AU POINT DE VUE INTERNATIONAL

I. Erreurs et lacunes dans la notion de la souveraineté. La suprema polestas et la définition du droit de souveraineté. Dualisme entre le droit etTexercice du droit. Le nudumjus, sa sigiiiflcution pré* cise au point de vue juridique et les modes légitimes de son acquisition. — IL Le droit de souveraineté delà Turquie ; ses conséquences : positive et négative. Les pouvoirs de FAutriche- Hongrie et leurs limites en matière de souveraineté intérieure et extérieure.

Nous avons vu, dans la première partie de cette étude, que les puissances signataires du traité de Berlin ont donné le mandat à l'Autriche- Hongrie de pacifier la Bosnie et Tllerzégovine, en vertu de leur droit d'intervention. Mais ce mandat est-il en harmonie avec la théorie générale de l'État? En d'autres termes : Y at-il une contradiction quelconque entre l'article 25 du traité de Berlin et le préambule de la convention austroturque du 21 avril 1879 ? Sont-ils incompatibles les deux textes conventionnels, dont l'un transmet h l'Autriche-Hongrie l'exercice de certains droits de souveraineté, tandis que l'autre réserve ces droits mêmes au sultan?

Le mandat étant presque inconnu en droit international, il ne sera peut-être pas sans utilité de l'envisager

au [ioiiilde vue des principes généraux du droit public, notamment au point de vue de la théorie juridique de la souveraineté.

L'explication de la condition juridique de la Bosnie el de rilerzégovine a souffert, chez plusieurs auteurs, de la contradiction qu'ils semblaient découvrir entre le droit et le fait dans la nouvelle situation internationale de ces provinces. En y analysant le rapport juridique qu'on nomme la souveraineté, les uns ont à peine su éviter la confusion trop habituelle entre le droit et son exercice, entre le titre et ses divers avantages, tandis que les autres peu habitués, d'une part, h voir ces éléments séparés dans la vie pratique où ordinairement la souveraineté sur un territoire est exercée par l'État même auquel appartient ce territoire, placés, d'autre part, entre le titulaire du droit n'ayant que son titre el le tiers en ayant presque toute la jouissance, ont fini par attribuer au tiers le titre lui-même.

Afin de résoudre le paradoxe qui offrait à leurs yeux le problème de la souveraineté dans les deux provinces, certains auteurs ont cru, comme Bluntschli, pouvoir réconcilier la théorie avec la pratique en introduisant dans la théorie juridique de la souveraineté une nouvelle notion distinguant entre la souveraineté formelle et la souveraineté réelle, entre la souveraineté de droit et la souveraineté de fait, dont la première, conservée par les traités au sultan, serait sans aucun effet. Le fondement rationnel de Lingg est encore moins solide. En effet, pourquoi n est-il pas admissible au point de

vue juridique que le siiltan possède le droit que l'empereur d'Autriche exerce, que le droit de souver<iinelésur la Bosnie et Tllerzégovine appartienne à la Turquie, tandis que certains attributs de ce droit sont exercés par r Au triche-Hongrie? Est-il toujours juste, au point de vue des principes du droit public, de dire qu'en matière de souveraineté celui qui exerce le droit doit en être considéré ipso facto comme titulaire et conclure de là, en se mettant en contradiction flagrante avec les dispositions conventionnelles, que le droit de souveraineté en Bosnie et en Herzégovine appartient à celui qui l'exerce actuellement, subordonnant ainsi, à l'exemple de Lingg, le droit même à son exercice? Ensuite, est-il scientifiquement exact de soutenir, comme le fait Neumann justement à propos de la Bosnie et de l'Herzégovine, que la limite des restrictions imposées au droit de souveraineté décide de l'existence même de ce droit? Enfin, les concessions aussi larges que sont l'occupation et l'administration sont-elles vraiment considérées dans la théorie du droit international, ainsi que le prétend Holtzendorff, comme incompatibles avec la nature de la souveraineté territoriale?

Il est évident que nous nous trouvons ici en présence d'une contradiction de fond, devant un paradoxe ayant pris sa racine dans la divergence de conceptions relatives k la nature môme de la souveraineté. Celte contradiction provient uniquement de l'idée plus ou moins erronée que certains auteurs se font de la souveraineté. Chez les uns (Martens, Jellinek, Schneller. etc.), la puissance suprême repose sur la notion du droit môme ; chez les autres, elle se confond avec l'idée de la force. Le principal défaut de ces derniers est de ne pas tenir

compte de la distinction qu'il est indispensable, au point de vue rationnel, de faire entre la substance de la souveraineté et ses nombreuses manifestations pratiques, entre le nudum jus, la souveraineté envisagée comme un droit déterminé, et son exercice.

