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de réforme indiquée dans le rapport du propre comité de vos Seigneuries, donnant seulement aux personnes qui ont certaines qualifications le droit de voter parmi les pairs du Parlement. Est-il trop tard pour demander à la majorité de cette chambre d'adopter, pour le vote qui va avoir lieu, quelque réforme de cette espèce, d'y appeler seulement les Pairs, qui ont ces qualifications ou de déléguer ceux qu'elle désire voir agir comme ses champions en cette occasion ? »
Ces conseils ne furent point entendus et cette proposition, d'ailleurs anormale, ne fut point acceptée. Alors se produisirent le refus par la Chambre des Lords de passer au vote du Finance Bill, la dissolution et les élections générales, puis la présentation à la Chambre des Communes et le vote par celle-ci des résolutions sur le veto de la Chambre des Lords, et la transmission de ces résolutions à la Chambre Haute.
Mais prenant les devants, prévenant les plus graves des actes dirigés contre la Chambre des Lords, le 9 mars 1910 Lord Rosebery annonçait à cette assemblée trois résolutions, dont il comptait faire la motion le lundi suivant et qui étaient ainsi conçues : « 1° Qu'une seconde chambre forte et efficace n'est pas seulement une partie intégrante de la Constitution anglaise, mais est nécessaire pour le bien de l'Etat et l'équilibre du Parlement ; 2° Qu'une telle Chambre peut être obtenue au mieux par la réforme et la reconstitution de la Chambre des Lords ; 3° Que le préliminaire nécessaire d'une telle réforme et reconstitution est l'acceptation de ce principe que la possession d'une pairie (peerage) ne doit pas plus longtemps donner par elle-même le droit de siéger et de voter dans la Chambre des Lords. »
Ces trois résolutions, toutes de principe et non encore assorties de leurs conséquences naturelles, furent discutées du 14 au 22 mars 1910 et adoptées par la Chambre
des Lords avec l'adhésion résignée de Lord Lansdowne, le leader de l'opposition . D'ailleurs, comme nous le verrons, les conséquences dont elles étaient grosses, furent, non dans le détail, mais en principe, amplement discutées dans ce débat. Un peu plus tard Lord Rosebery, déposa à la Chambre des Lords d'autres projets de résolutions, qui tiraient les conséquences des premières, affirmant, selon le projet du Select Committee la distinction entre la qualité de Pair et celle de Lord du Parlement et, ce que n'avait pas fait le Select Committee, faute d'une majorité sur ce point, proposant de rendre élective une partie des Lords du Parlement. Ces secondes résolutions paraissaient devoir venir en discussion dans la semaine précédant l'ajournement des Chambres pour les vacances de printemps {spring recess). Mais, le 20 avril 1910, alors que les résolutions sur le veto des Pairs, votées par la Chambre des Communes avaient déjà été transmises à la Chambre des Lords , Lord Rosebery vint déclarer qu'il demandait le renvoi à la rentrée (c'est-à-dire au 8 juin suivant) de la discussion de ses secondes résolutions , et pensait qu'actuellement la discussion d'un sujet si grave pourrait être resserrée par le manque de temps ; mais il estimait qu'elles devaient être discutées avant les résolutions sur le veto. Ce qui est remarquable et ce qu'il faut retenir, c'est que le leader du parti ministériel, Lord Crewe, lord du sceau privé et secrétaire pour les colonies, déclara à cette occasion ce qu'il n'avait rien à dire contre ce qu'avait proposé son noble ami (Lord Rosebery), sauf naturellement, que le Gouvernement était anxieux de poursuivre ses propres propositions et à condition qu'il fût bien entendu que le temps proposé par Lord Rosebery — deux ou trois jours — ne serait probablement pas dépassé, ou, dans tous les cas, ne le serait pas dans une large mesure (1) ».
(1) Standard du 21 avril 1910.
LA CIIAMlilΠDES LORDS
Les propositions de Lord Rosebery étaient une arme puissante pour défendre la Chambre des Lords contre la capilis minutio que voulaient lui infliger le cabinet, libéral et la majorité de la Chambre des Communes. C'est en se transformant, de manière à reconquérir l'appui de l'opinion publique, que la Chambre Haute peut espérer garder sa force et ses droits essentiels. Lord Rosebery le disait nettement dans son discours du 14 mars, deux routes s'ouvraient devant elle, l'une conduisant à la rénovation et l'autre à la diminution, « Vous avez le choix entre deux partis : l'un est de conserver la Chambre actuelle, exactement comme elle est, mais avec un pouvoir diminué, en vérité un pouvoir qui s'évanouit. L'autre est la reconstruction de cette chambre, avec le maintien de son pouvoir législatif. C'est-à-dire que nous avons à choisir entre être une chambre de fantômes ou une chambre effective pour exercer les fonctions propres d'un Sénat. » C'est encore la pensée qu'exprimait en termes mesurés Lord Cromer, le 17 juin dernier, au meeting d'ouverture de Y Association eonstitutionnelle dit libre échange (F association libre-échangiste du parti conservateur) : « J'admets pleinement, disait-il, que la composition de la Chambre des Lords requiert des changement^ et j'espère que tous les membres de cette association soutiendront chaudement le projet préliminaire dont Lord Rosebery est l'avocat et qui, j'en suis convaincu, aboutira à la réalisation de réformes, qui mettront la Chambre des Lords à même de conquérir la confiance du pays dans une plus large mesure que cela n'est possible avec sa composition actuelle (1). » Certains ont même estimé que les secondes résolutions de Lord Rosebery n'étaient pas seulement une arme défensive, mais aussi une arme offensive, dirigée contre la puissance de la Chambre des
(1) Standard du 18 juin 1910.
Communes. Lorsqu'à commencé à souiller un vent bien faisant d'apaisement et de conciliation, des organes sérieux de la presse anglaise se demandaient si, en admettant que le Ministère fit un premier pas dans cette voie, il serait admissible que les secondes résolutions de Lord Rosebery fussent discutées à la rentrée. Leur auteur paraît avoir senti la difficulté, car, le 9 juin dernier, il déclara qu'il les maintenait à l'ordre du jour de la Chambre, mais sine die, sans date lîxe, en remettant la discussion à plus tard. Il expliquait qu'en agissant ainsi il suivait de prudents conseils, « II a été dit, et peut-être avec vérité, que, si jepoussais en avant ces résolutions, j'aurais l'air d'inviter à des représailles, bien que, comme je l'ai déjà fait remarquer, ce n'est point là matière à représailles. Il a été représenté que cela pourrait au moins être une provocation de ma part, à l'adresse de ceux qui ne répugnent point à être provoqués, et que mon action, ou plutôt celle de la Chambre, serait interprétée comme ravivant ces questions à un moment où il y a un désir général pour la paix (1). »
La crise, on le voit, était aiguë, au moment où les Chambres se sont ajournées au mois d'avril 1910; et nous en chercherons plus loin les causes profondes. Beaucoup voyaient cependant un arbitre, possible ou assuré, dans la personne du roi Edouard VII, dont l'autorité morale était si grande. Par une de ces péripéties qui abondent dans l'histoire, il était frappé par la mort au mois de mai, avant la rentrée des Chambres; mais, comme on l'a dit presque aussitôt , sa mort a peut-être plus servi pour la solution du conflit que n'aurait pu le faire son intervention. C'est le sentiment qu'exprimait admirablement Lord Rosebery à Edimbourg, le 25 mai 1910 : ce Est-ce trop espérer que le roi, qui fut le promoteur de la paix pendant
(1) Standard du 9 juin 1910.
