CHAPITRE CINQUIÈME

Exception* on principe de la Centralisation à l'égard des localités.

Des exceptions, il y en a, et surtout il en faut au régime qu'on vient de décrire. Cette tutelle administrative a des enlacements, des intrusions qui passent toute idée.

Pourquoi obliger un maire à prendre l'approbation du préfet, pour solder une dépense communale déplus de 300 francs? Cela n'a pas de nom — notez que, vingt fois contre une, cette dépense a lieu dans une affaire dont l'autorité centrale a approuvé le plan et les devis, dont en outre elle vérifiera les comptes. Vous pouvez bien croire que la dépense a été faite dans les termes du devis, et que le maire, responsable comme il l'est, n'en soldera pas d'autre : A quoi bon des contrôles entre un début et un dénouement si bien gardés ? C'est bien le moins que dans une affaire qui a de tels

comptes à rendre , les détails d'exécution courante et quotidienne soient abandonnés au maire? Comprend-on de telles déûances a l'égard d'un fonctionnaire que l'administration générale reconnaît d'ailleurs comme son représentant, qu'elle trouve bon comme officier de l'état civil, comme officier de police judiciaire ? Ce n'est plus de la tutelle, c'est de la pédagogie : et encore voit-on tous les jours des enfants de seize ans plus libres sous la main de leur tuteur que le maire de Bordeaux régenté et couronné du préfet de la Gironde.

Voilà un exemple .de tutelle excessive : on pourrait en citer bien d'autres traits qui ne le cèdent en rien à celui-ci. On peut dire que toute la matière des travaux publics dans les localités est grevée outre mesure de gênes et de précautions. N'est-il pas étrange qu'une commune ait à faire approuver le plan et le devis des moindres réparations? Comme si ce n'était pas assez que le projet de la chose et le chiffre de la dépense se soient fait approuver?

À cette matière il faut ajouter la gestion des biens communaux comme également digne d'émancipation. Ce cas vaut la peine qu'on s'y arrête. Il est exorbitant : car s'il y a un moment où la commune puisse être traitée comme souveraine, c'est celui où elle agit comme propriétaire, où elle administre non pas l'impôt qu'elle paie ni l'impôt qui lui est affecté par l'État, mais ses propres immeubles. On pourrait bien lui laisser là quelque latitude. Cependant il n'en est rien, et nous trou-

vons les communes aujourd'hui même, incapables de conclure un bail à loyer de plus de neuf ans ! (1)

Cherchant des exceptions d'un caractère plus général, la première que l'on rencontre est pour les cas qui requièrent célérité, comme on dit. Là où est le péril, là doit être le gouvernement. On peut gouverner les assurances contre l'incendie, on peut même les gouverner au centre ; mais les pompes... ?

« En Hollande, dit le duc de Raguse, les digues « sont la sûreté du pays, et elles n'atteindraient pas « ce but si chaque jour on ne les réparait. Ce fait « seul suffit pour fixer les règles de l'administration ; « dans un pays pareil, les pouvoirs administratifs « doivent être très près de leurs administrés ; car il , « faut qu'ils puissent, à l'instant même, pourvoir « aux besoins; notre Centralisation n'y vaudrait « rien. » — Notez que dans ce même pays, la culture et le commerce de Java remontent à La Haye (\).

En tous pays la police est localisée, en ce sens que le moindre agent de ce service peut agir spontanément, et n'a pas besoin d'impulsion supérieure. En

(1) Voir aux pièces justificatives.

Gomme on tient à ne rien omettre, on croit bon de rappeler que la tutelle administrative est l'œuvre de l'Assemblée Constituante dans ses décrets des 45 février, 29 mars et 5 août 1791. — Nous empruntons cette remarque à un livre substantiel et ingénieux, l'Histoire du droit français,^ M. Laferrière.

(2) Souvenirs d'une station dans les mers de l'Indo-Chine t par M. Jurien de la Gravière.

