CHAPITRE II

Hlslorlque de la Commane.

tJn instinct social rapproche les uns des autres leâ hommes qui virent sur le même sol, et leur crée des intérêts communs : de là^ le terme l'indique, Torigine de la commune.

La commune est Tanneau qui rattache la famille à l'État. C'est^ comme le disait un publiciste éminent dans la discussion de la loi électorale de 1 81 7, le premier élément de la famille politique. C'est un corps plus réel, plus solide, plus visible que le département ou TÉiat, qui sont plutôt des corps moraux. La commune est le centre naturel de 1 association des travaux , le foyer de la véritable activité sociale, de celle qui conserve, et non de celle qui détruit. C'est la première école où les habitants d'un pays libre doivent se former à l'apprentissage de la vie publique. Le patriotisme qui naît des localités, écrivait Benjamin Constant à une époque ou les excès de la centralisation ne nous avaient pas encore conduits jusqu'aux limites du communismcg

ce patriotisme est aujourd'hui surtout le seul véritable. Il faut rattacher les hommes aux lieux qui leur présentent des habitudes et des souvenirs ; et pour atteindre ce but il faut leur accorder dans leurs domiciles au sein de leurs communes autant de bien-être et d'importance politique qu'on peut le fair« sans blesser Tintérêt général.

Il faut remoAtçrjusqç'avxpatriço'çhes pour retrouver l'origine du gouvernement municipal. Quand les hommes se furent multipliés au point de se rendre redoutables les uns aux autres, les familles se réunirent en tribus et confièrent à leurs . anciens le soin des choses communes, témoin les lois des Hébreux , des Syriens, ÔejsÉgypIieM-

Lei» villas de la Grèce se gouvernaient-elle^ mêmes et étaif^t \^\^u propres législateurs ^. Home jouissait aussi de cette précieuse fondation et en faisait jouir les peuples conquis; car elle savait y dit Montaigne, que les peuples accoutumés à la liberté et à se commander a eux-mêmes trimvent toute autre forme de police l$\omtrueuse et contrs nature. L'administration de obaqua cité était partagée entre X archonte, fréteur oq dvMmmr,ti un conseil délibérant nommé sénat on euricj élus l'un et l'autre par la cité^.

Les membres du conseil et les prc^riétaires (posses^ «ore^) qu'ils s'adjoignaient se partageaient lés soins

« Quibus pefmissum est eorpui hahere eollegiiySoeietaUi, sivs cufuiqus aUefius Mfùm nùmim: proprmm êtt^ ad txemplum mjm^lkitf.Mcre i:«i ç^mmwyi$^ arc^m e(mmu»€m tt ocêêfem ^

LÉGLISE ET L'ÉTAT. 19

publics. Aux Édiles Vêtait confié le soin des travaux publics, des cÊemins^ des égouts, des ponts, des bains ^, de la police des marchés, des poids et mesures *. Il y avait en outre des cwra^ore^ viarum, reifrumentarm^ des inspecteurs des travaux publiC'S, des censeurs [censores) chargés de la confection du cens et de la police des mœurs *, des défenseurs (defisnsores) ^ chargés de protéger la commune contre le fisc; des administrateurs des octrois ou redevances municipales {nmnera pur blica) , dont la curie avait la charge et la responsabilité ^ : aucun de ces magistrats n'était salarié. Montesquieu voit dans ce désintéressement un des principaux mobiles des^ grandes choses que fit Rome dans tous les temps de son histoire. Les emplois publics étaient des charges .très-onéreuses et jamais lucratives; on était obligé d'accepter les fonctions de duumvir % comme en Angleterre celles de Shérif ^, aussi honorables , mais

sive syndicum, per quem, tanquàm in repuhlicâ , qiwd cornfnuniter agi^ fierique oporteat agatuvy fiât. Leg. 4, § 1, ff» Quod jtu univ. nom.

1 édiles studeant ut quœ secundùmcivitateauntvii^ adœ^ qmntur.Leg. i, ff. De via publicd.

* VapimdiunSf De via publicâ. .

» Scneq., epist. 86.

* Valer. Max. et autres.

^ Cod.Théod., Dedef.

* Cod. Théod., De opp. publ,

' Pline, X, epist. 114. Si quis magister inmunicipio cred^ ^ tus munere injuncto fungi detrectet, pcr prœsides munus agnoseere cogendus est. L. IT. De muner. et hon.