sa vie, puisse avoir laissé un grand legs de paix après lui et que sa mort — quelque lamentable qu'elle soit — ait, été pour ces efforts bénis aussi féconde que sa vie?(l). » Autour de la mort du roi Edouard VII et au commencement d'un nouveau règne, ont pu se développer deux tendances puissantes de la nature anglaise : l'esprit de transaction et le désir du fair play . L'âme de la nation semble avoir senti d'instinct qu'il serait mal de mettre le nouveau roi en face de difficultés que toute l'expérience de son père aurait eu peine à dénouer, et qu'il fallait lui offrir la paix politique comme don de joyeux avènement. Dans les paroles que Lord Rosebery prononça, le 8 juin, à la Chambre des Lords, on lit encore : ce Dans l'esprit de ceux qui parlaient ainsi (ceux qui lui conseillaient de renvoyer à plus tard la discussion de ses résolutions), il y avait, je crois, cette idée que l'occasion de la perte que vient de faire la nation pouvait être saisie pour quelque sorte de pacification entre les demandes tranchantes des deux partis, quant à cette grande question constitutionnelle. Il y a aussi, je crois, un sentiment qu'il n'est pas désirable d'embarrasser le commencement d'un nouveau règne et la personnalité d'un nouveau roi, en poussant en avant des prétentions affectant la Constitution aussi graves que celles qui ont été discutées cette année. »
Ce mouvement puissant de bonne volonté a produit un résultat important, bien que les négociations dont nous allons parler soient toujours pendantes et que nul ne puisse affirmer qu'elles aboutiront à une entente. Une conférence s'est ouverte entre les principaux chefs des deux grands partis, analogue à celle qui eut lieu en 1884 en vue de la réforme électorale. C'est le premier ministre, M. Asquith, qui a fait 1 le premier pas, sans que nous sachions s'il a agi spontanément ou sur l'invitation du roi : il a fait en ce
(1) Standard du 18 juin 1910.
sens une ouververture à M. Balfour. L'appel fut entendu et le 17 juin une communication officielle du gouvernement annonçait l'ouverture de la conférence. Il y était dit : ce Une réunion a eu lieu cet après-midi dans le cabinet du premier ministre à la Chambre des Communes entre des membres du gouvernement et quelques-uns des leaders de l'opposition. — Etaient là présents : le premier ministre, M. Balfour, Lord Grewe, Lord Lansdowne, Lord Cawdor, M. Lloyd-George, M. Birrel et M. A. Chamberlain. — Le sujet de la discussion était la situation constitutionnelle. »
Voilà huit personnes, quatre pour le gouvernement, quatre pour l'opposition, qui tiennent peut-être entre leurs mains les destinées de l'Angleterre. Mais, comme en 1884, il ne s'agit pas là d'une conférence interparlementaire, ou même proprement officielle : elle est informe et ne peut avoir qu'une autorité purement morale. Ce n'est même point comme un congrès de diplomates, car les membres n'ont aucun titre légal pour engager personne; il est évident, néanmoins, que, comme dans les conférences diplomatiques, les résolutions ne peuvent y être prises qu'à l'unanimité. Ces hommes d'Etat tentent de se mettre d'accord sur les moyens de résoudre la crise, de formuler une transaction acceptable pour les deux partis, si toute transaction n'est pas impossible. Mais s'ils arrivaient à un accord, la substance devrait en être discutée dans les deux chambres et incorporée dans un Act voté par elles. Depuis lors, les réunions se sont reproduites, et, de temps à autre, une note officielle le faisait connaître. L'effort se poursuivait dans le secret le plus complet, dans un silence ambiant, admirable et patriotique. Nous savons maintenant que la conférence a tenu douze séances. En effet, le lundi 25 juillet 1910, M. Asquith fut questionné au sujet de la conférence à la Chambre des Communes, les séances du Parlement touchant à sa fin. Il déclina les questions ;
mais indiqua qu'il pensait pouvoir faire une déclaration dans le courant de la semaine. Effectivement, le jeudi 29 juillet, sur une question posée par M. Wedgewood, il a dit : « Les représentants du gouvernement et de l'opposition ont tenu douze réunions et ont soigneusement examiné une grande partie du champ de la controverse. Le résultat est que, bien que nous ne soyons pas jusqu'ici arrivés à un accord, nos discussions ont fait des progrès suffisants pour rendre, dans notre opinion à tous, non seulement désirable, mais nécessaire, qu'elles continuent. En fait je puis aller plus loin, et dire que nous penserions que ce serait à tort que nous les romprions à cette phase. Il n'est pas question de les continuer indéfiniment et, si, comme résultat de nouvelles délibérations durant les vacances (recess), nous trouvons qu'il n'y a aucune probabilité d'un accord, qui puisse être annoncé au Parlement dans la présente session, nous mettrons fin à la conférence. — M. Dalziel. Est-ce que de nouvelles réunions doivent être tenues pendant les vacances? — M. Asquith fait un signe d'assentiment. — M. F. Redmond. Avonsnous à entendre que c'est l'intention du gouvernement que la décision soit prise, — dans un sens ou dans un autre, — et annoncée à la Chambre au plus tard à l'époque où le Parlement se réunira en novembre ? — M. Asquith. Je ne voudrais pas prendre d'engagement pour une date précise comme celle-là. — M. Byles. Si la conférence aboutissait à une rupture, le pays en sera-t-il informé alors et sur-le-champ, ou aurons-nous à attendre jusqu'à la nouvelle réunion du Parlement? — M. Asquith. C'est là une question hypothétique, mais dans l'occurrence à laquelle se réfère mon honorable ami, et qui, j'en ai la confiance (/ trust) , ne se présentera pas, je ne pense pas que le pays sera tenu dans l'obscurité (1). »
(1) Standard du 30 juillet 1910.
Voilà où en sont les choses. A la fin de cette étude j'essaierai de dégager les solutions qui paraissent possibles ou probables.
Mais je voudrais surtout étudier cette grande crise , non dans ses dessous que je ne connais pas, non dans ses multiples incidents, quelque intéressants qu'ils puissent être, mais dans ses causes profondes, qui dérivent de la logique des institutions. Elles se ramènent à une, principale et bien connue. L'Angleterre contemporaine prétend être une démocratie et elle Test en un certain sens. C'est ce qu'ont proclamé à satiété tous les partis dans ces débats. Au mois de mai dernier, on lisait cette phrase dans un grand journal conservateur : « Tous les partis s'accordent sur ce point que la volonté du peuple doit prévaloir (1). » Certes, la démocratie n'est point, bien au contraire, incompatible avec le système des deux chambres. Un des maîtres du droit constitutionnel, M. Dicey, écrivait récemment : ce Les républicains français sont arrivés rondement à la croyance, aujourd'hui autorisée par l'exemple du monde entier, que le gouvernement parlementaire et populaire ne peut pas fonctionner d'une manière tolérable à moins que la législature ne consiste en deux chambres (2). » Mais ce qui est inconciliable avec la démocratie, c'est la composition traditionnelle et actuelle de la Chambre des Lords. Ce n'est point le seul trait qui, chez les Anglais, s'accorde mal avec la démocratie politique. L'institution de l'Eglise établie de l'Angleterre et du pays de Galles, et le régime de la grande propriété, qui se transmet le plus souvent indivisible et difficilement aliénable, auraient sans doute paru à Montesquieu peu conformes au principe de la démocratie. Mais je ne m'attache ici
(1) Standard du 3 mai 1910.
