I.A CHAMBRE DES LORDS

Même les libéraux qui tiennent vraiment pour le système des deux Chambres, hésiteraient sûrement devant une pareille transformation. L'introduction du principe électif donnerait sûrement une force nouvelle à la Chambre des Lords, sans y assurer peut-être l'exacte représentation des partis. Ne pourrait-on pas s'attendre à ce qu'elle cherchât alors à reconquérir des droits qu'elle avait perdus sous son ancienne forme? C'est ce que Lord Crewe, le leader ministériel à la Chambre des Lords, disait dans le débat soulevé par Lord Rosebery : « N'a-t-on pas senti que toute réforme considérable de la Chambre de vos Seigneuries doit détruire, ou, du moins, affaiblir au plus haut degré, l'entente non écrite qui s'est établie entre cette Chambre et l'autre ? Je ne puis m'empêcher de penser que c'est la conscience de ce fait qui a empêché les gens de réformer la Chambre des Lords. En face d'un affaiblissement de ce genre, la Chambre des Communes dira : Que vont devenir les privilèges auxquels nous prétendons spécialement ? » L'éminent homme d'Etat constatait aussi que l'Angleterre vit sous le gouvernement de parti, et que sont chimériques les vœux de Lord Rosebery et de quelques autres qui voudraient écarter ce système. Il se demandait en même temps si une Chambre des Lords, réformée selon les propositions de Lord Rosebery, s'adapterait exactement au jeu du gouvernement parlementaire : « Lord Curzon exprimait le regret qu'aucun mécanisme n'ait été trouvé, par lequel le parti libéral, lorsqu'il aurait une grande prédominance dans les Communes, aurait une répercussion adéquate dans cette Chambre et il ajoutait que tout plan par lequel le parti libéral serait assuré de cette répercussion serait appuyé par l'opposition. Mais cette déclaration fut accueillie par l'opposition avec un silence lugubre. Je ne me souviens pas d'avoir jamais vu, même dans un lieu consacré au culte, autant de gentlemen silencieux que ceux de l'opposition lorsque cela fut dit. La question est celle-ci : allez-vous essayer, et si vous le tentez ,

vous croyez-vous capables de tourner cette Chambre en une seconde Chambre dont l'action sur un sujet donné puisse être prévue d'une façon précise, comme elle Test à présent ? (1). »

Il est certain que le gouvernement actuel ne veut pas d'une seconde Chambre égale en pouvoir et en attributions à la Chambre des Communes ; il semble disposé à lui refuser cette égalité même si cette seconde Chambre était totalement élective. M. Asquith Ta déclaré en introduisant les Résolutions : « Je ne pense pas que mes collègues et mes amis désirent une seconde Chambre qui puisse être définie comme coordonnée à la Chambre des Communes. Nous ne désirons pas en avoir une qui puisse prétendre entrer en concurrence avec cette Chambre sur un pied d'égalité, comme l'organe autorisé de l'opinion publique et de la volonté nationale. Nous désirons voir maintenir dans son intégrité la prédominance de cette Chambre dans la législation, tandis que la Chambre des Lords pourra exercer les utiles fonctions quant à l'examen, à la révision et au délai, qui sont compatibles avec la prédominance de la Chambre des Communes (2). »

Jamais les Libéraux n'admettront que la Chambre des Lords puisse, comme les Communes, décider du sort des Ministères. C'est ce qu'a dit très nettement M. Haldane, secrétaire d'État pour la guerre : « Quelle serait la position d'un ministre' placé à la tête d'un département administratif, s'il avait à prendre en considération un autre bureau de directeurs que la Chambre des Communes? Le Ministère est une sorte de commission nommée par la majorité d'une Chambre des Communes nouvellement élue ; cette majorité le met au pouvoir et l'en fait descendre. Les Ministres relèvent de cette Chambre seule, quant aux vues

(1) Chambre des Lords, 17 mars 1910, Standard du 18.

