet, les protocoles du congrès de Berlin eux-mêmes.

Ce qui frappe le plus dans l’intéressante discussion du congrès, qui eut pour objet la Bosnie et l’'Herzégovine, c’est que les représentants des grandes puissances

(1) Neumann, dans Revue de droit international, t. XI, p. 39 et suiv.

ont parlé, tous sans exception, uniquement de la pacification et de l'établissement d'un ordre stable dans ces provinces.

On se rappelle que Le comte Andrassy avait entamé, le premier, les débats relatifs au sort de la Bosnie et de l’Herzégovine, par la lecture de son memorandum dans lequel il a déclaré que l’Autriche-Hongrie ne réclame pas l'incorporation des deux vilayets : elle ne demande qu’une solution offrant des garanties de stabilité, et dans ces conditions elle est prête à accepter foule décision du congrès (1). Lord Salisbury à répondu ensuite à cette déclaration, en soumettant à la délibération du congrès son projet consistant à confier à l'Autriche-Hongrie l'occupalion de la Bosnie et de l'Herzégovine, et rien de plus. En même temps il avait adressé un appel à la Porte, en disant qu'elle ferait preuve de la plus haute sagesse, si elle refusait de se charger d'une tâche qui dépasse ses forces, et si elle la confiait à une puissance capable de la remplir (2). I ressort déjà à priori qu'à l'époque du congrès de Berlin l’Autriche-Hongrie même n'avait aucune intention de s'approprier définitivement les deux provinces ottomanes. Le premier plénipotentiaire ottoman s'était opposé même à l'occupation. Il dit en outre que son but ne peut être évidemment que de rétablir l'ordre et la tranquillité dans ces deux provinces el de procéder au rapatriement des réfugiés (3).

Nous pouvons invoquer contre l'opinion de Neumann encore d’autres déclarations très significatives, faites au congrès de Berlin et pouvant bien nous éclairer sur les

(4) V. Première partie, p. 54.

(3) Ibid., p. 58.

(3) Ibid., p. 59. Cie

véritables intentions des puissances. Ainsi par exemple, lord Salisbury avait formellement déclaré, en parlant dans une circonstance (protocole n° 2) des intentions de l'Angleterre, que cette puissance n’avait jamais admis, #i avant le congrès de Berlin ni à aucune autre époque, que, pour garantir une province turque contre l'oppression etles abus du gouvernement, il fallût la soustraire à la souveraineté de la Porte. Cette garantie doit consister, à son avis, plutôt dans une mesure d'administralion intérieure que dans une séparation politique (1). En outre, le protocole n° 8, spécialement consacré à la Bosnie et à l'Herzégovine, est plein d’indications très précises qui ne laissent aucun doute sur ce que le congrès de Berlin a voulu dire exactement dans l'article 25 (2). Nous y trouvons la déclaration de lord Beaconsfield disant que la sauvegarde des droits du sultan comme souverain doit rester une des bases principales de la paix. Les paroles du premier plénipotentiaire de France sont aussi très importantes ; il considère l’intervention du gouvernement de l’Autriche-Hongrie comme une mesure de police européenne. Là, où une puissance intervient pour rétablir l’ordre, au nom général de l'Europe, il n’est pas possible d'affirmer qu’on lui a transmis en pleine souveraineté la province dans laquelle elle ne remplit pourtant qu’une fonction de police européenne. Andrassy a dit lui-même que le gouvernement austro-hongrois consent à se charger de l'occupation et de l'administration de la Bosnie et de l'Herzégovine (3).

(1) V. Première partie, p. 79.

(2) 1bid., p. 53-61.

(3) Ibid., p. 59.

Nous allons signaler plus particulièrement un dernier argument qui se trouve en contradiction absolue avec les affirmations de Neumann. C'est la déclaration, exempte de toute équivoque, de la Russie dont le représentant tenait à se garantir contre toute interprétation trop large de l'article 25, en annonçant d’une manière catégorique gue son vote s'applique exclusivement aux termes de la motion de lord Salisbury. La Russie ne voulait donc à aucun prix donner son assentiment à une cession définitive de la Bosnie et de l’'Herzégovine à l’Autriche-Hongrie, et elle à tenu à le faire entendre, pour qu'on ne pût lui prêter des intentions qu'elle n’avait point, et en même temps pour prévenir toute interprétation tendancieuse de l’article 25 comme nous en avons déjà, en effet, remarqué des velléités chez certains publicistes. C’est pourquoi le plénipotentiaire de la Russie à appuyé sur cette condition, que les termes employés doivent être strictement interprétés, à savoir, qu'ils ne reconnaissent à l'Autriche-Hongrie rien de plus que l'occupation et l'administration.