La souveraineté constitue certainement un des points les plus importants dans la science du droit public ; les auteurs les plus compétents ont essayé de l'approfondir et d'en donner une théorie complète et précise au point de vue scientifique. Mais le travail en est loin d'être achevé dans ce sens. Nous ne saurions donc prétendre à élucider, dans les limites de cette étude, toutes les questions se rattachant à la souveraineté. Il nous suffira de préciser sa notion au point de vue international et de l'appliquer ensuite aux rapports juridiques que nous avons sous les veux.

La doctrine tant ancienne que moderne, relative à la notion de la souveraineté, renferme plusieurs erreurs capitales. Nous n'en mentionnerons que la plus importante, Terreur de fond. Les anciens publicistes, essentiellement préoccupés de la souveraineté au point de vue du droit interne, Tout considérée comme un pouvoir absolu et sans limites, la suprema potestas (1). Cette définition, ayant toutefois subi certaines modifications chez les auteurs modernes, est encore la plus répandue. C'est cette définition défectueuse et peu juri-

(1) Ce fui Bodiu qui, au XVIe siècle, indiqua le premier, dans son livre De la République, la souveraineté comme le critériam de la notion de TEtat, et ridentifia avec la puissance {summum imperium, suprema potestas). Celte puissance suprême, d'après Bodin, ne peut être limitée, ni par une autre puissance supérieure, ni dans sa durée, ni par les lois (soluta legibus).

dique, basée sur l'idée de puissance, qui a créé tant d'équivoques et de confusions dans la théorie de la souveraineté. Elle n'indique pas avec précision en quoi consiste le principal élément juridique de la souveraineté, et ne permet pas d'en reconnaître l'existence dans tel ou tel cas concret, c'est-à-dire les modes de son acquisition légitime en droit. Elle a facilité l'introduction de considérations politiques dans l'étude d'une question purement juridique, et a amené ainsi certains auteurs à ne vouloir reconnaître la souveraineté qu'à celui des Etats qui possède une certaine puissance de fait, ce qui est absolument contraire au principe fondamental du droit international, celui de l'égalité des Etats. Mais son tort le plus grave a été d'identifier l'idée du pouvoir le plus élevé avec celle d'un pouvoir absolu et sans limites, et de confondre l'Etat, seul possesseur de la souveraineté, avec celui qui l'exerce en son nom, la confusion contraire à la théorie de la personnalité morale de l'Etat.

Toute suprema potestas n'implique pas nécessairement l'existence du droit de souveraineté. Il y a des cas où la puissance suprême existe en fait, sans qu'il y ait de souveraineté reconnue en droit et vice versa. Certaines collectivités inférieures (1) peuvent posséder les pouvoirs les plus absolus, une puissance illimitée, sur leur territoire, sans qu'elles puissent, par cela même, prétendre au droit de souveraineté. Ce droit n'appartient qu'à la forme suprême de l'organisation humaine, à l'Etat. D'autre part, la souveraineté comprise comme

(i) Telles les tribus indigènes de TAfrique centrale ou les tribus indiennes de l'Amérique du Nord, qui ne possèdent pas les droits des

Etats (Cf. Blantschli, Le droit int, codif,, art. 20).

romilipolencede rEtat,est une pure abstraction, n'ayant existé que dans la pensée de quelques théoriciens. En réalité, il n'y a, d'unepart.que le faitdeTexistenced'un Etal, traduit en des termes abstraits par la reconnaissance de son droit de souveraineté, et, d'autre part, le pouvoir et les organes du pouvoir. Or, pour qu'une définition de la souveraineté soit rigoureusement juridique, il faut en éliminer toute notion de puissance, afin d'éviter la confusion presque toujours fatale en cette matière.

En vertu d'une des fictions les plus utiles en droit public, TEtat est une personne morale possédant des droits nécessaires à son existence et à la réalisation de son but collectif. Le droit le plus élevé de TEtat, le summum Jus (1), nous dirons môme le seul droit propre h TEtat et d'où toutes ses autres attributions découlent logiquement, c'est la souveraineté. On peut très bien imaginer un summunjus égal pour tous les Etats, mais non aussi la supremapotestas^ car, en fait, la puissance suprême d'un Etat, peut être inférieure à celle d'un autre Etat. Si Ton plaçait, en droit international, la suprema potestas k la base de la souveraineté, celle-ci varierait suivant la puissance réelle des Etats ; il n'y aurait alors vraiment de souverains que les Etats puissants, tandis que les Etats faibles n'auraient qu'une souveraineté nominale. Un Etat, qui n'aurait pas assezde force pour faire respecter ses droits, soit intérieurement soit extérieurement, devrait être considéré, en ce cas, même en droit, comme ayant perdu sa souveraineté. Ce serait justifier les vio-

(1) Le mot JUS est employé ici dans le sens subjectif. Cette expression doit désigner, dans notre conception de la souveraineté, le summum imperium tel que nous l'entendons.

lations les plus fl<agranles du droit intemalional et ériger en règle qu'il n'est pas de droit sans la force ; ce qui serait la négation même du grand principe sur lequel repose le droit international, celui de Tégalité des Etats ou celle de leurs droits.

