CHAPITRE IL

Hais où doit s* étendre, où doit s'arrêter la décentralisation? Quel est, parmi les divers systèmes proposés jusqu'à ce jour, celui qui paraît le plus capable d'imprimer une impulsion profitable aux classes laborieuses? Est-ce le système des administrations collectives? Est-ce le partage entre un fonctionnaire élu et un agent du pouvoir central des attributions d'intérêt local et des attributions d'intérêt général? Est-ce enfin le maintien des préfets, mais avec Taidc constante d'une ou de plusieurs commissions permanentes, soit du conseil général , soit des administrations spéciales? C'est ce qu'il faut examiner.

Dans une administration élue par les intéressés de la localité, permanente et nombreuse, se trouvent des avantages certains : une marcbe uniforme et suivie, la division du travail, Tardeur du zèle excitée par l'intérêt personnel, l'bonnête émulation qui en résulte, le

maintien des principes éprouvés par Texpérience , et une tendance soutenue vers la perfection des établissements plutôt que vers les changements et les nouveautés.

Ce système préconisé par presque tous lei^ anciens publicistesy par Bodin dans sa République (ch. 7), par Fénelon dans les plans de gouvernement destinés au duc de Bourgogne , par Turgot et Necker dans leurs mémoires à Louis IV et à Louis IVI, par Mirabeau dans VAmi de V Homme; ce système a en isa faveur l'expérience des pays d*états et celle des administrations établies par Louis XYI dans les pays d'élection où les abus du système contraire s'étaient le plus enracinés.

Les considérations favorables développées dans le préambule de Tédit du i 2 juillet \ 778, portant établissement dans la province de Berry d'une assemblée annuelle et d'un bureau permanent d'administration , setrouvent pleinement justifiées par les procès-verbaux de l'assemblée de cette province, publiés en 1778 et < 780. Cette collection de délibérations renferme d'excellentes vues en matière de travaux publics, d'agriculture, de commerce, de manufactures, etc. « Sur tous ces objets intéressants, dit un publiciste S il y a des détails, un intérêt, un esprit, une âme, si je puis parler ainsi, que l'on ne trouve pas en général dans la plupart de nos lois froides , maigres et partielles , et que ne peuvent jamais avoir les ordonnateurs étrangers, indifférents, éloignés et occupés d'une immensité

* Prost de Koyer, y» Administration,

d'affaires. A Les procès-verbaux de rassemblée de la Haute-Guienne, fondée par des lettres-patentes du 26 novembre \ 779, fournissent des documents analogues. Les essais tentés à la mêfne époque dans le Dauphiné et dans le Bourbonnais furent moins heureux.

Les assemblées départementales, substituées par le décret de l'assemblée constituante , du 2^ décembre \ 789 , aux anciens états . provinciaux , i^épondirent encore moins aux espérances de leurs fondateurs. On sait que ces assemblées, chargées de la répartition de l'impôt, de la direction des travaux publics , des dépenses départementales, et en général de toutes les fonctions administratives, élisaient dans leur sein une commission de huit membres qui, sous le nom de directoire du département, restait en permanence et administrait activement pendantles intervalles des sessions annuelles des assemblées départementales. Ce système d'administration, où se manifestaient à la fois une sorte de réminiscence des anciennes libertés locales et en même temps l'esprit d'unité et de subordination hiérarchique introduit par la révolution dans l'administration française , était placé dans des conditions trop contradictoires pour pouvoir vivre. On crut obvier en Tan III à son vice le plus essentiel, en attachant à chaque administration départementale un représentant du pouvoir central chargé d'imprimer à ses décisions un mouvement plus rapide. Mais cette innovation salutaire ne compensa pas les inconvénients de ce comité de cinq membres, chargé collectivement de l'administration du département, et qui, malgré son

caractère électif, répondit mal aux espérances qu'avaient mises en lui les populations.