(2) Chambre des Communes, 29 mars 1910, Standard du 30.

finales sur la manière dont ils conduisent les affaires et la Chambre a prescrit des règles très précises non seulement quant à la manière dont leur sont fournis les fonds nécessaires pour le fonctionnement de leurs départements, mais aussi pour les restreindre quant à l'usage de ces fonds. Supposez qu'une autre autorité ait le droit de dire si ces fonds seront ou non fournis, comment un ministre quelconque pourrait-il mener les affaires? a Personne ne peut servir deux maîtres ». Aucun fondé de pouvoir (agent) ne peut avoir affaire à deux bureaux de directeurs pour signer ses chèques. Il est essentiel pour notre Constitution que les Ministres dépendent de la Chambre des Communes pour l'octroi des fonds et dans l'imposition qui fournit ces fonds (1). » M. Birrel n'a pas été moins afïîrmatif sur la question financière : « En ce qui concerne la résolution sur les finances, je suis parfaitement certain qu'il n'y a aucun espoir de compromis entre les parties sur cette question. Cette Chambre, et cette Chambre seule, doit conserver le droit d'arranger les impôts et de voter les fonds. Admettre quelque chose de moins serait livrer la position que, par empiétement si vous voulez, mais par l'usage, nous avons conquise, que neuf hommes sur dix pensaient que nous possédions en toute sûreté jusqu'à l'action entreprise l'autre jour par la Chambre des Lords. Sur ce point je suis parfaitement persuadé que, quoi que vous fassiez de la Chambre des Lords, soit que vous la renforciez par l'introduction de ministres non conformistes ou de conseillers de comté, soit que vous adoptiez la proposition plus drastique d'abolir la Chambre des Lords, jamais en fin de compte le peuple de ce pays n'admettra qu'une seconde Chambre, de quelque manière qu'elle soit constituée, affirme et maintienne son pouvoir de diriger les propositions financières du jour (2). »

(1) Chambre des Communes, 6 avril 1910, Standard du 7. (S) Chambre des Communes, 30 mars 1910, Standard du 31.

Chose notable, sur ce point les conservateurs de la Chambre Haute semblent être d'accord avec les Libéraux, tout au moins en ce qui concerne l'exercice de la responsabilité ministérielle. Nous avons cité plus haut un passage du discours de Lord Cawdor, dans lequel il protestait contre l'idée de créer deux Chambres des Communes, et voici comment s'exprimait Lord Curzon dans le grand discours qu'il a prononcé et qui a fait une si profonde impression, ce Arrivant à examiner la question des Pairs élus, Lord Curzon dit qu'il n'avait aucune sympathie pour l'idée d'une seconde Chambre purement élective; il espérait que leurs Seigneuries n'auraient rien à faire avec elle. Ils n'avaient pas besoin d'avoir deux rois parlementaires de Brentford dans ce pays. Pourtant le principe électif était digne de considération, comme base d'une certaine proportion de la chambre réformée (1). »

Les plans de Lord Rosebery éveillent encore l'inquiétude et la résistance des Libéraux par un autre trait. Ils tendent en effet, comme tous ceux du même genre, à limiter le nombre des Lords du Parlement, à un chiffre préfixe, sinon à restreindre le droit traditionnel de la Couronne de créer des Pairs en nombre indéfini. La création d'un nombre voulu de pairs, choisis dans le parti approprié, est en effet le moyen classique — en théorie du moins — pour vaincre la résistance de la Chambre des Lords à une mesure donnée, en en changeant la majorité. C'est un expédient qui est entré relativement tard dans le droit constitutionnel de l'Angleterre. Lorsqu'il eut été employé pour la première et unique fois en 1712, pour enlever la majorité au parti whig et faire cesser ainsi l'opposition que le traité d'Utrecht rencontrait dans la Chambre des Lords (2), il

(1) Chambre des Lords, 16 mars 1910, Standard du 17. (2; Voir mes Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 5 e édit., p. 150.

