CHAPITRE III

re&iMtenee elvlle de la eommaiie el du e«BtoB| de» «senlii de lu pollee eeato'ale.

L'idéal de la commuBe» c*est une réunion de familles jouissant à la fois des ressources nécessaires à la vie matérielle et des moyens de développement intellectuel et moral. Le budget, l'église, l'école sont les éléments essentiels de la commune. Les trente-sept mille communes de France ne les possèdent pas toutes ; dans un grand nombre d'entre elles les ressources sont si exiguës, le personnel si ignorant, qu'aucune œuvre de prévoyance ou de charité légale ne peut y être organisée avec quelque espoir de succès. De là un premier obstacle à notre principe fondamental, celui de l'association non par l'État, mais par la commune. Avant de chercher a résoudre cette grave difficulté, fixons d'a- •bord les principes sur l'existence civile de la commune.

La commune formée en vertu du droit naturel d'association, et sous l'empire de la loi suprême de la nécessité, ne peut être arbitrairement ni supprimée, ni

réanie, ni privée du droit id*élire ses mandataires et d'administrer ses intérêts.

Le droit d'association a toujours impliqué, même sous les gouvernements absolus, celui de s'incorporer en une personne collective à l'effet de vivre, d'acquérir et de posséder en commun. Il paraît, dit Blackstone *, que , suivant les constitutions impériales , les corporations se créaient par le simple acte et l'association volontaire de leurs membres, pourvu que cette association n'eût rien de contraire aux lois , car alors c'était illi' citum collegium ; le consentement formel du prince n'était pas nécessaire pour la fondation de ces corporations.

En France, sous la monarchie absolue, le. roi ét^jait Cètisé, selon les expressions de Loyseau *, donner Têtre à toute espèce d'assemblée dans ses États; aucune n'était lici^e sans sa permission .

Néani^oins le principe qu*aucun corps n'a en France, d existence légale s'il n'est autorisé par lettres patentes fléchissait à l'égard des communautés d'habitanti? dont Vexistence était considérée comme nécessaire ^; Tçar- (tonnance d*Orléans (art. 9a) et Tédit de ^749 n'exigeaient Tautorîsation du prince que pour Téts^bli^sement des nouvelles communes.

Quelques lois de la révolution portèrent une grave atteinte à l'unité cojpamunale : non seulement le gonver* nement fut au,tons6 â réunir çt \ disloquer les çQinmunç3

t IqU ai^^i$,^ t, I!, !»• 273;

* Traité des Ofpcçs^ Uy. Y, ÇbAV- \Xi.

^ Nouveau Denizart, v^ Communautés (thabildnts.

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SMS leii^ MsentiBi^tit, mais on essaya en Tan III d$ coBStitaer la eoiamuïie cantonale. Certains hommes politiqaes voudraient recommencer cette expérience : dans ee 8]f8tème9 les propriétés particulières de chaque commune lui Bercent réservées conformément aux loiii; existantes U ^^^ Tadministration municipale serait centralisée au canton et subdivisée en autant de sections que le canton ancien renfermait de communes.

Cette proposition ne tend à rien moins qu'à renverser de fond en comble le système communal. Le droit pf i« mitif des habitants de chaque cité à nommer ses man^ dataires municipaux, Texercice du pouvoir conféré à ces mandataires par le suffrage de leurs concitoyens sont, dit M. Raynouard ^, les deux principes fondamentaux , les deux éléments essentiels qui constituent h droit municipal. La loi positive le règle , Tassure, mais ne le confère pas. C'est lui dent on peut dire : jus antè tmniajura nàXum. Il ne peut dépendre d'un gouvernement de violer un droit naturel, de briser l'existence immémoriale d une commune ; de transporter hors de son sein, au risque des plus graves dommages, l'élection de ses mandataires, l'administration de ses intérêts ; dé créer entre des cités unies fermement les unes aux autres au lieu de liens d amitié des éléments de guerre civile.

On parle de fraternité ; on craint qu'elle ne soit affaiblie par la rivalité qui existe presque toujours, dit-

* Lois des 13-14 septeml)re 1790, tit. m, art. 8 j du 10 jui^ 1793, section I, art. 1 et 2; décret du 17 janvier 1813.

• Histoire du Droit municipal.

oDy entre les communes voisines et divisées d'intérêts; l'association forcée de ces intérêts serait assurément une pépinière de procès bien plus fertile que leur distinction. Où n'arriverait-on pas d'ailleurs en suivant ce raisonnement? La centralisation s'étendrait de proche en proche et ne s'arrêterait sans doute que lorsque la nation entière ne formerait plus qu'une seule commune.