Enfin, quelle serait la raison d’être du dernier alinéa de l’article 2, si l'intention positive des puissances signataires avait été de transférer à l’Autriche-Hongrie la pleine souveraineté sur la Bosnie et l’Herzégovine ? L'article 25 se termine ainsi : À cet effet, les gouvernements d'Autriche et de Turquie se réservent de s'entendre sur les détails. On a donc voulu stipuler la condition d'une entente préalable entre les deux États, afin qu'ils pussent régler tous les détails de l'occupation. Si on avait eu l'intention réelle de céder définitivement la Bosnie et l’Herzégovine à l’Autriche-Hongrie, pourquoi aurait-on stipulé l'intervention de cette entente entre la

Porte et l’Autriche-Hongrie ? Le seul fait d’avoir réservé pour la Turquie le droit de régler, de concert avec les plénipotentiaires de l’Autriche-Hongrie, les divers détails de l'occupation, prouve qu’on n'a jamais eu l'intention d’enlever à la Turquie tous ses droits sur ses deux provinces. Il est vrai que Neumann explique cela encore d’une autre façon. Il a vu que l'alinéa final de l’article 25 était un témoignage matériel des plus probants contre son assertion. Et il a commencé d’abord par dire que la quatrième proposition de l’article 25 du traité de Berlin commençant par les mots à cel effet, ne peut avoir trait qu’au district de Novi-Bazar, et qu’elle n’a pas le moindre rapport avec la Bosnie et l'Herzégovine ; il a ajouté même que, si un alinéa spécial est consacré à cette quatrième proposition laquelle «appartient, sans aucun doute, uniquement au troisième alinéa », la faute en est à « un copiste maladroit » (2). Aussitôt après que la convention entre la Turquie et l’Autriche-Hongrie fut conclue, Neumann a envoyé une seconde lettre à la Æevue de droit international, dans laquelle il persiste avec tenacité dans sa première déclaration, considérant que « la Convention austro-turque ne concerne absolument en rien la Bosnie et l’Herzégovine ni Le fait accompli de l'occupation de ces deux provinces, exécutée par nous conformément à notre mandat et, en outre, indépendamment de tout mandat, en vertu de notre droit de défense personnelle. (2) »).

En définitive, dans la thèse qu’il soutient, Neumann

(1) Neumann, loc. cit., p. 40.

(2) Ibid., p. 43.

confond deux choses distinctes : la volonté expresse et formelle des puissances contractantes, exprimée dans l'article 25, d'une part, et les considérations d'intérêt politique qui ont poussé l’Autriche-Hongrie à accepter le mandat d'occuper la Bosnie et l'Herzégovine, d’autre part. Il est évident qu'entre ces deux éléments le premier seulement a de l'importance au point de vue du droit et doit être pris en considération, tandis que le second, d'ordre essentiellement politique, ne peut avoir de valeur qu’au point de vue exclusivement austrohongrois. L'idée poursuivie par les puissances signa taires dans la confection de l’article 25 — ce dont il n'est pas permis de douter un seul instant — était d'assurer la paix de l’Europe, en rétablissant l'ordre en Bosnie et en Herzégovine, et de prévenir le retour éventuel des circonstances qui avaient provoqué la guerre russo-turque. À cet effet, l'autorisation fut donnée à l’Autriche-Hongrie d'occuper et d'administrer ces deux provinces. Il n’y a, par conséquent, aucune corrélation entre l'intention manifestée collectivement par les grandes puissances et la conviction dissimulée par certaines d’entre elles, suivant laquelle l’Autriche-Hongrie serait assez habile, à moins de complications extraordinaires et imprévues, pour employer son mandat de façon à conserver pour toujours les deux provinces. Or, Neumann confond ces considérations purement pratiques “et politiques avec les intentions explicites du Congrès de Berlin, insérées dans l’article 25. Ces considérations que l’on ne peut, d’ailleurs, que supposer et deviner peuvent être d’un concours précieux pour la compréhension des événements et de divers compromis, mais

elles ne peuvent pas servir de base pour l'appréciation juridique de l’état récemment créé (1).

