AVIS EXPRIMÉS SUR LA LOI DE

dépenses imprévues ou quand se produisent des crises graves qui influent, d’une manière fâcheuse, sur les opérations des déposants;

Considérant que les fonds de cette réserve, qui ont été souvent nécessaires pour reconstituer, dans son intégralité, l’avoir des déposants dont avaient abusé des comptables infidèles, s’étant trouvés insuffisants dans plusieurs circonstances pour couvrir les pertes que des manœuvres coupables avaient fait subir à certaines caisses d’épargne, des mesures ont dû être prises par le législateur pour sauvegarder les intérêts des déposants;

Considérant que, pour atteindre ce but, la loi du 20 juillet 1895, dans son article 6, a prescrit d'opérer chaque année, sur l’intérêt à servir aux caisses d’épargne, un certain prélèvement dont le produit est destiné à donner une base plus large et plus solide au fonds de réserve des caisses d’épargne, dont la gestion appartient à la Caisse des dépôts et consignations ;

Qu’il suit de là que l’existence de ce fonds de réserve, ainsi constitué, crée, entre toutes les caisses d’épargne, au point de vue de ce fonds, un lien qui les rend solidaires dans le cas où des sinistres viennent frapper certaines d’entre elles;

Que, par suite de cette solidarité, il est de l’intérêt de toutes les caisses d’épargne que la fortune personnelle de chacune soit sérieusement administrée et ne soit pas détournée de sa destination par des libéralités et des subventions à des œuvres locales de prévoyance et d’assistance;

Considérant, d’ailleurs, qu’il ne faut pas perdre de vue que les caisses d’épargne sont elles-mêmes des œuvres de prévoyance, que leur but est d’assister ceux qui s’aident euxmêmes par le travail, l’ordre et l’économie; et que leur fortune personnelle, avant d’être employée dans une mesure quelconque à subventionner des œuvres de prévoyance et d’assistance, dont le choix serait souvent difficile à faire, doit être considérée comme la garantie d’une bonne gestion, sauf à ce qu’il en soit fait emploi, s’il y a lieu et dans une sage mesure, pour apporter dans les différents services des améliorations et des développements de nature à faciliter les opérations des déposants.

Émet l’avis qu’il y a lieu de n’apporter aucune modification à l’article 10 de la loi du 20 juillet 1895.

Sur le troisième vœu :

Considérant que, si la loi du 20 juillet 1895, dans les dispositions contenues aux articles 8 et 10, autorise les caisses d’épargne à donner des primes ou un intérêt de faveur aux livrets sur lesquels le mouvement des retraits et des dépôts, y compris le solde antérieur, n’aurait pas dépassé la somme de 500 francs pendant le courant de l’année, elle ne leur impose aucune obligation et leur laisse toute liberté pour apprécier, tant dans le fond que dans la forme, l’opportunité des mesures à prendre à cet égard;

Considérant que, quels que soient les termes de la loi, les caisses d’épargne ne peuvent se dissimuler que lorsqu’elles seront entrées dans la voie nouvelle qui leur est ouverte, elles ne pourront en sortir, quelque sérieux que seront les motifs qui les y astreindront, sans se déconsidérer aux yeux des déposants ;

Que chaque caisse d’épargne doit donc, avant d’appliquer les dispositions dont il s’agit, se rendre compte des conséquences que pourraient avoir, au point de vue de ses dépenses, non seulement l’allocation de primes ou d’un taux d’intérêt de faveur, mais encore le travail qu’imposeraient la recherche et la vérification de tous les livrets se trouvant dans les conditions spécifiées par la loi;

Considérant que le résultat à obtenir dans l’intérêt des déposants paraît devoir être de bien minime importance eu égard au travail qui s’imposerait aux caisses d’épargne;

Qu’en effet, en supposant qu’un déposant n’ait fait dans l’année que des versements, et qu’au 31 décembre, il ait à son livret un solde de 500 francs, ce déposant aura à titre de prime au 31 décembre, en sus de l’intérêt normal que son compte aura produit, un intérêt de faveur de 1 fr. 25 c., si on lui alloue 0 fr. 25 c. pour 100, et de 2 fr. 50 c. si la prime est de 0 fr. 50 c. pour 100;

Que cette prime serait beaucoup moindre si le solde d'après lequel on la calculait au lieu d’être de 500 francs n’était, par suite de retraits opérés, que de 300, de 200, de 100 francs ou d’une somme intérieure;