Et qu on ne prenne pas ceci pour un frivole jeu d'esprit. Les démagogues sont des centralisateurs effrénés. En haine de la commune, ils nous mènent droit au communisme. Assurément leurs plans n'obtiendront pasune complète réalisation. L'État n'absorbera pas, quoiqu'ils fassent, la famille, la commune, l'industrie, lapropriété, la conscience ; des excès de l'individualisme nous ne passerons pas à ceux du socialisme, et la liberté ha- :maine sortira victorieuse des assauts que lui livre l'exagération de lunitarisme ; mais les vrais principes sur la distinction de 1 État et de la commune courent le risque d'être altérés dans un sens anti-libéral. Ce qui est en péril aujourd'hui, c'est moins l'unité que la liberté; respectons la dans sa base fondamentale, dans lexistence de la commune telle que les traditions séculaires l'ont établie.

Toutes les fois donc qu'il s'agira de réunir plusieurs communes en une seule ou de distraire une section de commune, soit pour la réunir à une autre, soit pour l'ériger en commune séparée, il faut que les conseils municipaux, les conseils cantonaux, le conseil général soient successivement consultés, et que l'administration du département ne statue qu'après une enquête préalable faite dans les communes intéressées tant

sur le projet en lui-même que sur ses conditions.

Si le projet ne concerne qu'une section de commune, une commission syndicale élue par les électeurs munipaux domiciliés dans la section doit être appelée à intervenir et à donner son avis.

Les réunions et distractions de communes intéressant TÉtat tout entier doivent être prononcées par l'Assemblée nationale sur l'avis affirmatif du conseil général du département. Le pouvoir souverain de cette assemblée ne va même pas jusqu'à autoriser la dislocation d une commune, qui serait exposée par là à perdre ses conditions d'existence.

Quant aiix édifices et autres immeubles communaux, ceux qui servent à un usage public passent à la commune à laquelle est faite la réunion, ou restent la propriété de la commune érigée. Mais les habitants de la commune réunie à une autre commune doivent conserver les propriétés privées dont les fruits sont perçus en nature ou affermés à prix d'argent.

Dans ces limites, le droit de réunion et de division des communes est compatible avec le principe de Tin^ violabilité de leur existence civile.

L'obstacle que Texiguité et l'indigence des communes opposent aux œuvres de prévoyance et d'assistance publiques peut d'ailleurs être corrigé dans une certaine mesure par le conseil cantonal , création féconde, il faut l'espérer, en améliorations pratiques.

Dans un petit État , chaque ville , chaque communauté peut sinon suffire par elle-même à tous ses besoins, du moins se contenter du concours et de l'appui do gouvernement.

DâïiiS un grand État , les corps intermédiaires sont indispensables ; ils servent de barrière à-la-fois à l'anarchie et au despotisme, et garantissent Tordre social, d'une part contre les mouvements excentriques ^î entratneraient les communes abandonnées à ellesmême^; d'autre part, contre Texcès de la centralisation.

Les circonscriptions et par conséquent les assemblées cantonales existaient dans nqs anciennes provinces, de temps immémorial, quoique moins usitées peut-être que les assemblées diocésaines et provinciales.

Institution spontanée, injiérente aux besoins et aux intérêts des localités, et par conséquent préférable aux institutions créées par les caprices du pouvoir , la circonscriptioa çantpnale fut maintenue en principe par la loi du 14 décembre \ 789 et par toutes les constitutions politiques publiées depuis la Révolution. Là Constitution de l'an III créa les administrations cantonales, dont elle étendit outre mesure les attributions. La Constitution de Tan VIII annihila le canton. Derpuis cette époque, les assemblées cantonales ont entièrement disparu. La Constitution de 1848 les a rétablies avecrjaison. Les communes du même canton ont, sous plusieurs points de vue, des intérêts collectifs auxquels le? communes isolées les unes des autres ne peuvent satisfaire complètement.

L'assemblée cantonale formée de délégués des conseils municipaux, et présidée par le membre du conseil-général du canton, pourra pourvoir h ces besoins, compléter, fortifier l'administration communale.

Il ne faut pas ériger le canton en unité politique , le

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doter d'un budget des recettes, y créer dé nouveaux fonctionnaires salariés; ce serait ajouter un anneau de plus à la chaînB si longue et si lourde de la ceatralisation.

Le canton doit être surtout un lien entre TEtat (ît les communes, et entre les communes elles-mêmes.