* Il faut en Angleterre avoir au moins 200 liv. sterling de rente pour être nomnié shérif, et on serait soumis à une amende de 500 lîv. si on refusait cet emploi.

20 i^A COMMUNE^

également gratuites et fatigantes. Ces places imposiîieBl de plus une responsabilité dangeteuse ^ Lea seules ré* compenses des soins que prenaient eea hommes respectables étaient quelques honneurs frivoles^ et le rang de nobles ^: car n'est-il pas juste, dit le code, d'honorer cette noblesse qui souffre tant de fatigues et d'ennuis pour le bien publie, soit de son gré, soit qu elle y soit contrainte par la loi ^ ?

de ity^me d'administration munidpalei reconnu à Romopar laloi Julia, respecté par Trajan et par totale» bons empereurs, modifié par Justinien et qui a subipen** dant pWeurs siècles tant de révolutions diverses, 06 S|stèaàe était celui de notre ancienne monareiue.

La coinmune apparaît en France dès les temps led plus reculés : on comptait déjà cent cinquante cités cUns les Gaules^ lorsque Cioviaen fit la conquête. Ces cité» avaient une administration intérieure, une police, des revenus publics qui provenaient, soit des subsides par^ ticuUers prélevés sur les habitants pour subvenir aia dépenses communes, soit du produit des biens-fond^ dont la cité était propriétaire : car, diaprés les lois romaines, les villes pouvaient acquérir comme les particuliers.

^ Magistratus reipuhUca non doîutn solummodo^ $ed et latam negligenUam^ et hoc ampliùt etiatn^ diligeutioim d^ , bent. L. 6, ff. De adm, reu ad çivit. pejçt,

s Sufficiunt tuniccf summis J^dilibu$ alliai. Jutéo.| sat.

» Cod. De decur^

* UelîiDorde, EtprU d'anociation, p. 84,e(tes iitre»4^I>JU$este, Quod cujtiscumque univ. nom.; ad nmt^icij^;dt nK^nfr. ^ hmk.; de adm, rer. ad civit, pert., etc.

L ÉGLISE ET L'ÉTAT. 2i

Oa a attribué à tort à Vocirûi des slourcraing d'ande&6 droits inhérents à Texistence d^s communes et possédés sans interruption sous ia domination romaine et sous les trois dynasties. Cette erreur, propagée sous la monarchie absolue par quelques complaisants de la cour, a été tant de fois réfutée par des écrivains célèbres * qu'il est presque trivial d'y revenir.

Rien de plus trompeur, comme le remarquent MM. Thierry et Sismondi, que ce protocole des anciennes Chartres : concessi, j'ai octroyé. Au lieu de se liosser imposer par ce style de chancellerie, il faut pénétrer dans la nature intime des choses, et Ton se convaincra aisément que les communes de France ont préexisté partout à la publication des chartes, lesquelles se sont bornées à reconnaître un état de choses amené par l'accroissement de la fortune et de la puissance de^ bourgeois.

c< L'histoire est là pour attester , dit le savant « M. Thierry, que dans le grand mouvement d'où sor- « tirent les communes ou les républiques du moyence âge, pensée et exécution, tout fut l'ouvrage des mar- € chauds et artisans qui formaient la population des « villes ; dans la plupart des chartes de communes, « on ne saurait attribuer aux rois autre chose que le c protocole, la signature et le grand sceau : évidemment « les disposions législatives sont l'œuvre de la com- « mune elle-même. » — « La plupart des charfeis de « communes, dit M. Raynouard, ne contiennent ni la

* De SismondL Histoire des Français ; Thierry, Lettres sur Thistoire de France ; Raynouard, Histoire du droit municipal, etc., etc.

c< concession du droit municipal , ni 1 établissement du « maire et des échevins ; la plupart supposent ces instita- , « lions déjà existantes et y ajoutent» soit quelques mo- « difications, soit surtout les avantages d'une juridic* a lion avec des dispositions pénales et législatives.

a Ainsi le privilège de commune fut , pour le petit c< nombre des grandes cités qui le sollicitèrent, un ac- « croissement d'autorité municipale ; il confirma, il af- « fermit le droit dont les habitants jouissaient , mais il « ne le créa point, il ne le conféra pas. »

