CHAPITRE XIII Zâf loi sur tes Tondations

Le régime de la liberté. — Présentation du projet de loi ; émotion qu'il cause. — L'enquête est résolue. — Pourparlers avec l'État. — Modifications et réserves introduites dans la loi. — Celle-ci est votée.

SOUS l'empire de l'ancien droit coutumier neuchâtelois, les fondations n'avaient nullement besoin, pour exister, d'une autorisation préalable du souverain, (i) En l'absence de statuts sanctionnés par l'État, les administrateurs étaient personnellement responsables des engagements contractés par eux en cette

(i) Voir à ce sujet Calame, op. cit., p. 42-43.

LA LOI SUR LES FONDATIONS

qualité, (i) A cet égard, le Code civil de la République n'avait point innové : il ne contenait aucune disposition spéciale sur les fondations, qui, comme le disait M. Piaget, tiraient leur existence des actes qui les ont constituées ; et l'État ne se réservait sur elles aucun droit de surveillance.

Sous ce régime large et libéral, les fondations pieuses et d'utilité publique s'étaient multipliées dans notre pays. Aucune d'entre elles n'avait donné lieu à des plaintes, et il est probable que le législateur n'eût point songé à élaborer une loi sur cette matière, si un fait nouveau ne lui en avait suggéré la pensée.

Après la promulgation de la loi ecclésiastique de 1873, ceux qui ne pouvaient en accepter les principes fondèrent, comme chacun sait, une Eglise indépendante de l'Etat. Plusieurs paroisses, gênées dans l'exercice de leur culte par la difficulté d'user des temples aux heures favorables, et embarrassées de loger leur pasteur, reconnurent la nécessité de bâtir des églises et des presbytères. Il se constitua en divers Heux, pour réaliser ce but, des sociétés anonymes, qui soumirent, conformément à la loi, leurs statuts à la ratification du Grand Conseil. On s'alarma en haut lieu de ce mouvement, qui menaçait, comme on disait alors, de reconstituer, sous la fiction des sociétés anonymes, des ff biens de mainmorte».

Le Conseil d'Etat élabora donc un projet de loi sur les Fondations, qui fut présenté au Grand Conseil dans sa séance du 6 avril 1875, ^^'^^ ^" rapport qui en justifiait ainsi la nécessité : l'Etat laisse

(i) En ce qui concerne la Caisse d'Épargne, le Conseil d'État avait accordé son approbation au Règlement le 2 novembre 181 2 (voir p. 34 et 35).

à l'individu la liberté la plus absolue, mais « il ne peut tolérer à côté de lui un être aussi permanent que lui-même, qui arrive à se créer des moyens d'action aussi puissants que les siens propres, et peut faire un usage dangereux des instruments d'influence qu'il possède». Il importe à l'Etat que les étabhssements dits « fondations » ne soient pas, à la longue, détournés du but que leur ont assigné leurs fondateurs, et n'abusent pas d'une indépendance que la constitution n'accorde pas même aux Communes et aux Municipalités. C'est à certaines conditions précises que l'État peut accorder une existence juridique à des institutions qui, jusqu'à ce jour, n'ont été au bénéfice que d'une simple tolérance. Il importe surtout que les administrations des fondations ne puissent se renouveler ou se compléter par elles-mêmes ; rien ne prêterait davantage aux abus. C'est un droit qui doit appartenir à l'État, lequel en usera dans la mesure qu'il estimera convenable. En conséquence, la loi soumet les fondations à l'autorisation préalable du Conseil d'État. Les autorisations ne peuvent être données à perpétuité, et le droit de surveillance de l'État peut aller jusqu'à nommer les administrateurs.

Ni la loi, ni le rapport ne donnaient une définition précise de la « fondation ». Le sentiment se répandit aussitôt dans le pubHc que la Caisse d'Épargne était spécialement visée. Le Comité de la Caisse d'Épargne partageait cette conviction : dès le 3 avril déjà, il avait consacré une séance à l'examen du projet ; d'emblée, il avait envisagé la possibilité d'une liquidation, afin de transformer l'étabHssement en une société par actions, dont M. Louis de Pury s'occupa aussitôt de rédiger les statuts.

