L \ CHAMBRE DES LORDS

homme; peut-être en Angleterre est-ce un système possible et pondéré.

Le Veto Bill, qui frapperait ainsi la Chambre des Lords, lui donne cependant, par contre, en matière de lois de finances, quelque garantie qu'elle n'avait plus.

Dans l'usage suivi avant 1909, le Finance bill était envoyé à la Chambre des Lords au dernier moment, à la veille du jour où allait expirer Tannée financière, ce qui rendait tout débat sérieux impossible. Ainsi, en 1904, il lui fut envoyé le 28 juillet. Les taxes établies par le Finance bill de Tannée précédente expiraient le 1 er août suivant, et il fallait qu'il fût voté définitivement le vendredi 29 juillet pour que Tassentiment royal pût être donné avant Texpiration (1). D'après le Veto Bill, tout Money bill doit être envoyé aux Lords un mois au moins avant la fin de la session.

En proposant d'édicter ces règles sur le vote des lois de finances le Cabinet libéral prétend d'ailleurs ne pas innover et simplement consolider, codifier le droit antérieur, purement coutumier.

C'était depuis longtemps une règle bien établie que les Lords ne pouvaient point amender les lois de finances. On a contesté, il est vrai, dans la crise actuelle l'exactitude des précédents historiques sur lesquels elle repose; mais quant à la règle elle-même, sanctionnée par un long usage, on peut la tenir pour certaine, ce Par suite de la pratique et de la coutume, dit Sir Erskine May dans sa Parliamentary practice, les Lords sont privés non seulement de la faculté d'initiative ou d'amendement des bills portant sur des dépenses ou revenus publics, mais aussi de toute initiative pour des bills publics qui créeraient une charge sur le peuple par l'imposition de charges locales ou autres, ou qui se rapporteraient à l'administration ou à

(1) Sidney Low, The governance of England, p. 248, noie.

l'emploi de ces charges (1). » Et le principe auquel on ramène cette règle est très remarquable et fécond en conséquences. On considère que la Chambre des Communes, composée des représentants du pays, a seule le droit de consentir les subsides et impôts; c'est pour cela que seule elle peut en prendre l'initiative, La Chambre des Lords n'intervient à cet égard que parce que cet octroi de subsides est incorporé dans un Act de Parlement, et qu'il faut pour tout Act du Parlement le vote concordant des deux Chambres et l'assentiment du rod. Les Lords interviennent donc pour donner la forme, et non pour donner le fond, qui procède des Communes seules.

C'est une thèse très ancienne. Elle est fort nettement exposée en 1671 au nom des Communes, qui déniaient alors aux Lords tout droit d'amendement à un Money bill* Les Lords tiraient argument en sens contraire d'anciens Acts, dans lesquels il était dit, à propos des subsides : « Les Lords et les Communes accordent ( The Lords and Commons grant) », tandis que la formule postérieurement établie, celle qui sert actuellement, est : « Les Communes accordent avec le consentement des Lords. » Les Communes répondaient ainsi : « Ces mots doivent être entendus reddendo singula singulis, c'est-à-dire que les Lords accordent pour eux-mêmes et les Communes accordent pour les comtés, cités et bourgs (boroughs) qu'elles représentent; ou autrement ce mot {grant) doit être entendu seulement de l'assentiment des Lords à ce que les Communes accordent, parce que la forme de la loi exige que les deux Chambres se joignent dans un bill pour lui donner force de loi (2). » Blakstone, enregistrait la règle d'après laquelle

(1) Traité des lois, privilèges, procédures et usages du Parlement, trad. I >< Ipech, t. II, p. 212,

(2) The privilèges of tlie Ilouse of Lords and dominons argued and sUUed in two conférences between the bolh IIouscs, April 19 and 22, 1671,

tout octroi de subsides doit partir des Communes, ainsi que l'interdiction faite aux Lords d'y apporter des amendements; mais il n'admettait pas sans réserve l'explication formulée en 1671 : « La raison générale, dit-il, donnée pour ce privilège exclusif de la Chambre des Communes, est que ces octrois sont levés sur le corps du peuple et que, par conséquent, il est convenable (proper) que celui-ci ait seul le droit de se taxer lui-même. Cette raison serait sans réplique, si les Communes ne taxaient qu'elles-mêmes . Mais il est notoire qu'une très large part de propriété est en la possession de la Chambre des Lords, que cette propriété est imposable et imposée, comme la propriété des Communes, et, par conséquent, les Communes n'étant pas les seules personnes imposées, ce ne peut être la raison de leur droit de créer et de modeler seules les octrois de subsides (supply). La véritable raison, empruntée à l'esprit de la Constitution, semble être la suivante. Les Lords, étant un corps héréditaire, perpétuel, créé par le roi à son bon plaisir, sont supposés plus faciles à être influencés par la Couronne, et, une fois influencés, à le demeurer, tandis que les Communes sont un corps élu à temps, librement nommé par le peuple. Il serait donc extrêmement dangereux de donner aux Lords aucun droit de créer de nouvelles taxes sur les sujets; il suffit qu'ils aient le pouvoir de rejeter, s'ils estiment que les Communes sont trop prodigues ou imprudentes dans leurs octrois (1). » J'ai cité en entier ce passage, parce que la doctrine en est intéressante dans les circonstances actuelles. Mais c'est bien la thèse proclamée en 1671 qui l'a emporté. « Les Communes, dit Sir Erskine May, après avoir pendant trois siècles réclamé le droit d'englober les

Wrilten ]>\ righl honorable Arthur, earl of Angiesey, laïc Lord Priyy Seal, London, 1702, p. 27.