Nous pensons donc pouvoir formuler la définition de la souveraineté en ces termes: La souveraineté est le droit le plus élevé de l'Etat^ d'où celui-ci tire toutes les attributions nécessaires à sa qualité de forme de r organisation humaine la plus élevée (1). Il résulte de cette définition que le droit de souveraineté est nécessairement un et indivisible, mais son exercice est évidemment partageable et même transmissible d'un Etat à un autre Etat.

La substance même de la souveraineté, \enudumjuSj n'est pas divisible, non qu'elle soit la puissance suprême, mais parce que Tunité est un élément essentiel de la personnîilité de TEtat. Il ne saurait exister simul-

(\) La souveraineté est un droit, par conséquent, avant tout, un rapport juridique qui ne se réduit pas à un simple rapport de fait, à la suprema potestas. Entre les droits et les rapports de fait il 7 a une corrélation de cause a effet. Il est donc inexact de dire, ainsi que le font certains auteurs (Cf. Chrétien, op.cit,, p. 119) en voulant établir un parallèle entre la souveraineté et la propriété, que la première est surtout « chose de fait » plus facii quamjuris, dont l'acquisition n'est jamais que la conséquence d'une possession de fait, et que la seconde est, au contraire, plus juris quam facti.

Il n'est pas très exact non plus d'affirmer que la souveraineté est une qualité et non pas un droit. C'est encore confondre la cause avec son effet, car la qualité juridique n'est qu'une conséquence du droit. Celui qui a le droit a aussi la qualité inhérente à son droit : ainsi la propriété est la qualité de celui qui est propriétaire.

De même, tout droit peut donner naissance à une certaine puissance, mais il faut cependant se garder d'en conclure que le droit ne consiste que dans la puissance.

lanémenlsur Je môme territoire plusieurs Etats souverains.

En ce qui concerne Vexerdce du droit, la souveraineté peut être démembrée et subir toute sorte de restrictions, comme la propriété en droit civil. Déjà, les jurisconsultes romains constatèrent Taffinité qui existe entre les deux notions juridiques en plaçant, Tun à côté de l'autre, Vimperiwn et le dominium. Bien que dans le cas le plus ordinaire le droit et Texercice appartiennent toujours au même sujet du droit, il se peut que la souveraineté se trouve parfois réduite à ViidXAQnudumjus de même que la propriété peut être restreinte, par suite de ses nombreux démembrements (droit d'usufruit, etc.), à Tétat de nue propriété (1). Un Etat peut même

(1) Dans Texplication des phénomènes du droit public, les auteurs modernes (Laband, Seyclel, Rosin, Lingg, etc.) ont souvent recours à l'analogie que ces phénomènes présentent avec ceux du droit privé. Il faut cependant se garder de pousser Tapplication de cette méthode jusqu'à Texagération, car, bien qu*il existe une certaine ressemblance entre tel rapport en droit international et tel rapport correspondant en droit civil, ils dilTèrent néanmoins par leur nature même. Gela tient à ce que toute la science du droit public repose sur la notion de la souveraineté. On pourra en juger par l'exemple suivant.

La souveraineté territoriale ressemble à la propriété civile. Cependant, toutes les règles applicables à cette dernière ne le sont pas aussi à la première. L'Etat étant un, sa souveraineté territoriale est également une et indivisible ; l'idée de condominium^ c'est-àdire l'existence de deux Etats à souveraineté égale ou inégale sur le même territoire, est donc un non-sens en droit international. Il en est autrement du droit privé où Tidée de copropriété ne présente rien d'anormal. En effet, rien ne s'oppose à ce qu'il y ait plusieurs copropriétaires pour le même objet, mais il serait contraire à la notion même de la souveraineté de supposer l'existence de plusieurs cosouverains sur le même territoire. La poésie populaire serbe a admirablement bien exprimé cette idée dans les vers que

céder h un autre Etat Texercice de ses droits de souveraineté les plus importants, sans qu'il en résulte pour lui la perte de la souveraineté (1).

