CHAPITRE I

Caraetère* séiiéraiix de r«iliiitnl«tr«tt«n Aran^Urie.

Si la commune est la première assise de l'édifice social y le département en est la seconde. Les intérêts municipaux se groupent autour du clocher ; Téglisé, le presbytère, la mairie , Técdle primaire, le pâturage

â LA COMMUNE,

commun, telle eslleut^ modeste sphère. Les intérêts départementaux sont plus étendus; il s'agit de développer Ittr Une plUâ grande échelle leS voies de coitiinutiicâtibn, d'organiser, de doter , d'entretenir les établissements d'instruction, les hospices d'aliénés, d'orphelins, d'enfants trouvés. Il s'agit de répartir les contributions générales, de voter le budget local.

La gestion de ces intérêts est partagée aujourd'hui entre les préfets et les conseils généraux. Mais ici, bien plus encore que dans l'organisation communale , Tinfluence des élus de la cité s'efface complètement devant celle de l'agent du pouvoir central. Qu'est-ce, en effet, d'après cette loi de 1838 qu'on présente cependant comme une loi de progrès , qu'est-ce qu'un conseil de département? De quel poids peut être dans la gestion des intérêts départementaux un conseil qui s'assemble dix k quinze jours par an, et qui bâcle en quelques séances la répartition des contributions, la confection du budget, toutes les affaires concernant les routes, les cours d'eau , les hospices, les écoles du département , et en outre l'examen de tous les projets de loi que le gouvernement lui adresse? Les sessions des conseils généraux sont trop courtes, les travaux sont trop rapides pour que l'influence des hommes du pays se fasse sentir dans l'adn^inistration des départements.

Cette administration est concentrée exclusivement dans le préfet. Un bureau de préfecture est un petit ministère ou plutôt un compendium de tous les mi-» nistères ; car le préfet ne correspond pas avec un seul ministre, mais avec tous sans exception et sans intermédiaire. L'objet de la correspondance n'est pas même

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limité il radministration du département proprement dite; elle embrasse toutes les brandies de Tadministratiou générale» autant quelle s'exécute dans les limites du département. Le préfet est de plus et avant toat bomme politique ; c'est-à-dire, au milieu de nos discordes civiles, homme de parti , agent d'élections. Étranger au département, qu'il ne traverse souvent qa'en courant pour obtenir de Tavancement dans |a carrière préfectorale , il devient en politique un ins- (mment d'intrigues ministérielles, et en administration une griffe à signatures. Il lui est impossible de remplir avec intelligence les attributions dont il est sarcbargé; chacune de ces attributions générales se ramifie en une foule innombrable de détails, auxquels ne saurait suffire un seul homme absorbé d'ailleurs par ses préoccupations politiques ^ Aussi n'est-ce pas lepréfet qui administre : ce sont les commis de bureaux» ^i ne sont pas même commissionnés par le gouvernement comme les employés des autresi administrations, et que les préfets choisissent, révoquent et paient ^ volonté sur leurs frais d'abonnement. Il y a plus ; de même que le préfet, fût-il doué du plus vaste génie, se peut pas expédier de son cabinet toutes les affaires delà préfecture, de même le chef de chaque bureau est obligé de confier une foule de détails à un souS' ^kef, qui lui-même se repose le plus souvent sur des commis subalternes; de sorte que de cascade en cas-

^ On peut voir une analyse exacte de ces attribations dans le ^teuHl des loU administratives de Rondonneaa, t. IV, p. 483- ^32) et dans les Institutes du droit administratif de M. de Gérando, 1. 1, p. 437, 457, etc.

cade, radministration tombe aux mains de commis aux gages de 4»200 fr.