Considérant, d’autre part, que cette prime ne devrait pas être trop élevée pour que des déposants ne soient pas portés,

RAPPORT DE M. GOULLIN

au moyen de subterfuges que la vigilance la plus active ne peut souvent pas déjouer, à se faire ouvrir plusieurs livrets qui leur permettraient, tout en bénéficiant de la prime ou de l’intérêt de faveur, d’avoir toujours à leur disposition un capital supérieur à 500 francs;

Que, d’ailleurs, cette prime, ou cet intérêt de faveur, si l’on veut les considérer comme un encouragement à l’épargne, né sauraient être attribués qu’aux livrets ayant déjà une certaine durée d’existence;

Émet l’avis que, de toutes les considérations que suggèrent les dispositions insérées dans les articles 8 et 10 de la loi du 20 juillet 1895, il résulte que le système de prime ou d’intérêt de faveur ne peut être appliqué d’une manière uniforme par toutes les caisses d’épargne, et que l’application de ce système, excellent en théorie, peut, dans la pratique, dégénérer en abus graves qui pourraient compromettre les caisses d’épargne.

Plus de 300 caisses d’épargne ayant répondu à l’invitation du ministre, leurs délibérations furent soumises à la Commis^sion supérieure. Il fallait pour analyser toutes ces délibérations et les grouper dans un ordre rationnel, un rapporteur qui fût particulièrement initié au fonctionnement des caisses d’épargne et qui fût un partisan convaincu de l’Institution et des bienfaits qu’elle est destinée à répandre autour d’elle.

On ne pouvait trouver dans le sein de la Commission un homme plus digne et plus capable de remplir cette tâche que le distingué vice-président de la caisse d’épargne de Nantes.

Sur la 'première question le rapport de M. Goullin fait ressortir que 298 caisses d’épargne ont été d’accord pour demander la suppression de la limitation à 1,500 francs des versements annuels, en faisant valoir des considérations importantes.

« La limitation des versements à 1,500 francs par an, disaientelles, est considérée comme une gêne vexatoirc et inexplicable pour les déposants ; elle est un obstacle au développement de l’épargne qu’elle tend à décourager; elle compromet les épargnes en formation, en portant les déposants à les confier à des banques véreuses où ils les perdent; elle provoque de nombreux retraits de la part des déposants qui ne la comprennent pas.

A ces observations, qui ne sont que trop justifiées par des

faits que l’on voit se renouveler chaque jour, des caisses ajoutent que cette limitation est inutile, qu’elle peut être éludée et, dans la pratique, elle est souvent éludée par les déposants qui font solder leurs livrets et s’en font ouvrir un autre dans une autre caisse, ou à la caisse postale ou à la même caisse. Cette opération n'ayant pas été défendue par la loi, les caisses ne peuvent s’y opposer ni en droit ni en fait.

D’autres caisses font valoir que cette mesure est préjudiciable aux caisses d’épargne en amenant une diminution de leurs ressources, funeste surtout pour les petites caisses; elle augmente considérablement le travail du personnel, prolonge la durée des séances, accroît la surveillance, occasionne de nombreuses erreurs; enfin, elle restreint les fonctions des caisses d'épargne et est contraire à leur objet et au but de l’Institution.

D’autres font remarquer que la limitation des versements annuels n’est justifiée ni par la composition de la clientèle des caisses d’épargne, qui se recrute presque exclusivement dans la classe ouvrière, ni par la crainte de voir ces établissements se transformer en banques de comptes courants. Le danger qu’on prétend entrevoir est chimérique. Les abus, s’il en existe, sont très rares et la tentative de répression par le système imposé par la loi est pire que le mal auquel on dit vouloir porter remède, car il atteint la classe laborieuse la plus intéressante, et non les gros commerçants ni les gens riches qui ne se servent pas généralement des caisses d’épargne comme de banques de comptes courants à cause du chiffre relativement minime du maximum et du temps que leur ferait perdre le retrait de sommes peu importantes.