(2) The Times du 14 mai 1910, p. 9. The French Senate and the Ilouse of Lords.
qu'à la composition de la Chambre des Lords. Il me paraît presque évident que c'est à raison de cette composition qu'elle a perdu au cours du temps certains droits, naturels aux assemblées législatives, et qu'elle est menacée d'en perdre d'autres, et c'est en s'appuyant sur les principes de la démocratie qu'elle a, de nos jours, cherché à maintenir son pouvoir et à regagner en partie le terrain perdu. C'est pour la même raison, que ceux qui veulent conserver une seconde chambre forte et grande, veulent aussi modifier la composition de la Chambre des Lords, pour restreindre au moins l'écart qui existe rntre elle et la démocratie. Dans l'article plus haut cité, M, le professeur Dicey parle des réformateurs, comme lui, qui « sont déterminés à ne pas détruire ni paralyser la Chambre des Lords et qui désirent l'amender de manière à produire une seconde Chambre qui réponde aux besoins de l'Angleterre moderne ». Mais il déclare aussi : « Dans une période démocratique la volonté du peuple, à tort où à raison, est regardée comme la source légitime de l'autorité politique. »
Mais comment infuser un sang nouveau dans ce vieux corps? Comment concilier ces principes nouveaux avec les principes tout différents sur lesquels cette institution a été fondée? Quittons pour un instant le présent et regardons vers le passé.
Pendant des siècles la Chambre des Lords a été considérée comme représentant, non pas la nation entière, mais deux des trois ordres ou estâtes, dont celle-ci était composée, savoir la noblesse et le clergé. Cela n'était pas seulement vrai avant le règne de Henri VIII, lorsqu'elle
comprenait deux archevêques, vingt-quatre évêques, trentesix abbés mitrés et quatre prieurs; l'élément ecclésiastique étant alors égal à l'élément laïque (1). C'était encore la conception juridique qu'exposait Blakstone : « Bien que les Lords spirituels soient aux yeux de la loi un ordre [es ta lé) différent des Lords temporels, et qu'on les distingue dans beaucoup de nos Acts de Parlement, cependant, en pratique, ils sont habituellement confondus sous le nom de Les Lords , ils entremêlent leurs votes, et la majorité de ces votes entremêlés oblige les deux ordres {estâtes) en commun. Et, de ce manque chez les prélats d'une assemblée et d'une négative séparées tains écrivains ont argué avec beaucoup de force qu'eu réalité les Lords spirituels et les Lords temporels sont maintenant un seul ordre {es talé) (2). » Ce corps unique devenait aussi essentiellement la représentation de la noblesse, malgré les quelques prélats qui continuaient à siéger à la Chambre des Lords. C'est bien la conception de Blakstone. Parlant du système de contrepoids que contient la Constitution anglaise, il désigne la Chambre des Lords comme la noblesse, tandis que la Chambre des Communes est le peuple : « Dans la législature le peuple est un frein {check) pour la noblesse, et la noblesse est un frein pour le peuple, par leur mutuel privilège de pouvoir rejeter ce que l'autre a résolu; et le roi est un frein pour les deux, ce qui garantit le pouvoir exécutif contre les empiétements (3). »
Cela est si vrai que Montesquieu en tira une théorie générale, par laquelle il justifiait l'existence de la Chambre des Lords. C'est un passage de ce chapitre vi du livre XI
(1) Blakstone, Commeniaries onthe laws of England, B. I, ch. 2, n° II, Oxford, 1778, t. I, p. 155.
(2) Ibidem, t. I, p. 156.
(3) Ibidem, t. I, p. 155.
de Y Esprit des Lois, qui a exercé une si profonde influence sur la science politique : « Il y a toujours, dit-il, dans un Etat des gens distingués par la naissance, les richesses ou les honneurs; mais s'ils étaient confondus parmi le peuple et s'ils n'y avaient qu'une voix, comme les autres, la liberté commune serait leur esclavage et ils n'auraient aucun intérêt à la défendre, parce que la plupart des résolutions seraient contre eux. La part qu'ils ont à la législation doit donc être proportionnée aux autres avantages qu'ils ont dans l'Etat, ce qui arrivera s'ils forment un corps qui ait le droit d'arrêter les entreprises du peuple, comme le peuple a le droit d'arrêter les leurs. — Ainsi la puissance législative sera confiée et au corps des nobles et au corps qui sera choisi pour représenter le peuple, qui auront chacun leurs assemblées et leurs délibérations à part et des vues et des intérêts séparés. » Blakstone, disciple de Montesquieu, emprunta à ce dernier son explication. Il la reproduit presque littéralement (1).
Ainsi les Lords étaient conçus comme institués pour défendre, dans la législation, leurs propres intérêts et le principe héréditaire était l'expression exacte de ce fait. Sans doute leur existence apparaissait comme nécessaire pour maintenir la balance des pouvoirs et, par là, ils servaient les intérêts de tous. Ils devaient aussi élever leurs vues au-dessus de leurs intérêts étroits et songer avant
(1) Blakstone, t. I, p. 158 : « Puisque les titres de noblesse sont ainsi convenables dans l'État, il est également convenable que leurs possesseurs forment une branche indépendante et séparée de la législature. S'ils étaient confondus avec la masse du peuple et si, comme les gens du peuple, ils avaient seulement une voix dans l'élection des représentants, leurs privilèges seraient bientôt jetés à bas et emportés par le torrent populaire, qui, en fait, réduirait au même niveau toutes les distinctions. Il est donc grandement nécessaire que le corps des nobles ait une assemblée, des délibérations et des droits distincts de ceux des Communes. »
tout à l'intérêt public, comme toute aristocratie digne de ce nom. Mais c'était en leur nom propre, non pas au nom du peuple entier, qu'ils participaient au pouvoir législatif; ils exerçaient un pouvoir propre, non un pouvoir délégué.
Aussi, en 1789, Sieyès, imbu du principe de la souveraineté nationale, exercée sous la forme représentative, déclarait-il que c'était seulement par une fiction légale que la Chambre des Lords était une assemblée représentative de la Nation. « On dit, écrit-il, qu'en Angleterre la Chambre des Communes représente la Nation. Cela n'est pas exact. Si les Communes seules représentaient toute la volonté nationale, elles formeraient seules tout le corps législatif. La Constitution ayant décidé qu'elles n'étaient qu'une partie sur trois, il faut bien que le Roi et les Lords soient regardés comme des représentants de la Nation (1). » 11 semble d'ailleurs qu'à cette époque les Français qui étudiaient les institutions anglaises s'accordaient pour reconnaître aux Lords le caractère représentatif (2). Même dès 1565 un Anglais, Thomas Smith, dans son traité De republica Anglorum, donnait nettement le caractère représentatif au Parlement pris dans son ensemble, ce qui, logiquement, s'appliquait aux Lords et au roi, le Parlement légal comprenant le roi et les deux Chambres. Il disait que ce qui était arrêté par lui était considéré comme le fait du Prince et du royaume entier; que c'était une réunion qui représentait le Prince
(1) Qu'est-ce que le Tiers État, 1789, p. 118, note 1.