Le système des administrations collectives a mieux réussi, il est vrai, dans plusieurs Etats de l'Europe et dans TÂmérique du Nord. La Belgique et TEspagne notamment Tout mis en pratique avec succès. Les lois publiées dans ces deux Etats sous Tempire de la monarchie constitutionnelle ont créé des fonctionnaires analogues à nos préfets ; ce sont les chefs politiques en Espagne, les gouverneurs de provinces en Belgique. Les conseils provinciaux gèrent les affaires locales à la charge, dans certains cas, de l'approbation du roi. Dans l'intervalle des sessions, ce sont des députations permanentes de ces conseils qui administrent les pro* rinces. Ces institutions, qui ne sont, sauf la distinction des ordres, que la copie des vieilles constitutions nationales, ont dû réussir dans des Etats où l'esprit des libertés locales est profondément enraciné.

Mais en France plusieurs motifs concourraient à rendre dangereux le passage subit du régime de centralisation absolue qui règne depuis quarante ans au régime tout opposé des administrations collectives. Toutes les transitions brusques et soudaines sont fécondes en inconvénients; la Révolution de Février Ta prouvé d une manière éclatante. Quelques provinces de l'ancienne France, telles que laBretagne, la Flandre, le Languedoc, la Provence, recouvreraient avec transport leurs franchises locales , mais trouveraient difficilement le personnel nécessaire pour les exercer dans toute leur plénitude.

Un conseil général investi de l'administration active

du département déléguerait forcément ses pouvoirs ou k une commission permanente agissant collectivement, ou à un délégué unique exerçant auprès du département une autorité analogue à celle des maires des communes. Ne serait-il pas à craindre, dans le premier cas, qu'il fût impossible d'improviser, au chef-lieu de chaque département, assez d'hommes de loisir et de dévouement pour gérer la chose publique avec Tintclligence, lesprit de suite et le désintéressement que comporteraient leurs hautes et difficiles fonctions? La division des fortunes permettrait-elle la gratuité? Le délabrement des finances permettrait-il la rémunération? Serait-ce d'ailleurs un bon moyen de sikuplifier les rouages du mécanisme administratif et d'en diminuer les frais en même temps que les complications, que de maintenir d'un côté la préfecture avec ses bureauxy de l'autre la commission permanente avec les siens ? L'antagonisme qui s'établirait probablement le lendemain d'un partage d'attributions confondues auparavant sur la tête du préfet n'amënerait-il pas d'ailleurs des rivalités , des tiraillements entre le fonctionnaire et la commission permanente? Et ne serait-il pas à craindre que l'action rapide et sûre d'un administrateur unique et expérimenté dans la sphère des intérêts généraux, comparée à l'action lente, embarrassée et novice d une administration collective dansla sphère des intérêts locaux, n*abouttt àdépopulariser l'innovation et à nous ramener, comme après la triste expérience du Directoire, au despotisme administratif de Tan Vm?

On a voulu obvier à quelques-uns des inconvénients

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de ce système en proposant, au lieu d'une fidministration collective, un maire du département, assisté de trois adjoints, qui gérerait les intérêts départementaux comme le maire de la commune gère les intérêts communaux. « Il y a, dit-on, sinon une identité parfaite, du moins une grande analogie entre l'administration d'une commune et celle d'un département; et telle grande ville, Lyon, Bordeaux, Marseille, a assurément une administration municipale plus étendue, plus dispendieuse que le département des Landes ou de la Lozère. Pourquoi donc n'adopterait-on pas à l'égard du département comme à Tégard de la commune un système d'administration unique mais électif, en regard de l'administration des intérêts généraux exercée par les préfets sous l'autorité des ministres 9 Voyez, ajoutet-on, comme tout se ressemble dans la sphère communale et dans la sphère départementale. D'un côté l'hAtel de ville, de l'autre l'hôtel de la préfecture : ici l'école primaire, le presbytère, l'église paroissiale ; là l'école normale, l'évêché, la cathédrale : ici l'hospice des malades, des indigents de la commune; là l'hospice des enfants trouvés, des aliénés du département : ici le chemin vicinal ; là la route départementale. L'analogie est parfaite, il n'y a presque qu'à copier, et la loi communale doit servir en quelque sorte de calque à la loi départementale ^ »

Ain^ raisonnent quelques amis des libertés locales. Tout en partageant leurs principes, nous ne

& Proposition de M. Raudot sur Torganisation commuoalei cantonale et départementale.

croyons paé^ouvoir adopter en entier leurs conclusions.