L'ensemble des dispositions de l’article 25 ne peut être compris que comme un mandat conféré à l’Autriche-Hongrie par le Congrès de Berlin. Ceci résulte de toutes les déclarations faites au cours de la discussion concernant la Bosnie et l’Herzégovine. Cette qualification de mandat, adoptée par les représentants de toutes les grandes puissances à l’égard du rôle décerné à l’Autriche-Hongrie en Orient, serait absolument impropre à désigner une autre opération juridique qui eût consisté dans la cession définitive de la Bosnie et de l’'Herzégovine à l’'Autriche-Hongrie. La différence considérable qui existe, au point de vue du droit, entre un mandat et une cession, ne saurait donner lieu à aucun euphémisme juridique, malgré l'opinion de Neumann. Les hommes d'État, qui décidaient au Congrès de Berlin, ne pouvaient certainement pas revêtir dans la forme du mandat une cession définitive, sans se rendre coupables envers la précision des notions juridiques. Si l’on avait eu en vue l’extension du territoire de l’Autriche-Hongrie, on aurait pu l'indiquer par un terme approprié à

(4) Il est visible que les deux lettres relatives à l’occupation de. la Bosnie et de Herzégovine par l’Autriche-Hongrie, adressées par Neumann à la Revue de droit international (t. XI, 1879, p. 38), sont inspirées par des motifs purement politiques et rédigées dans un esprit tendancieux. Après avoir lu ces deux épîtres, on se sent considérablement refroidi devant la partialité manifeste d’un savant tel que Neumann. Ces procédés sont regrettables au point de vue de Ja science,

cette circonstance,on l'aurait sûrement désignée comme une cession forcée. Quant à présent, on ignore encore en droit international qu'un simple mandat puisse constituer un mode d'acquisition territoriale. Si les puissances avaient eu réellement l'intention de régler une question d'intérêt exclusivement austro-hongrois, ilaurail été superflu, d'après les principes juridiques bien conaus, de parler d'un mandat quelconque. En ce cas on aurait choisi les expressions propres et rigoureusement déterminées dans leur nature et leurs effets juridiques, comme on l’a fait à propos de la cession consentie par la Turquie des territoires d’Ardahan, Kars et Batoum à la Russie (art. 58 du traité de Berlin), d’une portion du territoire de la Bessarabie rétrocédée encore à la Russie, de la part de la Roumanie (art. 45), et de la commune de Spizza incorporée à la Dalmatie (art. 29). On remarque que, dans aucun de ces cas,on n’a employé les mots occupation et administration ou mandat.

Expliquer le mandat accordé à l’Autriche-Hongrie, ainsi que le fait Neumann, comme une forme déguisée d'une cession définitive du territoire de la Bosnie et de l’'Herzégovine à cette puissance, et attribuer ce fait à une dissimulation de la part des grandes puissances, ce procédé constitue à notre avis une manière de voir complètement erronée. Toute éventualité d’une pareille supposition est exclue clairement par l’article 25, et surtout par la situation réservée par cet article à la Turquie, de même que par la déclaration de la Russie qui ne permet que l'interprétation la plus rigoureuse des termes stipulés. Or, on ne peut considérer l’article 25 du traité de Berlin que comme un mandat donné au gouvernement de l’Autriche-Hongrie afin d'occuper

et d’'administrer les deux provinces turques, dans un but de pacification (1).

Il ne faut pas croire que l’objet dudit mandat soit complètement élucidé par le maigre texte de l’article 25. La façon dont cet article est composé et rédigé ne nous indique pas le but et les conditions inhérentes à l'exécution du mandat. L'article 25 a omis de nous renseigner sur ces points. La forme que le mandat de l’Autriche-Hongrie y à reçue est très imparfaite. Le but même du mandat n’y est pas énoncé ; il n’y est fait mention que des moyens de son exécution, mais on a oublié d’y ajouter aussi quelques dispositions complémentaires, relatives à la durée et aux formes des mesures édictées par l'article 25. C’est pourquoi il n’est point permis d'isoler l’article 25 de l’ensemble des débats qui ont eu lieu au Congrès de Berlin, à cet effet, et dont il tire son origine. C’est dans ces débats mêmes qu'il faut aller chercher la lumière impartiale et authentique susceptible de nous éclairer sur l'intention positive des grandes puissances, qui a trouvé son expression dans les dispositions de l’article 25.