(1) Commentaries, 1. I, ch. n, n" t. I, p. 169.

membres de la Chambre des Lords dans les impositions levées sur les sujets de la Couronne, allèrent encore plus loin dans leur prétention, en décidant en 1671 que pour tous les secours fournis au roi par les Communes, le montant ou la taxe ne souffrent pas de modification de la part des Lords; et, par une seconde résolution, le 3 juillet 1678, <c que tous les secours et subsides et aides accordés à S. M. en Parlement sont un don des seules Communes; et que c'est un droit incontesté et exclusif des Communes de déterminer, limiter et décréter dans ces bills les fins, buts, considérations, conditions, restrictions et qualifications de ces octrois, lesquels ne peuvent être changés ou modifiés par la Chambre des Lords. Par suite de la pratique et de la coutume fondées sur cette résolution, les Lords sont privés de la faculté d'initiative et d'amendement (1). »

Ce droit des Communes s'atteste par toute une série de règles de forme ou de fond, qui le précisent et le constatent- Le 22 novembre 1909 le Lord Chancelier, répondant au marquis de Lansdowne, signalait les principales : it Comme le noble marquis a peu tenu compte des droits constitutionnels appartenant à la Chambre des Communes en ce qui concerne les Money bills! Chaque année dans le discours du Trône la requête pour l'octroi des fonds {supply) est adressée seulement à la Chambre des Communes. Mais le point le plus remarquable et le plus significatif de tous est le fait que les résolutions pécuniaires en Committee of supply sont prises sans l'autorité de cette Chambre (la Chambre des Lords) et sans la consulter et, du jour où elles sont prises, elles ont force de loi, l'argent est recueilli et les taxes sont levées pendant tout le reste de la session jusqu'à ce que VAct soit devenu loi, et cela en vertu seulement des résolutions de la Chambre des Communes. Cela montre qu'une Chambre et une Chambre

(1) Traité des lois, privilèges, etc., éd. Delpech, t. II, p. 212.

seule a le pouvoir de la bourse (1). » Le 6 avril 1910, M. Haldane, secrétaire d'Etat pour la guerre, disait de son côté aux Communes : ce Aussi loin dans le passé que 1828, il a été bien établi que le préambule des bills accordant à la Couronne des aides et octrois {supplies) devait être : « Nous, les Communes, avons donné et accordé à Votre Majesté. » Toujours depuis lors cela a été le Speaker do la Chambre des Communes qui a présenté le Finance bill au souverain pour l'assentiment de ce dernier. Les bills de finances ne vont pas au roi par l'intermédiaire des Lords, comme les autres bills, mais reviennent au Speaker y qui les présente à l'assentiment royal. Cela peut paraître de petites choses, mais elles sont toutes démonstratives (2). » Ce dernier trait est déjà dans Blakstone, qui cite comme précédent le journal des Communes à la date du 24 juillet 1660 (3).

Les Lords ont-ils conservé le droit légal de rejeter un Money bill, de le rejeter dans son entier? Au premier abord l'affirmative paraît certaine et c'est ce qu'a soutenu la majorité des Lords en novembre 1909. Les lois de finances, comme les autres, sont, au moins dans la forme, un Act de Parlement; or un Act de Parlement, jusqu'à nouvel ordre, ne peut exister s'il n'a pas été voté par les deux Chambres et l'on ne peut concevoir qu'une Chambre soit forcée de donner son consentement. Mais, avec le droit constitutionnel anglais, si plein de conventions oxtra-légales, si profondément influencé par les précédents, on ne saurait conclure aussi vite.

(1) Chambre des Lords, 22 novembre 1909, Standard du 23.

(2) Chambre des Communes, 6 avril 1910, Standard du 7.

(3) Commentaries, t. I, p. 184 : « Lorsque les deux Chambres en ont fini avec un bill, il est toujours déposé à la Chambre des Lords, pour attendre l'assentiment royal, excepté quand il s'agit d'un bill d'octroi de deniers [supply) qui, après avoir reçu le consentement des Lords, est renvoyé à la Chambre des Communes. »

Il est intéressant de voir d'abord comment s'exprimaient à cet égard, avant la crise actuelle, les écrivains les plus considérables et les plus modérés. Il faut rappeler, pour comprendre leurs dires, que Tannée 1860 marque le début d'une phase nouvelle et importante en cette matière. En cette année, par un bill spécial, la Chambre des Communes vota l'abolition des droits sur le papier, tandis que, d'un autre côté, elle élevait l'impôt sur la propriété et les droits de timbre. Les Lords rejetèrent le bill concernant le papier; mais à la session suivante la Chambre Basse renouvela son premier vote et elle triompha de la résistance des Lords par un procédé qui sera indiqué un peu plus loin. Elle déniait dès lors à la Chambre Haute le droit, non seulement d'amender, mais de rejeter les Money bills.