La plupart des inconvénients que nous avons signalés plus haut à regard des administrations collectives s'appliquent au système des maires de département. L* unité y gagnerait sans doute. La décision d un seul étant toujours plus prompte et plus sûre que la délibération de plusieurs, les affaires marcheraient plus rapidement et mieux. Mais l'antagonisme qui s'établirait au sein de chaque département entre le préfet électif et le préfet nommé par le pouvoir offrirait encore plus de dangers que si ce préfet n'avait affaire qu'à une commission de plusieurs.

Le partage des attributions d'intérêt local et des attributions -d'intérêt général ne pourrait, d'ailleurs, s'opérer qu'avec des difficultés inouïes.

Les cours d'eau, les forêts, les routes, les canaux de navigation, les établissements de bienfaisance et de répression, toutes les dépendances du domaine public ont un caractère complexe, et il est souvent difficile d'indiquer la branche de l'administration et même celle du domaine à laquelle elles correspondent.

Ainsi, par exemple, les eaux dépendent de ce domaine public inaliénable et imprescriptible dont la propriété n'appartient à personne, et dont l'usage esta tous (art. 538 du Code civil). Les bois, les forêts dépendent, au contraire, du domaine privé des particuliers, des communes, des départements , de l'État ; et cependant il y a une liaison si intime entre les eaux et les forêts qu'elles ont dû être confondues, du moins à certains égards, pour la pêche, par exemple,

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dans la même administration. La science économique justifie cette confusion. L'action des eaux n*est régulière et vivifiante qu'autant qu'elle est réglée par la présence des forêts. Rosées, pluies, température, cette partie de Tagriculture que le travail humain ne peut directement ni modifier ni déterminer, dépend essentiellement de la masse plus ou moins grande des terrains boisés. Personne n'ignore avec quelle rapidité le climat change partout où s'opèrent de grands défrichements. Les Antilles, les États-Unis, le Brésil, les tles de la Trinité et de Saint-Domingue en présentent des exemples frappants ; et la France elle-même, malgré son climat plus tempéré, en offre de déplorables exemples ^

La conservation des forêts est tellement liée à la prospérité générale, qu'on a dû faire fléchir, dans l'intérêt national, premier mobile des lois, le principe fondamental en matière d'administration, c'est-à-dire la faculté de gérer ses propres affaires, reconnue en principe dans tout particulier, tout corps, toute communauté. Nous applaudissons, pour notre part, à la législation exceptionnelle qui soumet à l'administration forestière les bois des communes et des établissements publics.

1 Maintenant que les crêtes de nos montagnes sont dégarnies d^arbres, les territoires de Carcassonne et de Narbonne ne produisent plus d^oliviers. Cette branche si riche de notre agricuUure est perdue dans les départements de PArdéche et de la Drôme ; eUe languit dans ceux des Bonches-du-RhAne, du Gard, de Yaucluse ; et le mûrier, qui demande moins de chaleur que ToUYier, mais qui Vedoute les gelées du printemps, a été banni de plusieurs localités où auparavant il répandait Taisance.

Ce que nous condaïqnons, c'^t l'uniformité désaSr treuse deradministratiou forestière, sans égard à la dif* férence des climats, des sols, des productions. Les bois rabougris des climats secs, des sols légers et arides du midi, soumis au même système d'administration que les forêts de belle venue des climats humides du nord, ont dépéri de toutes parts. Des landes, des garigues insusceptibles de produits autres que des dépaissances, ont été soumis à la plénitude du régime forestier, et do là est résultée la diminution des bestiaux, et par suite des engrais si nécessaires pour fertiliser les terres maigres et sablonneuses. Ces graves abus ont provoqué de nombreuses et énergiques réclamations auxquelles il importe de satisfaire : on y parviendra en organisant avec plus d'intelligence et de diversité les maîtrises des eaux et forêts, en multipliant les zones forestières, et en accordant uneinfluençe plus étendue aux conseils municipaux, cantonaux et départementaux, sur le choii^ des employés de Tadministration générale. Au point de vue des richesses forestières, la décentralisation administrative doit, pour être efficace, être restreinte dans ces limites.

