LA CHÀMHRE DES LORDS

nées sur lesquelles se fera l'élection générale. Il peut donc arriver que, des questions multiples étant posées devant les électeurs, la décision contenue dans leurs votes ne soit pas claire et prête elle-même à discussion.

2° L'Angleterre vit sous un gouvernement de parti et jusqu'ici deux grands partis, le parti libéral et le parti conservateur (Unioniste) se succèdent alternativement au pouvoir. Or, par des causes diverses, il se fait que, de nos jours, la majorité, l'immense majorité, de la Chambre des Lords est nettement conservatrice. C'est peut-être un phénomène fatal; certains prétendent, et l'expérience leur donne peut-être raison, que les libéraux introduits dans la Chambre Haute ne tardent pas à devenir conservateurs. .Mais la conséquence est certaine. Lorsque le gouvernement est représenté par un cabinet conservateur, les mesures politiques qu'il présente sous la forme de bills et qui sont votés par la Chambre des Communes, ne rencontrent, et cela se conçoit aisément, aucune opposition efficace à la Chambre des Lords, dont la majorité les accepte par un accord préétabli. Comme on l'a dit plus d'une fois dans la discussion des résolutions de 1910, ce n'est plus à cet égard le système des deux Chambres qui fonctionne. Les deux Chambres sont comme fondues en une seule ; c'est politiquement le système de la Chambre unique.

Lorsqu'au contraire le cabinet est libéral, depuis 1893 les bills de nature politique qu'il fait adoper par les Communes rencontrent une opposition naturelle et invincible de la part de la majorité des Lords. La Chambre Haute les rejette ou les amende de telle sorte qu'elle les rend méconnaissables. L'un des partis a fait d'elle une forteresse inexpugnable et entre les deux la balance constitutionnelle n'est plus égale. C'est un fait qu'on ne peut méconnaître et cette inégalité est avouée, en termes discrets, dans le rapport du comité Rosebery sur la réforme de la

ET T.A DEMOCRATIE

Chambre dos Lords (1). On convient également, du côté des conservateurs, qu'on ne voit pas de moyen pour établir dans la Chambre des Lords la balance des partis (2).

C'est ainsi que M. Asquith a été amené aux résolutions qui tendent à limiter le veto des Lords. Il a montré comment il ne voyait point d'autre issue. Deux autres solutions, auxquelles certains ont songé, en cas de conflit irréductible entre les deux Chambres, lui paraissent inacceptables. « La première, a-t-il dit, est connue sous le nom, plutôt barbare, de référendum. Je réserve la question de savoir si le référendum est approprié et praticable, comme le moyen qui peut-être soulève le moins d'objections, pour dénouer le nœud dans des embarras constitutionnels extrêmes et exceptionnels ; je le prends comme un mode pour sortir des conflits ordinaires ou de tous les jours. Je considère le référendum, je le confesse, comme tout à fait inadmissible. Car, en tant que partie normale de notre mécanisme constitutionnel, dans mon opinion et dans celle de mes collègues, il tendrait largement à miner les responsabilités et l'indépendance de cette Chambre. » M. Asquith croit même qu'en Angleterre le référendum ne pourrait pas dégager efficacement et isoler, pour les soumettre directement au peuple, les diverses questions qui sont plus ou moins confondues dans une élection générale : « Le référendum, continuait-il, peut nominalement et ostensiblement viser un point déterminé. Mais chacun sait que tout le mécanisme des deux partis qui sont dans l'Etat travaillerait à influer sur la détermination de la matière, et nous aurions toute l'agitation et le tumulte et aussi une grande part du coût d'une élection générale. »

L'autre solution consisterait à fondre momentanément

(1) Voyez ma communication sur La Réforme de la Chambre des Lords. 23 août 1909, Séances et travaux de V Académie, t. LXXII, p. 490.

