SECTION DEUXIÈME

De la commune en Angleterre.

La Grande-Bretagne est couverte d'églises, d'écoles, d'hôpitaux bâtis par souscriptions, de roules construites par des particuliers qui sont autorisés à y percevoir un péage. Ici pour le coup la Centralisation est sans droit, sans prise. Il est clair que l'État ou le comté n'a rien à voir dans ces objets capitaux de toute administration locale. Qu'est-ce que l'État viendrait protéger là? Ce n'est pas le public, bien sûr, auquel ces choses sont offertes, soit comme pur don, soit comme consommation facultative. Ce n'est pas non plus le souscripteur : car celui-ci ne s'est imposé qu'à bon escient : il n'a donné ses fonds, je suppose, qu'à une œuvre dont il connaissait l'esprit et toutes les conditions. Conseillerait-on à la France d'imiter ces façons et d'éliminer à ce prix la tutelle de l'État? Cela est' facile à dire. Conseillez-lui donc le sens religieux, le sens moral, le sens politique, le sens commercial qui sont autant d'éléments particuliers de la société anglaise. Il faut que la religion tienne une grande place chez

un peuple pour s'épanouir en sectes et en chapelles. Il faut que le devoir parle haut à la conscience publique pour décider les vivants à défrayer ces établissements de bienfaisance qui chez nous ne vivent que de libéralités testamentaires. Il faut une grande vi« talité politique pour inspirer aux candidats des actes de patronage, de poursuite et pour ainsi dire de captation qui se traduisent en sacrifices pécuniaires, en dépenses de bien public. Il faut enfin une grande abondance de capitaux dans tous les emplois, agricoles, industriels, commerciaux, et une rare ardeur d'entreprise pour que quelque chose de cette énergie et de cette richesse se détourne vers les routes qui sont presque partout œuvre et charge de gouvernement.

Telle n'est pas notre civilisation, notre race peutêtre. Mais d'un autre côté, voici qui n'est pas moins évident : la Grande-Bretagne a des cas de Centralisation nombreux, considérables, qui nous sont étrangers, et qui dérivent intimement du progrès supérieur qu'elle accomplit à certains égards. L'essor de l'industrie, de l'agriculture, de la population (dans les villes surtout), est plus rapide en ce pays qu'en aucun autre ; ce qui tient ou ce qui mène à de nouvelles applications de de gouvernement. Au fait, les lois et les règlements se multiplient à vue d'œil en ce pays.

Il y en a pour l'assistance publique, une nécessité parmi tant d'existences précaires que porte un pays tout industriel.

Il y en a pour dessécher l'argile qui est le fond de

LA CKHTRALISÀTION

ce territoire, et pour défricher le pâturage qui appartient aux communes, tantôt comme propriétaires, tantôt comme usagères.

Il y en a pour faire émigrer la population qui surabonde, aidée et protégée de mille façons, avant, pendant et après le transport.

Enfin il y en a pour prendre soin de la santé physique et morale de la nation dans les villes où elle s'entasse.

Or il importe de le remarquer, c'est au centre que tout cela se gouverne, en vertu de règlements qui quelquefois l'entendent ainsi du premier coup, mais qui d'autres fois, cela est encore plus significatif, déplacent ces affaires et en dépossèdent les localités.

Ainsi l'administration de la taxe des pauvres, toute locale pendant plus de deux siècles, est aujourd'hui centralisée à Londres sous forme de service public, et pour ainsi dire de département ministériel. Cela est bien connu. Ce qui l'est moins, c'est le régime tout récent des établissements charitables. « La gestion lé- « gale de toutes les terres appartenant à des établisse- « ments de charité (dont, d'après la loi passée dans la « cinquième année du feu roi Guillaume IV, était in- « vesti le corps municipal d'un district), ainsi que « l'administration des biens desdits établissements, « sera, à partir de la promulgation de cet acte, confiée « à des mandataires institués par le lord haut-chan- « celier (article 25 de l'acte du 20 août 1 853 pour la « meilleureadministration des mandats charitables).»

Ce ne sont là que de simples pouvoirs administratifs. Aussi n'est-ce pas tout f au-dessus de ces mandataires, le même acte institue, sous le nom de commissaires de charité, un pouvoir central qui est en quelque sorte le propriétaire de ces établissements, jusqu'à autoriser soit des emprunts, soit des ventes d'immeubles, alors même que ces mesures n'auraient pas été prévues et autorisées par le mandat. Vous voyez dans cet acte qu'un établissement charitable peut faire usage de ses fonds ou même emprunter des fonds, pour bâtir sur ses terres ou pour y fouiller une mine. Il est charitable, mais il ne faut pas que celal'empêche d'être industriel, spéculateur. L'intérêt général, qui est volontiers en ce pays l'intérêt économique, passe avant tout, y compris la volonté suprême du fondateur : ce que n'eussent peut-être pas comprisdesautoritéslocales.