CAISSE d'Épargne — 28

LA LOI SUR LES FONDATIONS

Heureusement, une diversion imprévue allait se produire au Grand Conseil. Dés l'ouverture du premier débat sur le projet de loi, l'orateur gouvernemental le plus écouté, M. Jules Philippin, prononça un discours qui fit sensation. Le premier point à éclaircir, dit-il, est de savoir à qui doit s'appliquer la loi, et, plus particulièrement, si elle s'appliquera à la Caisse d'Épargne. En effet, la Caisse d'Épargne est un fait dans notre pays, un fait heureux ; elle a conquis à juste titre les sympathies universelles, et rien de ce qui la concerne ne doit demeurer douteux. Si des craintes s'élevaient à cet égard, il faudrait s'empresser de rassurer l'opinion. La situation exceptionnelle de cette institution ne rendait pas nécessaire l'élaboration d'une loi sur les Fondations, mais du moment que ce projet existe, il est évident qu'il devra s'appliquer à elle comme à d'autres. Or, il importe de ne point l'inquiéter, et de dissiper les craintes qui peuvent ou ont pu naître à son sujet. L'orateur concluait en posant ces deux questions : Est-il dans la pensée du législateur que la Caisse d'Épargne soit régie par l'État? N'y a-t-il pas eu, entre elle et le gouvernement, des pourparlers destinés à régulariser sa situation ? Selon la réponse qui lui serait faite, M. Philippin se réservait de proposer l'ajournement de la prise en considération du

projet.

M. Cornaz, chef du département de justice, répond que le projet, qui s'inspire de principes généraux, ne vise pas plus la Caisse d'Épargne que les autres établissements encore dénués d'existence juridique. Il peut assurer que le Conseil d'État évitera tout ce qui pourrait ôter à ces établissements la vie qui fait leur prospérité. Mais il se refusera à introduire dans le projet des dispositions

exceptionnelles en faveur de la Caisse d'Épargne. Quant à des pourparlers avec celle-ci, il n'y en a jamais eu.

M. Alfred Borel fit observer qu'il eût été plus expédient d'entrer en relations avec tous les établissements visés par la loi ; et, tout en déclarant qu'un droit de surveillance de l'État serait jugé légitime par tout le monde, il combattit plus spécialement l'article 3, qui interdit aux administrations des fondations de se renouveler ellesmêmes.

L'effet produit par cet échange de vues fut tel que l'existence même du projet semblait sérieusement menacée. L'intervention de M. F. Soguel le sauva, en même temps que l'amour-propre de ses auteurs. Le député du Val-de-Ruz fit une proposition dilatoire fort judicieuse : celle d'une consultation de tous les établissements visés, à qui le projet serait communiqué. Cette sorte d'enquête fut acceptée avec empressement par M. Cornaz, comme le meilleur moyen de rassurer le public, qui, dit-il, s'alarmait sans raison. La loi fut prise en considération, mais sous réserve de la proposition Soguel. Celle-ci fut un grand bienfait. Elle nous préserva d'une crise qui eût pu devenir fort grave, si les déposants de la Caisse d'Épargne n'avaient été promptement rassurés : car s'ils se fussent avisés de réclamer leur dû, la Caisse, en cas d'insuffisance du fonds de réserve, se serait vue obligée de dénoncer elle-même le remboursement des onze millions placés dans le canton ; et l'on peut se représenter la perturbation générale qui se serait produite !