(2) Saturday Review du 11 juin 1910, loc. cit.

les deux Chambres ou une seule pour trancher la difficulté • C'est ce qu'admettent nos lois constitutionnelles, lorsqu'elles créent l'Assemblée nationale pour l'élection du Président de la République ou pour la révision; c'est ce qu'admettent dans d'autres cas, en cas de conflit, les Constitutions Australienne et Sud-Africaine. Mais, en Angleterre, c'est impossible : « La Chambre des Lords, a dit encore M. Asquith, compte plus de 600 membres, de sorte que, dans toute séance des deux Chambres réunies, une assemblée non représentative aurait une proportion comme de 50 pour cent du corps tout entier. C'est une objection fatale à une séance conjointe (1). »

La première résolution votée concerne les lois de finances. Je donne en traduction la clause correspondante du bill, qui est plus précise encore :

Cause I. — (1) Si un Money bill ayant été passé par la Chambre des Communes et envoyé à la Chambre des Lords un mois au moins avant la fin delà session, n'est pas passé sans amendement par la Chambre des Lords, dans le laps d'un mois après qu'il a été ainsi envoyé à cette Chambre, ce bill, à moins que la Chambre des Communes n'en décide autrement, sera présenté à S. M. et deviendraun Act de Parlement par la seule signification de l'assentiment royal, nonobstant que la Chambre des Lords n'ait pas consenti au bill.

(2) Un Mon ci/ bill signifie un bill qui, dans l'opinion du Speaker de la Chambre des Communes, contient seulement des dispositions qui traitent, soit de tous les objets suivants, soit de quelqu'un d'entre eux, savoir : l'imposition, rappel, remise, modification ou réglementation de taxes \ taxation), charges du Fonds Consolidé, ou la provision de deniers par le Parlement, supply (2); l'appropriation,

(1) Chambre des Communes, 29 mars 1910. Standard du 30.

(2) C'est le terme générique pour indiquer toutes ressources qui sont accordées seulement pour un an.

contrôle ou réglementation des fonds publics; l'émission ou garantie de tout emprunt, ou son remboursement; ou matières incidentes (accessoires) à ces objets ou à quelqu'un d'entre eux.

(3) Lorsqu'un bill auquel la Chambre des Lords n'a pas consenti est présenté à S. M. pour l'assentiment de celle-ci comme étant un Money bill, le bill sera accompagné d'un certificat du Speaker delà Chambre des Communes, attestant que c'est un Money bill.

(4) Il ne sera admis à un Money bill aucun amendement qui, dans l'opinion d\xSpeakei\ est de nature à empêcher le bill de conserver son caractère de Money bill.

Telle est la réponse que font le Cabinet et la majorité de la Chambre des Communes à la résolution qu'en novembre 1909 la Chambre des Lords a prise quant au budget de 1910. Chose curieuse, ce projet applique au Veto des Lords quant aux lois de finances à peu près la même règle que notre Constitution de 1791 appliquait au Veto royal en pareille matière, Elle portait (T. III, ch. m, sect. 3, art. 3) : « Les décrets du Corps législatif concernant rétablissement, la prorogation et la perception des contributions publiques prendront le nom et l'intitulé de lois. Ils seront promulgués et exécutés sans être soumis à la sanction, si ce n'est pour les dispositions qui établiraient des peines autres que les amendes et contraintes ordinaires, » Il y a pourtant une différence entre les deux systèmes. D'après la Constitution de 1791 les lois de finances n'étaient point du tout soumises au roi. Les Money bills y au contraire, quand ils auraient été votés par les Communes, seraient soumis à la délibération de la Chambre des Lords. C'est seulement lorsqu'ils auraient été rejetés ou amendés par celle-ci, que, sans nouvelle délibération et sans consentement de sa part, ils pourraient devenir loi. Même le Veto Bill suppose que ce résultat n'est point forcé et que la Chambre des Communes pourrait renvoyer le bill aux Lords, pour une nouvelle délibération.