(2) Les vrais principes du gouvernement français (par Gin), Genève 1782, p. 150 : « Le roi y (en Angleterre) partage le droit de faire des lois, non avec les tribunaux, mais avec les représentants de la nation, car cette qualité ne peut être contestée aux Pairs, qui forment la Chambre des nobles et aux députés des villes qui composent la Chambre de*» Communes. »
et le peuple, car tous y étaient censés présents (1). Mais Thomas Smith était un civiliste et un érudit, qui comparait les parlements anglais aux comices par centuries ou par tribus de la République romaine. La pensée vraiment anglaise était différente. Elle se préoccupait assez peu du caractère représentatif du Parlement. Elle s'arrêtait à la souveraineté du Parlement et à sa composition traditionnelle, sans remonter plus haut. Les Lords en étaient une partie essentielle et cela suffisait ; la Constitution était alors le pur produit de la coutume et celle-ci avait créé la Chambre des Lords sans se rattacher à aucun principe abstrait. C'était seulement dans des occasions extraordinaires et solennelles, comme lors de la Révolution de 1688, lorsqu'avait été édicté le Bill of rights, en 1788 lorsque, Georges III étant atteint de folie, il avait fallu organiser le gouvernement sans lui, qu'on disait que les deux Chambres avaient représenté la nation (2). De Lolme, dont l'influence a été si grande, tient encore que les Lords ne représentent qu'eux-mêmes. Il écrit d'un côté « La Chambre des Communes, autrement dit l'assemblée des représentants de la nation », et, d'autre part : ci Les Lords sont membres de la Législature en vertu d'un droit inhérent à leurs personnes (3). »
Cependant dès le milieu du xvn e siècle c'était bien, comme nous le verrons, par le défaut de caractère représentatif que l'on justifiait la limitation apportée au droit des Lords en matière de lois de finances. Plus tard le principe s'établissait que le ministère dépendait essentiellement de la Chambre des Communes. Mais les Lords pou-
(1) Voyez les passages topiques dans mes Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 5° édition, p. 77, note 1.
(2) Voyez les textes cités dans mes Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 5 e édit., p. 78 note 1.
(3) Constitution de l Angleterre, 5* édit., Genève 1790, t. I, pp. 56 et 22t.
vaient supporter aisément cette autorité apparente conquise sur eux par la Chambre Basse. Par leur influence dans les élections ils étaient maîtres de celle-ci, de sa majorité. Gomme le disait Lord Rosebery dans la discussion du budget le 24 novembre 1909 : « J'ai une observation historique à présenter sur cette pratique ininterrompue et c'est qu'elle n'a réellementde valeur qu'après l'année 1832, parce que jusqu'à cette année la Chambre des Lords avait en fait le contrôle de la Chambre des Communes, à la fois pour eux-mêmes et pour les classes auxquelles ils étaient associés et, par conséquent, il n'était ni probable ni même possible à la Chambre des Communes de transmettre un Budget Bill que la Chambre des Lords serait inclinée à rejeter (1). »
Mais cet état de choses changea, les élections devinrent libres et populaires par les réformes de 1832 et de 1884, et les esprits s'émancipèrent plus encore que les électeurs. L'influence des idées françaises, des idées abstraites de 1789, s'est profondément fait sentir en Angleterre à la fin du xix c siècle et au commencement du xx p ; et les anciens principes sont presque éclipsés.
La Constitution anglaise, coutumière pour sa plus grande part, repose jusqu'ici surtout sur des précédents, sur l'histoire. Or voici que les générations nouvelles se détournent de ces précédents et les méprisent, ne voulant plus se gouverner que par la raison. Ce vieux système, appuyé sur la tradition, rattaché par l'histoire au passé, est attaqué de deux côtés à la fois.
D'un côté, la grande masse des ouvriers anglais, bien qu'ils soient relativement instruits, ignore ou dédaigne cet évangile politique. Un grand journal libéral, les Daily News, disait le 23 juin 1909 : ci Nous avons affaire à un corps électoral qui n'est instruit que partiellement et pour
(1) Standard du 15 mars 1910.
lequel le monde commence à nouveau chaque jour. »
D'autre part, les conservateurs ne respectent pas beaucoup mieux les précédents et l'histoire constitutionnelle classique. On a contesté dans cette crise les règles qui semblaient le mieux établies : la défense faite aux Lords d'amender les lois de finances, le droit pour le monarque de faire des fournées de pairs, comme on disait sous notre monarchie constitutionnelle, afin de changer la majorité dans la Chambre Haute. Un article du Standard sur la première de ces deux règles contenait cette phrase, singulièrement indicatrice d'un esprit nouveau : « On dit que notre Constitution se compose de précédents. Eh bien, créons un précédent qui permette aux Lords d'amender les money bills ». Mais c'est surtout l'histoire qui sert de support aux thèses constitutionnelles invoquées par les libéraux, que les conservateurs battent en brèche. Ils la prétendent faussée, dénuée de critique, inspirée aux écrivains anciens en vue d'un but à atteindre. Dans son discours du 22 septembre 1909, à Birmingham, M. Balfour traitait « d'antiquailles constitutionnelles » les thèses historiques de M. Asquith. Et reprenant ce thème à la Chambre des Communes le 7 avril 1910, il prononçait ces paroles qui méritent d'être citées : « Le très honorable gentleman a dépensé beaucoup de temps et d'habileté à s'efforcer de prouver ce que toute personne peut prouver qui a la moindre connaissance exacte de l'histoire, à savoir que ce qu'a fait l'année dernière la Chambre des Lords était une contravention à une vieille doctrine constitutionnelle. iVucun historien bien pensant {fair-mixded) ne peut imaginer qu'il en soit ainsi : et pourquoi perdrions-nous notre temps à écouter ces subtilités, qui ne peuvent convaincre même les personnes qui prennent le moindre intérêt à l'histoire dé notre Constitution? Je reconnais que c'est une habitude des juristes {iawyers) dans cette Chambre de traiter de cette manière les formes constitutionnelles. Sans
aucun doute les savants juristes qui vivaient au xvn e siècle ont perverti la véritable histoire de leur pays, afin de montrer que la réforme qu'ils désiraient voir s'accomplir était la pratique traditionnelle de cette Chambre. Cette façon de procéder est bien connue ; c'était une méthode très commode qui a été constamment employée dans la sphère de la politique, de la législation sociale et de l'histoire. Elle est maintenant démodée et je ne sympathise point avec les juristes qui se lèvent, en 1910, et s'efforcent d'expliquer à la Chambre qu'en 1670 et 1700 il a été adopté des vues que tout être humain sait bien que personne n'a adoptées. — Je crois que cette vieille habitude que nous avons de traiter toujours l'histoire d'Angleterre dans un esprit de pamphlet politique a fait beaucoup de mal(l). » Il est certain que les historiens-juristes anglais du xvu e et du xvin e siècles, lorsqu'ils voulaient établir historiquement les droits des deux Chambres contre la Couronne, interprétaient souvent les documents historiques dans un sens préconçu, cherchant à leur faire dire non ce qu'avaient réellement pensé les contemporains, mais ce que pensaient et voulaient les hommes du xvn e et du xvin e siècles. x\insi faisaient nos anciens jurisconsultes lorsqu'ils établissaient les droits du roi de France à l'égard des seigneurs féodaux. Ainsi au xix e siècle ont fait en Russie les historiens du droit, lorsqu'ils ont tiré la Douma des institutions du moyen âge. Il n'en est pas moins vrai qu'en Angleterre ces interprétations, vraies ou fausses, avaient été acceptées comme une vérité par des générations de légistes et d'hommes politiques et qu'ainsi cristallisées elles avaient pris de cette adhésion persistante une valeur propre, indépendante des recherches historiques dont elles étaient issues. N'est-il pas dangereux pour un peuple, dont la Constitution s'est ainsi formée de précédents, de les re-
(1) Standard du 8 avril 1910,
nier en invoquant une critique historique souvent douteuse ? Dans tous les cas cette fin de non recevoir ne peut s'appliquer aux précédents de la seconde moitié du xix e siècle.