Pendant que se poursuit l'enquête réclamée par le Grand Conseil, racontons ce qui se passait dans l'administration de la Caisse d'Épargne. Un mois après la séance du corps législatif dont nous

LA LOI SUR LES FONDATIONS

il I

venons de rendre compte, soit le lo mai 1875, le Comité s'occupa des mesures que commandaient les circonstances : ne convenait-il point, en un temps de crise industrielle, et en présence de l'anxiété répandue dans le pays par le projet de loi sur les Fondations, de surseoir à tous les prêts ? Le Comité en prit la décision. Puis il chargea M. Louis de Pury de communiquer à M. Philippin le projet de statuts de société par actions. M. Philippin déclara désapprouver ce plan de transformation : une société anonyme, disait-il, ne pourrait rendre au pays les services que l'établissement actuel lui a rendus et lui rend encore. Mieux valait, selon lui, demander au Conseil d'État, et, au besoin, au Grand Conseil, une disposition législative spéciale sauvegardant la forme actuelle de l'institution.

Conformément à cet avis, M. de Sandoz-Morel fut prié de tenter une démarche officieuse auprès de M. Cornaz. Celui-ci, chargé de l'enquête, ayant pris les devants, assiste à la séance du Comité du 10 août. Il déclare reconnaître « que l'administration de la Caisse d'Épargne n'a donné lieu à aucune observation, qu'au contraire elle a toujours été animée des sentiments qui ont inspiré ses fondateurs ; le Conseil d'État n'a donc aucunement l'intention de proposer au Grand Conseil des mesures qui puissent être désagréables à l'établissement ; et c'est pourquoi il désire entendre le Comité ».

Les membres, invités tour à tour à donner leur avis, s'accordent à trouver naturel que l'Etat exerce un contrôle sur la Caisse d'Epargne; mais ils sont unanimes à penser que l'État doit se borner à cette mesure, pour ne pas provoquer une crise dans le pays, puisqu'aussi bien il reconnaît le but éminemment utile de l'institution. La nomination des administrateurs par l'État serait une faute. Elle

ferait fuir une partie des capitaux déposés, « attendu que la classe qui forme la majorité des déposants n'aime pas que l'on puisse savoir ce qu'elle possède ».

M. Cornaz ne pense pas que l'État se puisse contenter d'un simple contrôle. Mais la Caisse verrait-elle un inconvénient à ce que l'Etat se fît représenter dans le Comité par deux personnes et dans la Direction par trois? Si tel était le cas, il ferait introduire dans le projet de loi un article en faveur de la Caisse d'Épargne. — A quoi l'on fit observer que les membres du Comité étant aussi membres de la Direction, il s'ensuivrait que la Direction, composée de 1 5 à 20 membres, serait, pour environ un quart, â la nomination du Conseil d'État, et qu'en outre, les fonctions des administrateurs étant gratuites, les délégués de l'État ne pourraient les exercer qu'à cette condition. M. Cornaz, ayant admis cette dernière réserve, se retira pour en référer au Conseil d'État.

Mais celui-ci déclara maintenir sa demande. Sur quoi le Comité décide derechef que « toutes les demandes de prêts sont momentanément écartées ».

La Direction fut mise au courant de ces laborieuses négociations dans sa séance du 7 octobre. Le Président termina son exposé par un trait qui ne manque pas de saveur : « Depuis ces faits, dit-il, nous est parvenue de l'État une demande de prêt de Fr. 200.000. »

Unanimes, les membres de la Direction déclarèrent inacceptables les exigences du Conseil d'État.

Dans la séance suivante du Comité, on décide, quant à la demande de prêt de l'État et une demande de Fr. 1 3.000 de la Commune de Savagnier, « de ne pas faire ces prêts plus que d'autres tant

LA LOI SUR LES FONDATIONS

que la position de la Caisse avec l'État n'est pas réglée ». Ce refus, ajoute le procès-verbal, sera notifié « dans des termes aussi modérés que possible ».

Cette « modération » s'allia à la fermeté :

Le Comité, lisons-nous dans le copie de lettres de la Caisse, sous la date du 21 octobre 1875,(1) le Comité a dû à regret renoncer à prendre un engagement, puisqu'il ne peut apprécier à quel point les délibérations du Grand Conseil pourront susciter des inquiétudes chez les déposants, et par conséquent les engager à demander des remboursements.