A ces différentes considérations, certaines caisses ajoutent que cette limitation ne pouvait avoir comme résultat de dégager, comme on l’a prétendu, la responsabilité de l’État, car la Caisse des dépôts et consignations est redevable, non point du total des versements, mais seulement des sommes qui lui sont confiées et qui représentent l’ensemble des soldes inscrits sur les livrets. La limitation des versements annuels tendrait plutôt à accroître cette responsabilité en provoquant la transformation de gros livrets aux noms de divers membres d’une même famille ; elle aggraverait ainsi les charges de l’État,

RAPPORT DE M. GOULLIN

en cas de crise et d’application de la clause de sauvegarde qui, au lieu de ne profiter qu’à des titulaires de comptes élevés, devrait s’étendre à un nombre plus considérable de comptes peu importants.

Aux 226 caisses qui ont, par les motifs que nous avons relevés dans le rapport de M. Goullin, demandé la suppression du 4e paragraphe de l’article 4 de la loi du 20 juillet 1895, il faut en ajouter 53 qui concluent dans le même sens, sans motiver leur avis et 9 qui, en émettant le même avis, font des propositions diverses ou subsidiaires. »

Sur la seconde question , le rapporteur fait connaître que : « si les caisses d’épargne sont à peu près unanimes à demander la suppression du paragraphe 4 de l’article 4 de la loi du 20 juillet 1895, elles ont été, au contraire, fort divisées d’opinion sur le vœu tendant au rétablissement, à l’article 10, du paragraphe qui avait été voté par la Chambre des députés et voté aussi, avec quelques modifications, par le Sénat en première délibération.

La Chambre des députés avait inséré dans l’article 10 un paragraphe aux termes duquel les caisses d’épargne étaient autorisées à employer un dixième de leur boni annuel en prêts de faveur aux ouvriers pour l’acquisition d’instruments de travail ou pour l’assainissement de leurs logemenls et en souscription à des œuvres locales de prévoyance et d’assistance publique.

Lorsque le Sénat fut saisi du projet de loi, il vota en première délibération une disposition finale à l’article 10, conçue dans les termes suivants :

« Néanmoins, un dixième du boni annuel pourra être employé à l’augmentation du taux d’intérêt servi aux porteurs des livrets inférieurs à 500 francs, ou en prêts de faveur aux ouvriers pour l’acquisition d’instruments de travail ou pour l’assainissement de leurs logemenls, en souscription à des œuvres locales de prévoyance, d’assistance publique et de bienfaisance, et en distribution de livrets de caisse d’épargne aux enfants des écoles. »

Mais, lorsqu’on passa à la deuxième délibération, le texte de ce paragraphe, voté par le Sénat, était libellé dans les termes suivants :

« Lorsque le fonds de réserve et de garantie représentera au moins deux pourcent des dépôts, un cinquième du boni annuel pourra être employé à l’augmentation du taux d’intérêt servi aux porteurs des livrets sur lesquels le mouvement des retraits et des dépôts, y compris le solde antérieur, n’aura pas dépassé la somme de 500 francs dans le courant de l’année. »

Les avis émis sur ce deuxième vœu par les 307 caisses d’épargne qui ont répondu à l’invitation qu’elles avaient reçue ont été analysés et classés par le rapporteur dans l’ordre suivant :

« Les caisses d’épargne qui, au nombre de 176, se sont montrées favorables à la modification proposée n’ont pas toutes appuyé leur avis sur les mêmes motifs, mais on ne saurait méconnaître la valeur de certains arguments qu’elles produisent pour justifier leur opinion.

« Ainsi, beaucoup de délibérations portent que la faculté de disposer d’une part des bonis peut permettre de rendre de véritables services aux institutions et aux œuvres locales de prévoyance, d'assistance et de bienfaisance, notamment en cas de chômage, de catastrophes et de malheurs publics.

« On lit dans plusieurs délibérations que les statuts des caisses prévoyant qu’en cas de dissolution, les valeurs restant libres seraient employées à des œuvres de bienfaisance ou d’utilité publique, ce n’est pas aller contre les intentions des fondateurs que d’attribuer annuellement à ces œuvres un prorata minime des bonis.

« Certaines caisses disent que faire retourner au peuple, créateur des épargnes, une fraction des bénéfices réalisés sur la gestion de ces épargnes repose sur le principe juste et harmonique de la mission des caisses d’épargne.

« Elles ajoutent qu’une telle liberté est la meilleure récompense qui puisse être accordée aux administrateurs pour leur administration gratuite et désintéressée.

« L’exercice de la disponibilité, lit-on dans certaines délibérations, est suffisamment protégé parle contrôle de l’État, parla condition de l’existence préalable d’un fonds de réserve représentant deux pour cent des dépôts et la limitation de la quotité disponible du cinquième des bonis nets.