Les communes françaises étaient gouvernées» comme les municipes romains, par un premier magistrat et par un conseil placé près de lui. Le maire, dit Loyseau \ remplace le duuravir ou le prêteur, et les échevins les décurions, chargés comme eux i'échesver et d'éviter le dommage de la ville. Ces charges attribuèrent la noblesse jusqu'au règne de Louis XllI *, et, quoique gratuites, elles étaient très-sollicitées; en dessous de ces charges étaient celles de greffiers. Les revenus des communautés étaient perçus par leurs trésoriers ; ces trésoriers rendaient compte à des auditeurs qui jugeaient et prononçaient sur leur gestion. Les ordonnances qu'ils rendaient avaient Tautorité de la chose jugée, tant qu'il n en avait point été appelé; le recours était porté à la cour des aides , qui prononçait en dernier ressort *. Des fonctionnaires spéciaux, tous électifs et amovibles ,

* Dêi officêSy Hv. V,chap. vu.

* Ordonnances de Charles Y en 4 372, tome v, p. 563 ; de Charles VII en 1 431 ; de Louis XI en U61 , 1 474, U81 , tom. xv, p. 319, 323, 1539; tom. xviii, p. 10, 86, 651, 691.

« CorioUs, p. 3.

étaient d'ailleurs attachés à chaque branche du service public.

Ainsi, dans Tancienne monarchie, et particulièrement dans les pays d'états, la liberté municipale ne se réduisait point au droit dénommer des représentants : c'était une liberté pratique qui s'exerçait avec une pleine indépendance dans la gestion du patrimoine communal.

Toutefois, cette indépendance était limitée par la nécessité d'assurer la perpétuité de la corporation et par le respect dû aux droits de l'État^ toutes les fois qu'ils se trouvaient en contact avec ceux de la commune. De là, la prohibition des aliénations directes et même des aliénations indirectes, telles que les procès , les emprunts, établie entre autres par les édits de 1 683 et

Mais, à part ce sage principe d'inaliénabilité dicté par l'esprit de conservation des propriétés communales, les conseils municipaux administraient avec liberté et comme leur chose propre les affaires de la cité.

La loi fondamentale de cette administration consistait, de l'aveu d'un partisan de la centralisation moderne * , dans le double principe de la représentation et du mandat : principe sans lequel on ne saurait concevoir un gouvernement représentatif et surtout un bon système municipal *.

La législation qui nous régit se montra, dès l'origine, animée d'un tout autre esprit.

* M. Leber, Hist. crit. du pouvoir munictpalf p. 475. « Aoior univeriitaiis procuratoris partibus fungitur, L. 6, S 3, ff. Quod cujus univ, nom.

Les rois les plus absolus avaient toujours re$pectë les propriétés des communes; les dons émanés d'elles dans des circonstances graves, par exemple pour la rançon de Jean II et de François 1'% avaient toujours été marqués d'un caractère de spontanéité également ho^ norable et pour elles-mêmes et pour le prince. A peine paurrait-on citer, même sous le règne de Louis XIV» quelques rares attentats aux propriétés communales, excusés, sinon justifiés, par Tépuisement du trésor pu^ blic ; et certes l'opulence des communes au moment de la résolution dépose tout à la fois de l'immensité de leurs ressources et du respect qu'on leur avait tonjouni pqrlé.

Mais à peine les lois des 28 août 1 792 et 1 juin 1793 eurentHslles dépouillé les anciens seigneurs au profit de leurs communes, que les communes furent à leur tour dépouillées par la loi du 4 3 novembre suivant an profit de la nation : tout leur actif fut confisqué; tous leurs biens, meubles et immeubles, furent déclarés domaines nationaux ^

{In même temps, les communes furent assnjéties h la tutelle administrative, principe emprunté par Louis IIV aux constitutions impériales de Rome *, mais dent les conséquences pratiques n'ont été bien développées que par les lois modernes. De là, en effet, non^euleroent la prohibition d'aliéner» d'échanger, d'emprunter ' sans

* Art. 9\ et 92.

• L. 4, cod. Qmbu9 tx eauiis major in integ.y rest. Déclaration de 1665.

» Loi du 2 prairial an V, art. 537 2°, Cod. civ.