France du moins l'initiative de la répression appartient aussi bien au dernier officier de police judiciaire qu'à la Cour d'appel, solennellement assemblée, et qu'au ministre de la justice. Mais cette latitude n'appartient pas à tous les agents répressifs. L'armée, le plus puissant de tous, n'agit jamais d'elle-même, et cela est bien entendu : car s'il lui était donné d'agir ainsi, il faudrait qu'elle raisonnât, ce qui estle pire des maux. Des soldats ajoutant le raisonnement à leurs armes, c'est le gouvernement même, ou plutôt c'est le pouvoir de faire et de défaire les gouvernements, ce qui est la fin des nations et surtout des armées. Elles y laissent leur discipline, et ne servent plus à rien pour avoir voulu servir à tout. Quelquefois en France l'armée s'est mise à raisonner, à sentir, — en 1815, sur la roule de Cannes à Grenoble, — en 4848, dans des circonstances que personne n'a oubliées. Ce qu'elle a laissé passer en ces deux rencontres, chacun le juge à sa manière. Au fond, le principe c'est que l'armée doit obéir et ne doit qu'obéir, excepté les exceptions. Il faut admettre des exceptions pour l'honneur de l'armée. L'abus n'en est pas à craindre : car la conséquence d'avoir mal pris son temps pour désobéir est d'être fusillé !

Une troisième exception, laquelle a pour objetla poursuite des fonctionnaires, n'est pas moins légitime, encore qu'elle ait contre elle la loi existante. Cette poursuite est la garantie des droits individuels que les fonctionnaires ont à respecter. On détruit cette garantie, si l'on

oblige l'individu lésé à demander aux autorités supérieures le droit de poursuivre leur agent. Avec cela, il est aisé de comprendre que cette énormité ait survécu à trente ans de régime parlementaire : c'est que la publicité inhérente à ce régime suffisait pour contenir le fonctionnaire, et laissait l'abus sans grief.

Puisqu'on parle d'exceptions, on voudrait bien ne pas quitter cette partie du sujet, sans en trouver de plus décisives, déplus pénétrantes. N'y a-t-il donc pas quelque moyen d'entamer et même d'abolir un peu cette tutelle administrative dont tout le monde, gouvernés et gouvernants, s'accorde à médire?

Non, il n'y en a pas : parce que le plus grand intérêt des sociétés est la justice, et qu'elle serait mise en péril par toute émancipation un peu profonde des communes.

On croit répondre par là à une idée fort spécieuse, qui serait de mettre à un régime différent les grandes et les petites communes. Il est certain que Bordeaux ou Marseille a plus de lumières qu'un bourg de trois cents ûmes; mais cela ne résout rien. Qu'une agrégation soit plus ou moins nombreuse, plus ou moins éclairée, cela ne change pas les instincts humains ; et si elle est gouvernée par un seul pouvoir, elle sera mal gouvernée, c'est-à-dire au proGtdu parti, de l'intérêt, de la secte qui aura mis la main sur le gouvernement.

Êtes-vous bien sûr d'ailleurs que les grandes communes, avec leurs lumières supérieures, en auront

toujours assez? Naturellement, elles ont des affaires à leur taille, quelquefois si vastes, si compliquées, où de tels principes sont engagés, que ce n'est pas trop de l'État les traitant comme siennes, avec une expérience et des vues qui ne courent pas les localités. Je prends un exemple : une grande ville, avec un hospice d'enfants trouvés, était en possession de placer ces enfants dans les campagnes environnantes, parmi des familles de cultivateurs. Voilà qui est bien. Mais ces enfants, les uns catholiques, les autres protestants, étaient colloqués de la sorte, sans prendre garde à la religion des familles dont ils allaient pour ainsi dire faire partie. Si trouvés qu'ils fussent, c'était les traiter trop légèrement; c'était en prendre un soin superficiel et grossier. Mais l'autorité supérieure fut seule à ouvrir les yeux sur cet abus. Il y a bien d'autres cas où le gouvernement le plus éclairé de la plus grande commune pourrait se trouver en défaut. Nul doute qu elle ne doive raccorder sa viabilité, soit au système de la viabilité générale, soit au système des fortifications, s'il y a lieu: Mais s'y prétera-t-elle volontiers ? Ses constructions publiques sont des monuments, des objets d'art. Mais a-t-elte des artistes? Certaines foires touchent à la prospérité générale des affaires et représentent un intérêt économique d'un ordre assez élevé? Convient-il d'abandonner les transactions qui s'y donnent rendez-vous à la police et au fisc local ?