Vous comprendrez sans doute combien il est urgent de faire cesser cet état de choses au sujet d'un établissement de crédit comme la Caisse d'Épargne, et combien il est préjudiciable à tous les vrais intérêts du pays.

C'est donc dans l'espoir qu'une prompte et satisfaisante solution permettra bientôt au Comité de direction de se passer de ces mesures de précaution et de revenir alors sur votre demande d'emprunt, que j'ai l'honneur, etc.

Le même jour, on apprit que le Conseil d'État restreignait ses prétentions à trois membres de la Direction, qui feraient également partie du Comité.

Jusqu'ici, la Caisse d'Épargne n'avait point encore négocié avec le Conseil d'État; elle avait soutenu une conversation officieuse avec M. Cornaz. Elle chargea le président de la Direction et celui du Comité de demander au gouvernement une conférence, qui eut lieu le 26 octobre.

Toute la question se réduisait au fond à celle-ci: l'État exercera-t-il un droit de contrôle, que la Caisse d'Épargne lui concède volontiers ?

(i) Lettre adressée à M. Emile Tripet, directeur des finances de l'État.

ou bien sera-t-il, comme il y prétend, représenté dans Xadministration? M. Cornaz commença par annoncer que le gouvernement, faisant une concession nouvelle, se contenterait de deux représentants. Puis il s'attacha, non sans raison, semble-t-il, à montrer que la nomination d'administrateurs serait plus favorable à la Caisse d'Épargne elle-même que celle de simples contrôleurs. Les premiers, disait-il, prendraient leur part de la responsabilité, tandis que les seconds pourraient à chaque instant critiquer les actes de l'administration et susciter des conflits.

La Direction, qui sentait bien qu'en somme elle gagnait du terrain, déclara vouloir réserver encore sa décision « dans une question aussi grave ».

Le résultat de cette attitude fut que le Conseil d'État, dans sa séance du 29 novembre, (i) nomma une commission de trois membres, composée de MM. Tripet, Cornaz et PhiHppin, (2) et chargée de s'approcher de la Direction de la Caisse d'Épargne. La conférence eut lieu au Château le 30 du même mois. La Caisse était représentée par M. Albert de Coulon, Directeur-adjoint, et MM. Louis de Pury, Alph.-H. Clerc et Alfred de Chambrier. La loi sur les Fondations devait revenir devant le Grand Conseil le surlendemain. Les délégués du Conseil d'État formulèrent la proposition suivante : une disposition spéciale sera introduite dans la loi en faveur de la Caisse d'Épargne ; deux conseillers d'État feront partie de la Direction et seront de droit membres du Comité;

(i) Voir Manuel du Conseil d'État, 1875. (2) Devenu conseiller d'État le 17 novembre.

moyennant quoi le Règlement actuel de la Caisse d'Épargne sera sanctionné. Ici, nous tenons à transcrire le procès-verbal :

M. Philippin prit ensuite la parole, et après avoir rendu hommage à la Direction de la Caisse d'Épargne pour les services qu'elle a rendus au pays et à l'État avant et après 1848, a déclaré que le Conseil d'État comprenait trop bien son mandat, ses intérêts et ceux du pays pour gêner par une intrusion fâcheuse une administration qui avait si parfaitement rempli son mandat ; mais, après avoir fait ressortir le côté défectueux, au point de vue légal, que présente le Règlement de la Caisse d'Épargne, il a exposé le devoir qui incombait à l'autorité supérieure d'être représentée dans la Direction et dans le Comité par deux membres ; car, dit-il, supposant le cas, qui n'arrivera jamais, d'une administration moins sage rendant douteuse la rentrée des dépôts, il n'y aurait qu'un cri pour blâmer le gouvernement de n'avoir pas su exercer une surveillance plus active. — M. Tripet a dit aussi quelques mots dans ce sens.

Les représentants de la Caisse d'Épargne déclarèrent que le Conseil d'État aurait pu borner son intervention à un contrôle, mais qu'ils recommanderaient le projet à la Direction. Le texte suivant, formant l'article 14 de la loi, et consacrant cet accord, fut envoyé à la Direction par le Conseil d'État :

L'existence de la Caisse d'Épargne comme fondation est reconnue. La surveillance de l'État s'exercera sur cet établissement au moyen de deux membres du Comité de Direction nommés par le Conseil d'État.