On peut constater, d'ailleurs, que le parti conservateur ne dédaigne point d'invoquer les thèses traditionnelles quand elles lui sont favorables. Voici ce qui se disait à la Chambre des Communes, le 4 avril 1910, à l'heure des questions. M. Evelyn Cecil demandait au premier ministre <c si, à sa connaissance, il était exposé par Blakstone que les bills qui pouvaient avoir pour conséquence d'affecter d'une manière quelconque les droits des Pairs devaient, par la coutume du Parlement, prendre leur origine et leur début dans la Chambre des Lords sans qu'aucun changement ou amendement pût y être introduit dans la Chambre des Communes et si, en toute mesure que le gouvernement de S. M. adopterait à l'égard de la Chambre des Lords, il adhérerait à cette doctrine. — M, Asquith. Je n'ai pas encore eu le temps de me rafraîchir la mémoire quant à ce que Blakstone a écrit sur ce sujet. Peutêtre l'honorable membre voudra-t-il remettre sa question à quelquesjours. — M. E. Cecil. « Le très honorable gentleman se propose-t-il de subordonner le droit constitutionnel à la politique de parti? » Aucune réponse n'a été faite. — M. Bowles. N'est-il pas exact que les évêques d'Irlande ont été éliminés de la Chambre des Lords par un bill qui a pris naissance dans la Chambre des Communes? — M. Asquith. Sans aucun doute mon honorable ami a raison, comme toujours; mais sur ce point encore j'aimerais à me rafraîchir la mémoire. — Sir F. Banbury . Le très honorable gentleman^ avant de pousser plus avant les résolutions sur le veto, attendra-t-il d'avoir vu si ces précédents sont exacts ? — Pas de réponse (1). » — La chicane était de bonne guerre et la pré-
Ci) Standard du 4.
ET LK DOIOCRAT I K .
tention était fondée. Voici en effet ce qu'on lit dans les célèbres Commentaires de Blakstone, au livre I, ch. n, n° 4 : « Semblablement tous les bills qui peuvent avoir pour conséquence d'affecter en aucune manière les droits du peerage, doivent prendre leur première origine et leur début par la coutume du Parlement dans la Chambre des Pairs sans qu'aucuns changements ou amendements puissent y être introduits dans la Chambre des Communes (1). »
Mais, plus que le discrédit jeté sur les précédents historiques, est importante la pénétration et la diffusion en Angleterre du principe capital de la Révolution française : la souveraineté du peuple.
Sans doute la vieille formule subsiste toujours en droit, d'après laquelle la souveraineté réside dans le Parlement, comprenant le roi et les deux chambres; on la répétait encore dans des discours prononcés il y a quelques mois. Mais c'est devenu presque une fiction légale : celui qu'on reconnaît comme le véritable souverain, le souverain politique, c'est le peuple anglais dans son ensemble. C'est maintenant, avec le caractère démocratique dont j'ai parlé en commençant, un lieu commun de doctrine politique en Angleterre ; il y a bien quelques réserves dans les formules dont on se sert, pour concilier la notion nouvelle de la souveraineté avec l'ancienne, mais c'est un simple décor qui ne saurait gêner les acteurs. Ecoutons M. Sidney Low dans le livre remarquable qu'il a publié en 1904, The Governance ofEngland : « La Constitution anglaise est peut-être la plus démocratique qui soit au monde. Nulle part il ne paraît si facile au peuple souverain d'exercer sa volonté; nulle part le pouvoir de ce souverain n'est aussi délivré d'entraves ». Et plus loin : « Le Parlement est au point de vue légal le souverain
(1) Tome I, p. 168.
absolu de l'Empire britannique, ce puisque tout Act du Parlement lie toutes les cours de justice dans les domaines britanniques et qu'aucune règle de morale ou de droit qui est contraire à un Act de Parlement ne lie aucune cour dans tout le royaume (1) ». Mais la souveraineté politique, distinguée de la souveraineté strictement légale, repose dans le corps électoral. L'électorat est le véritable « souverain », en Angleterre et les conventions de la Constitution sont supposées maintenir sa suprématie. « Notre code moderne de moralité constitutionnelle assure, quoique d'une manière détournée, ce qu'on appelle à l'étranger la souveraineté d'un peuple (2). » Ces derniers mots sont une citation empruntée au professeur Dicey. On voit la conciliation tentée entre la souveraineté légale et la souveraineté politique. M. Clark, professeur de droit civil à l'Université de Cambridge, dit aussi, dans la Nineteenth Century de juillet dernier : « Des efforts ont été faits à l'occasion pour concilier les faits avec la souveraineté absolue d'Austin (3), par la supposition d'une soi-disant souveraineté politique à côté de la souveraineté légale ordinaire, et à laquelle peut être attribuée l'omnipotence / Austinienne ». M. Clark ajoute, il est vrai : « L'adhésion aux canons d'Austin n'est peut-être pas considérée aujourd'hui comme aussi essentielle qu'elle l'était jadis communément. Mais la théorie d'une souveraineté politique ou ultime, combinée avec certaines autres suppositions, a servi et servira sans doute encore à justifier des mesures qui, c'est le moins qu'on en puisse dire, sont funestes ou répugnantes à un corps large et important de notre com-
(1) Dicey, The law of the Constitution, p. 357.
(2) The Governance of England, 2 e édit. 1906, ch. x, p. 171 et 172; cf. p. 34, 59, 100, 101, 117.
(3) On sait l'influence qu'a eue Austin sur l'esprit anglais. « Sa définition de TEtat ou association politique implique le postulat d'un souverain omnipotent. » Clark, op. cit., p. 31.
munauté (1). » Retenons cette distinction entre le droit légal et le droit politique; nous la retrouverons plus loin.
Le principe de la souveraineté nationale étant admis, tout pouvoir public doit émaner du peuple ou, du moins, être exercé en son nom, par quelqu'un qui est proclamé son représentant. Mais par là ^nême, logiquement, la Chambre des Lords perdait son titre ancien, presque son droit de légiférer au nom du peuple, car, reposant sur le principe héréditaire, sur le droit propre des Pairs, elle n'est point représentative du peuple en masse. M. Sidney Low écrivait, en 1904: « On avance parfois que, tandis que la Chambre des Communes représente tout le monde, la Chambre des Lords ne représente personne. C'est une des raisons pour lesquelles, somme toute, les deux Chambres s'accordent si bien (n'oublions pas que ceci était écrit en 1904). Personne et tout le monde, comme le faisait remarquer lord lddesleigh, trouveront difficilement un sujet de querelle. Mais s'il était établi une seconde Chambre qui représenterait quelqu'un, le cas deviendrait différent. Tout le monde pourrait assez facilement entrer en querelle avec quelqu'un. » Un peu auparavant, parlant des Sénats électifs des colonies anglaises, l'auteur disait d'eux « les Sénateurs ou Conseillers, élus ou nommés, représentent quelque chose en dehors du pur privilège (2). » Dans le conflit sur le Home Rule, les libéraux désignaient constamment la Chambre des Lords comme la Chambre non représentative (3). Il est vrai qu'on prétend parfois, dans
(1) Nineteenlh Century and a fier, July 1910 ; Polit ical Sovereignty and a reformed second Chamber, by prolessor E. G. Clark, Reglus professor of civil law, Cambridge, p. 33.
(2) The governance of England, p. 217, 218.
