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tribunaux ordinaires, pour les contraventions commises sur les chemins vicinaux ?

Ou la compétence des conseils de préfecture est-elle, au contraire, restreinte aux plantations d’arbres, c’est-à-dire aux usurpations effectuées par ce moyen sur les chemins vicinaux; ou encore cette compétence s’étend-elle à toutes les usurpations, quel que soit le moyen employé ?

b) Les conseils de préfecture peuvent-ils seulement ordonner le rétablissement du chemin dans sa largeur primitive, en laissant, comme auparavant, aux tribunaux de police, le soin de prononcer des peines ? Ou peuvent-ils également prononcer ces peines, suivant le système de la loi de l’an X ?

Toutes ces questions ne sont pas purement platoniques. Elles ont donné naissance à des divergences sans nombre — d’autant que des textes nouveaux sont venus compliquer encore la matière — entre la jurisprudence administrative et celle des tribunaux judiciaires, notamment entre le Conseil d'Etat et la Cour de Cassation. Il est nécessaire de retracer l’histoire mouvementée de ces divergences, si lon veut pénétrer en connaissance de cause dans le système qui est en vigueur actuellement.

Cette histoire peut se diviser en trois périodes. La première va de l’an XIIT à la loi du 28 avril 1832, qui modifie l’article 479 du Code pénal. La seconde remplit l'intervalle, qui sépare la promulgation de la loi de 1832 d’une décision Morel-Wasse, rendue par le Tribunal des Conflits, le 21 mars 1850 (Recueul, p. 274). La dernière période va de 1850 à 1868, date

à laquelle un autre arrêt du Tribunal des Conflits met un terme à de persistantes difficultés (Hameau, 30 janvier 1868, Recueil, p. 105). Depuis 1868, le système qui a réuni l’accord des différentes juridictions, et qui fonctionne encore à l’heure actuelle, est définitivement consacré.

SECTION | Première période : an XIII — 1832

Il faut étudier successivement la jurisprudence du Conseil d'Etat et celle de la Cour de Cassation.

Le Conseil d'Etat a lui-même évolué. Tout d’abord, et jusqu’en 1821, il admet que l’article8 de la loi de ventôse doit s'entendre restrictivement: toutes les contraventions commises sur les chemins vicinaux, et qui ne consistent pas en usurpations résultant de plantations d'arbres, relèvent des tribunaux ordinaires, aux termes de la loi de 1791 (cf. 18 août 1807, S. 07, 2. 292, Duplessis). Puis, à partir de 1821 (Gramont, Recueil, p. 539), le Conseil d'Etat revendique ta connaissance de toutes usurpations, de quelque manière qu’elles aient été opérées. D'ailleurs, le Conseil d'Etat ne reconnaît pas aux conseils de préfecture le droit de prononcer l’amende (Paulée, 17 mars 1826, Recueil, p. 146). Il en donne cette raison que la loi du 9 ventôse ni aucune autre n’autorisent ces juridictions à prononcer des peines en matière de petite voirie. Les tribunaux de police restent seuls compétents à ce point de vue.

La Cour de Cassation n’a pas suivi l’évolution du Conseil d'Etat. Pour elle, la compétence administrative doit être restreinte aux usurpations qui résultent de plantations. Un arrêt du 7 avril 1827 (S. 27. 1. 566) l’indique énergiquement, en affirmant « que toute juridiction exceptionnelle doit être renfermée dans ses plus étroites limites; que, hors les cas précis pour lesquels cette juridiction est établie, il faut se hâter de rentrer sous l’empire du droit commun ».

Telles étaient les positions eue des deux tribunaux suprêmes, lorsque la loi de 1832 intervint pour introduire un nouveau paragraphe dans l’article 479 du Code pénal. Ce nouveau paragraphe, n° 11, rappelle la disposition de l’article 40, titre 2, de la loi de 1791 précitée: il punit d’une amende de 11 à 15 francs « ceux qui auront dégradé ou détérioré, de quelque manière que ce soit, les chemins publics, ou usurpé sur leur largeur». Quel sera l'effet de cette

disposition nouvelle sur les solutions jurispradentielles ?