A regard des cours d*eau, des canaux de navigation, des routes et en général des travaux publics, la nécessité de la décentralisation n'est pas moins impérieuse; mais ce n'est pas en partageant la direction de ces travaux entre un maire élu par le département et un préfet délégué par le gouvernement qu'on peut espérer d'opérer une réforme efficace.

Cette division d'attributions serait d'autant plus difficile que les droits de propriété respectifs de l'État et

des départements sur le sol des routes, sur les rivières, sur les canaux, sur presque toutes les dépendances du domaine public ne sont pas nettement fixés. Les uns, considérant les départements comme formant une personne civile, leur attribuent la propriété des routes départementales ; tandis que d'autres soutiennent que l'Etal reste toujours propriétaire du sol de ces routes. De même la controverse sur la propriété du lit des cours deau n'est pas résolue. On ne trouve sur ces graves questions que des textes confus, incobérents, contradictoires. Or, n'y a-t-il pas une liaison intime entre U question de propriété et la question de police ou d'administration? •

Et puis» comment divisera-t-oii les attributiops de police entre le maire et le préfet? Il faudra, si l'on veut être logique, confier les routes dites nationales aux ingénieurs de r£tat, et les routes départementales, les chemins vicinaux de grande communication aux ingénieurs des départements. Il faudra que les cours d'eau, que les canaux soient classés h, l'instar des cbemins publics, c'est-à-dire que la propriété et l'administration de chacun d'eux soient divisées selon leur importance, selon l'étendue du bassin où coulent les eaux, entre les départements et l'État. De là des complications dispendieuses et embarrassantes, tandis que le problème consiste précisément à simplifier et à économiser.

Les établissements d'instruction publique, de bienfaisance, de répression, les institutions de perfectionnement de l'agriculture et de l'industrie , en un mot toutes les branches de l'administration publique, pourraient, examinées en détail, nous révéler des difficultés

analogues dans le partage des attributions du maire da département et du préfet de l'État.

Aussi les conseils généraux où Tesprit pratique est à la hauteur des connaissances théoriques ne se sontils pas plus arrêtés à cette pensée de partage d'attributions qu'à celle des administrations collectives ^.

Toutefois, un grand nombre d'entre eux paraissent avoir été vivement frappés de deux idées : la première, c'est que l'administration centralisée des départements devient de plus en plus impossible à mesure que l'industrie, les travaux publics, tous les éléments de la vie lo- 'cale se développent davaatage; la seconde, c'est qu'une transition brusque et soudaine du régime impérial h la liberté, comme en Belgique, ou à tout autre système analogue, échouerait devant les difficultés pratiques du partage des attributions confondues maintenant sur la tête des préfets, et devant l'insuffisauce du personnel nécessaire à la constitution des administrations collectives. Plusieurs ont pensé, en conséquence, qu'un moyen praticable d'entrer dans une voie de progrès, d'initiation au régime des libertés départementales, c'était de laisser l'administration active dans les mains des agents du gouvernement , mais d'établir à c6té de chacun deux, au lieu d'un conseil dérisoire s' assemblant dix ou douze jours par an pour mettre du sable sur les écritures des ingénieurs et des commis, des auxiliaires sérieux, permanents, partageant entre eux

i Trois conseils généraux ont demandé an administrateur spécial da département nommé par le conseil général, aocan n'a demandé les administrations colIccUves. (Réponse à la soiiantetroisième question posée par le ITinistre de Tintérieur en 4849.)

la surveillance des finances , des travaux publics » des établissements de bienfaisance, d'instruction publique, de répression, et rendant un compte sévère soit à leurs collègues, soit au préfet, de la mission spéciale qui leur aurait été confiée.