fut plutôt blâmé et Ton paraît y avoir vu alors ce que, dans d'autres matières, nous appelons aujourd'hui un détournement de pouvoir. Blakstone paraît encore exprimer à peu près la même idée (1), qui fut plus d'une fois formulée chez nous à l'occasion des fournées de Pairs de notre monarchie constitutionnelle. En fait ce procédé n'a été employé qu'une fois en Angleterre, et, comme on va le voir, la portée de ce précédent est aujourd'hui contestée. On pouvait se demander même si cette prérogative de la Couronne n'était pas tombée en désuétude. En l'admettant comme toujours vivante, une grave question se pose : Gomme les autres prérogatives de la Couronne aurait-elle cessé d'être un droit personnel du souverain, supposant la libre détermination de celui-ci, et devrait-elle être exercée nécessairement conformément à l'avis d'un ministère soutenu par la majorité de la Chambre des Communes?

Dans la crise actuelle les Libéraux ont fait fond sur cette prérogative de la Couronne. Ils comptaient peut-être sur elle pour vaincre la résistance des Lords contre le Veto Bill, sinon dès qu'il leur aurait été présenté, au moins si de nouvelles élections générales, provoquées par le refus des Lords, avaient donné de nouveau la majorité au parti libéral. Lord Crewe disait, le 17 mars 1910 à la Chambre des Lords, parlant des plans de réforme : « Tous ces plans sont calculés en vue de limiter la prérogative de la Couronne pour la création de nouveaux Pairs, que tous ceux qui écrivent sur la Constitution déclarent être le seul frein à la suprématie sans contrôle de la Chambre des Lords (2). »

Le 29 mars 1910 M. Asquith disait à la Chambre des Communes : « Le conflit entre les deux Chambres peut, naturellement et toujours, être écarté pour un temps par l'exercice, de la part de la Couronne, de la prérogative de

(1) Commentaires y 1. I, ch. l\ 3 m 2. t. I. p. 157.

(2) Standard du 18.

la dissolution. Si c'était le seul moyen d'y échapper, nous serions obligés d'admettre que, dans les circonstances constitutionnelles actuelles, la Chambre des Lords, qui est elleméme indissoluble, peut, quand il lui plaît, faire appel à une élection générale. Mais notre Constitution, bien qu'elle ne soit pas parfaite, n'est pas aussi ébranchée que cela (lopsided). Le remède qui consiste dans la dissolution ne peut pas évidemment s'appliquer à la Chambre des Lords. Mais la Constitution a fourni des moyens par lesquels la Chambre des Lords, si elle persiste dans son entêtement à ne pas donner effet à la volonté du peuple, exprimée par ses représentants, peut être mise à la raison, et c'est l'exercice par la Couronne d'une autre de ses prérogatives, la création de nouveaux Pairs. C'est une prérogative, j'en conviens, qui a été rarement exercée ou qu'on ait menacée d'employer. — Lord H. Cecil (de l'Université d'Oxford). Le très honorable gentleman peut-il dire quand la menace en a été faite. — M. Asquith. Si le noble Lord veut avoir quelque patience, j'examinerai ce point très exactement. Je disais que c'est une prérogative qui a été rarement exercée. Conteste-t-il cela? — Lord H. Cecil. Elle n'a jamais été exercée. »

M. Asquith appuie alors sa thèse sur des citations empruntées aux auteurs qui jouissent de la plus grande autorité. Après avoir cité un passage topique de Y Histoire Constitutionnelle de Sir Erskine May, il continue : « Le professeur Dicey, dans son Introduction à l'étude du droit constitutionnel, après avoir parlé de l'entente ou habitude conformément à laquelle on s'attend à ce que la Chambre des Lords, dans les grandes controverses politiques, à un point ou à un autre, laisse le champ libre à la Chambre des Communes, en vient à parler de cette prérogative qui, bien que de naissance relativement récente, forme un article essentiel de la moderne éthique constitutionnelle — le noble Lord a-t-il noté cela? — en vertu duquel, dans le

cas où les Pairs refuseraient définitivement d'acquiescer aux résolutions delà Chambre Basse, on attend de la Couronne qu'elle annule la résistance des Lords par la création de nouveaux Pairs. »