SECTION II Deuxième période: 1832-1850

Deux arrêts nettement opposés, rendus sensiblement à la même époque, l’un par la Cour de Cassation, Vautre par le Conseil d'Etat, nous renseignent sur la question de savoir si le nouvel article 479, n° 11, du Code pénal, a apporté quelque changement di l'attribution de compétence.

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Le 2 mars 1837, la Cour de Cassation décide que cet article 479, n° 11, « a virtuellement et nécessairement transporté aux. tribunaux de simple police

-la portion de juridiction que l’article 8 de la loi du

9 ventôse an XIII avait attribuée aux conseils de préfecture, uniquement pour la répression des usurpations commises sur les chemins vicinaux» (1). Ainsi, pour la Cour suprême, l’article 8 de la loi dé ventôse est implicitement abrogé.

Le 26 juillet 1838, une ordonnance en Conseil d'Etat affirme, au contraire, que les usurpations en question continuent à relever des conseils de préfecture. « Cette compétence n’a été changée par aucune loi. L’article 479, C. P., n° 11, s’est borné à reproduire la disposition de la loi du 6 octobre 1791, article 40, sans rapporter la loi du 9 ventôse an XIII.» Les deux textes doivent se combiner, continue le Conseil, en ce sens que le juge administratif fait cesser les usurpations et le juge de police prononce les amendes. «Cette combinaison attribue à chaque autorité les pouvoirs, qui lui appartiennent, en réservant à l’autorité administrative les mesures de conservation de la voie publique, et à l’autorité Judiciaire lapplication des pénalités» (S. 1839, 2. 267).

A l’appui de ces affirmations contraires, nous ne trouvons, à aucun moment, invoquée la loi du 21 mai 1836, qui venait de régler la matière desche-

(1) $. 1837, 1. 771, avec les observations de De Villeneuve, auxquelles nous avons emprunté une grande partie de Phistorique donné au texte.

mins vicinaux. Cette loi, dit M. de Cormenin (1), laisse en blanc le contentieux des chemins vicinaux, «c’est donc le laisser tel qu’il existe». Il est d’ailleurs intéressant de noter que la pensée première de la commission de rédaction avait été d'attribuer au‘ juge de paix les questions d'anticipation et d’empiètement. De même, M. de Golbéry avait déposé un amendement tendant à fixer le partage de compétence entre le conseil de préfecture et le Juge de paix siégeant en simple police. Maïs cet amendement ne fut pas discuté. Au reste, la lecture des débats au Moniteur de 1836 (1° semestre, p. 432), indique clairement à quel point les idées des députés étaient troublées par la divergence des textes et des arrêts. Quoi qu’il en soit, la loi est restée muette sur le point qui nous occupe.

Mais la Cour de Cassation ne sentait sans doute pas très sûr le terrain sur lequel elle s’était placée dans son arrêt de 1837. Aussi chercha-t-elle à asseoir sa jurisprudence sur une autre base que celle de l’abrogation implicite de la loi de ventôse, et elle crut précisément trouver cette base nouvelle dans la loi de 1836. Dans un arrêt du 8 février 1840, elle s’appuya sur ce que cette loi réglerait « seule aujourd’hui » la compétence et les attributions de l’administration relativement aux chemins vicinaux, et renfermerait un système complet de législation sur la matière. « Elle a dès lors virtuellement et nécessairement abrogé l’article 8 de la loi du 9 ventôse an XIII... quant à

(1) Droit adm. f., 5e éd., appendice, p. 34.

la compétence dont il avait investi. les conseils de préfecture » (S. 1840. 1. 281).