La nécessité de tenir compte du dualisme entre le droit, le nudum Jm, et Texercice du droit, non seulement en droit privé, mais aussi en droit public, apparaît surtout au moment où il faut décider s'il y a ou non acquisition du droit. A cet égard, l'exercice seul ne suffit pas à faire acquérir le droit de propriété ou le droit de souveraineté, et inversement il ne saurait être considéré comme l'attribut nécessairement indispensable de celui qui est le véritable titulaire du droit. En droit civil, cela n a pas besoin d'être démontré ; le nudum dominium reste toujours au nu propriétaire, quoique les principaux démembrements de son droit de propriété soient attribués à un tiers. De même en droit international, un Etat peut avoir le nudum imperium sur une partie de son territoire, bien qu'un autre Etat en possède l'exercice total ou partiel. On en trouve l'exemple dans l'occupation de la Thessalie par l'armée turque pendant la

nous avons placés en tète de ce livre :

« Un Etaf, deux souverains,

« Cela n'a jamais été,

(( Cela ne saurait être. »

« (ledna zemlia a dva gospodara^

« Nit'ié bilo, niti mojé biti. »)

(t) Il est évident qu'il s'af2;it là de cas exceptionnels et eu général de caractère essentiellement provisoire (mi-souveraineté, protectorat, occupation et administration, etc.). La règle en droit public est néanmoins la pleine souveraineté (comme en droit privé la pleine propriété), qui implique la possession simultanée du droit et de l'exercice. L*l£tat dont la souveraineté n'est plus qu'un nudum jus se trouve dans rallcrnative : ou d'en reconquérir l'exercice, ou bien de renoncer complètement à sa souveraineté.

dernière guerre gréco-turque. Evidemment la puissance qui occupait le pays y exerçait les droits de souveraineté, mais il est tout aussi certain que la Thessalie n'avait cessé, à aucun moment, de faire partie intégrante delà Grèce.

Il n'est donc pas possible de contester la signification réelle du niidum jus au point de vue juridique (1). Mais en quoi consiste sa signification précise dans la théorie de la souveraineté eu droit international ? Le nudumjus ne peut y désigner autre chose que la souveraineté territoriale (en allemand Gehietshoheit)^ l'expression qui convient le mieux à qualifier le droit suprême de TEtat à regard de son territoire et de sa population. 11 consiste dans un double rapport entre TEtat et ses deux principaux éléments constitutifs, dans le droit de domaine et dans le droit de nationalité (qualité de ressortissants de TEtat, nationaux, sujets). Ce rapport a toujours à sa base un titre juridique, une origine conforme aux principes du droit; en d'autres termes, la souveraineté territoriale ne s'acquiert légitimement que suivant les modes d'acquisition prescrits parle droit des gens (reconnaissance de l'Etat, conquête suivie du traité de paix, cession, prescription, etc.). C'est en cela que consiste, à notre avis, Télément juridique essentiel dans la conception de la souveraineté. Nous insistons sur ce point, parce qu'il nous semble n'avoir pas toujours été pris en considération autant qu'ill'eût mérité. L'exercice de la souveraineté est souvent, en droit international, l'effet de la possession, par contre l'ac-

(1) L'expression nudumjus n'est pas très heureuse en ce sens qu'elle semble désigner quelque chose de bien vague, une forme sans matière.

quisiliondu droit de souverainefé n'est jamais la conséquence d'une simple possession de lait. A l'état actuel du droit des gens, on considère universellement comme une règle internationale bien élablie que les modifications dans les possessions territoriales des Etats ne peuvent ôtre le résultat uniquement acquis par la force brutale, par suite d'une conquête en temps de guerre ou d'une occupation en temps de paix. Les transformations territoriales ne deviennent définitives en droit qu'en vertu d'un titre d'acquisition spécial. A pari l'hypothèse de ilebellatio ou Tanéantissement complet delà souveraineté d'une des parties belligérantes (1), la conquête étant un acte de violence et non un acte légal n'a pas le pouvoir de créer en elle-même un nouveau droit (2) ; pour qu'elle puisse engendrer l'acquisition de la souveraineté du territoire conquis, il faut qu'un des éléments constitutifs du droit vienne s'ajouter au fait de la suprématie du vainqueur, par exemple le consentement des puissances contractantes consigné dans un Irrnté de paix. De même en cas d'occupation du territoire par une puissance étrangère, l'occupant peut se rendre maître de l'administration, de la justice, de la législation même dans les provinces occupées, sa prise de possession effective n'y aura toutefois pour conséquence l'acquisition de la souveraineté territoriale qu'a|)rès un acte formel de cession (3).

Avant de terminer ces observations rapides sur la nature juridique de la souveraineté au point de vue international, il faut encore remarquer que les expres-

(l)Cf. Heimburger, Der Erwurb der Gebietshoheity t. I, p. 121.

