Précédents favorables à la solution proposée

152. — Dans la première partie de cet ouvrage, Chap. IV, Sect. I, j'ai fait connaître les vicissitudes

auxquelles les fonctions des agents de change ont été soumises, depuis rétablissement du monopole (1).

Quant à leur nombre, j'ai dît qu'il variait suivant les villes où leur institution a été jugée nécessaire, et qu'à Paris il avait été fixé en dernier lieu à soixante par l'ordonnance royale du 29 mai 1816.

C'est le gouvernement qui détermine ce nombre : il puise son droit dans les art. 1 et 6 de là' loi du 28 ventôse an IX, qui lui donnent la faculté d'établir des bourses de commerce dans tous les lieux où il le juge convenable, et de nommer les agents de change et courtiers de commercé dans toutes les villes où il y a une Bourse. Il le puise aussi dans l'art. 3 de l'arrêté du 29 germinal an IX, lequel est ainsi conçu ; « Le ministre de l'intérieur fera connaître au gouvernement dans le même délai » (un mois à compter de la publication de ce règlement) : « 1® le nombre d'agents et de courtiers qu'il sera convenable d'établir dans chaque ville où il y aura une Bourse; 2^ quelles sont les places où il^ sera utile d'autoriser à exercer cuînulatiVetnent les màmès fonctions ; 3^ son avis sur la somme à laquelle il convient de porter le taux du cautionnement. »

153. — Si le gouvernement a le droit de déterminer le nombre des agents, aurait-il le droit d'augmenter ce nombre, et, ce droit lui étant reconnu, son exercice ne setait-il pas soumis à quelques restrictions ?

Qu'une décision émanée de la puissance législative puiâse modifier l'état de choses actuel , personne ne le contesta. Mais ce qu'on conteste, au moins pour la ville de ï^tis, c'est que le pouvoir exécutif puisse prendre lui-même l'initiative de cette modification.

(l) N«» 20 et Buif .

154. — A cet égard, voici ce que je lis dans un ouvrage publié récemment (1) :

« Le gouvernement, qui est investi du droit de choisir les villes dont l'importance commerciale réclame des Bourses ou des agents de change, doit avoir, à plus forte raison, celui de déterminer en toute liberté le nombre de ces officiers.

« C'est un point incontestable pour toutes les villes des départements. Aucun texte de la loi n'a limité son pouvoir ; aucune déclaration de sa part n'est venue le restreindre dans l'avenir.

« Mais nous n'hésitons pas à dire qu'il en est tout autrement pour Paris.

« Le nombre des agents de change y a été fixé à soixante d'une manière irrévocable^ tant qu'une loi n'en aura pas permis le changement, avec une juste et préalable indemnité.

« Le règlement du 19 mars 1786, l'arrêt du conseil d'État du 19 septembre suivant et les lettres-patentes du 4 novembre de la même année, où se trouvait la défense d'augmenter, sous un prétexte quelconque, le nombre des soixante agents de change de Paris, n'ont pas été, en effet, rapportés, et l'ordonnance du 22 (2) mai 1816 les a même confirmés.

« Déclarer que la puissance executive a le droit de revenir sur un engagement aussi solennel, ce serait vouloir renoncer à toute sorte de garanties contre les excès et les abus de pouvoir dont les agents de change de Paris furent tant de fois les victimes avant 89 I »

155. — Je ne puis admettre cette distinction entre les agents de change de Paris et ceux des autres villes.

(1) Annuaire de ta Bourse et de la Banque pour 1857, p. 85. (3) (Test sans doate 20 qu'il faut lire.

Je pense que, pour les uns comme pour les autres, le pouvoir exécutif a le droit, sans qu'il soit nécessaire de recourir à l'intervention législative, d'en augmenter ou d'en diminuer le nombre. J'ajoute, néanmoins, qu'à raison des fedts accomplis depuis plus de cinquante ans, cette augmentation ou cette diminution ne devrait pas s'effectuer sans une Juste et préalable indemnité. Sur ce point, je partage la manière de voir de l'auteur que je combats, en l'appuyant, non pas sur des motifs légaux, mais uniquement sur des considérations d'équité.