Cette argumentation. tout à fait contestable. ne Convainquit pas le Conseil d'Etat, qui maintint sa Jurisprudence de 1838 (cf. 1840, Mahieu-Decante. Recueil, p. 367; 1848, Renduel, Recueil, p. 183). Un arrêt du Tribunal des Conflits, Morel-Wasse (21 mars 1850, Recueil, p. 274), intervint à temps pour régler le litige. Le sieur Morel-Wasse qui avait usurpé sur un Chemin vicinal, en dehors de toute plantation d'arbres, fut condamné, par le tribunal de simple police, à l’amende et à la réintégration à la voie publique du terrain occupé. Sur appel au tribunal correctionnel, le préfet de la Somme proposa le déclinatoire, qui fut rejeté en ces termes: « On ne peut admettre que les tribunaux de simple police. compétents pour prononcer l’amende... ne le soient pas pour réprimer l’usurpation et ordonner la réin-.

tégration». Mais le Tribunal des Conflits se prononca

contre le tribunal correctionnel, en reprenant mot pour mot les termes de l’arrêt précité du Conseil - d'Etat du 26 juillet 1838: « L’article 479... doit se combiner avec la loi du 9 ventôse an XIII, en ce sens que les conseils de préfecture sont chargés de faire cesser les usurpations commises sur les chemins vicinaux, et les juges de paix de prononcer les amendes». Le système admis par la jurisprudence administrative depuis 1821 triomphait.

SECTION III Troisième période: 1850-1868

La Cour de Cassation se rangea à ce système’sans faire de difficultés nouvelles {15 février 1856, D. 56. 1.349). Bien au contraire, elle s’empressa même d’aller plus loin que le Tribunal des Conflits dans le sens de la compétence administrative. A la suite d’un revirement complet de jurisprudence, elle reconnut plénitude de juridiction aux conseils de préfecture, quant à la réparation des dommages. Par une série d’arrêts rendus à partir de 1860 {7 juillet 1860, D. 60. 1. 417; 14 février 1863, D. 63. 1. 271; 29 juillet 1864, D. 65. 1.42), elle décida que l'autorité judiciaire était mcompétente 1° pou: ordonner la réparation des dégradations commises sur les chemins vicinaux; 2° pour prescrire la démolition des travaux confortatifs exécutés sans autorisation aux bâtiments situés le long des chemins VICINaUx.

On pourrait, à la rigueur, concevoir qu’un travail confortatif se rattachât indirectement à l’idée d’anticipation, puisque ce travail a pour effet de retarder l’époque à laquelle le sol pourra être réuni à la voie publique. Raisonner de cette façon aboutirait à assimiler, comme le Conseil d'Etat le fait en matière de grande voirie quand il applique la loi du 29 floréal, an X, les faits de nature à produire une anticipation et les anticipations effectives. Mais, lorsqu'il s’agit de dégradations, aucun raisonnement par analogie

n’est susceptible d'étendre à ces contraventions la compétence administrative, réservée aux anticipations. Aussi, la Cour de Cassation n’arrive-t-elle à justifier sa solution qu'à l’aide d’un argument franchement erroné: « La réparation du dommage, décide-t-elle dans l’arrêt précité de 1863, est dans les attributions des conseils de préfecture, auxquels, seuls, 1l appartient de prononcer sur ces questions, aux termes de la loi du 29 floréal an X» (1). Mais la Cour oublie que la loi de lan X s’applique seulement aux contraventions commises sur les dépendances de la grande voirie. Les chemins vicinaux font partie de la petite voirie, Les contraventions qui s’y produisent relèvent donc, sauf texte exprès, des tribunaux de simple police.

Un nouvel arrêt du Tribunal des Conflits était nécessaire. Ce fut l’arrêt Hameau ou Préfet de la Sarthe, du 30 janvier 1868 (Recueil, p. 105). Le sieur Hameau avait exécuté, sans autorisation, des travaux de réparation au mur de face d’une maison longeant un chemin vicinal. Le conseil de préfecture de la Sarthe se déclara incompétent pour ordonner la démolition, le tribunal de simple police fit de même. Devant le Tribunal des Conflits, saisi du conflit négatif, le commissaire du Gouvernement, M. de Belbœuf, exposa de remarquables conclusions, dans lesquelles il se prononçait en faveur de la compétence judiciaire. Îl rappelait le système complexe consacré en 1850; de la complexité du système, 11 concluait à la néces-

(4) Voir aussi veuve Ricord. 30 décembre 1859, D. 63, 1. 383.

sité de restreindre son application aucas spécial d'anticipation, sans vouloir l’étendre par analogie. Or, le fait de prolonger la durée d’un bâtiment qui existe constitue une contravention, mais n’équivaut pas à une usurpation ou anticipation sur la voie publique.