(2) Cf. Bluntschli, Le droit int. codif., art. 289.

(3) Cf. Heimburger, loc. ct^, p. 103.

sions (le souveraineté intérieure (1) et de souveraineté extérieure (2), couramment employées et d'un usage

(1) Les auteurs de droit constitutionnel envisagent la souveraineté principalement au point de vue interne. Ils ne connaissent que la souveraineté intérieure, et la suprtma potestas constitue le fond dans la plupart de leurs définitions ^Gf. Jellinek, op. c<(., p. 34. — Rosin, Souverœnetœt, Staat, Gemeinde und Selbstverwaltung , p. 5. — Haenel, Deutches Staatsrecht, I, p. 113. — E. Borel, La souveraineté et VEtat fédérant, p. 47. — Le Fur, Etat fédéral (thèse, 1896), p. 443. — Sir F. Pollock, Introduction à T étude de la science politique, p. 153 sq.]. La souveraineté de TEtat se manifestée l'intérieur sous forme de puissance suprême, c'est-à-dire celle qui contraint à l'obéissance tous les membres du corps social et ne reconnaît aucun autre pouvoir supérieur, mais cette puissance suprême peut avoir dans quelques cas exceptionnels une existence de fait indépendante de la souveraineté. Elle en est le plus ordinairement le corollaire naturel mais non indispensable.

Les jurisconsultes allemands, ayant envisagé la souveraineté notamment au point de vue de l'État fédéral, attribuent à celui-ci la puissance suprême qu'ils désignent en ce cas par l'expression de « compétence de la compétence » (Kompetenz-Kompetenz), et ne reconnaissent qu'une compétence relative aux membres de l'Etat fédéral (Cf. Brie, Théorie der Staatenverbindungen, p. 104).

(2) Les auteurs de droit international voient dans l'indépendance de l'Etat le caractère spécifique de la souveraineté (Cf. F. de Martens, loc. cit.y § 75. — Pradier-Fodéré, Traité de droit international public, t. I, n°» 287 et suiv. — Funck-Brentano et Sorel, Précis de droit des gens, liv. I, ch. III. — Fivre, Nouveau droit inl. public, trad. franc., t. I, n» 372. — Dudley-Field, Projet d'un code international, art. 12). Cette définition ne constitue pas précisément une erreur, mais elle confond l'efTet avec la cause. L'indépendance n'est qu'un effet de la souveraineté.

Cette expression d'indépendance ou de souveraineté extérieure désigne surtout une qualité négative de l'Etat, en tant qu'elle nie l'existence d'une domination de droit d'un Etat (Staatsgewalt) sur un autre Etat. Mais elle exprime aussi l'aftirniation de la souveraineté à l'extérieur ou la participation libre de l'Etat à la communauté internationale dans les limites du droit des gens. Les Etats sont libres en vertu de leur nature de personnes morales souveraines, ce qui veut dire qu'ils ne peuvent être obligés par les autres

très pratique, ne désignent pas cependant deux souverainetés distinctes : elles ne peuvent qu'indiquer les diverses attributions de TEtat, les déductions logiques de son droit de souveraineté. Les droits de souveraineté interne (droit d'autonomie proprement dite ou droit de l'Etat de déterminer sa propre compétence et droit de juridiction) et les droits de souveraineté externe (droit de négociation et de traité, droit de représentation ou de légation, droit d'action coercitive ou de guerre) ne sont que les deux faces d*un même droit, la double manifestation de la souveraineté au cours de son exercice, les différentes formes concrètes que prend le droit suprême de l'Etal dans ses rapports avec les Etats étrangers ou avec ses propres sujets. En définitive, il n'y a qu'un droit de souveraineté, lequel, réduit à la notion de nudum jus^ porte le nom de souveraineté territoriale.

Quel est maintenant l'intérêt pratique de la distinction que nous venons d'établir entre le droit et le fait, entre la souveraineté et son exercice, en ce qui concerne la condition juridique de la Bosnie et l'Herzégovine au

Et ats à rencontre du droit. L'indépendance est donc une condition de l'existence même de la communauté internationale. Si la souveraineté n'avait pas d'effet à Textérieur, si elle ne trouvait pas de manifestation dans l'indépendance, les relations internationales seraient, en principe, impossibles, car les Ëtats ne pourraient pas jouer le rôle de sujets égaux en droit ; la communauté internationale, au lieu d'être fondée sur une association d'Etats régie par le droit, ne serait qu'un chaos international soumis au régime de la force. L'idée de la communauté repose finalement sur le principe de la souveraineté.