Elles ne sont pas moins dépossédées en ce qui regarde les prisons : les communes perdent celte administration, en vertu de l'acte du 25 août 1835. C'est ainsi que l'Angleterre procède à ses grandes expériences pénitentiaires : séquestration, déportation, libération provisoire. Dans un pays où la capitale a deux millions d'habitants, où cinq villes au moins en ont tout près de quatre cent mille chacune, le repris de justice est une peste: tout lui est occasion, proie, refuge, école. Cela compris, la société anglaise marcha résolument au malfaiteur. Rien ne fut omis pour le traquer, pour 'e désespérer, et même pour l'amender. La police centrale, instituée en 1829 par sir Robert Peel n'est

qu'un épisode de cette campague. Vous remarquerez surtout ce surintendant général placé à la tête des établissements de répression (I), qui désigne pour la déportation, qui traite pour les transports, qui arrête le plan des constructions, qui nomme les employés, quifait les règlements. 11 a un secrétaire pour l'Irlande, un autre pour TÉcosse, des inspecteurs partout. Il est assisté de deux directeurs qui composent avec lui l'administration supérieure de la chose. Encore^ de la Centralisation I Et il n'y a pas moyen de croire que cela soit fortuit, accidentel. Regardez donc ce qui se passe toutes les fois qu'une société* fait un pas en avant ou porte la main sur une de ses blessures : l'instrument qu'elle empoigne tout d'abord, c'est la Centralisation. Voilà le fait, la nécessité : on y résiste quand on a la fibre anglo-saxonne, on y cède quand on est une société progressive. Je ne puis détourner mes regards de la Grande-Bretagne : chaque année y voit apparaître de nouveaux pouvoirs, toujours au centre. Rien ne s'en arrête, ne s'en détourna sur les localités. Ou les prive souvent de leurs droits anciens, niais jamais elles n'eu acquièrent de nouveaux. Maint acte du parlement débute ainsi : i7 sera loisible à Sa Majesté... ou... à l'un des principaux secrétaires d'État de Sa Majesté d'instituer C'est la formule pour en venir à nommer

[\) De la Répression pénale, par M. Bérenger, tome ï, page 41 . Ce fonctionnaire porte en outre le titre de président des directeurs des prisons pour les condamnés et d'inspecteur général des prisons militaires à l'intérieur et dans les colonies.

!,À CKNT1UL1SATION

les commissaires de la loi des pauvres, les commissaires de Témigration, les commissaires des travaux publics en Irlande, les commissaires des clôtures, le comité général de santé public, les inspecteurs des manufactures, les inspecteurs des poids et mesures, les inspecteurs des mines... j'en passe. Il va sans dire que chacune de ces autorités relève uniquement dans son exercice, du secrétaire d'État dont elle tient son institution : tout passe par-dessus la tête des communes et rien n'est plus sage. Ne serait-ce pas étrange qu'ayant fait la loi au centre où on a cru la bien faire, on en dispersât l'exécution ? qu'on la soumit, qu'on l 'exposât au concours de ceux-là môme contre lesquels peutêtre elle est faite ? Confiez donc au maire de Birmingham l'inspection des manufactures, au maire de Liverpool ou de Bristol l'inspection des transports d'émigrants !

On vient de mentionner les commissaires des clôtures. Il vaut la peine de s'arrêter un instant sur cette fonction centrale, quelque chose de purement britannique, de purement agricole, qu'on voudrait être sûr de bien comprendre. Il s'agit là de favoriser, d'assurer la production des céréales, qui fut toujours en Angleterre, pour une raison ou pour une autre, une matière éminente d'intérêt public, sans cesse traitée et retouchée par la législation. Dans un pays où le sol et le pouvoir politique sont aux mêmes mains , comment celui-ci n'aurait-il pas fait des lois en faveur de celui-là ? En outre, au commencement de ce siècle, l'Angleterre était bloquée : c'était justice d'y encoura-