LtOLISE ET L'ÉTAT. 25

rautoTÎsation du gourerïieineïit, maïs eûcore celle de transiger * > de compromettre *, d^ester en justiôç *, d'administrer, d'affermer * sans la même autorisation. De là le décret despotique du 20 mars 1813 qui, faisanf revivre dans l'intérêt du fisc épuisé par la guerre les lois spoliatrices de 1793, força les communes décéder à la caisse d'amortissement leurs biens ruraux, maisons et usines, pour recevoir en inscriptions de rentçs Téquivalent du revenu.

Dans Vétat d'humiliation et de dépendance servilè oîi elles sont réduites^ qui reconnaîtrait nos communes jadis si libres, sifières, si florissantes?

Vaines ombres de ce qu elles furent dans des siècles d'absolutisme, dépouillées, au nom de la liberté;^ de tout, ss^uf de leur nom, conservé sans doute par ironie ', les communes françaises ne sont plus en réalité que des dépendances préfectorales.

Le ministre de l'intérieur est le tuteur-né , l'adrnînistrateur suprême de 37,000 communes et de tous les établissements publics qpi en dépendent ; te| est en résumé tout notre droit municipal.

JLa tutelle administrative à laquelle sont assujélies les communes a pour sanction et pour complément le mode de distribution des pouvoir^ municipaux entre le; conseil électif çt le papiire nompi^ p^r lei pouvoir exécutif.

Ce u'e^t plus çopam^ autr^foi^ 1^ çorp^ de ville qui

i Art. 2045 2», Cod. civ.

• Loi dtt 9 ventôse arl IV, art. 1004, C. proc,

* liOi da 29 vendémiaire aii V.

^ Lois dB 9 tepl^se ^fi X, du 9 l)ri^9inB an :UIL > Décret du 10 brumaire an II.

administre, c'est le maire sous les ordres du préfet, ou plutôt c'est le, ministre, dont le préfet n'est que Tagent.

Les corps municipaux, abstraction faite du maire qui administre, ne sont pas un pouvoir, mais seulement les conseils et les contrôleurs naturels du pouvoir compris dans leur sphère de direction et de surveillance, exclusivement destinés k éclairer la religion, à fixer lattenlion de Tautôrité sur les intérêts de la commune et à préparer les moyens d'y pourvoir ; ils procèdent par voie de consultation, de vote ou de projet; ils proposent, ils ne décident point.

Les lois du 19 avril 1831 et du 18 juillet 1837 ont modifié cet état de choses. Tune en déclarant les conseils municipaux électifs, Tautre en réglant leurs attributions.

Mais ces lois n'ont réalisé qu'un progrès relatif et insuffisant.

Le mouvement imprimé par la révolution de Février tend à opérer une décentralisation administrative plus étendue.

Jamais la nation n avait témoigné plus d'attachement au principe de la centralisation politique, à ce principe de force et de grandeur, lente conquête des siècles, qui d*une société multiple, diverse, fractionnée, a fait la nation la plus unie, la plus compacte de l'Europe par son territoire, par sa langue, par ses lois, par ses mœurs, par tout ce qui constitue l'individualité nationale. Mais jamais aussi la nation n'avait supporté avec plus d'impatience le despotisme administratif qui pèse sur elle depuis quarante ans, despotisme -funeste aux intérêts du travail, attentatoire au droit de pro-

priété, ruineux pour les finances, menaçant pour la liberté, pour le pouvoir et même pour Tunilé politique.

La presse et les conseils-généraux des départements Yoyent dans la décentralisation administrative qu'ils réclament à 1 envi, non-seulement le moyen de rendre l'administration plus active, moins coûteuse, mais encore celui de ramener dans les campagnes les bras qui s'en éloignent pour aller s'exposer dans les villes aux chances de l'industrie, et de retenir dans les provinces les capacités intellectuelles qui s entassent à Paris.

Toutes les considérations économiques et politiques commandent la réforme d'un système administratif auquel son glorieux fondateur n avait lui-même voulu donner qu'un caractère provisoire *. Ce système a perdu sa raison d'être en perdant les conditions de force et de grandeur dans lesquelles il avait été établi.

Les étrangers en jugent à cet égard comme nous. La bureaucratie et la centralisation, dit un publiciste allemand *, ont été reconnues, même par des écrivains français, comme les vices des institutions publiques de la France. À côté des principes les plus libéraux sont placés ainsi des restes d'une administration qui certaiment a montré beaucoup de force sous Napoléon, mais qui est peu en rapport avec les idées de liberté et de garantie des droits que le droit public en France depuis 1 83Q a mises en première ligne. Aussi faut-il

' Lettre de TEmpereur h M. de MontaliY«t. {Idées napoléoniennes.) * î^ipsick, 1843.