156. — Est-il vrai d'abord que le règlement du 19 mars, l'arrêt du conseil du 10 septembre et les lettrespatentes du 4 novembre 1786, n'aient point été rapportésT Comment le prétendre sérieusement, lorsqu'on se rappelle que le régime du monopole, sous l'empire duquel ces dispositions ont été édictées, a été radicalement détruit par la loi du 17 mars 1791? Cette loi, en proclamant la liberté de l'industrie, n'a-t-elle pas fait table rase du passé? Sans doute, le monopole des agents a été rétabli; mais la loi du 28 vendémiaire an IV, qui, sur ce point, a fidt revivre les principes non-seulement de l'arrêt et des lettres -patentes de 1786, mais encore de toutes les lois, arrêts ou édits antérieurs, n'a pas fait revivre leurs dispositions en ce qui concerne le nombre des agents de chauge, puisqu'au lieu d'en fixer le nombre à soixante, elle le fixa seulement à vingt-cinq pour Paris; puisque, depuis cette époque, la loi du 28 ventôse an IX a investi le gouvernement du droit de nommer des agents de change à Paris comme ailleurs, sans en spécifier le nombre ; puisque l'arrêté du 29 germinal suivant a confié au ministre de l'intérieur le soin de faire connaître au gouvernement le nombre des agents qu'il serait convenable d'établir à Paris comme dans les autres villes ; puisqu'enfin, en exécution de cet

arrêté, celui du 3 messidor de la même année avait fixé à quatre-vingts et non pas à soixante le nombre maximum des agents de change dans la capitale. Il est donc certain, au contraire, que le règlement, Farrêt du conseil et les lettres-patentes de 1876 ont été rapportés.

157. — L'ordonnance du 29 mai 1816 aurait-elle eu pour eflfet, non pas de les confirmer, mais "bien de les faire revivre ? Que les rédacteurs de cette ordonnance, croyant re^oue^ par ime fiction impossible la chaîne des temps violemment brisée par la Révolution, aient affecté, dans cette circonstance, ainsi que dans beaucoup d'autres, de considérer comme n'ayant pas d'existence toutes les décisions législatives prpmulguées depuis la chute de la royauté; que, par suite, ils aient cru devoir viser dans le préambule le règlement, l'arrêt et les lettres-patentes de 1786, et garder le silence sur les modifications dont ils avaient été l'objet, toigours est-il que, pour attribuer à cette ordonnance l'effet dont on la croit susceptible, il ne suflBbrait pas de s'appuyer sur ces seules considérations» niais qu'il faudrait prouver que, tirant la conséquence de ces prémisses, ses auteurs ont abrogé expressément des dispositions qu'ils n'ont pu anéantir par la seule force du silence.

Or, cette preuve ne me paraît nullepaent résulter de la manière assez étrange dont cette ordonnance est rédigée.

Le préambule vise sans doute les anciens règlements dont j'ai parlé, et qui « fixent irrévocablement à soixante « le nombre des agents de change de Paris, sans pouce voir être augmenté, sous quelque prétexte que ce c( soit. » On s'attendrait dès lors à voir apparaître un article qui rétablisse et confirme d'une façon positive cette disposition empruntée à l'arrêt du conseil du 10

septembre 1786. Pourtant il n'en est rien : Tart. 2 se borne à dire que, s'il est nécessaire de compléter le nombre des agents fixé par cet arrêt, les nominations à ces charges complémentaires auront lieu d'après un mode qu'il détermine. Il ne s'explique ni sur le cas où il serait nécessaire de diminuer ce nombre, ni sur celui où il serait nécessaire de l'augmenter.