L'arrêt de 1868 est rendu en ce sens: « Le sieur Hameau n’était pas poursuivi pour avoir commis une anticipation. dès lors, le juge de simple police était compétent». De cette décision, il découle à fortiori que seul le juge de simple police est compétent, lorsqu'il s’agit d’ordonner réparation de dégradations. De fait, à la suite de l’arrêt Hameau, la Cour de Cassation, le Conseil d'Etat, le Tribunal des Conflits se sont trouvés enfin d’accord sur les limites de la compétence administrative (1). Il nous reste, après avoir esquissé les grands traits du système actuel, ainsi élaboré au prix de maintes discussions jurisprudentielles, à l’apprécier au point de vue des textes, des principes et de la pratique.

SECTION IV Le système actuel. — Appréciation

I. — D’après l’interprétation de la loi de ventôse qui a prévalu, le conseil de préfecture est chargé de

{1} Cependant un arrêt de Cour d’appel, resté isolé, a jugé le 7 juin 1872 que les Tribunaux civils sont incompétents pour ordonner la réparation des dégradations commises sur un chemin vicinal. Orléans, D:07302N85

Mit er Ées LE

réprimer toutes les anticipations, de quelque nature qu'elles soient. Constitue une anticipation ou usurpation tout fait ayant pour résultat l’empiètement du propriétaire sur la voie publique vicinale et la soustraction permanente d’une partie du chemin vicinal à l’usage de tous. Ce caractère de permanence différencie l’usurpation de l'embarras de la voie, du dépôt de matériaux, de la simple dégradation (1).

Le conseil de préfecture constate l’anticipation, puis ordonne les réparations civiles. Le procèsverbal est ensuite transmis au tribunal de simple police qui prononce l'amende, prévue par l’article 479, n° 11, du Code pénal. Le tribunal n’est d’ailleurs aucunement lié par la décision du conseil de préfecture. |

Ainsi la compétence administrative doit être interprétée étroitement. Cela n’a pas laissé que de soulever encore une difficulté, relative aux prolongements urbains des chemins vicinaux. On retrouve 1c1 cette question des « traverses» qui.a donné lieu, en matière de grandes routes, à tant de litiges de compétence. Jusqu'en 1864, la jurisprudence tant judiciaire qu’administrative refusait d’assimiler ces « traverses » aux chemins vicinaux qu’elles prolongent, exception faite pour les chemins vicinaux de grande communication. On estimait que la loi du 21 mai 1836 n'avait pas touché aux anciens règlements de voirie

régissant les simples chemins vicinaux, mais qu’elle

avait créé un régime particulier pour les chemins de

4) Répertoire de Béquet, voi-zon, n° 482 b.

grande communication, qui offrent un intérêt à la fois départemental et communal (1}. La loi du 8 juin 1864 a coupé court à toute controverse par son article premier : « Toute rue qui est reconnue, dans les formes légales, être le prolongement d’un chemin vicinal, en fait partie intégrante et est soumise aux mêmes lois et règlements». La loi de ventôse s'applique donc ici.