Le premier ministre concluait ainsi : « En face de ces autorités, il serait difficile de maintenir que ce n'est pas là une partie intégrale et essentielle de notre pratique constitutionnelle. En vérité s'il n'en était pas ainsi il n'y aurait aucun moyen de sortir de V impasse constitutionnelle, si ce n'est la force armée ou la révolution (1). »

Lorsque les Veto resolutions eurent été votées, M. Asquith, le 14 avril 1910, déclara aux Commues que, s'il était nécessaire, les ministres conseilleraient au roi d'user de toutes ses prérogatives. « Au nom du gouvernement, j'ai pensé qu'il était non seulement convenable, mais nécessaire, alors que ces résolutions vont passer sous le contrôle d'autres personnes, de faire connaître à la Chambre et au pays nos intentions futures. Si les Lords n'acceptent pas nos mesures politiques, ou s'ils déclinent de les considérer lorsqu'elles seront formellement présentées à leur Chambre, nous regarderons comme notre devoir de donner notre avis à la Couronne quant aux résolutions qui devraient être prises, si ces mesures doivent recevoir une sanction légale durant ce Parlement. Quels seront les termes précis de cet avis, naturellement, il ne m'appartient pas de le dire maintenant, mais si nous ne sommes pas en position d'assurer qu'effet légal sera donné à ces mesures politiques durant ce Parlement, nous résignerons nos chargées ou nous recommanderons une dissolution du Parlement. Et qu'il me soit permis d'ajouter ceci : c'est que, dans aucun cas, nous ne recommanderons une dissolution, si ce n'est à des conditions qui assureront que, dans le nouveau Parlement, la volonté du peuple, telle qu'elle

(1) Chambre des Communes, 29 mars 191 0, Standard du 30.

aura été formulée aux élections, passera en force de loi (1). »

Il est vrai que, pour être efficace, pour donner aujourd'hui la majorité au parti libéral dans la Chambre des Lords, la fournée de Pairs devrait être immense; il faudrait en créer des centaines et des centaines. C'est ce que relevait M. Balfour, répondant aux paroles du premier Ministre , sans d'ailleurs contester absolument le principe : « Je n'ai point l'intention de dogmatiser sur la Constitution ni de dire qu'aucune circonstance ne peut se présenter à l'imagination de l'homme, dans laquelle ce serait peut-être le devoir du premier Ministre de se rendre auprès du souverain et de lui demander ce qu'on appelle emphatiquement des « garanties », ce qui, je crois, traduit en anglais courant, signifie la nomination de 500 gentlemen, impropres à cet emploi, aux honneurs de la pairie (2). »

Le gouvernement avait-il reçu du roi Edouard VII quelques assurances, quelques promesses en ce sens? on l'insinue, mais les journaux unionistes le contestent énergiquement. On lisait dans le Standard du 18 juillet dernier : « Nous n'avons qu'à nous référer en passant aux nouvelles inexcusables répandues de tous côtés en ce qui concerne la promesse de garanties donnée par le feu Roi, tout simplement un paquet de faussetés bien établies. » On peut constater que dans un banquet, le 24 avril 1910, Lord Halsbury, qui a été Lord Chancellor dans les Ministères Salisbury et Balfour, protestait d'avance contre la possibilité de semblables promesses : « Jamais auparavant, disait-il, je n'ai vu un temps où les ministres de la Couronne aient osé parler comme si la Couronne était entre les mains de ceux qui se trouvent être les Ministres de

(1) Standard du 14 avril 1910.