L'art. 7 contient, il est vrai, une sorte de clause de style habituel aux actes législatifs et administratifs; il dit que les dispositions contraires à l'ordonnance sont abrogées ; mais comme on ne trouve dans le corps de l'ordonnance aucun article qui interdise formellement au grouvemement le droit d'augmenter ou de diminuer le nombre de ces officiers publics, on est réduit à fonder la négation de ce droit sur le passage du préambule que je viens de citer.

Mais n'en est-il pas d'un acte administratif comme d'un acte judiciaire, d'une ordonnance comme d'un jugement? Quels que soient leurs motifs, n'est-ce pas au dispositif seul qu'il convient de s'attacher ?

Qu'on s'étonne, si Ton veut, du mode de rédaction employé, qu'on relève une sorte de contradiction entre les termes de l'art. 2 et ceux du préambule ; qu'on dise que le gouvernement paraît vouloir retenir ainsi de la main gauche ce qu'il paraît donner de la main droite, j'accorde tout cela; mais ce que je ne puis accorder, c'est l'interprétation trop complaisante qu'on a voulu faire de cet art. 2.

Je ne crois pas, après tout, qu'une simple ordonnance puisse abroger, surtout quand elle le fait d'une fiiçon si peu précise, une disposition consignée dans une loi.

Qu'est-ce, d'ailleurs, qu'une ordonnance, sinon un acte émané du pouvoir exécutif? Or, comment le pouvoir

exécutif n'aurait-il pas le droit de détruire ou de modifier ce qu'il s'est cru le droit de faire?

Je pense donc que le gouvernement a le droit d'augmenter ou de diminuer, même à Paris, le nombre actuel des agents de change, sans l'intervention du pouvoir législatif.

158. -— Ce qui me confirme dans cette opinion, ce sont les termes de l'art. 12 de la loi du 25 juin 1841, qui soumet à un droit d'enregistrement les traités relatifis aux transmissions d'offices. Cette loi prévoit le cas où, au lieu qu'il s'agisse de la transmission d'anciens offices, il s'agirait de la création de nouveaux j et elle soumet à un droit spécial les ordonnances destinées à y pourvoir, ce En cas de création nouvelle de charges ou offices », dit l'art. 12, « ou en cas de nomination de nouveaux titulaires ou pour tout autre motif, les ordon" nances qui y pourvoiront seront assujetties à un droit

d'enregistrement de » Comme on le voit, cet article

ne fait aucune exception pour les charges d'agents de change ; il révèle la pensée gouvernementale, et il attribue à une simple ordonnance l'eflFet qu'on voudrait réserver à une loi.

159. — Mais le gouvernement peut-il augmenter ou diminuer le nombre des agents sans accorder une indemnité aux titulaires supprimés par suite d'une diminution, ou à ceux qui seraient lésés dans leurs intérêts par suite d'une augmentation? Je ne saurais l'admettre.

160. — M. MoUot (1) examine longuement cette question. Il estime que c'est la loi du 28 avril 1816 qui a fait naître l'obligation pour le gouvernement de payer des indemnités dans la double hypothèse que je viens de signaler.

(1) Traité des Bourses de Commerce^ 2* édit, p. 60 et ftolr.

Je me suis expliqué déjà (1) sur le sens et la portée de cette loi. Je m'empresse de reconnaître qu'en rétablissant la vénalité des charges énumérées dans Tart. 91, elle a organisé au profit des titulaires un droit de ipvo- ^riétésuigeneris.

Mais faut-il aller jusqu'à dire avec M. Mollot que, si le gouvernement augmentait le nombre des agents par des concessions et des nominations gratuites, il porterait atteinte à la propriété qu'il a lui-même créée, et qu'un pareil procédé serait une violation flagrante de ce principe fondamental, répété dans toutes nos constitutions : que nul ne peut être dépouillé de sa propriété sans une juste et préalable indemnité?