Il faut en finir avec les exemples pris de l'étranger.

Eld'abordJaissons-làlesÉtals-Unis.oùlacommune brise et intercepte la nation. Qui est-ce qui voudrait défaire la France ? Reste FAnglelerre ; mais il faut la considérer de près. Je maintiens que la commune y est l'exception. D'abord, la commune rurale n'y existe pas ; les campagnes sont gouvernées par les juges de paix, qui sont de grands propriétaires, et qui ne représentent pas mal les seigneurs d'autrefois. Ce qui nous apparaît à la surface des choses, et que nous prenons pour des pouvoirs locaux, pour des corps indépendants, c'est une caste, c'est l'âme du pays : l'unité la plus haute et la plus achevée qu'on puisse concevoir. Évitons de prendre le Pirée pour un homme. Certes il y a des communes en Angleterre : je ne nie pas les bourgs incorporés, et je suppose qu'ils avaient des droits superbes au Moyen-Age ; mais, chemin faisant, ils ont perdu leurs attributions une à une. A l'heure qu'il est, ils ne peuvent aliéner, hypothéquer, échanger un immeuble sans l'approbation de trois lords-commissaires de la trésorerie (1).

(1) L'acte du 20 août 1836, qui complète le bill de réforme des corporations municipales, constate ainsi cette condition des communes :

Article 2. — Et qu'il soit décrété que le pouvoir de disposition attribué aux'communes par le même acte (le bill de réforme), sur leurs terres, maisons et biens quelconques, lequel doit être exercé avec l'approbation des lords-commissaires de la trésorerie de Sa Majesté ou de trois d'entre eux, s'étendra à la disposition desdites propriétés avec ladite approbation, qu'elle ait lieu par vente pure, par échange, par hypothèque, par bail — et à toute autre disposition des mêmes objets qui sera approuvée, ainsi qu'il a été dit plus haut.

Si vous prenez la commune anglaise non plus comme propriétaire, mais comme pouvoir local, elle n'est guères moins empêchée : il lui faut, pour s'imposer ou pour emprunter, une autorisation législative. Je trouve à la date du 30 mars 1836, un acte du Parlement pour habiliter la ville de Bristol à lever une somme d'argent afin de rembourser les fonds empruntés sous ï autorité d'un acte passé pendant la seconde année du règne de Sa Majesté.

Ce n'est pas tout : certaines affaires de commune, . telles que la police d'un marché, le déplacement d'un marché, peuvent très bien se passer d'emprunt ou d'impôt. Mais la commune anglaise ne peut se passer pour cela d'un acte du Parlement (I). Il n'y a pas moyen d'en douter; c'est de la tutelle toute pure. Dans une affaire de cette sorte, qui n'est pas une dépense, si l'autorité intervient, ce n'est plus parce que l'emprunt mène à l'impôt et que l'impôt doit être établi par la loi seulement : c'est évidemment parce qu'elle tient les communes pour suspectes, pour incapables, en un mot, pour mineures.

Pavage, gaz, police urbaine, approvisionnement « eau, entretien des routes ou des ports, construction et P^age d'un chemin ou d'un pont, travaux et règlements

« d> * ^° lr * ^ a date ^ e ^ v " er UIi acle ^ u P ar l ement P our ^ 'Placer l es marchés tenus dans la ville ou village de Bridgend,

, ^ mié de Glamorgan, et P our établir d'autres marchés à la place,

détai| P ° Ur les Cémenter et les discipliner. » (Voir, pour plus de

S \ au * pièces justificatives.)

LA. CENTRALISAI ION

de voirie, etc., etc., autant d'affaires qui passent la commune anglaise et qui vont, comme chez nous, se faire autoriser au centre.

Le Statute-book aussi bien que notre Bulletin des lois est intarissable en cette matière des bills personnels et locaux. Prenez ces recueils, et vous prenez au gite en quelque sorte cette loi que vous auriez bien pu deviner, savoir : que deux sociétés voisines et concurrentes, mêlées et initiées de mille façons l'une à l'autre, touchent par cela même à l'identité administrative. Entendant de la même manière le bien-être et l'équité dus aux populations, y pourvoyant par des lois qui semblent s'appeler et se copier à l'envi, elles ne peuvent différer au dénouement, c'est-à-dire à l'exécution.