Mais les délégués à la conférence firent remarquer que ce texte ne disait mot du Règlement de la Caisse d'Epargne, qui, aux termes des promesses reçues du Château, devait être formellement sanctionné par l'article 14; que, sans vouloir suspecter en aucune façon

K^^/umSte ae fa .J. /lecét'cn; c/lcecéeut-acùoùil; cUtec/eut.

LA CAISSE d'Épargne de ni-uchatel

moyennant quoi le Règlement actuel de là Caisse d'Épargne sera sanctionné. Ici, nous tenons à transcrire le procès-verbal :

par deux membres; car, dii-ii, ûs. d'une

administration moins ^e rendant UuuicUJ^ la lennét uc:>' « 11 y iw.'-i

qu'un cri pour blâmer le gouvernement de n'avoir pas su exercer une surveiiplus Kiive — M Tripct a dit aussi quelques mots dans ce sens.

seil dLi.il u «I *.oiiiii-'it, mais

qu'ils recommanderaient le ^ . jaion. Le texte suivant,

formant l'article 14 de la loi, et consacrant cet accord, fut envoyé à la Direaion par le Conseil d'État :

L'existenci de la Caisse d'Épargne comme fondation est reconnue. La surveillance de l'État s'exercera sur cet établissement au moyen de deux tnemhres du Comité de Direction nommés par le Conseil d'État.

Mais les délégués à la conférence firent reniai^... ., a ne disait mot du Règlement de la Caisse d'Ep des promesses reçues du Château, devait tii tienne par Tarti.;. ;4: que, sans vouloir suspcctr^ en -n:

f 'r* iiflf 'fl

i^/Cemat€ ae lii .Jjheciion; <litecleu€-a<ù<jilnl ; <Jitecl€ut.

LA LOI SUR LES FONDATIONS

les intentions du Conseil d'État, ils ne pourraient proposer l'adoption de ce texte, puisque plus tard un Conseil d'Etat qui ignorerait les tractations qui ont eu lieu pourrait parfaitement, et de bonne foi, invoquer les articles 3 et 5 de la loi pour nommer toute l'administration delà Caisse d'Épargne. On décida donc d'ajouter à l'article 14 cet alinéa :

Du reste, la Caisse d'Épargne demeure au bénéfice de son Règlement en date du 2) septembre 1840. Ce Règlement constitue pour elle les statuts prévus par l'article j.

Il nous reste à dire deux mots de la session du Grand Conseil où fut adoptée la loi. Celle-ci avait subi de notables changements par les réserves qui s'y trouvaient ajoutées. Primitivement, elle se composait de deux parties. La première concernait les a fondations proprement dites » ; la seconde, les « sociétés ayant un but politique, religieux, artistique, littéraire ». La loi revint au Grand Conseil augmentée par la commission de dispositions particulières relatives à la Caisse d'Epargne, ainsi qu'aux deux autres fondations pieuses les plus importantes de notre pays : l'Hôpital Pourtalés et l'Hospice de Préfargier. Ces deux établissements étaient, comme la Caisse d'Épargne, mis au bénéfice de leurs actes de fondation.

M. Cornaz rapporta oralement, dans la séance du 2 décembre, sur le projet ainsi amendé. Il s'exprima dans les termes que voici :

Le Conseil d'État n'a pas hésité à reconnaître que les trois institutions dont il s'agit, bien que prenant leur origine dans la généreuse initiative ou la munificence de simples particuliers, suppléent à des établissements créés par