Si, par conséquent, on replace l’article 25 dans le cadre des débats du 29 juin 1878 qui ont présidé à sa confection, et si l’on essaie de saisir ainsi son esprit et sa véritable signification, on verra qu’il n'existe aucun lien de droit constitutionnel entre l’Autriche-Hongrie d'une part et la Bosnie et l’Herzégovine d’autre part. Les conclusions qui s’en dégagent sont les suivantes :

(1) V. Schneller, op. cit., $ 12, p. 83.

1. Le lien qui rattache les provinces ottomanes de Bosnie et d'Herzégovine à la monarchie austro-hongroise est d’origine et de nature purement internationales ; il ne possède aucun caractère constitutionnel. En d’autres termes, la Bosnie et l'Herzégovine ne se trouvent vis-à-vis de l’Autriche-Hongrie ni en état d’annexion territoriale, ni en état d'union organique. L'article 25, œuvre collective de l’Europe, n’a changé provisoirement que la situation de ces provinces en droit international, mais il n'entendait point modifier par cela même la constitution territoriale de lAutriche- Hongrie ni établir un lien de droit public quelconque entre celle-ci et les deux provinces ottomanes.

2. L'article 25 n'a conféré à l’Autriche-Hongrie qu'une sorte de mandat international concernant la Bosnie et l’'Herzégovine. Puisque cet article ne fait aucune allusion à la cession ou à l'incorporation, il ne saurait être question d'aucune façon d’un rapport organique constitutionnel entre Les deux parties.

3. La pacification des deux provinces et l’organisation de rapports stables à l’intérieur était sans doute le but principal du mandat, — l’occupation et l'administration les movens les plus sûrs pour le remplir. Mais quelles seraient les conséquences juridiques, si 'Autriche-Hongrie se montrait impuissante à rétablir l’ordre et à fonder des relations régulières dans ces provinces ? Il est hors de doute que ce fait signifierait pour lAutriche- Hongrie l’inexécution de son mandat, et cela même dans le cas où elle continuerait à user de ses moyens d’occupation et d'administration (1). D’après les règles géné-

(1) Cf. Schneller, loc. cit.

rales du droit, le mandant peut toujours révoquer son mandat, et à plus forte raison en cas d’inexécution de celui-ci par le mandataire. Or, la pacification — moyennant le rétablissement de rapports normaux et stables — devant être considérée comme conditio sine qua non, il s'ensuit que les grandes puissances auraient la faculté de retirer le mandat consenti à l’Autriche, au cas où celle-ci n’aurait pas réussi àaccomplirles obligations qui luiincombent,etde chercher un autre moyen pourlefaire exécuter (1).

4. Ce mandat est un mandat spécial, ayant pour objet une affaire déterminée, mandatum unius rei, à savoir, de pacifier les provinces de Bosnie et d'Herzégovine. Dans ce cas les pouvoirs du mandataire sont limités par l’objet même du mandat.

Normalement, le mandat prend fin par l’accomplissement de l’acte que devait faire le mandataire. Par conséquent, le mandat austro-hongrois est, comme tous les mandats, provisoire. Quoique le traité de Berlin n'ait assigné aucune limite à l'occupation et à l’administration de la Bosnie et de l'Herzégovine par l’Autriche-Hongrie, il n'est pas difficile de comprendre que cette limite est sous-entendue dans l’objet même du mandat, et qu’il n’était pas pratiquement possible de la préciser davantage. Le temps nécessaire à l'avènement de la pacification et à l'établissement de relations gtables et régulières constitue la limite fixée implicitement à la durée du mandat même. Ainsi, quoique le terme (dies) apposé au mandat de l’Autriche-Hongrie ne soit pas un terme exprès, il existe néanmoins, car il faut

(1) V. F, de Martens, Traité de droit international, t. I, p. 478.

noter que le terme, bien que consistant dans un événement certain, peut être incertain, dies incertus,en ce sens que la date à laquelle arrivera cet événement est inconnue (1).

5. Le mode d'exécution du mandat a été déterminé, au début de l’article 25, dans les termes suivants: « Les provinces de Bosnie et d'Herzégovine seront occupées et administrées par l’Autriche-Hongrie. »

L'occupation et l'administration constituent par conséquent deux formes précises dans lesquelles le mandat devait être exécuté. Dans le chapitre suivant, nous allons étudier ces deux parties du mandat austro-hongrois dans leur application pratique.

(1) V. G. May, Eléments de droit romain, t. II, n° 383.