(2) Standard du 14 avril 1910.

la Couronne à l'heure présente. Le roi n'a absolument aucunes sympathies, aucunes inclinations, et ce que S. M. fait, lorsque parfois on est déraisonnable d'un côté ou de l'autre, c'est de rester dans une position de complète impartialité. Il n'a point de politique de parti. Sa manière de voir est — et chez un souverain constitutionnel elle doit être telle — qu'il est le roi du pays tout entier, et, qu'étant le roi du pays tout entier, il ne penche d'aucun côté (1). »

Les Veto resolutions augmenteraient beaucoup la puissance des Communes , comme contrepoids ou compensation, une de ces résolutions propose de raccourcir la durée des pouvoirs des députés. En vertu du Septennial Act de 1715 ils sont, depuis bientôt deux siècles, élus pour sept ans, bien que le plus souvent une dissolution amène plus tôt de nouvelles élections. La résolution n° 3 porte « qu'il est utile de limiter la durée d'un Parlement à cinq ans » ; et la clause V du Veto Bill est ainsi conçue : a Cinq ans seront substitués à sept ans comme le laps de temps fixé pour le maximum de durée d'un Parlement sous l'empire du septennial Act, 1715. »

Lors de la discussion générale des Résolutions, une proposition a été faite à la Chambre des Communes, pour appliquer aux élections des députés le principe de la représentation proportionnelle. Introduite par M. Aneurin- William, la motion a été appuyée par MM. Robertson, Cripps et Sir William Anson. Elle a été adoptée, en tant que vœu, par l'assemblée. Mais M. Burns, président du Local Government Board, a fait des réserves au nom du gouvernement. Il a dit que le système électoral anglais présentait des vices particuliers, qu'il fallait d'abord faire disparaître, car la représentation proportionnelle ne ferait que les aggraver. En tant que le principe même de la

(1) Standard du 25 avril 1910.

représentation proportionnelle était en jeu, le gouvernement laissait la question ouverte devant la Chambre sans prendre parti; mais il ne pouvait s'engager, comme on le lui avait demandé, a apporter un Bill autorisant les autorités municipales à appliquer la représentation proportionnelle dans leurs propres élections (i).

Que résultera-t-il de ce choc d'idées et de passions? La dernière déclaration de M. Asquith au sujet de la Conférence, sans donner aucune assurance de succès, est plutôt imprégnée dune certaine confiance. Le parti Unioniste paraît moins confiant. Le Standard du 2 août 1910, dans un intéressant article, qui invitait les membres du parti à ne point manquer de se faire inscrire sur les listes électorales, en vue d'élections peut-être prochaines, envisageait une double hypothèse, celle où la conférence n'aboutirait pas et celle où elle aboutirait, et voici comment il présentait cette dernière : « Si l'inattendu arrive et que les délibérations de la Conférence finissent par un règlement de la question constitutionnelle. »

Il y a cependant un signe favorable; c'est l'admirable attitude de la presse et de l'opinion publique, dans cette grave conjoncture. C'est vraiment une trêve entre les deux partis, comme on le dit couramment là-bas. On attend avec patience et dans le calme. Pas d'indiscrètes discussions de la presse, ni d'un côté ni de l'autre; pas de discours compromettants. Devant l'Association conservatrice et unioniste de Liverpool, M. Smith disait, le 3 juillet dernier « qu'il ne savait pas si le succès était possible. Ce serait folie d'ignorer que les difficultés qui encombrent la

(1) Chambre des Communes, 30 mars 1910, Standard du 31.