ger l'agriculture. Enlin, dans ces derniers temps, la Grande-Bretagne s'est ouverte aux céréales étrangères, lesquelles de leur côté étaient libres de s'exporter : revirement complet, épreuve s'il en fût pour les propriétaires anglais. Aussi voyons-nous peu après •l'abolition des lois céréales, à titre de compensation peut être, la loi du 28 août 1845, gênerai inclosure bill. Cette loi est pour permettre avec des facilités supérieures ce qui avait déjà lieu, c'est-à-dire le défrichement, soit des pâturages communaux, soit des pâturages privés sur lesquelles habitants d'une commune auraient un droit d'usage, par exemple un droit de vaine pâture, comme on dirait en France. Mais pour défricher ces terres il faut les partager, et comme le partage, la prise de possession s'exécute en général par la clôture, de là vient le nom donné à toute l'opération. La loi dônt il s'agit énumère les conditions auxquelles s'obtient une clôture — demande faite par des personnes qui représentent comme revenu le tiers au moins de la valeur des terres à enclore — quelquefois, cession aux pauvres d'une partie de ces terres — respect des promenades publiques — meeting où sont convoquées et consultées par le commissaire des clôtures les personnes intéressées — mais surtout la condition suprême est l'autorisation parlementaire : ce qu'on appelle un private bill.

Rien de plus naturel que cette intervention du pouvoir central. L'expropriation, remarquez-le bien, est * le fond de tout ceci : on marche sur les contrats, sur

les droits acquis : on prive les gens de leurs terres, de leurs droits, de leur gage (1), et c'est bien le moins que cette expropriation ait à s'autoriser de quelque chose qui ressemble à une loi. Mais l'étrange, l'exotique, c'est que l'agriculture soit chez nos voisins un de ces cas d'utilité publique qui donnent lieu à expropriation : Voilà qui nous dépayse violemment.

Chez nous la communauté exproprie pour un chemin ou pour une construction à son usage : ce droit n'est qu'à elle. Chez les Àuglais, un individu exproprie pour son intérêt privé, quand cet individu est un propriétaire, quand cet intérêt est celui de l'agriculture : De fortes lois, il faut en convenir. Les Anglais ne font pas de révolutions comme nous : mais la force révolutionnaire que nous épuisons toute à certaines heures, ils la répandent, ils la détaillent dans leurs lois de chaque jour : et ces lois, que rien n'arrête, peuvent passer à bon droit pour la monnaie de nos révolutions.

Quant à cet ensemble de mesures dont se compose l'acte pour la santé publique, les autorités locales y concourent avec d'importantes attributions. Toutefois cet acte était un hommage rendu à certaines idées

(\) Tout propriétaire peut être obligé à vendre son immeuble, déclaré nécessaire au drainage en Irlande (acie du 5 août 1845, articles 65 et 70); ou telle partie de cet immeuble enclavée d'une façon gênante pour ses voisins (acte du 8 août 1845, article 25); tout créancier hypothécaire doit souffrir le privilège de toute somme empruntée pour le drainage ou l'émigration (acte du i tr août 1849, article 3, et du 7 août 185!, article 1").

de bien-être, de comfort, de décence, plus impérieuses chaque jour dans la société anglaise : et c'est pourquoi le soin de ce progrès, l'exécution de celte loi n'est pas purement laissée aux comités locaux, placés qu'ils sont sous la surveillance et même sous les ordres d'un comité central. Toute localité, sur la constatation d'un certain nombre de décès, peut être assujétie à une série de travaux fort onéreux pour assainir la voie publique ouïes habitations particulières. Je me demande si une cour de ferme, telle qu'on en voit partout en France, jonchée de paille qui est là pour devenir du fumier, ne serait pas considérée chez nos voisins comme une contravention, une nuisance. Toujours est-il que cette loi qui est une manière toute progressive de comprendre l'édilité, ne s'abandonne pas aux pouvoirs municipaux : elle s'exécute comme elle a été faite, au centre.

Il n'y a peut-être pas un élément du progrès britannique qui ne donne lieu à plus de gouvernement central. Il semble étrange à première vue, que le progrès politique ait pour effet dans un pays de porter coup aux pouvoirs locaux. Ces t pourtant ce qui a eu lieu de l'autre côté du détroit. A la réforme dont elles ont été l'objet, les corporations municipales ont perdu le plus clair de leur souveraineté. « Depuis que cette réforme, « dit M. Vivien, a étendu le cercle des électeurs et cn- « levé l'administration des villes aux privilégiés qui en « étaient investis, les règlements généraux que leurs

« conseils étaient autorisés à faire, doivent recevoir « l'approbation du ministre de l'intérieur. » (1)