330 DEUXIÈME PARTIE. CHAPITRE Yl

point (le vue iolernatioDal. En d'autres termes, en quoi consistent, d'une part, les effets réels du nudumjus de l'empire ottoman en Bosnie et en Herzégovine ou, d'après le style officiel, « les droits de sovvera'meté de Sa Majesté Impériale le Sultan sur ces provinces », et, d'autre part, les restrictions apportées à Texercice de sa souveraineté par le traité de Berlin et la convention de 1 879 ? La réponse qui suit ne sera qu'un résumé de développements antérieurs qui se retrouvent dans la partie juridique de cet ouvrage. A cet effet, nous envisagerons successivement le droit (souveraineté territoriale) et l'exercice du droit (souveraineté intérieure et extérieure).

11 est incontestable que le droit de souveraineté sur la Bosnie et l'Herzégovine appartient toujours à la Turquie. Non seulement que l'occupation austro-hongroise ne pouvait légalement porter aucune atteinte à l'existence internationale de la souveraineté territoriale ottomane, mais la reconnaissance de celle-ci fut encore confirmée par de nouveaux titres juridiques consignés dans les traités, ainsi que par l'altitude de l'Europe dans cette question en général, de même que par les déclarations du gouvernement austro-hongrois et celles de ses représentants. La Bosnie et l'Herzégovine sont restées môme après cette occupation les provinces exclusivement turques ^Qi\^\}vs habitants les sujets twcs. Malgré les pouvoirs considérables que l' Au triche-Hongrie y possède, la souveraineté turque y existe, néanmoins, quoique à l'état de nudumjus^ c'est-à-dire dépourvue de l'exercice réel de ses divers droits. Ce « droit nu » ne consiste pas seulement en une souveraineté nominale, comme plusieurs auteurs semblent le croire ; ses

conséquences pratiques pour la Porte se manifestent de deux façons ; ïiine positive et l'autre négative :

Positive, en tant qu'il permet à la Porte de revendiquer tôt ou tard la possession de ses provinces, ou tout au moins de demander aux puissances signataires du traité de Berlin une nouvelle organisation de leur régime intérieur, laquelle, plus adéquate aux principes du droit public, s'adapterait mieux au maintien de la souveraineté territoriale de la Turquie en mettant un terme à Toccupation austro-hongroise ;

Négative, en tant qu'elle l'autorise à empêcher sur ce môme territoire l'emploi de tous les moyens et de toutes les mesures, par lesquels l'Autriche-Hongrie mettrait en danger l'existence du droit de souveraineté de la Turquie en y portant de nouveaux préjudices (i). Par conséquent, l'Autriche-Hongrie ne peut ni en disposer en faveur d'une tierce puissance par voie de cession, ni l'incorporer, à n'importe quel titre, à son propre territoire par un acte unilatéral, ni imposer aux ressortissants du territoire occupé, les devoirs qui seraient en contradiction avec leur qualité de sujets turcs. Afin de sauvegarder sa souveraineté territoriale (son droit de domaine et la qualité de ses nationaux) en cas de violation par l'Autriche-Hongrie de ses engagements conventionnels, la Turquie a le droit d'user de tous les moyens diplomatiques et de recourir même aux armes.

Par contre, le traité de Berlin a accordé à l'Autriche- Hongrie non seulement la faculté d'occuper mais aussi d'administrer les deux provinces turques. L'article 25,

(1) De même que le nu propriétaire peut empêcher tout acte de l'usufruitier tendant à consommer la chose que celui-ci détient en jouissance, salva rerum subslantia.

à qui appartient de déterminer cet élatde choses, ne dit pas ce qu'il faut y entendre au juste par Y « administration ». Le traité de Berlin ~ ainsi que nous l'avons déjà remarqué — est muet sur ce point. 11 ne donne aucun critérium positif susceptible de nous indiquer s'il s'agit là de l'administration proprement dite ou bien de l'ensemble des fonctions d'Etat. Pour répondre à la question de savoir qu'elles sont, d'une part, les restrictions apportées aux droits de souveraineté interne et externe de la Turquie, et quelles sont, d'autre part, les limites juridiques imposées aux pouvoirs de l'Autriche- Hongrie, il faut faire intervenir: a) la convention du 21 avril 1879 ; b) le but du mandat conféré par l'Europe ; c) le maintien du droit de souveraineté ottomane sur les provinces occupées. Cette triple condition implique en effet l'existence de certaines limites positives.