LA CHAMBRE I»i:s LORDS

route conduisant au succès sont formidables et vraiment prodigieuses. Mais à quoi servirait la science de l'homme d'Etat, si elle ne pouvait surmonter de grandes difficultés politiques? On devait se rappeler que les difficultés qui assaillent maintenant les huit hommes distingués siégeant à la Conférence, ne sont pas plus formidables que celles qu'affrontèrent les vénérables auteurs de la Constitution américaine, et, du moins, ce n'était pas trop demander à ceux qui disputent d'un coté comme de l'autre, que de conclure une réelle et honnête trêve pendant que se discutent les préliminaires d'une paix possible. » Auparavant il avait dit « qu'il ne faisait aucune prédiction quant au résultat de la Conférence, mais qu'il pouvait au moins prétendre que c'était le devoir de tout patriote anglais de retenir sa langue, excepté quand en parlant il pouvait servir les objets que cette Conférence avait à cœur (1) ». Cette trêve a été gardée, le mot d'ordre a été observé, jusqu'à ces derniers temps, sauf par quelques voix indisciplinées, radicales ou socialistes (2). Il faut reconnaître que le

Cl) Standard du 4 juillet 1910.

(2) Par exemple, discours de M. Keir Hardie à Gwain-cae-Gruwen, Swaiiscn Valley, le h juillet 1010, Standard du 5. Dans le cours de ce mois d'août 1910, plusieurs membres du cabinet ont cependant abordé le sujet brûlant. M. Lloyd George parlant dans le pays de Galles, à Dolwyddelen, à propos du bill sur le vote des femmes, disait (Standard du 12) : « Songez au nombre de dificultés artificielles que la Constitution de ce pays met sur le chemin de toute mesure de réforme. Vous avez la Chambre' des Lords. Certes je n'ai pas à discuter la Chambre des Lords à l'heure présente ; mais en tout cas, c'est un obstacle dans la voie de la réforme ». Plus loin il ajoutait « que, quel que fût le bill (sur le vote des femmes), il ne pouvait le comparer, quant à son importance au règlement de la question de la Chambre des Lords ». Le 20 août, à Saltburn, M. Herbert Samuel, post mas ter gênerai, prononçait un discours, à propos duquel on lit dans le Standard du 22 : « Jusqu'à ce que M. Herbert Samuel ait parlé à Saltburn, samedi, aucun politicien de premier rang, ni d'un côté ni de l'autre, n'avait discuté le but elles chances de la conférence. Convient-il à un membre du cabinet qui a demandé une trêve

tempérament anglais est bien fait pour la liberté politique. La maîtrise que le peuple anglais a su garder sur lui-même dans la période des revers du Transvaal a fait l'admiration de tout le monde civilisé, et sa tenue dans la crise actuelle n'est peut-être pas moins admirable.

Mais une transaction est-elle possible entre les deux partis } L'entente, en effet, ne saurait être autre chose qu'une transaction. M. Smith le disait encore dans le discours cité plus haut : « II faut reconnaître qu'un compromis dans une grande controverse n'a jamais été obtenu que si les deux parties faisaient des sacrifices substantiels, et, si ces sacrifices étaient offerts généreusement et honnêtement par leurs adversaires, il espérait bien, quant à lui, que le parti conservateur ne resterait pas en arrière de ses adversaires quant à l'esprit de générosité qui, après tout, pourrait faire beaucoup pour toutes les institutions du pays et épargnera peut-être à la Couronne le risque malheureux d'une controverse politique. »

Sur quoi pourrait céder la Chambre des Lords? Il semble qu'elle pourrait renoncer à son droit de veto quant aux Afoney bills> dans les conditions où le propose le Veto Bill. Gela ne changerait pas beaucoup la condition qui, à cet égard, était la sienne avant son retour offensif de 1909. Un courant puissant semble s'être dégagé dans ce sens. Dans le Standard du 4 juin 1910, dans un article où étaient examinés les termes possibles d'une transaction, on lisait : « On conçoit que les Conservateurs puissent faire un pas de plus et accorder que les Money bills soient soustraits à la juridiction de la Chambre des Lords,

quant au débat sur la Chambre des Lords, de se livrer à une attaque contre les Pairs, comme étant un obstacle aux réformes sociales, ce n'est pas une question que nous ayons à cœur de poser... Nous pouvons dire seulement que nous aurions exprimé le plus profond regret, si un orateur unioniste marquant avait usé de la licence qu'a revendiquée le Post ma s ter gênerai. »