Ce système présente un grand danger, non seulement en lui-même, en ce qu'il laisse les dépenses de l'État et les

contributions publiques à la discrétion d'une seule assemblée, mais aussi en ce qu'il peut lui donner, par une extension facile, le môme pouvoir sur d'autres parties de la législation. Il est aisé d'introduire dans une loi de finances, surtout dans une loi générale comme celle du budget, des dispositions étrangères, qui visent de tout autres matières, si elles ont, ou même si elles n'ont pas, un rapport plus ou moins éloigné avec les dépenses ou les contributions publiques. On sait quelle extension cette pratique a prise chez nous dans nos lois de finances annuelles ; mais elle est également connue des Anglais, qui lui donnent le nom de « tacking ». Le système du Veto Bill étant admis, il faut au moins prendre des précautions contre ce danger spécial. La Constitution de 1791, parlant des lois de finances auxquelles le roi ne pouvait opposer son veto, disait : « Le Corps législatif ne pourra y insérer aucunes dispositions étrangères à leur objet. » Le bill de M. Asquith veut aussi écarter tout détour semblable. Mais, selon une conception familière à l'esprit anglais, il choisit un homme de confiance, qu'il fait juge de la question et qui, sentinelle vigilante, écartera les dispositions hétérogènes et leur fermera tout accès. C'est le Speaker de la Chambre des Communes, arbitre des débats de l'assemblée, dont la compétence, la clairvoyance, l'indépendance et l'impartialité sont assurées par une tradition constante. Pour qu'il soit possible de passer outre au vote contraire des Lords, il devra certifier que le bill est bien un Money bill; il arrêtera à la Chambre des Communes tout amendement qui lui ferait perdre ce caractère. M. Asquith a fait connaître comment il était arrivé à cette élégante solution : « Comme un temps peut venir où un Ministère imprudent et sans scrupules pourrait, avec l'aide d'une majorité précaire et servile, chercher à introduire dans un Money bill des matières étrangères et irrelevantes, nous croyons juste de garantir contre de telles contingences et de confier à M. le Speaker le pouvoir et

le devoir de déterminer si un bill est ou non un Money bill. Je répugne très fort à la solution qui consisterait à confier un telpouvoir à nos cours de justice, non que je manque de respect envers les cours de justice, mais par une fidélité conservatrice aux traditions constitutionnelles de cette Chambre » (1). C'est en effet une règle ancienne et traditionnelle que les cours de justice ne peuvent connaître des privilèges du Parlement ni de ce qui se passe dans les Chambres (2). Peut-être cependant, la compétence des cours de justice, si elle était admise ici, porterait- elle sur un autre point : il s'agirait pour elles de décider si, dans l'hypothèse, il y a ou non une loi valable; mais leur intervention serait alors un simple remède au mal déjà fait, un moyen répressif, tandis que la combinaison présentée par M. Asquith est un moyen préventif. M. Balfoura pourtant vivement critiqué cette dernière : « Le gouvernement, dit il, pourvoit à empêcher le « tacking ». Il a érigé M. le Speaker en arbitre de ce qui est ou n'est pas « tacking ». Nous aurons à discuter ce point en Comité, mais de la part du très honorable gentleman (M. Asquith), soutenir qu'il n'a rien ajouté aux fonctions de M. le Speaker, c'est décevoir la Chambre. Pour la première fois il appartiendra au Speaker, non seulement de dire quels sont les privilèges delà Chambre, mais de dire si un bill déterminé deviendra ou ne deviendra pas loi. Il devient non seulement le gardien de nos droits, mais, dans un certain sens, l'auteur de notre législation. C'est à lui de dire si, oui ou non, un certain bill est un de ceux que cette Chambre passera par-dessus la tête d'une autre assemblée. Je ne sais pas si c'est une addition sage aux pouvoirs de M. le Speaker (3). » Il est certain que c'est là un pouvoir et une responsabilité immenses placés sur la tête d'un seul

(1) Chambre des Communes, 29 mars. Standard du 30.

(2) Blakstone, Commentaries, t. I, p. 164,

(3) Chambre des Communes, 29 mars 1910.