âS LA COMMUNE,

fi^oiitrer à la France comme modèles les institutionts allemandes et notamment prussiennes qui ont reçu pour bases une action et un mode d'administration plus organique et moins machinal.

Les défenseurs les plus éminents de la centralisation administrative, vaincus par l'évidence des faits, rendent eux-mêmes hommage à une réforme qu'ils repoussaient naguère avec une invincible énergie.

Écoutez M. Michel Chevalier '. « Les exagérations de la centralisation sont dues, dit-il, à ces deux gouvernements d'un rare despotisme, la Convention et TEmpire. C'était nécessaire à la lutte qu'ils soutenaient contre toute l'Europe, et où ils s'étaient précipités de leur plein gré par orgueil, par ambition ou par l'effet de passions furieuses; mais c'est inutile, c'est funeste dans un État qui veut être libre, où les citoyens sont jaloux d'exercer leurs fecultés sous l'égide des lois. Je ne puis désormais voir dans la centralisation absolue qu'un engin d'asservissement. Elle accoutume une nation à l'obéissance passive. II y a dans la capitale une grande roue qui tourne, et dont tout suit servilement la rotation, des rives du Var aux rochers du Finistère. Qu'on soit le maître de la roue , et on sera le maître de la France ; qu'une poignée de factieux ou d'ennemis de la société parvienne par la somnolence, l'incurie ou l'ineptie des gardiens dé la machine, à mettre la main dessus, et les voilà dictateurs. »

Ecoutez M. Guizot * : « On parle beaucoup de la cen-

* Revue des Deux-Mondes, 1«' jalUet 1849. « De la Démocratie en France,

VtaUSE ST VttAf. 39

traUsatian, de Tuaité adipiaisUaUve; ell^ a reiKlu d'immenses service^ à la Fjra&ce.^Nou» garderona beaucoup de ses formes» de aea règles de ses maximes^ d« ses (Bttvres ; mais le temps de sa sou¥eraiQe(é est passé» Elle ne suffit plus aujourd'hui aux besoins dominants, aux périls pressants de notre société. Ce n'est pas au centre seul» c'est partout qu'est aujourd'liui la lutte. Partout attaquées, il faut que la propriété, la fkmiUe, toutes les bases de la société soient partout fortement défendues, et c'est tt^p peu poui' les dêltendw qttd àt9 fonctionnaires et des ordres Venus du centre, même soutenus par des soldats. i>

A tété de cette rétractation des monarchistes constitutionnels, enregistrons celle des républicains.

Jusqu'à ce jour leur organe le plus sérieux, le National, avait en toute occasion présenté la centralisation administrative comme une œuvre éminemment révolutionnaire qu'il fallait maintenir à tout prix. Le National a changé d'avis. «Le grand mouvement, ditil*, qui emporte aujourd'hui la France démocratique, aura pour résultat inévitable la décentralisation administrative. Or, quand sur tous les points du territoire les citoyens auront pris l'habitude de s'occuper des affaires publiques, quand ils en auront acquis l'intelligence, quand ils seront suffisamment exercés à les débattre, à surveiller leur gestion, alors la liberté ne sera plus une vaine théorie, intelligible seulement pour quelques esprits ; elle aura passé des lois dans les mœurs ; la nation tout entière en connaîtra le prix par

1 Numéro du % septembre 4849.

expérience^ et la regardera comme son trésor le plus cher; elle sera indestructible^ et la monarchie, dont les hommes du passé lèvent toujours le rétablissement, ne sera plus qu'une irréalisable utopie. »

Ainsi, de Taveu de tous les partis, le mouvement est irrésistible, et il faut plutôt songer à le régler qu*à l'exciter. 11 y a plus ; ceux-là présideront aux destinées de la France qui pourront la doter des libertés locales , mais sans affaiblir en rien le lien de Tunité politique. Laquelle des deux formes, républicaine ou monarchique, pourra le mieux satisfaire à ces deux conditions de salut? Dieu le .sait. Quant à nous, notre devoir est de poursuivre sous toutes les formes de gouvernement les moyens de résoudre le problème social par la conciliation de Tordre et de la liberté.