CAISSE d'épargne — 29

l'État. Si la Caisse d'Épargne n'existait pas, l'État aurait le devoir d'en fonder une. Si l'Hôpital Pourtalès et Préfargier n'existaient pas, nous devrions faire les frais d'un hôpital cantonal et d'un hospice d'aliénés. L'État a incontestablement le droit et le devoir d'exercer une surveillance sur des établissements qui intéressent à un aussi haut degré la prospérité et la sécurité des citoyens. D'un autre côté, il importe de concilier ce droit de surveillance avec le maintien d'institutions qui ont rendu incontestablement de très grands services, et dont l'administration a été jusqu'à présent aussi habile que désintéressée. C'est dans cet esprit que le Conseil d'État est entré en négociations avec les Directions de la Caisse d'Épargne et de l'Hôpital Pourtalès, et qu'il s'est assuré auprès d'elles que la surveillance de l'État serait volontairement agréée, (i)

M. Philippin expliqua à son tour que TÉtat avait tenu à nommer lui-même ses représentants dans la Direction de la Caisse d'Épargne, afin que sa surveillance fût réelle et sincère, et qu'on ne pût jamais accuser la Direction de faire de la politique ou du népotisme. Il eut soin d'expliquer aussi que si l'État avait traité avec certains établissements, c'est qu'il entendait tenir compte du fait de leur existence, qui représente des intérêts matériels, économiques

(i) Quant à l'Hospice de Préfargier, créé sous la République, la commission proposait en sa faveur un article i6 disposant que cet établissement demeurait au bénéfice de son acte de fondation, tel que l'avait sanctionné le Grand Conseil le i8 août 1848, et qu'un membre du Conseil d'État, choisi par la Commission de surveillance, continuerait de faire partie de celle-ci. Mais M. Cornaz fit substituer à cet article 16 un article ainsi conçu : « L'existence, comme fondation, de l'Hospice d'aliénés de Préfargier est reconnue. Le Conseil d'État nommera un membre de la Commission de surveillance. » C'était replacer Préfargier sous la loi commune, au mépris de la volonté de son fondateur, de la sanction de l'État en 1848 et du Traité de Paris du 26 mai 1857, qui garantit l'existence des fondations. Aussi Préfargier adressa-t-il un recours au Tribunal fédéral, qui lui donna gain de cause. Voir Procès de ï Hospice d'aliénés de Préfargier contre l'État de Neuchâ tel, pendant devant le Tribunal fédéral. S.L.N.D. [Neuchâtel, 187e].

LA LOI SUR LES FONDATIONS

et moraux considérables. On les a consultés non point parce qu'on désirait une entente avec eux, mais bien parce que, comptant avec les faits, on a jugé bon de régulariser législativement et sans secousse leur position.

Le projet de loi qui avait si fort ému le pays, et dont un journal du temps disait gaîment ce que les Allemands disent du mois de mars : «Venu en lion, il retourne en mouton » ; ce projet, qui eût pu avoir de si funestes conséquences, si le Grand Conseil n'avait écouté les sages avertissements de MM. Philippin et Soguel, et qui fût, malgré cela même, devenu une réalité légale, si la Caisse d'Epargne ne lui avait opposé la résistance tenace, et bien neuchâteloise, que nous avons racontée ; ce projet qui donna lieu à de si vives polémiques de presse et à de si longs débats, finit par être voté sans aucune opposition par le Grand Conseil, et promulgué le 3 mars 1876.

Un certain nombre de fondations pieuses recoururent au Tribunal fédéral contre cette loi qui, selon elles, portait atteinte à leurs droits acquis ; mais elles n'obtinrent pas, comme Préfargier, un arrêt favorable. Ces procès, qui préoccupaient à bon droit les nombreuses personnes dévouées à nos institutions philanthropiques, entretinrent pendant de longs mois le vif intérêt excité par la loi sur les Fondations. Une fois le dénouement intervenu, cette agitation s'apaisa, en vertu de la loi de nature qui veut que tout s'apaise.

Et voici l'épilogue.

A la date du 10 décembre 1875, quelques jours après Taccord intervenu avec l'État, on lit dans le procés-verbal de la Caisse d'Épargne : « Le Comité accorde les prêts ci-après :... Fr. 200.000 à l'État de Neuchâtel. »

il\