(3) M. John Morley disait le l #r septembre 1893 à la Chambre des Communes : « Penser qu'un homme qui a été lui-même le leader de la Chambre en appellerait de la décision de la Chambre représentative à
une doctrine très élevée, que la Chambre des Lords est Vraiment représentative : « elle représente des intérêts importants et variés, des connaissances variées et presque toutes les classes dans notre société, sauf les plus nombreuses. » Elle contient ces « hommes qui ont l'expérience du service public dans une charge responsable, que Stuart Mill, dans son Gouvernement représentatifs signale avec insistance, comme la vraie qualification pour les membres d'une grande seconde Chambre ». Il s'y trouve des représentants du savoir, de la science, des arts et de la littérature, comme il n'en entra guère à la Chambre des Communes et Ton rappelle les noms de Tennyson, de Leighton, Playfair, lord Kelvin, lord Lister, lord Lingen et lord Strathcona (1). Tout cela est vrai ; mais c'est jouer sur le sens des mots représentant ^représentation. C'est parler comme notre vieux juriste Jean Faure {Johannes Faber) qui disait que dans les Etats provinciaux et autres convocations semblables, on n'appelait point les gens des campagnes, mais seulement leurs seigneurs, qui les représentaient (2). Avec la doctrine de la souveraineté nationale le peuple n'est vraiment représenté que par ceux qu'il choisit, directement ou indirectement, et qui tiennent de lui leurs pouvoirs momentanés.
la Chambre qui n'est pas représentative. » Plus loin, parlant delà Chambre des Communes, il la désignait comme « cette branche de la législature souveraine qui est librement choisie, représentative du peuple [populary représentative) et virtuellement suprême ». Voyez mes Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 5 e édit., p. 78.
(1) Sidney Low, op. cit., p. 219, 220.
(2) Johannes Faber, Ad instifuta, de pœna temere litigantium, n° 9, édit. Lyon, 1500, p. 399 : « Potest dici quod si habent corpus vel universitatem sufïiciat vocari consules seu administratores universitatis ; si non habeant, suffîciat vocari prelatos in personis ecclesiasticis vel barones seu habentes jurisdictionem terraruna el villarum, quia illi habent administrationem... Curia Franciae... quando vult facere collectas servat quae dixi ; non vocat nisi prelatos, et barones et villas notabiles. »
Sous l'influence de ces idées, par une de ces transformations extra-légales, qui ont si fréquemment modifié la Constitution anglaise, la participation de la Chambre des Lords au vote des lois a perdu en partie son ancien caractère, pour en prendre un nouveau. Elle exerçait jadis pleinement et franchement le pouvoir législatif, comme la Chambre des Communes ; les deux Chambres en cela étaient égales, sauf quelques restrictions d'importance secondaire, de part et d'autre. La Chambre des Lords a bien conservé intacte une partie de ce pouvoir législatif. Il en est ainsi quand elle prend l'initiative d'un bill et le vote la première, ce qui est maintenant assez rare. Il en est encore de même lorsqu'elle adopte un bill d'abord voté par la Chambre des Communes, ou y apporte des amendements, quand même ceux-ci le défigureraient complètement. Mais lorsqu'elle rejette purement et absolument un bill qu'ont voté les Communes, il est entendu que c'est l'exercice d'un droit de veto. Je ne saurais dire à quel moment précis cette nouvelle conception s'est introduite. On parlait bien aux temps anciens, au xvn e siècle par exemple, d'une négative de la Chambre des Lords par rapport aux bills venant de la Chambre des Communes (1); mais les Communes avaient une négative semblable sur les bills venant de la Chambre des Lords, et ces mots exprimaient simplement cette idée que le vote concordant de l'une et de l'autre Chambre était nécessaire, avec l'assentiment du roi en plus, pour faire une loi. D'ailleurs, au xvm e siècle, le plus grand respect était exprimé pour le droit de chaque Chambre : « Si, dit Blakstone, le bill (voté dans une Chambre) a passé par les mêmes formes dans l'autre Chambre et qu'il soit rejeté, il n'en est plus question {no more notice is takeri) et il passe sub silentio pour prévenir d'inconvenantes altercations (2). »
(1) Voyez le texte cité plus loin, p. 54.
(2) Comme ntaries, 1. I, ch. n, n° 6, t. 1% p. 183.
Mais on peut remarquer qu'au xvm e siècle la part du roi dans la législation, qui auparavant, dans le fond sinon dans la forme, était Y exercice d'un pouvoir législatif égal et semblable à celui de chacune des deux Chambres, était déjà transformé en un droit de veto, absolu d'ailleurs. C'est, je crois, à Montesquieu que revient l'honneur de cette transformation ; il donna au droit du roi d'Angleterre le caractère spécifique d'un droit de veto, lorsqu'il établit sa distinction entre la faculté de statuer et la faculté d* empêcher (1). Et Blakstone, disciple de Montesquieu, adopta la même théorie (2). Cela cadrait mieux avec la théorie de la séparation des pouvoirs ; Blakstone y rattachait aussi la règle qui s'était introduite et d'après laquelle la Couronne ne pouvait prendre l'initiative des lois (3).
(1) Esprit des lois, 1. XI, ch. vi : « Comme une puissance héréditaire pourroit être induite à suivre ses interdis particuliers et à oublier ceux du peuple, il faut que, dans les choses où Ton a un souverain intérêt à la corrompre, comme dans les lois qui concernent la levée de l'argent, elle n'ait de pari à la législation que par sa faculté d'empêcher et non pas sa faculté de statuer. — J'appelle faculté de statuer le, droit d'ordonner soi-même ou de corriger ce qui a été ordonné par un autre. J'appelle faculté d'empêcher \e droit de rendre nulle une résolution prise — par quelque autre; ce qui étoit la puissance des tribuns à Rome... Si la puissance exécutrice n'a pas le droit d'arrêter les entreprises du corps législatif, celui-ci sera despotique; car, comme il pourra se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer, il anéantira toutes les autres puissances. »
(2) Blakstone, (lommentaries,\~ I, ch. u, n<> 2, t. I, p. 154 : « Pour empêcher tout empiétement de ce genre (de la part du Corps législatif), le roi est Lui-même une partie du Parlement et c'est là la raison qui lui a fait attribuer cette qualité. Il ^ensuli que la part de législation que la Constitution a confiée à la Couronne consiste dans le pouvoir de rejeter plutôt que de résoudre; cela suffit pour atteindre le but qu'on se propose. Car nous pouvons appliquer à la négative royale ce que Cicéron observe de la négative des tribuns romains, à savoir que la Couronne n'a aucun pouvoir de faire du mal (doing icrong), mais simplement d'empêcher le mal de se faire. »
(3) Commentaries, ibidem : « La Couronne ne peut entreprendre [begin) d elle-même aucune altération dans la législation actuellement établie;
C'est à un droit semblable qu'on a ramené, dans la seconde moitié du xix e siècîe, la faculté pour la Chambre des Lords de rejeter les bills votés par les Communes, sans que, jusqu'à ces derniers temps, il ait été rien changé à la forme dans laquelle elle votait ce rejet. Cela était considéré comme l'exercice d'un droit de veto. De plus il semblait, jusqu'aux luttes sur le Home rule et même après, que ce veto était appelé dorénavant à s'exercer rarement et peut-être à tomber en désuétude, comme le veto de la Couronne. M. Sidney Low écrivait encore en 1904 : « Le droit de veto était reconnu; il peut être employé si l'occasion le requérait ; mais on sentait que l'occasion se présenterait de plus en plus rarement, jusqu'à ce qu'en fait le veto des Lords, comme le veto de la Couronne, devînt presque atrophié par la désuétude (1). »
Ce veto devait pourtant se réveiller, puissant et presque terrible, d'abord triomphant contre le dernier cabinet Gladstone et le Home rule ; puis, plus menaçant encore pour le parti libéral, dans la crise qui commença en 1906 et qui se continua encore aujourd'hui. Ce réveil et ce retour, offensif ou défensif, se comprend en lui-même et dans son but : le parti conservateur, qui domine dans la Chambre des Lords, s'est levé pour combattre les séparatistes qui veulent démembrer ou fédéraliser le Royaume- Uni, les radicaux qui veulent introduire des réformes politiques dangereuses aux yeux des Pairs, les socialistes enfin qui en veulent au capital et à la grande propriété foncière ; si l'on ne peut qualifier de socialiste la politique fiscale du cabinet Asquith, on ne la calomniera pas en lui donnant l'épithète de radicale-socialiste.