« 11 y a des caisses qui rappellent que le Congrès des caisses

RAPPORT DE M. GOULLIN

d’épargne s’est prononcé à l’unanimité en faveur de la disponibilité du cinquième des bonis en œuvres locales de prévoyance et d’assistance.

« 11 y en a encore qui disent qu’une telle faculté intéresserait les caisses d’épargne à une économie de gestion qui paraît actuellement sans objet.

« Que s’il est nécessaire que les caisses d’épargne aient une fortune personnelle en rapport avec leurs opérations, il est inutile cependant que l’accroissement de cette fortune soit illimité.

« Enfin, quelques caisses allèguent que la disponibilité d’une partie des bonis en faveur des œuvres de bienfaisance est admise à la base des caisses d’épargne de tous les pays du monde. »

Nous pensons que ce dernier argument ne serait pas pour convaincre les esprits qui, avant d’aller se faire une opinion sur la question, au point de vue des avantages que pourrait retirer le pays de la mesure proposée, ne sauraient négliger d’envisager les conséquences que pourrait entraîner pour l’État une trop grande liberté laissée aux caisses d’épargne de faire des libéralités avec une portion même restreinte de leur fortune personnelle.

Chaque nation ayant une législation qui lui est propre pour fixer les conditions dans lesquelles doit fonctionner l’Institution destinée à recevoir les épargnes de la classe laborieuse et pour régler les rapports entre cette Institution et les déposants d’une part et l’autorité gouvernementale d’autre part, il faut n’accueillir qu’avec une grande réserve l’exemple qu’on se plait à vanter.

Il n’en est pas de même des autres arguments plus sérieux que font valoir les caisses d’épargne qui concluent dans le sens du vœu exprimé. L’esprit de charité et de bienfaisance qui les anime est louable sans doute, mais ont-elles pensé que, si des crises venaient à se produire au cours desquelles les dépôts se ralentiraient et s’accroîtraient les retraits, ce qui augmenterait leurs dépenses et compromettrait leurs ressources, elles n’auraient pas à regretter leurs libéralités.

Ces libéralités, d’ailleurs, qui seraient à distribuer à, des œuvres locales de prévoyance, d’assistance ou de bienfaisance, comment seraient-elles réparties? Si l’on considère que les

économies faites par les caisses sur les épargnes du peuple doivent retourner au peuple, il ne faudrait pas que le choix des œuvres locales fût laissé au bon plaisir des conseils des caisses d’épargne et il y aurait lieu de soumettre les délibérations prises à un contrôle sérieux pour que, dans le périmètre où s’étend leur action, chaque œuvre, dont la mission est de soulager les pauvres et les malades, d’assister les orphelins ou les enfants abandonnés qui tous, pauvres, malades, enfants, sont le peuple, ait une part proportionnelle dans les libéralités provenant des économies réalisées sur la gestion des épargnes du peuple.

Mais, ne dépasserait-on pas la mesure en admettant que les caisses d’épargne pussent exercer leur bienfaisance dans les cas de chômage, de catastrophes ou de malheurs publics?

Les catastrophes et les malheurs publics, il est facile de les apprécier, et si les libéralités des caisses d’épargne vont à des malheureux mis hors d’état de travailler, à des femmes restées veuves et à des enfants devenus orphelins dans des circonstances qui ne peuvent être considérées que comme des malheurs publics, ces libéralités seront bien placées. Mais, en ce qui concerne celles qui pourraient être autorisées en cas de chômage, l’appréciation serait plus difficile et l’attribution pourrait occasionner des dangers. Il faudrait que les causes du ôqcmage fussent bien déterminées et que les libéralités des caisses d’épargne n’allassent pas s’égarer sur des ouvriers en chômage pour entretenir une grève.

Enfin, s’il arrivait que la mesure sollicitée fût mise en pratique, les caisses d’épargne qui y adhéreraient par leurs actes ne pourront se dissimuler qu’une fois entrées dans cette voie des libéralités, il leur faudra s’y maintenir sous peine, le jour où elles reconnaîtront qu’elles doivent les restreindre ou les suspendre, de voir leur influence diminuer et baisser l’estime et la considération dont elles ont besoin pour accomplir leur tâche.

Aussi nous paraissent-elles avoir été plus sensées et mieux inspirées, les 117 caisses d’épargne qui ont émis l’avis que le mieux était de laisser subsister sans modification le dernier paragraphe de l’article 10.