Ces commis, appelés partout à administrer la France sous le nom et le patronage des ministres et des préfets, ont leur mérite sans doute; leur marche est exacte» régulière, quoique un peu machinale peut-être ; mais ils ne voient pas d'assez près les intérêts qui leur sont confiés, ils les envisagent avec indifférence, et leur impartialité est souvent compromise par les influences qui les assiègent et contre lesquelles il leur est bien difficile de se défendre.

Quarante ans de durée de ce régime administratif nous ont donné la mesure de ce qu'on peut en attendre. Les symptômes de décadence qui se manifestent en France, et dont un membre de TAssemblée législative vient de tracer le triste tableau*, se développent en raison directe de l'accroissement du chiffre dtes fonctionnaires et de celui du budget. Plus les paperasses s'amoncellent, plus les affaires languissent; administrées avec indifférence, sans esprit de suite»' sons l'empire d une aveugle routine, elles marchent lentement et mal.

D'ailleurs, aucune de ces affaires, si minime qu'elle soit, ne reçoit dans le département une solution définitive. Toutes, sans exception, doivent être examinées à Paris, et subir l'interminable filière des formalités bureaucrafiques. L'histoire tant de fois citée de je ne sais plus quelle chétive réparation à faire à un pont ou à une toiture d'église, indéfiniment ajournée par dix-

^ De la décadence de la France, par M. Raadot| 4850.

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sept renvois successifs, suffirait pour faire justice par le ridicule de notre système chinois d'administration locale.

Les abus de la bureaucratie préfectorale prennent des proportions colossales dans ces immenses labyrinthes qu'on appelle des ministères, et où le solliciteur égaré aurait besoin du fil d'Ariane. Les armées de commis répandues dans les bureaux passent leur vie à enregistrer les demandes et les avis, à correspondre, à contrôler. Dépourvus d'autorité, d'initiative, d'indépendance, de responsabilité, ce sont eux cependant qui décident toutes les affaires, tandis que les ministres, seuls responsables, sont obligés de consacrer, ceux mêmes qui sont le moins occupés, trois ou quatre heures par jour à signer des pièces qu'ils n'ont pas lues, et autant à donner audience à des solliciteurs dont ils ne retiennent même pas le nom.

Tout dépérit à la fois sous ces influences déplorables, les intérêts administratifs et les intérêts politiques.

Vainement multiplie-t-on les agents administratifs, les ministres eux-mêmes; vainement, par exemple, le ministre de l'intérieur a-t-il vu répartir entre trois ou quatre autres ministres les innombrables attributions dont il était surchargé par le décret impérial du 24 septembre < 81 2 ; vainement a-t-il ajouté aux moyens d'action dont il disposait le télégraphe, même électrique, pour porter des ordres instantanément d'un bout de la France à l'autre; le ministère de l'intérieur regorge comme tous les autres d'affaires inachevées.

Nos landes abandonnées, nos cours d'eau transformés

sur plusieurs points do territoire en torrents destracteurs, nos montagnes dénudées appellent des défricbements, des endiguements, des reboisements. Hais c est en vain; Tadministration des travaux publics succombe sous le poids des paperasses. Au Heu de suryeiller, de diriger les travaux , les ingénieurs passent leur vie h écrire, à demander, ^ attendre des approbations, des rectifications, des modifications ; les écritures s'amoncellent et les travaux ne marchent pas. Les routes, les ponts, les canau](, les établissements d'instruction publique et de bienfaisance, toutes les branches de l'administration, souffrent de ce régime bureaucratique qui, spus les apparences d uqiformité, de simplicité, d'ordre, d'activité, n'est en réalité que confusion, désordre, impuissance, et dont le résultat le plus net est de faire affluer dans les caisses du trésor public les sueurs des contribuables pour les répandre en pluie bienfaisante sur cinq cent mille fonctionnaire^y tandis que des piillions de travailleurs restent inoccupés.

La confusion du gouvernement et de l'adminûfration dans les mains de neuf ministres ayant des vues diverses, et dont quelques-uns peuvent n'avoir qu'an mérite secondaire, ôte à l'administration jusqu'à ce

{prestige d'unité qu'on admire surtout dans la centraisation.