Mais, étant donnés les principes démocratiques relevés plus haut, où les lords ont-ils puisé leur force de résis-
elle peut seulement approuver ou désapprouver les altérations suggérées et votées par les deux Chambres. »
(1) The governance of England, p. 227.
LA Cil A M 1> HE DES LORDS
tance? Dans ces principes mêmes. Ils prétendent en effet exercer leur veto, non en leur propre nom, mais au nom du peuple lui-même.
Ils ont en quelque sorte renoncé ici à leur pouvoir législatif proprement dit. Ils proclament que la volonté du peuple est la souveraine loi. Mais ils contestent que le vote de la Chambre des Communes, élue par le peuple, doive être, toujours et partout, accepté comme l'expression impérative de cette volonté. Il peut se faire, disentils, que les députés élus n'aient point reçu du peuple la mission d'opérer telle innovation d'une gravité et d'une importance capitales, que cependant ils ont votée. La théorie d'un semblable mandat, nécessaire en pareil cas de la part du corps électoral, fait de rapides progrès en Angle terre (1). Les élections générales, qui ont produit la Chambre des Communes, peuvent avoir été indécises, incertaines, ayant porté sur des issues multiples et diverses. On peut prétendre aussi, quelques années après ces élections, que la Chambre des Communes ne représente plus exactement la majorité du corps électoral, celle-ci ayant changé. On use enfin des objections contre le système majoritaire, qui ont inspiré les lois et projets divers de représentation proportionnelle. Ce qui s'impose seulement en pareil cas, c'est la volonté réfléchie et arrêtée, the fixed will, du peuple.
Les Lords n'ont point la prétention de représenter par eux-mêmes cette volonté ; comment le pourraient-ils ?Mais
(1) Lord Willoughby de Broke, à la Chambre des Lords, le 22 novembre 1909 (Standard du 23), déclarait qu'il voterait la motion de lord Landsdowne contre le budget «parce que la force entraînante du budget venait du socialisme ». Dans le langage de lord Rosebery c'était « une révolution sans un mandat donné par le peuple ». Le professeur Dicey (On the brink auf an abyss, dans la Nineteenth century de mai 1910), écrivant après les élections de 1910, parlait, p. 783, du « soi-disant mandat de forcer (override) les Pairs ».
ils se posent en sentinelles vigilantes, chargées d'arrêter les mesures graves et menaçantes, imprudentes ou révolutionnaires, jusqu'à ce que le peuple, dans une élection générale, ait eu l'occasion d'exprimer à cet égard sa volonté, devant laquelle, quelle qu'elle soit, il faudra s'incliner.
Voici comment M. Sidney Low exprime cette thèse. « Le devoir de la Chambre des Lords, tel qu'il est actuellement défini dans les livres, est de pourvoir à ce que h 4 temps de la réflexion soit donné sur les matières importantes. Elle ne peut pas rendre le verdict, mais elle peut prendre le soin que les conclusions (issues) soient placées comme il faut devant la cour. Elle peut demander que le jugement soit suspendu, jusqu'à ce que le tribunal national ait pesé et examiné les arguments. Elle peut dire au Comité qui parle pour les Communes (le ministère) : « Vous dites que vous avez votre mandat, — ou, comme peut s'exprimer le vulgaire, que vous avez reçu vos ordres — pour faire telle et telle chose. Mais nous n'en sommes pas tout à fait sûrs. Nous pensons que vous avez été élus sur d'autres questions. Nous n'avons noté aucune référence spéciale à ce sujet dans vos programmes électoraux (électoral addresses). Aussi nous rejetons votre bill et vous pouvez aller devant le peuple et placer devant lui la question sous une forme isolée et bien définie. Si vous revenez avec une grande majorité, nous devrons sans aucun doute admettre que vous avez raison dans votre interprétation de la volonté populaire et nous devrons vous permettre de faire ce dont vous avez besoin. » Quelle preuve exactement peuvent exiger les Lords, c'est une question controversée. Peuvent-ils rejeter une mesure politique de premier ordre après une élection ad hoc ? Cela dépend de la force réelle des ministres et de la mesure dans laquelle ils peuvent être supposés avoir l'opinion publique avec eux. Les leaders des Pairs doivent considérer s'ils défient un sen-
timent populaire, suffisamment intense pour se faire sentir aux urnes {poils) d'une manière décisive. Ils peuvent agir librement s'ils croient que le gouvernement ne relèverait pas le gant et qu'il n'est pas en état d'en appeler au pays (1). »
Voilà en quoi consiste dans cette doctrine nouvelle le veto essentiel. On se demande comment elle a pu constitutionnellement s'établir* Mais on peut remarquer que cette attitude et cette façon particulière de représenter le peuple ne sont point sans précédent dans l'histoire politique. C'est la position que prirent nos anciens Parlements dans la seconde moitié du xvm e siècle, lorsqu'ils enregistraient ou refusaient d'enregistrer les lois d'impôt. Leur doctrine à cet égard apparaît dans toute sa netteté en 1787, lorsque le Parlement de Paris se déclara sans qualité pour consentir les impôts nouveaux de la subvention territoriale et du timbre; mais elle remontait plus haut. Les Parlements prétendaient alors que le vieux principe, d'après lequel les impôts devaient être consentis par les contribuables, était toujours en vigueur en France. Mais ce consentement pouvait s'exprimer tacitement, par le simple fait d'accepter l'impôt et de le payer. Les Parlements, quand ils enregistraient la loi liscale, constataient simplement ce consentement et s'en rendaient garants envers le roi. En 1787 ils déclarèrent qu'ils ne pouvaient plus s'en porter garants, et qu'il fallait, par suite, demander ce consentement aux représentants des contribuables (2).
Dans cette position nouvelle la Chambre des Lords prenait une force accrue et comme un sang nouveau puisé au cœur de la démocratie. C'était au fond le principe de l'appel au peuple qu'elle prenait pour point d'apppui; seule-
(1) Governance of England, p. 223-224.
(2) Flamnermonl, Remontrances du Parlement de Paris au XV III e siècle, t. RI, pp. 66'i, 671, G73, 678; Cf. p. 417.
ment elle lui donnait la forme traditionnelle et quelque pou imprécise d'une élection générale, provoquée au besoin par une dissolution : « La dissolution, dit le professeur Dicey, est dans son essence un appel du souverain légal au souverain politique. Une dissolution est admissible ou nécessaire, toutes les fois que les désirs du législateur sont , ou sont- présumés honnêtement, différents des désirs de la nation (1). » Il ne faut donc point s'étonner, si, dans la crise actuelle, on a songé <lo divers côtés à un mode plus précis de consultation nationale. On a proposé l'usage du référendum , soit d'une manière générale et légale pour résoudre tous les conflits persistants entre les deux chambres — et nous verrons que certains organes importants du parti conservateur préconisent encore cette solution comme préférable à toute autre — soit pour une fois, afin de soumettre actuellement au peuple les questions si ardemment débattues sur le pouvoir et la composition de la Chambre des Lords. On ne doit point s'étonner non plus de voir des articles de revue intitulés <c Les Lords en tant que démocrates », comme celui que publiait M. Edward Salmon dans la Fortnightly Review en février 1910 (2).
Cette attitude résolue et habile réussit d'abord admirablement li la Chambre des Lords. Non seulement elle rejeta avec un plein succès en 1893 le Home ride Bill; mais, dans le même Parlement, elle triompha de deux autres bills importants, présentés par le Cabinet Gladstone, le Paris h Councils Bill et le Employer s liability Bill. Le premier ne passa que grâce à une transaction ; le second, profondément amendé par la Chambre Haute, qui persista dans ses amendements, fut abandonné par M. Gladstone. C'était une ère nouvelle qui paraissait
(1) The law of ihe Constitution, p. 357.