Centralisation au-delà du détroit comme en deçà. Il est vrai que là elle réside dans le Parlement, et qu'ici elle appartient au pouvoir exécutif. Je reconnais toute la portée de ce fait en dehors du sujet qui nous occupe. Mais toujours est-il que les communes anglaises ne sont pas plus indépendantes que les nôtres. Telles que nous les voyons dans ce milieu politique de la Grande- Bretagne, elles prouvent clairement deux choses :

1° Qu'il est naturel que tout pouvoir public ait son contrôle, de même qu'il est naturel que tout droit individuel ait sa garantie; 2° que des souverainetés locales ne sont pas nécessaires pour créer dansun pays l'esprit du citoyen.

Par exemple, ces communes sont souveraines en matière de plans et de devis ; elles n'ont pas à compter avec

un conseil général des ponts-et-chaussées, ni avec un conseil général des bâtiments civils, deux institutions qui n'existent pas en Angleterre, et sans lesquelles on peut à la rigueur construire des édiGces et passer des rivières. Telle est peul-êtrela plus grandedifférenceentre la commune anglaise et la commune française. Au demeurant, la première n'a rien de souverain. Cela est, cela doit être, étant donné cette hauteur où est parvenue la Grande-Bretagne. Un peuple n'obtient pas de telles destinées en disséminant le pouvoir, c'est-à-dire en dispersant sa force et sa pensée. La Grande-Bretagne est possédée d'une aristocratie qui fait son unité : tel est le fond qui la supporte et la constitue, tel est le souffle qu'elle respire. Je ne sais même s'il est besoin d'une grande érudition de détails pour pénétrer ce sujet. Avoir ce peuple si homogène de mœurs, de goûts, d'esprit, vous pouvez parier tout d'abord qu'il n'est pas moins lié, moins homogène dans l'ordre politique. L'unité, qu'elle vienne des lois ou des mœurs, appelle l'unité. Cela entendu à priori, la moindre observation vous révèle l'aristocratie comme le ciment de cette nationalité, comme le foyer d'où rayonnent les lois et les mœurs britanniques.

On ne peut donc pas dire que l'Angleterre tienne école de liberté locale ; et ce qu'on prend là pour un exemple, pour un enseignement, n'en est pas un.

Il n'en est pas moins vrai de dire qu'il y a en France un eff ort marqué des esprits et même des lois contre la tutelle administrative.

Le plus grand trait de cette tendance est le décret du 25 mars 1852, arrêtant et attribuant au préfet nombre d'affaires qui jusque-là remontaient au ministre".

Il est certain que ce décret offre quelque avantage de célérité pour l'expédition des affaires. Je dis seulement: quelque avantage. En effet, il faut bien penser que le préfet prendra plus de temps pour décider une affaire qu'il n'en prenait pour la transmettre avec son avis au ministre chargé de la décision.

Quant à la qualité des décisions, on peut se demander si elle est aussi bien garantie sous ce régime que sous celui de l'ancienne tutelle. Naturellement le préfet est plus accessible aux influences locales que le ministre ; en outre, ces influences seront d'autant plus éveillées et d'autant plus remuantes qu'il s'agit pour elles d'obtenir d'un fonctionnaire qui est à leur portée, non plus un simple avis, mais une solution. 11 est vrai que toute personne s'estimant lésée peut recourir au ministre : mais ce recours va rencontrer là deux adversaires, d'abord l'autre intérêt, ensuite le préfet engagé, acquis à cet intérêt par- sa décision. Et, remarquez-le bien, si le ministre a besoin d'éclaircissements, d'explications sur le mérite du recours, c'est à ce fonctionnaire qu'il

les demandera.

Si l'on voulait aller plus loin dans la voie ouverte par le décret de mars 1852, on courrait peu de risques à laisser les communes se gouverner elles-mêmes, sauf le recours au ministre qui pourrait être exercé contre chacun de leurs actes, par trois membres, je suppose,

du conseil municipal. Dans cette hypothèse, le préfet pourrait être consulté utilement par le ministre, et ne serait plus dans la position d'un juge de premier degré consulté sur le mérite de sa sentence par le juge supérieur.