Ainsi voilà une loi qui borne l'action des pouvoirs locaux, par cela môme qu'elle en élargit la base. C'est qu'apparemment cette loi présume, de môme que la nôtre, l'incapacité locale. Seulement la présomption n'a pas le même fondement dans les deux cas. Chez nous, on suppose les communes, pauvres et mal peuplées comme elles sont, incapables de trouver des mandataires suffisants; chez nos voisins, on les suppose incapables de nommer ces mandataires. Nous nous méflons de la matière éligible. Ils tiennent en suspicion la matière électorale, la nature humaine. Grand exemple et très propre à faire réfléchir un pays qui s'est passé une fantaisie de suffrage universel. On peut donner la parole au nombre ; mais convient-il de lui laisser le dernier mot?

On voit par ce qui précède que la Centralisation n'est pas un pur effet de race. Elle est un degré de gouvernement qui répond en toute société, soit du degré d'ialportance qu'ont les choses, soit au train et à la direction du progrès ; de façon que tel peuple, porté de race vers la Centralisation, l'omettra peut-être dans certains cas, où tel autre peuple en fera l'usage le plus résolu, quoiqu'il en coûte à ses instincts.

Il semble que toutes choses soient centralisées en

(!) Etudes administratives, par M. Vivien, tome II, page 19.

France : mais cela n'est vrai que des choses qui nous touchent, qui nous interpellent fortement. Voici par .exemple en quoi notre assistance publique n'est pas centralisée : nous avons une loi sur les communes qui énumère leurs dépenses obligatoires, susceptibles d'être portées d'office à leur budget. Cherchez bien : vous ne trouverez pas parmi ces charges essentielles de la commune la subvention aux établissements de bienfaisance. Il ne faut pas vous gêner pour qualifier cette omission ; elle est inconcevable : car enfin les octrois ont été créés tout exprès pour subvenir à ces établissements (1). L'observation en fut faite â la chambre des Pairs par le rapporteur de la loi, et motiva de sa part un amendement; mais la loi passa avec cette lacune (2). Que voulez-vous ? le paupérisme n'est pas en France à l'état aigu et scandaleux : c'est pourquoi l'État ne s'en mêle

(1) Les octrois avaient été établis dans un but de bienfaisance, pour créer un revenu aux hôpitaux et aux hospices. C'est l'objet de la loi du 5 ventôse, an VIII. M. de Fermont en exposait ainsi les motifs au Conseil d'État.

f Le tableau de la situation des différents hospices et de l'état d'abandon où le défaut de ressources laisse, dans plusieurs communes, les enfants de la patrie, serait trop déchirant. Il est assez connu de tous les citoyens pour que les législateurs soient convaincus de la nécessité pressante d'y remédier... Si l'on n'élève aucun doute sur l'utilité et même sur la nécessité de l'établissement des octrois pour les hospices . Si Ton veut mettre un terme au fâcheux dénuement des hospices et à l'abandon auquel sont exposés les enfants de la patrie... on s'empressera d'accueillir le projet proposé. » (Moniteur du 28 pluviôse, an VIII.)

(2) Voir le discours du baron Mounier, au Moniteur du 20 mars

LA. CENTUALISATION

pas comme en Angleterre, où il s'y applique et s'y dévoue avec une dépense d'environ deux cents millions. — En France, la population est plutôt aux champs que dans les manufactures : aussi nos manufactures n'ontelles pas encore d'inspecteurs salariés, tandis qu'en Angleterre ces inspecteurs sont de hauts fonctionnaires, fortement rétribués, avec pouvoir d'en nommer d'autres, d'ouvrir des enquêtes, d'infliger des amendes, de faire des règlements (1). — Les classes dangereuses, comme on dit, le sont moins chez nous que là où. les villes ont une population monstrueuse sous le rapport de l'entassementet de l'aptitude à tous les vices, à tous les désordres : aussi n'avons-nous pas ce surintendant général des prisons qu'il a fallu créer en Angleterre. — On pourrait comparer nos lois sur le drainage, sur les logements insalubres, sur la voirie, sur l'émigration, aux lois anglaises sur les mêmes objets. On trouverait toujours celles-ci plus exigeantes, plus impérieuses et mieux armées que les nôtres : telles nécessités, telles lois. L'arme dont se sert à tout moment le législateur britannique, c'est une autorité centrale, instituée pour chaque besoin.