Il faut le substituer à Tarrondissement dans les rapports de celui-ci avec le gouvernement, notamment dani tout ce qui louche à la répartition des impôts. Il Tant créer auprès de chaque canton un agent de la police centrale. Le sous-préfet d'arrondissement est devenu une superfétation dispendieuse; des agents cantpnaui^ seront moins chers et plus utiles.

Il faut surtout faire du canton un moyen de eoordonner les œuvres et les ressource des communes. L'embrigadement des gardes champêtres, l'inspection de^ écoles primaires et professionnelles, la palicc des ateliers et manufactures, la surveillance Ats chemins vicinaux et cantonaux, des édifices publies, des caisses d'épargne, des sociétés de secours mutuels, des hos-^ pices et autres établissements dé bienfaisance, que d'objetâ divers et importants I Quelle mine de travaux I Quelle source de bienfaits I Ne désespérons pas de la société française tant que nous n'aurons pas fait l'épreuve de ce système administratif. Sous Tinflueiiee dévorante de la centralisation, nous voyons, selon les expressions du rapporteur de la Constitution, nos campagnes mourir d'étisie, tandis que nos villes meurent du pléthore* Nous verrons sous l'influence salutaire du régime opposé la vie et la santé se répandre dans tout le pays.

Toutefois, décentraliser, ce n'est pas rompre le lien qui tient attachées les unes aux autres toutes les parties du corps social ; c'est détourner de la tête un excès de vitalité, faire circuler le sang dans les veines, ranimer les membres paralysés et augmenter la force générale de tout ce qu'auront acquis d'énergie les forces locales.

C'est pourquoi la police centrale, cette clé de voûte de l'édiBce social et politique, doit acquérir d'autant plus d'unité et de force que les libertés locales acquerront plus d'extension.

Le correctif nécessaire de la décentralisation administrative, c est lattribution au Gouvernement d'une force capable de résister aux abus de la liberté.

11 faut que la police générale soit organisée d'une manière assez vigoureuse pour que toute tentative commise sur un point du territoire puisse arriver en un clin d'œil à la connaissance du gouvernement et être réprimée instantanément par lui. Sans cette précaution, le danger du fédéralisme, si éloigné Je nos mœurs et de nos traditions historiques, pourrait devenir une réalité imminente. On passe en France facilement d'un extrême àTautre, et telle est aujourd'hui l'aversion des départements contre le joug de la capitale , telle est la force de leur aspiration à l'indépendance, qu'on courrait le risque, sans une forte constitution du pouvoir central, d'amener l'énervalion politique et peut-être le démembrement de la nationalité.

Chose étrange! Dans ce pays de France où la centralisation administrative a fait plus de progrès qu'en

aucun autre pays de la terre, sauf le Portugal et la Chine, car les Indes anglaises elles-mêmes jouissent de plus de libertés locales que nous, la police politique manque d'unité et de force.

D après la législation existante, elle appartient aux préfets concurremment avec les procureurs-généraux, et dans des degrés subordonnés aux maires, aux com* missaires centraux et municipaux de police, et à des agents auxiliaires nommés par les maires, tandis que les commissaires de police sont nommés par les préfets ou par le ministre de l'intérieur.

De là des tiraillements et des conflits dangereux surtout dans les grandes villes K

^ A Marseille, par exemple, le personnel de la police se corn* pose d^an commissaire central, de treize commissaires administrant cbaciin un arrondissement, et de cent vingl-sii agents inférieurs chargés de différents services. Ces agents, nommés par le maire, sont h la disposition absolue de la municipalité. En cas de dissidence entre la préfecture et la mairie, ils peuvent refuser obéissance au préfet sans encourir de destitution. Le commissaire centra! lui-même n^a aucune action sur les autres ofiicicrs de police. Complètement isolés de la municipalité, ses bureaux sont è la préfecture. En dehors de ses foncUons, qui sont presque exclusivement Judiciaires, il se borne à diriger les quelques agents pratiques employés à Marseille et cinq officiers inférieurs de police qui forment la brigade de sûreté. Lui seul est Thomme du préfet; tous les autres commissaires et agents sont placés sous la direction d^un inspecteur exerçant les fonctions de sous-chef à la sixième division de la mairie, qu^n nomme Division de Police, Ainsi, le préfet n^a sous ses ordres qu'un commissaire et cinq agents qui relèvent de la municipalité, et le maire dispose au contraire de treize commissaires de police et d'une multitude d'agents employés dans presque tous les services généraux d'inspection, de circulation et de salubrité. Les services spéciaux sont