(2) The Lords as democrats, pp. 236-245.
s'ouvrir pour la Chambre des Lords ; elle avait un véritable renouveau (revival), le mot est de M. Sidney Low. Aux élections générales qui suivirent, le parti Unioniste obtint une importante majorité et devait rester au pouvoir jusqu'en 1906. La Chambre Haute, dont la grande majorité lui était acquise, reprit sa bonne entente antérieure avec la Chambre des Communes.
Mais lorsque le parti libéral, aux élections de 1906, revint au pouvoir avec une majorité formidable dans la Chambre des Communes, la Chambre des Lords, acquise maintenant à l'opposition, reprit la lutte sur le même terrain où elle s'était placée en 1893. Elle rejeta, ou rendit méconnaissables par des amendements, toute une série de mesures politiques votées par les Communes, le Plural voting Bill 9 le Licensing Bill, V Education Bill, pour ne citer quelles principaux. Enfin, au nom des principes essentiels sur l'impôt et sur la propriété, elle se leva contre le budget, le Finance Bill pour 1910.
C'est encore au nom du peuple, pour lui permettre de réfléchir sur cette grave et nouvelle législation fiscale, que la Chambre Haute s'interposa. Ici même la thèse sur laquelle elle s'appuie et que nous avons analysée plus haut, fut appliquée plus logiquement qu'elle ne l'avait été auparavant. Jusque-là en eftet, quoique la Chambre des Lords se présentât comme procurant simplement au peuple le temps de réfléchir, dans la forme et usant de son pouvoir législatif, elle avait rejeté les bills dont le principe lui paraissait inacceptable. Au mois de novembre 1909, la résolution que lui proposa Lord Lansdowne et qu'elle vota, n'était pas le rejet du Finance Bill, mais une déclaration portant qu'elle n'avait pas qualité pour le voter tant que le peuple ne se serait pas prononcé à cet égard. En voici les termes : « Cette Chambre n'a pas qualité (is not justified) pour donner son consentement à ce billj jusqu'à ce qu'il ait été soumis au jugement du
pays ». La Chambre des Lords a fait alors ce que fît le Parlement de Paris en 1787.
Et la théorie fut suivie d'effet jusqu'au bout. Lorsqu'après la dissolution le cabinet Asquith revint avec une majorité d'environ 120 voix dans la Chambre des Communes, bien que cette majorité ne fût point compacte, la Chambre des Lords accepta, fort peu modifié, le budget de 1910, qu'elle avait déclaré ne pouvoir voter en 1909. Dans la séance du 28 avril 1910, Lord Lansdowne s'exprima ainsi sur ce point : « Nous devons nous rappeler que l'année passée nous nous sommes abstenus de donner notre consentement à ce bill, uniquement dans le but qu'il en fût référé aux collèges électoraux {e onstituencies) , et maintenant ces collèges électoraux, par la bouche de leurs représentants à la Chambre des Communes, s'étant exprimés en faveur du Mil, à mes yeux, comme des hommes honorables, liés par les engagements que nous avons pris dans cette Chambre et au dehors, nous n'avons d'autre parti à prendre que d'acquiescer à ce que le bill passe ce soir par toutes les phases de sa procédure (1). » Tout récemment un grand journal conservateur le Standard du 18 juillet 1910, reproduisait cette thèse. Parlant d'un discours prononcé par M. Ure, Lord Advocate pour l'Ecosse, il disait : ce Quelle signification attacher au langage d'un homme public qui prétend que l'acceptation par les Lords du budget de l'an passé , après la dernière élection générale, était une capitulation sans conditions sur toute la ligne? Il a oublié, nous le supposons, que les Lords ont décliné en propres termes de voter le budget jusqu'à ce qu'il en eût été référé au jugement des électeurs. Lorsque, dans la nouvelle Chambre des Communes, il eut passé à une majorité de 93 voix, les Pairs étaient condamnés par leur propre déclaration à ne point
(l) Standard du 29.
discuter le verdict , quoiqu'on pût dire sur la nature de cette majorité et sur les moyens par lesquels elle avait été obtenue. Ils ne pouvaient pas contester que la condition qu'ils avaient imposée avait été remplie. » On peut seulement se demander comment la Chambre des Lords a trouvé le verdict des électeurs concluant sur ce seul point, alors que deux autres questions au moins leur étaient soumises en même temps : celle du veto et celle du libre échange. La raison sans doute est que , seul, ce point avait été soumis aux électeurs du consentement de la Chambre des Lords, par la volonté qu'elle avait exprimée et qui avait ainsi entraîné la dissolution.
Le retour, offensif ou défensif, de la Chambre des Lords en 1893 souleva d'ardentes colères et des menaces énergiques dans le parti libéral : On formulait contre elle une condamnation sous forme de dilemme ; elle devait se réformer ou finir, lo mencl or to end. Mais celle-ci ne s'émut pas de ces menaces, qui restèrent vaines, et le pays l'approuva aux élections de 1895. Mais les choses prirent une autre tournure dans le conflit qui commença dès 1906. En 1907 le cabinet libéral déclarait qu'il ne pouvait plus supporter le veto des Lords, tel qu'il était pratiqué contre lui et, le 26 juin 1907, il faisait voter par les Communes, par 432 voix contre 147, une résolution portant que « pour donner eiîet à la volonté du peuple, telle qu'elle est exprimée par ses représentants élus, il était nécessaire, que le pouvoir de l'autre chambre d'altérer ou de rejeter les bills passés par cette chambre fut restreint de manière à assurer que, dans le cours d'un seul Parlement, la volonté finale des Communes prévaudrait ». M. Campbell-Ban-
nerman décrivait alors les g*rands traits d'un bill qui devait être présenté par lui pour organiser ce système nouveau et lui donner force de loi (1). Ni La résolution, ni l'esquisse du bill ne contenaient rien qui fût particulier aux lois de finances, money bills. La Chambre des Lords, en effet, n'avait pas encore montré l'intention d'intervenir activement en cette matière.
Il faut reconnaître que le veto pratiqué par la Chambre Haute était difficilement défendable, surtout étant donné le gouvernement de parti, tel qu'il fonctionne en Angleterre. Deux raisons capitales s'élevaient contre lui :
1° Si le gouvernement ne croyait pas devoir s'incliner devant le veto opposé, croyant avoir le pays avec lui, il était acculé à la nécessité de dissoudre la Chambre des Communes, dont la majorité pourtant était d'accord avec lui. C'était une dissolution imposée par la Chambre des Lords, qui n'a point reçu de la Constitution un pareil droit. De plus il est impossible d'employer ce moyen de résoudre la question toutes les fois que la Chambre des Lords oppose son veto à quelque bill important de nature politique ; on ne peut dissoudre la Chambre des Communes fréquemment et à des intervalles peu éloignés les uns des autres. Cela était reconnu récemment par une revue conservatrice importante, la Saturday Review : « Il est impossible, disait-elle, de dissoudre le Parlement chaque année : une dissolution entraîne la désorganisation de tout le pouvoir exécutif de ce pays, sans compter l'excitation et la dépense qui en résultent (2). » Enfin la dissolution n'est même pas un moyen sûr et définitif de résoudre le conflit : il ne dépend ni de la Chambre des Lords, ni du gouvernement de réduire à une seule question les don-
(1) Voyez mes Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 5 e édit., p. 166,
(2) Saturday Review, du 11 juin 1910 : Compromise and the Constitution, p. 744.