La situation du gouvernement austro-hongrois dans les provinces occupées peut être comparée juridiquement à celle d'un usufruitier, avec cette différence que rAutriche-Hongrie n'a le droit d'en retirer aucun profit financier (art. 3 de la convention), mais elle possède toutes les autres attributions ainsi que toutes les charges résultant de l'usufruit. Le pouvoir judiciaire lui a été reconnu implicitement par suite de la renonciation au régime capitulaire par l'Europe. Quant à la législation, il est évident que l'Europe, en plaçant la Bosnie et l'Herzégovine en quelque sorte sous la tutelle de l'Autriche-llongrie à cause de l'anarchie qui y régnait en 1876-77, lui a conféré aussi le droit de légiférer pour elles.

Les pouvoirs de rAutriche-Hongrie trouvent cependant une limite dans le but même assigné par l'Europe

LA BOSNlE-HERZÈGOVlNÉ AU POINT DE VUE INTERNATIONAL 333

à roccupation et î\ radministration. Quoique l'Idée de but ne nous poursuive pas de critérium juridique précis, en tant que notion énoncîative, elle n'en est pas moins limitative. La puissance mandataire a pour obligation d'accomplir des actes administratifs utiles à la Bosnie et à THerzégovine, destinés à la pacification et à Y organisation intérieure de ces provinces, lout en respectant les droits acquis des musulmans et des chrétiens (par exemple, la jouissance libre des vacoufs dont les revenus sont asservis à Tentrelien des établissements confessionnels des Serbes mahométans, ainsi que les droils traditionnels des Serbes orthodoxes en matière d'administration autonome de leurs églises et de leurs écoles). Elle doit se faire d'avance à l'idée que le mandat pourrait lui être retiré h n'importe quel moment, à plus forte raison lorsqu'elle l'aurait rempli ou qu'elle s'en fût révélée incapable.

Les droits d'administration austro-hongroise sont encore limités par le maintien des droits de souveraineté du sultan sur les deux provinces. Il en résulte notamment l'obligation positive pour TAutriche-Hongrie de considérer les habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine comme des sujets ottomans et de les traiter comme tels. Par conséquent, toutes mesures tendant à dénaturer leur nationalité politique (comme c'est le cas des circulaires et des ordonnances édictées contrairement à l'article 6 de la convention), ou à la compromettre même d'une façon plus grave (comme le fait la loi militaire)^ lui sont rigoureusement interdites. En rendant le service militaire obligatoire pour tous les sujets ottomans de la Bosnie et de Tilerzégovine, sans distinction de religion, l'Autriche-Hongrie a porté une atteinte des

plus considérables aux droils de souveraineté du sultan. Aucune considération d'ordre pratique ne saurait justifier cette mesure d'une illégitimité exceptionnellement grave. Le service militaire des sujets du sultan dans l'armée impériale austro-hongroise et la prestation du serment de leur fidélité à l'empereur d'Autriche les transforme purement et simplement en sujets autrichiens. « La loi du 3 novembre 1881 », comme s'exprime très justement F. de Martens, « est indubitablement un acte qui viole leur conscience et leurs obligations directes envers le sultan, leur souverain légitime » (1).

(1) L'application de la loi militaire crée aux habitants de la Bosnie et de PHerzégovine une position des plus critiques. En cas de guerre entre rAutriche-Hongrie ellaTurquie,ceux-ci se trouveraient placés hors la loi de deux côtés. N'étant en aucun cas couverts par la qualité de belligérants, ils seraient traités comme de simples réfractaires ou insurgés et non comme des prisonniers de guerre. En effet, s*ils refusent d'obéir aux commandements des autorités militaires autrichiennes pour combattre contre rarmée du sultan, — ce qui serait d'ailleurs leur devoir civique, — ils deviennent, en fait, passibles du conseil de guerre autrichien ; si, au contraire, ils prennent part à la lutte, la Turquie les considérera de plein droit comme des rebelles, et, en cas de captivité, ses juridictions militaires les feront passer par les armes.

Cet exemple illustre pleinement les graves anomalies qui, au point de vue réel, pourraient résulter d'une extrême divisibilité dans l'exercice du droit de souveraineté ou d'une usurpation occasionnelle faite au détriment de ce droit. Bien que la théorie admet rationnellement, en ce qui concerne l'exercice du droit de souveraineté, la possibilité d'un partage absolu, les conditions juridiques de ce genre doivent être néanmoins considérées comme exceptionnelles et de nature essentiellement transitoire, car eUes peuvent aboutir, dans la pratique, aux inconvénients très dangereux. La preuve en est dans la situation provisoire de la Bosnie et de l'Herzégovine laquelle, compréhensible en droit jusqu'à Tintroduction delà loi militaire, est rendue absurde par rappiication de cette loi mal fondée.