Je ne le pense pas. En effet, en même temps qu'on reconnaît ce droit de propriété, il faut aussi reconnaître sa nature exceptionnelle, puisqu'à la différence de tous les autres, c'est dans la volonté seule du gouvernement qu'il a sa cause et sa raison d'être. Or, si le gouvernement qui l'a créé, n'a consenti à lui donner qu'une existence soumise à des conditions qui en restreignent l'étendue, comment les bénéficiaires de ce droit pourraientils légalement s'en plaindre?

M. Mollot constate que la loi du 28 avril 1816 <( n'a &it, en quelque sorte, que régulariser un état de choses préexistant. » En effet, avant cette loi, il était d'usage que les officiers ministériels traitassent de leur charge à prix d'argent, et que leur démission ne fût donnée que moyennant finance, en faveur d'un candidat qu'ils présentaient à l'agrément du Souverain. Ces usages étaient connus de tous, et connus du gouvernement qui, en examinant par l'intermédiaire de la chancellerie le traité relatif à la transmission de l'office, semblait les

(1) Suprà^ n« S3.

ratifier par sa tolérance continuelle. Or, à cette époque, et bien que les titulaires fussent déjà astreints à la nécessité du cautionnement (1), il ne me paraît pas contestable, et M. MoUot le déclare lui-même, que le gouvernement aurait eu le droit de modifier sans indemnité le nombre des agents de change.

161. — Si la loi du 28 avril 1816 a remplacé la tolérance par la légalité, si elle a métamorphosé en privilège la faveur accordée jusqu'alors à certains officiers ministériels, elle n'a dit nulle part que le gouvernement entendait abdiquer le droit qu'il possédait de proportionner le nombre des charges aux besoins de la population. Cette abdication ne saurait résulter implicitement de la loi nouvelle, puisque, tout en consacrant cette propriété de l'office, le gouvernement ne l'a relevée ni de l'imperfection, ni de la précarité dont elle était primitivement affectée.

Le gouvernement entendait si peu modifier les conditions d'existence de cette propriété, que l'art. 91, en établissant le droit de présentation, déclare en termes formels que « cette faculté de présenter des successeurs ne déroge point au droit de Sa Majesté de réduire le nombre desdits fonctionnaires, notamment celui des notaires, dans les cas prévus par la loi du 25 ventôse an XI, sur le notariat. »

Il me paraît donc certain, en vertu même de la loi du 38 avril 1816, que le gouvernement pourrait légalement réduire sans indemnité le nombre des notaires dans les cas spéciaux prévus par la loi organique du notariat, et celui des autres officiers ministériels dans

(1) La loi du 2 ventôse an Xm (article 21), avait fixé à 100,000 francs le chiffre de ce cautionnement, pour les agents de change de Paris.

n'importe quel cas, puisqu'à cet égard son droit n'a jamais été limité.

Si le gouvernement a conservé le droit de diminuer le nombre des titulaires, conmient n'aurait-il pas conservé celui de les augmenter?

162. — Toutefois, à côté de ces considérations purement légales, se placent des considérations d'équité, que je crois suffisantes pour motiver la décision de M. MoUot et pour faire décider que le gouvernement devrait accorder une indemnité en cas d'augmentation comme en cas de diminution.

En eflPet, si le gouvernement a élevé en 1816 le chiffre du cautionnement des divers officiers ministériels, s'il a porté spécialement de cent mille à cent vingt-cinq mille francs celui des agents de change de Paris, nous savons qu'il a songé aux besdîns du trésor beaucoup plus qu'à l'intérêt public ; nous savons que cette somme, perdant de plus en plus son caractère de garantie pour la gestion de l'officier public, a presque revêtu celui d'un prix payé par le futur propriétaire de la charge au gouvernement, qui semblait en disposer à titre onéreux. Or, le nombre des agents de change, existant à cette époque, a dû être un des éléments de la fixation de ce prix. Si les agents de change eussent été plus de soixante à Paris, il est présumable que le cautionnement n'eût pas été fixé à la somme de cent vingt-cinq mille francs. Le gouvernement a proportionné le sacrifice exigé des titulaires au profit qu'ils allaien^etirer de leurs offices ; et ce profit varie nécessairement suivant le nombre de ceux qui se partagent l'ensemble des produits.