Ces hommes, qui devraient être hommes d'Etat en même temps que chefs d'administration, ne gouvernent pas mieux qu'ils n'administrent. Toute leur activité se consume à poursuivre des succès de tribune. Les grands intérêts politiques sont négligés. Nos rapports

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avQc l'étranger s'amoindrissent de jour en joar. Il est temps d'aviser, sous peine de voir la France descendre du rang élevé où Tavaienl placée }es services rendus par elle pendant des siècle^ à la civilisation de FEurope.

Ce serait une étrange illusion que de croire trquver dans nn simple remaniemejit de l'administration centrale un moyen de remédier aux vices de notre organisation sociale.

Que le nombre des ministre^ soit réduit ou aug-* mente ; qu'on crée sous la direction de trois ou quatre ministres politiques un certain nombre de sous-ministres chargés de l'administration, ou bien qu'on multiplie les ministères en les divisant en ministères politiques et en ministères administratifs indépendants lep ans des autres, on n'arrivera qu'à des solutions ^ns portée et sans avenir.

Dans le premiqr cas, les ministres à qui sera confié le choix des directeurs généraux empiéteront d'un côté sur les prérogatives essentielles du chef de l'Etat çn nommant des sous-ministres, et se piettront d'un ^utre côté, par l'insuffisance de leur nombre, dans l'impuissance de relier les ipajorités parlementaires. Le^ sous-ministres ne seront d'ailleurs pas moins exposés aux vicissitudes de la politique que les ministres euxmêmes, et des conflits perpétuels ne manqueront pas des élever entre ceux qui seront chargés à la fois d attributions identiques.

Dans le second cas, le départ des grands et des petits ministères émanant de la même source engendrera des rivalités inévitables, et suscitera à la fois des em-

barras administratifs et des embarras politiques. Tel ministre qu'on voudra restreindre dans la sphère administrative se mêlera, quoiqu'on fasse» à laction politique, et de là naîtront des tiraillements et des complications dispeQdieuses, qui nuiront à la fois aux affaires et à l'action gouvernementale.

Il ne s'agit pas de mieux diviser le travail entre les agents de Tado^nisti^ation centrale, ce qui est le rêve des partisans^ la centralisation ; il s'agit de rendre à la société la gestion de ses intérêts, et de partager entre tous les porps dont elle se compose l'administration concentrée aujourd'hui dans la bureaucratie ministérielle ou préfectorale. Il s'agit de distinguer et de confierai des mains différentes le gouvernement et l'administration du pays.

Un savant publiciste * fait remarquer avec raison qu'en France, depuis Richelieu, le mot même d'administration a été remplacé par celui de gouvernementf comme si la France n'existait que par son action extérieure. Les règnes successifs de la Convention et de l'Empire ont confirmé sous ce rapport les traditioBS de la monarchie absolue. Il importe de dissiper une confusion regrettable et source d'innombrables abus.

Le gouvernement, c'est cette puissance supérieure ou souveraine, soit qu'elle réside dans un roi, dans un président ou dans une assemblée, chargée de la police générale de l'Etat, investie du droit de faire la guerre et la paix, de décréter les lois générales, de nommer les fonctionnaires publics. V administration , c'est la

* Prost de Royer, v® Adminittration,

direction, la conduite des intérêts locaux par des mandataires élus.

Attribuer au pouvoir central la gestion directe de ces intérêts, c'est confoQ()re deux choses distinctes, c'est introduire dans Tordr^^ocial un élément de perturbation. \

Ce n'est pas à répartir le trWil entre les agents de l'administration centrale que doivent tendre aujourd'hui les efforts de l'homme d'Etat ; c'est à décharger le gouvernement d'occupations et d'attributions qui lui sont étrangères. Décentralisation, tel est le mot de la situation.