Si le traité de Berlin et la convention austro-turque n*ont précisé que d'une manière assez vague les restrictions faites c\ la souveraineté intérieure de la Turquie, ils ont été, en revanche, bien plus explicites en ce qui concerne ses droits de souveraineté extérieure. Le premier ne mentionne la transmission d'aucun de ces droits à TAutriche-Hongrie. La convention (art. 6) a ajourné, en des termes exprès, la solution de cette question à une date ultérieure.

L'Autriche-Hongrie ne pourra donc y prétendre légitimement qu'à la suite d'un arrangement avec la Porte. Or, l'accord nécessaire n'est pas intervenu jusqu'à présent, par conséquent les droits de souveraineté extérieure restent toujours entre les mains de cette dernière, ïelleestla règle; elle comporte toutefois certaines exceptions (1). Mais remarquons de suite que l'occupation et l'administration pouvant être assimilées à une servitude internationale, l'interprétation des exceptions doit y être des plus strictes, comme en matière de servitudes.

11 y a une connexité entre l'exercice de l'administration interne et la conclusion des traités internationaux. La Turquie ne saurait prétendre actuellement à l'exercice de ce dernier droit, car elle se trouve dans l'impossibilité matérielle d'appliquer en Bosnie et en Herzégo-

(1) C'est en cela que consiste la principale différence entre Tarticle 25 du traité de Berlin et le protectorat en général. Dans le premier cas, les droits de souveraineté externe, qui se rattachent nécessairement à l'exercice de l'administration, forment des exceptions ; en matière de protectorat, au contraire, il faut déterminer les droits d'administration intérieure, qui appartiennent à TEtat protecteur en vertu de ses prérogatives extérieures (voir à ce sujet Farticle de M. Pillet dans Revue de droit internat. public ,{99^, p. 600 sq.).

336 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Vî

YÎne les traités qu'elle ferait avec d'autres Etats. Mais cette considération d'ordre tout particulier ne permet pas de reconnaître k rAutriche-Hongrie non plus ce droit lato sensu. Celle-ci peut assurément être amenée, par les nécessités de la communauté internationale ou par les besoins mêmes des provinces occupées, à réglementer certaines affaires par voie de traités publics (conventions en matière de communications postales et télégraphiques, de propriété littéraire et artistique, de navigation fluviale et maritime, traités de commerce même, etc.). Mais dans ce cas, elle n'a le droit de conclure que des traités rentrant dans les actes purement administratifs, pouvant être réglés en Bosnie et en Herzégovine par voie de simple ordonnance. Cette restriction exclut toute espèce de traité contraire au droit de souveraineté de la Turquie, les traités politiques en premier lieu. De même qu'un usufruitier n'a pas le droit de passer des contrats en opposition avec le droit du propriétaire, de même rAutriche-Hongrie ne peut conclure des conventions en violation des droits du sultan. La nature même de son droit d'administration lui défend tout acte international d'ordre politique.

Quant au droit de représentation et de protection, nous avons vu que le stalu quo est formellement maintenu en cette matière par l'article 6 de la convention austro-turque. D'autre part, le traité de Berlin a refusé d'une façon négative de reconnaître ce droit à l'Autriche-Hongrie. En lui décernant le mandat d'occupation et d'administration, l'intention des puissances signataires du traité de Berlin a été de faire rétablir, par l'intervention des forces austro-hongroises, la paix et Tordre sur un ierntoire déterminé et limité. A cet effet,

le gouvernement austro-hongrois possède provisoirement une domination de fait sur les Bosniaques et les Herzégoviniens qui habitent dans les provinces occupées, et sur eux seulement, mais non aussi vis-à-vis de ceux qui résident à Tétranger. Le droit de représentation et de protection n'appartient pas, en conséquence, à la catégorie des actes d'administration interne.

D'après toutes ces raisons, la question concernant le traitement des ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine au point de vue inlernalional peut être ramenée à ces principes (1):

1 . Les habitants des deux provinces sont subordonnés en fiiit aux autorités austro-hongroises, tant qu'ils restent à leurs foyers et dans leur patrie ; mais dès qu'ils se trouvent sur le territoire étranger, ils doivent être traités en sujets turcs. Même en Autriche-Hongrie ils ont le droit d'invoquer la protection de la Porte.

2. Établis en Turquie, ils sont dispensés de toutes Formalités de la naturalisation et jouissent de tous les droits attachés à la qualité de citoyens turcs ; sur n'importe quel point de Tempire ottoman, ils demeurent soumis aux autorités locales turques.

3. Si un Bosniaque ou un Herzégovinien veut devenir citoyen austro-hongrois, il doit nécessairement obtenir la naturalisation en Autriche-Hongrie, en se conformant préalablement h la loi turque du 19 janvier 1869, qui exige l'autorisation du sultan pour les ressortissants de l'empire ottoman qui veulent acquérir une autre nationalité (2).