2. — Ce système, issu de la loi de l’an XIII, est-il bien, dans son ensemble, celui qui résulte des textes sanement entendus ? Fait-il application de principes généraux ? Quelle est sa valeur pratique ? Nous examinerons ces questions avant de clore ce chapitre.

a) Comment fallait-1l entendre et combiner entre eux les divers textes ? Tout d’abord, avant qu'intervint l’article 479, n° 11, du Code pénal, nous croyons que la situation était la suivante: la loi de ventôse an XIII, assez mal rédigée d’ailleurs, parlait cependant de ( poursuites en contravention». Cette expression semble indiquer que la loi avait en vue l’action publique. On peut argumenter dans le même sens de ce que l’article 8, qui attribue compétence au conseil de préfecture, est commun aux matières de grande et de petite voirie qui sont réglées successivement dans la loi. Tout porte à croire que cet article donne au Juge administratif le droit de prononcer des amendes pour les contraventions de petite voirie qu’il prévoit, comme pour celles de grande voirie.

(1) V. Dalloz, Code Lois administratives, Voirie, n° 7947 et les arrêts cités. — Cf. aussi, pour le régime antérieur à 1864, Serrigny, Procédure adm., n° 712.

« Il était bien inutile, estime Serrigny (1), de répéter plus explicitement une chose écrite en toutes lettres dans la loi du 29 floréal an X. » Avec le même auteur, nous pensons donc que la jurisprudence est erronée, qui refuse au conseil de préfecture le droit de prononcer des amendes, et qui fait intervenir deux juridictions pour une même contravention. Quelle influence aurait dû rationnellement revêtir l’article 479, n° 11, du Code pénal. au point de vue de la compétence ? Toute la question revient à savoir si le législateur de 1832 entendait ou non déroger aux dispositions antérieures spéciales à la voirie. On ne conteste pas, en général, ce fait, qu’il a entendu maintenir les dispositions de la loi de l’an X, parce que cette 101 concerne la grande voirie. Selon nous, il doit en être de même pour la loi de l'an XIIT, bien que les chemins vicinaux fassent partie de la petite voirie. La raison en est que cette loi, dans la mesure où elle statue à leur sujet, attribue un régime particulier aux chemins vicinaux. Ce régime devient alors pour partie semblable à celui des voies de grande voirie. Si le législateur de 1832 à voulu maintenir la loi de l’an X, 1l a sans doute eu les mêmes intentions à l’égard de la loi de l’an XIII. On peut invoquer, dans le même sens, le rapprochement des textes de l’article 479, n° 11, et de l’article 40 du titre 2 de la loi de 1791. D’après ce dernier article, l'amende pouvait s'élever à 24 livres. D’après le nouveau texte de 1832, elle ne peut dépasser

(1) Procédure administrative, n° 703.

15 francs. « Mais il est plus clair que la lumière, affirme Serrigny, que cette circonstance est sans influence sur la juridiction du conseil de préfecture pour maintenir et conserver la largeur des chemins vicinaux » (1).

En résumé, nous sommes d’avis que l’article 479, n° 11, laissait subsister l’état de choses antérieur. . b) C’est bien ainsi que l’a interprété le Tribunal des Conflits, en 1850. Mais il a également consacré la dualité de juridiction, contre laquelle nous nous sommes déclaré tout à l’heure. Il l’a fait en invoquant des principes de droit administratif, qu’un arrêt du Conseil d'Etat de 1838 (supra, p. 101) énoncçait déjà dans les mêmes termes. La dualité des juridictions, selon le Conseil d'Etat et le Tribunal des Conflits, est une combinaison nécessaire pour attribuer . à chaque autorité les pouvoirs qui lui appartiennent. Le Juge administratif fait cesser les usurpations, ordonne les réparations civiles, parce qu'il s’agit là de mesures de conservation de la voie publique, qui doivent être réservées à l’autorité administrative. C’est effectivement le système adopté dans la loi du 29 floréal an X. Mais si le juge de police doit prononcer les amendes, la raison en est, prétendent les mêmes tribunaux, que l’application des pénalités est réservée à l’autorité judiciaire.

Or, la loi de l’an X rompt délibérément avec ce

(1) C’est sans doute parce qu’elle s’en rendit compte, que la Cour de Cassation ne persista pas dans l’argumentation de son arrêt de 1837, et qu’elle s’appuya, en 1840, sur la loi de 1836. ILest Inutile de faire le procès de ce nouvel argument. V. supra, p. 102