Depuis cette époque, chaque transmission d'office est devenue pour l'État, par la perception des droits d'enregistrement, l'occasion d'xm nouveau bénéfice. Ce bénéfice est d'autant plus considérable que le prix de la

Vèûte est plus élevé ; et ce prix s'élève d'autant pluâ que l'acheteur a la croyance que le gouvernement ne modifiera point par une augmentation subite les conditions de la propriété qu'il acquiert. Or cette croyance, si elle n'est pas la mieux fondée, est au moins la plus générale ; elle exerce une influence importante sur la fixation du prix de la cession ; et le gouvernement qui est appelé, en examinant le traité, à critiquer cette fixation, dans le cas où il la jugerait excessive, n'a jamais adressé un avertissement qui pût faire supposer que cette croyance était une erreur.

De cette détermination première du taux des cautionnements et de cette pratique, constamment suivie en matière de transmission d'offlSices, il me paraît résulter une sorte de convention tacite, qui enchaîne le gouvernement autant qu'un texte précis de loi pourrait le faire.

Si l'interprétation donnée par la coutume à la loi du 28 avril 1816 est vicieuse, comme je le crois, il n'en est pas moins vrai que tous les gouvernements l'ont encouragée et, en quelque sorte, sanctionnée par leur attitude et leur silence ; et qu'un changement imprévu dans la jurisprudence gouvernementale, si elle était strictement conforme au texte de la loi, serait souverainement contraire aux règles de l'équité.

163. — Au surplus, les faits démontrent que le gouvernement, toutes les fois que la circonstance s'en est présentée, n'a point hésité à conformer sa conduite aux principes que je viens d'établir.

En 1839, le nombre des courtiers était, à Marseille, de soixante-dix ; il avait été fixé par un arrêté du 1 3 messidor an IX et par une ordonnance royale du 15 octobre 1817. Ce nombre étant devenu insuffisant pour les besoins du commerce , les titulaires sollicitèrent eux-

mêmes une augmentation, sur laquelle ils comptaient pour détruire le marronnage et le courtage clandestin. Une ordonnance du 26 août 1839 doubla le nombre des courtiers, mais en statuant que chacun des soixante-dix courtiers existants présenterait un nouveau titulaire à l'agrément du gouvernement ; ce qui impliquait pour lui le droit de tirer un lucre de cette présentation.

Dans cette même ville de Marseille, le nombre des agents de change avait été fixé à dix, par ordonnance du 3 mars 1835. Une ordonnance royale du 10 mars 1846 l'avait porté à vingt par la création de dix nouvelles charges gratuites. Les titulaires en exercice se plaignirent auprès de la Chambre de commerce de leur ville et auprès du ministre du commerce. Celui-ci, qui, d'abord, avait invoqué le droit absolu du gouvernement pour repousser leur réclamation, finit par écouter la voix de l'équité. Les nouveaux candidats ne furent admis qu'à la condition de payer une indemnité aux anciens titulaires.

Cette même décision avait été prise deux ans auparavant, lorsque le nombre des courtiers de la ville de Beims avait été augmenté.

Il est donc permis de penser que le gouvernement demeurera toujours fidèle à ces précédents, et que, s'il jugeait nécessaire d'augmenter le nombre actuel des agents de change, il tiendrait toujours à concilier les exigences de l'intérêt public avec celles de l'intérêt privé.

SECTION IL

(Correspondant à la Section ii, § 2).

DES CONDITIONS BEQUI8ES POUR ÊTRE NOmit AGENT DE CHANGE.

164. — Articles du règlement qui déterminent les conditions requises

pour être agent de change à Paris.

165. — Conditions auxquelles est soumise la transmission des offices;

usage des contre-lettres.