J'ai dit que ces différents cas de Centralisation particuliers à la Grande-Bretagne, marquaient chacun le progrès supérieur de ce pays. Le moyen d'en douter? Cet essor d'industrie, d'agriculture, de population, qui est l'objet de tant de lois faites et exécutées au centre,

(1) Voir aux pièces justificatives.

cette application de l'idée morale à toutes les suites du développement matériel, n'est-ce pas le progrès? On ne croit pas conclure du particulier au général en affirmant que la Centralisation est la condition du progrès. Elle est la force et la lumière. Où verraiton, où voudrait-on le droit et le bien de tous, qui doit être la règle des nouveautés, si ce n'est au centre? Il y a là une création politique de supériorité: une position élevée, où ne pénètre rien d'individuel et de local, a quelques effets d'une nature élevée.

La force a un rôle dans le monde, mais un rôle variable selon le point de vue d où elle aperçoit les choses. Centralisée, elle est un ressort du progrès : autrement, elle est une simple machine pour le maintien de l'ordre.

Est-il permis de négliger, dans l'organisation des pouvoirs, ce procédé, cet artifice qui redresse notre nature?

On n'en finit pas avec cette inépuisable étude de

l'Angleterre ; plus on avance dans ce sujet, plus il se complique. Nous l'avons dit : c'est une supériorité britannique que la puissance des œuvres individuelles. D'un autre côté, tout ce qu'on voit de Centralisation en ce pays n'atteste pas moins une société ascendante. Comment concilier ces deux points également certains? Y a-t-il là deux causes distinctes? n'y en a-t-il qu'une? Mais alors, quelle est cette cause unique ?

On pourrait dire qu'il y a deux causes : Que l'Anglo -Saxon agit beaucoup par lui-même, en vertu de sa

race, et qu'il centralise beaucoup, sous l'empire d'une nécessité sociale que développe la civilisation, et qui triomphe de la race.

On pourrait encore tout expliquer par une cause seulement, sok la Centralisation, soit la race.

La première hypothèse consisterait h dire que l'État et la Centralisation, après avoir agi de bonne heure et longtemps sur l'Anglo-Saxon, l'ont formé, l'ont élevé au point de se suffire à lui-même, de vouloir et de pouvoir spontanément une infinité de choses : qu'en Angleterre, la religion, le paupérisme, le crédit, l'agriculture furent longtemps des affaires d'État ; que le protestantisme a été fondé par Eenri VIII, la charité légale et la Compagnie des Indes par Elisabeth, le régime protecteur par Cromwell, la banque d'Angleterre par Guillaume III; qu'il ne faut pas s'étonner si des citoyens gouvernés et cultivés dans cet esprit depuis des siècles ont le sens religieux, commercial, philanthropique développé à un très haut degré et capable aujourd'hui, sans que l'Etat s'en mêle, de routes, de chapelles, d'écoles, d'hôpitaux: Encore moins aurait-on lieu d'être surpris que l'État s'applique à de nouveaux aspects, à de nouveaux besoins qui apparaissent dans des matières qu'il a toujours traitées.

A l'appui de la seconde solution, on dirait que tout ce que font les individus comme tout ce qu'ils laissent faire à l'État tient aux qualités de la race, à l'ardeur de vues et de volontés qu'il y a sous ce mot d'individualisme. Des hommes de cette humeur commencent par

agir seuls et vont jusqu'au bout de leurs forces. Arrivés là, ils s'associent les uns aux autres : Mais comme ils ont touché plus tôt la limite de leur puissance individuelle ou combinée que celle de leurs volontés, c'est alors que voulant toujours certaines choses, mais se sentant incapables de les exécuter eux-mêmes, ils lèvent les yeux vers l'État. Du même fond qu'ils agissent par eux-mêmes ou par l'association, ils interpellent le gouvernement, leur mandataire après tout, l'organe et la créature de l'association générale, et lui imposent certaines œuvres plus fortes que l'individu ou que l'association privée. Une analogie peut donner une idée de ce qui se passe dans ces tempéraments. On le sait, naturellement l'Anglais s'isole : 11 n y a pas un détail de ses habitudes qui ne témoigne de ce penchant. Cependant il s'associe pour le gain, pour la politique, pour la charité. C'est que l'objet de l'association l'attire encore plus que l'association ne le repousse. Tel il est à l'endroit de la Centralisation. Il ne l'aime pas; mais il la pratique contre des maux et des abus qu'il aime encore moins.

Le lecteur peut choisir parmi ces solutions : on incline à croire que la société anglaise se compose d'inclinations naturelles et de nécessités acquises.