Quelques esprits s'imaginent que la Centralisation se justifie uniquement par l'incapacité des petites communes et par l'obstacle que feraient au gouvernement de grandes communes indépendantes. Il leur semble dès-lors que la chose à faire serait de scinder les grandes communes et d'agrandir les petites en les agglomérant. Pauvres remèdes : l'un ne remédie à rien, et l'autre est pire que le mal.

A quoi bon scinder les grandes communes ? Oui, on a vu çà et là quelques grandes villes usurper ou troubler le gouvernement. Personne n'a oublié ce que fut la commune de Paris, ni la prise d'armes de Lyon et de Toulon en 93, ni Bordeaux appelant l'armée anglaise en 1814. Mais on ne saurait voir là un effet de commune et d'esprit communal. Il n'est pas bien surprenant que la Convention pendant la Terreur, que l'Empire sur ses fins aient excité de violentes colères ; on ne s'étonnera pas davantage que cet état de l'esprit public ait fait explosion dans les centres les plus populeux. Où voulez-vous que s'allume l'opinion si ce n'est à l'étincelle des grands contacts? La densité de population n'est pas moins féconde en effets révolutionnaires qu'en effets économiques. Cela est dans la nature des choses : La nature des pouvoirs, locale ou non, n'y est

LÀ CBiNTIULlSATION

pour rien. J'ajoute que ni lois, ni combinaisons politiques n'ont de prise sur certaines puissances morales. On pourrait tailler trente communes dans Paris, sans atteindre, sans entamer l'âme de ce grand corps.

Quant à l'agglomération des communes, qui leur vaudrait quelques lumières de plus dans le conseil municipal et une certaine économie de frais généraux; tout ce qu'on peut dire à ce sujet, c'est que si la tutelle administrative n'existait pas déjà, il faudrait l'inventer pour les communes agglomérées. Nulle mesure n'est plus propre à jeter parmi les populations un sujet permanent d'antipathies et de collisions. On peut en juger par cette matière si épineuse des sections de commune. Qui dit section de commune dit une commune annexée à une autre, mais conservant un droit exclusif sur ses immeubles, et certains autres éléments d'individualité. Or, rien n'est si anguleux, si dissonnant que ces nouveaux rapports. L'administration y a sans cesse la main,soitpour vaincre l'égoïsme de l'ancienne commune qui négligerait systématiquement les intérêts de son annexe, soit pour réduire la malveillance de l'annexe qui voudrait jouir des bénéfices de l'union et n'y rien apporter. Les circulaires et les arrêts abondent sur ce contentieux, sur cette révolte inépuisable : c'est même la matière d'un livre et des mieux remplis (1).

(\) Des Sections de communes par M. Léon Aucoc, auditeur au Conseil d'État, qui a réuni sous ce titre une foule de faits et d'aperçus intéressants.

Telle est la résistance des personnes ou des topograpies à ces agglomérations, que dans ces vingt dernières années 776 communes seulement, sur 30,826, ont disparu. Et cependant l'administration a tout pouvoir en quelque sorte sur les communes qui n'ont pas [rois cents habitants : elle peut les annexer, les fondre, sans autre façon qu'un avis du conseil général. Peutêtre a-l-elle atteint dans cet ordre de faits la limite disponible : peut-être lui est-il permis encore d'espérer et de tenter beaucoup. En tout cas, c'est œuvre de force que de marier deux communes; c'est œuvre de tutelle que de veiller à la paix de cette union. Il n'y a pas de chose au monde qui se fasse moins et qui s'entretienne moins d'elle-même, qui attire plus nécessairement sur les localités l'œil et la main de l'État.

Il faut bien répondre à des idées qui ont de l'apparence, de la faveur : mais la question n'est pas où nous venons de la suivre, parmi des remèdes inefficaces et des maux quelquefois imaginaires. Protéger les minorités, voilà le grand intérêt, le fondement solide de la tutelle administrative; et cela est nécessaire dans les plus grandes comme dans les plus petites communes, dans les plus éclairées comme dans les plus ineptes. À quoi bon dénaturer des communes, quand on ne peut changer la nature humaine?