Voici comment Sir Krskine May expose la question : « Etant donné que les fonctions de la Chambre des Lords relativement à l'octroi et à l'imposition des subsides et des impôts se réduisent à une simple faculté d'approuver ou de rejeter, il est nécessaire d'examiner jusqu'où cette Chambre peut exercer ce droit de refus, sans enfreindre les privilèges des Communes. Le droit légal des Lords, comme branche coordonnée de la législature, de refuser leur assentiment à un bill quelconque, pour lequel leur concours est sollicité, est hors de question : du reste dans les temps anciens leur pouvoir de rejeter un bill pécuniaire fut expressément reconnu par les Communes ; cependant jusqu'en 1860, malgré qu'ils eussent rejeté de nombreux bills relatifs à des questions de politique générale et dans lesquels la question d'impôt était incidemment engagée, les Lords avaient toujours respecté les bills portant exclusivement sur des questions de subsides et de voies et moyens (1). »

(1) Traité des lois, privilèges , etc., trad. Delpech, t. II, p. 221.

Sir William Anson, qui fut membre du dernier cabinet conservateur, écrivait en 1886 : « Jusque-là les Lords apparaissaient comme ayant retenu un pouvoir de rejet, et, bien que rarement exercé, il ne fut point dénié jusqu'à Tannée 1860 . » Mais après avoir exposé le conflit qui se produisit alors, l'auteur continue : « Au point de vue des règles constitutionnelles qui concernent les Money bills, le droit exclusif des Communes de traiter [to deal) de pareils bills est le point sur lequel on insiste le plus souvent (1). »

En 1905, M. Léonard Gourtney écrivait : « On a dit que la Chambre des Lords peut rejeter le bill annuel des impôts, mais sous peine de disloquer le mécanisme qui sert à lever l'argent sur le peuple. Semblablement elle peut rejeter les bills d'octroi des fonds [Supply bills), si elle est préparée à arrêter les dépenses dans tous les services et à réduire à l'immobilité le mécanisme général du gouvernement. Ce sont des pouvoirs latents. Si nous ne pouvons pas dire qu'en aucun cas il ne pourrait être fait usage d'aucun d'eux, nous pouvons cependant, nous souvenir que la pensée d'en faire usage n'est venue à l'esprit de personne depuis des siècles. La suggestion a été faite en paroles, sinon envisagée comme une possibilité rapprochée, que la Chambre des Communes pourrait arrêter l'octroi des deniers. Une telle menace se fit entendre avant la grande réforme de 1832. Personne cependant ne peut se rappeler une suggestion tendant à ce que la Chambre des Lords refuse son assentiment aux octrois de deniers (supplies). Le pouvoir n'est pas mort. On ne peut pas dire qu'il est encore vivant (2). »

Cet état de choses était aggravé, ou renforcé, par une

(1) The law and custom of the Constitution, t. V t p. 231, 232.

(2) The working Constitution of the United Kingdom and its outgrows, 1908, p. 39.

pratique spéciale, inaugurée en 1860. Répliquant aux Lords qui avaient refusé leur assentiment à l'abolition des droits sur le papier, une résolution fut alors votée par les Communes portant que « pour garantir à l'avenir contre un exercice indu de leur pouvoir par les Lords, et pour assurer aux Communes leur légitime contrôle sur la taxation et l'octroi des deniers (supplies), cette Chambre a dans ses mains le pouvoir d'imposer et de limiter les taxes et de combiner les bills d'octroi de telle sorte que le droit des Communes quant à la matière, manière, mesure et durée puisse être maintenu inviolable ».

Ce moyen était simplement de réunir dans un seul bill toutes les impositions qui n'alimentent pas le Fonds Consolidé {Consolidated Fund) et tous les crédits qui ne sont pas légalement imputés sur ce fonds, tout ce qui était voté annuellement. La Chambre des Lords, ne pouvant amender les Money bills, no pouvait qu'accepter ou rejeter dans son entier le budget annuel. Bien que, dans la pratique antérieure, les impositions et les crédits fussent le plus souvent fractionnés en plusieurs bills distincts, ce n'était point un système sans précédent : « En 1787, le budget tout entier de M. Pitt fut compris dans un seul bill et durant beaucoup des années suivantes les taxes les plus variées furent imposées et maintenues dans les mêmes Acts. » A partir de 1861 c'est devenu une pratique constante : « Dès lors le budget de chaque année a été passé en un Act général et complexe d'après un procédé basé sur ce précédent (1). »

Enfin le droit des Lords de rejeter les Money bills, a été directement, théoriquement contesté. La doctrine d'après laquelle on leur refusait le droit d'amendement conduisait logiquement à ce résultat. Voici ce qu'en 1671

(1) Sir Erskine May, Traité des lois et privilèges, etc., trad. Delpech, t. II, p. 222.