Une commission permanente, chargée dans l'intervalle des sessions d'assister et de contrôler au besoin l'administration du préfet, et en même temps d'exercer les actes de surveillance administrative sur les conseils communaux , les maires et les adjoints , a été signalée en conséquence comme on moyen de concilier les intérêts divergents ; mais cette commission unique , quoique investie d'un pouvoir purement consultatif, a paru offrir le double inconvénient de susciter des embarras à l'administration des préfets, et de leur offrir des ressources fort insuffisantes à raison de la multiplicité des objets dont elle serait surchargée, et de l'extrême difficulté qu'offrirait la réunion de ses membres *.

Un système multiple de commissions spéciales, composées selon les besoins des diverses branches de l'administration, serait plus pratique et plus efficace.

Plusieurs de ces commissions fonctionnent déjà d'une manière satisfaisante. Ainsi, dans les travaux publics, l'institution des conseils locaux, appelés dans certains cas à contrôler les dépenses des ingénieurs, donne l'idée de ce que pourrait devenir une commission per-

1 Cinq conseils généraux seulement ont demandé la création d'une commission permanente chargée de surveiller, dans Tinteryalle des sessions, les décisions du conseil général. (Réponse h la soiiantc-troisième question.)

manente agissant comme auxiliaire du préfet dans l'intervalle des sessions» et coopérant au choix des ingénieurs et des voyers, aux traités à passer pour acquisitions de terrains, aux constructions et aux rectifications des routes, etc. Ainsi pour les bâtiments civils, une commission du conseil général aurait facilement raison des luttes fréquentes qui s'établissent entre Tarchitecte du département et le conseil de Paris. Ainsi pour les établissements de bienfaisance et de répression, il serait facile de perfectionner le système actuel des commissions de surveillance» et d'attribuer une part plus large aux conseils locaux dans Tadministration des hospices, des prisons, sans déposséder cependant le gouvernement et les tribunaux des droits que réclame Tordre public. Ainsi pour le perfectionnement de Tagriculture et de Tindustrie, une commission spéciale, nommée par chaque conseil général, deviendrait un instrument de progrès, un moyen de mettre la production en harmonie avec la consommation , une garantie pour la foi publique contre les spéculations frauduleuses, un modérateur entre les patrons et les ouvriers dans les collisions malheureusement trop fréquentes qu engendrent les crises commerciales. Ainsi, enfin, dans les établissements d'instruction publique, un conseil départemental composé d'éléments divers, mais où les familles seraient constamment représentées par les élus du département, serait certainement le moyen le plus efficace de sortir du monopole universitaire et d'entrer dans les voies d une liberté sagement ré- ' glée.

En général on se défie trop des autorités investies

d on simple pouvoir consultatif. Il y a toujours dans TinQuence des hommes considérables revêtus de la confiance de leurs concitoyens une puissance de persuasion c(ui sait triompher même de la force.

D'ailleurs il faut vouloir le possible. «Celui, ditM. de « Lamartine, qui veut tout corriger d'un coup brise tout, t Le possible est la condition de la misérable nature c humaine. Dans les desseins de Dieu, le temps paratt « être un élément de la vérité elle-même. Demander c la vérité à un seul jour, c*est demander à la nature « des choses plus qu'elle n'a à donner. L'impatience c crée des illusions et des ruines au lieu de vérités, c Les déceptions sont des vérités cueillies avant le

Quarante ans de durée d'un système administratif ont dû l'enraciner dans les mœurs. Une nation déshabituée à ce point de la vie publique, et forcément adonnée au soin des intérêts particuliers, ne peut pas. s'improviser un régime de liberté absolue.

Maintenons par cette raison l'administration des préfets, mais donnons à ces agents du pouvoir central . des auxiliaires dont l'influence substitue peu à peu h la routine des bureaux l'esprit sagement progressif des administrations locales.