Parmi celles-ci les unes allèguent pour repousser la mesure

RAPPORT DE M. GOL’LLIN.

proposée que l’expression Subventions à des œuvres locales de prévoyance et d’ assistance est très vague ; que les allocations attribuées par les directeurs pourraient faire accuser ceux-ci de favoritisme et nuire ainsi à l’estime et à la confiance universelles que doit inspirer la gestion des caisses d’épargne.

La fortune personnelle des caisses d’épargne, disent les autres, est une garantie en faveur des déposants et une assurance contre les pertes que des malversations, des procès à soutenir, des incendies, ou une dépréciation des valeurs de placement pourraient faire subir aux déposants. Des pertes étant possibles, les caisses n’ont aucun droit de faire des libéralités.

Plusieurs caisses estiment que cette fortune personnelle est une condition de sécurité pour les directeurs dont la responsabilité pécuniaire ne pourrait être recherchée à moins de faute grave, que si la fortune personnelle de la caisse d’épargne qu’ils administrent était insuffisante pour éteindre le passif. La fortune personnelle des caisses, ajoutent-elles, doit être aussi considérable que possible.

D’autres, en plus grand nombre, font remarquer que les caisses d’épargne sont une œuvre de bienfaisance fondée dans un but philanthropique parfaitement circonscrit dont elles n’ont pas le droit de s’écarter; que leur fortune et leur réserve appartenant, par leur formation, moralement aux déposants, les directeurs n’ont pas le droit d’en employer une partie quelconque dans un but autre que l’intérêt des déposants.

D’autre part, il en est qui signalent que l’attribution d’une subvention à telle ou telle œuvre pourrait faire naître des discussions au sein du conseil des directeurs et compromettre l’harmonie si importante pour maintenir la confiance que doit inspirer la gestion des caisses d’épargne; elle pourrait nuire à leur crédit et leur enlever du prestige.

On relève enfin dans quelques délibérations les observations suivantes :

La possibilité d’allocations charitables ouvrirait la porte à maintes sollicitations et à des abus; il serait difficile de faire un choix entre les diverses œuvres;

Le rôle des directeurs est parfaitement défini par la loi et les statuts; ils n’ont pas le droit de faire des libéralités avec des fonds qui ne sont pas leur propriété;

La gratuité des fonctions de directeur indique que les dépenses d’administration doivent être réduites autant que possible. De plus, le prélèvement d’un prorata sur les intérêts alloués par la Caisse des dépôts et consignations pour l’entretien des fonds de réserve établit une sorte de solidarité entre toutes les caisses qui ont désormais intérêt à ce que la fortune de chacune soit sérieusement administrée;

L’attribution éventuelle de la fortune des caisses à des œuvres de bienfaisance en cas de dissolution n’autorise aucunement des prélèvements sur les bénéfices annuels;

La loi du 20 juillet 1895 pourrait bien avoir pour effet de réduire beaucoup les bénéfices des caisses et mettre celles-ci dans l’embarras pour faire face à leurs frais d’administration;

Les œuvres locales doivent être soutenues avec l’argent des intéressés ou de ceux qui les patronnent, et non avec celui des ouvriers économes;

Ce serait un danger de s’engager dans une voie pouvant aboutir à des résultats difficiles à prévoir surtout en raison des tendances actuelles. On courrait le risque de transformer le caractère des caisses d’épargne.

Sur la troisième question contenue dans la circulaire ministérielle du 19 janvier, les caisses d’épargne en grand nombre émettent des avis défavorables. Sur 310 caisses qui produisent des réponses, 18 déclarent s’abstenir ou n’avoir pas d’opinion sur la question et 14, dont 3 ne motivent pas leur avis, font valoir à l’appui de l'adhésion qu’elles donnent à la proposition qui leur est soumise les considérations suivantes :

Le système proposé est excellent pour favoriser les petits dépôts;

Les articles 8 et 10 accordent une faculté et n’imposent pas une obligation ;

L’attribution de primes est préférable au taux gradué;

Enfin, la liberté la plus large doit être accordée aux caisses pour ces attributions.

A l’appui des avis défavorables aux primes etau taux gradué que produisent 278 caisses, on relève des considérations sérieuses que le rapporteur a analysées avec le soin le plus consciencieux et que nous ne pouvons mieux faire que de reproduire ici.