II. — Les origines du partage de compétence

Peu de matières, sous l’ancien régime, offraient une confusion pareille à celle qui régnait dans le domaine de la voirie. La terminologie elle-même était loin d’être fixée et claire. Le mot « Voirie» pouvait être pris dans plusieurs acceptions différentes. Il signifiait « voies de communication» ou «ensemble de voies de communication». Il signifiait aussi © police de la voie publique». Les termes « petite voirie», ( grande voirie» prenaient également, et par voie de conséquence, un double sens. © Grande voirie», cela désignait les grands chemins ou chemins royaux, «tous ceux qui vont d’un pays ou d’une province à une autre et sur lesquels il y a messageries ou voitures publiques» (Jousse, Traité des Trésoriers de France, 1777). « Petite voirie» s’appliquait, par suite, aux chemins de moindre importance. Mais l’un et l’autre terme revêtaient aussi un sens différent. Et c’est dans ce sens surtout, il faut bien le dire, que l’usage les prenait à la fin de l’ancien régime. Voici ce qu'écrit Lefèvre de la Planche, en 1765 (Traité du Domaine, 11, p. 227): « La grande voirie consiste... à donner des alignements, à prévenir les entreprises sur la voie publique et les périls des bâtiments... La petite voirie consiste à donner permission de placer des auvents, de planter des bornes, de

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suspendre des enseignes et autres choses semblables ». Dans le second sens, la distinction est donc fondée sur un départ d’attributions, indépendamment de importance des chemins.

S1 la terminologie est incertaine, la répartition des. compétences ne l’est guère moins. En matière de répression — ce qui nous intéresse ici — la compétence se partageait comme suit, à la fin de l’ancien régime: pour la voirie terrestre, entre les trésoriers de France et les intendants; pour la voirie par eau, entre les juges d’amirauté (domaine maritime) et les maîtres des eaux et forêts (domaine fluvial). D'ailleurs, à la veille de la Révolution, la juridiction des intendants absorbe de plus en plus toutes les autres. Elle empiète sur celle des trésoriers de France, elle empiète sur celle des maîtres des eaux et forêts.

Nous ne voulons pas entrer dans plus de détails sur cette organisation de l’ancien régime. Nous ferons seulement quelques remarques sur certains points qui touchent directement à notre sujet.

La compétence répressive appartenait à des fonctionnaires administratifs: trésoriers de France et intendants — et à des juridictions administratives : maîtres des eaux et forêts, juges d’amirauté. La différence entre les deux catégories était la suivante: intendants et trésoriers statuaient comme administrateurs et non comme juges. Leurs décisions ne pouvaient être réformées qu’au Conseil du Roï. Au contraire, les amirautés et les maîtres des eaux et forêts constituaient de véritables tribunaux administratifs. [ls rendaient des décisions contentieuses.

Ces décisions étaient soumises à l’appel à la Table de marbre et au Parlement.

La distinction entre la grande et la petite voirie, dans les deux sens attribués plus haut à ces termes, avait-elle un effet quelconque au point de vue de la compétence répressive? Si l’on entend par « grande voirie» les chemins royaux ou grandes routes entretenues par le roi — par «petite voirie», les chemins et rues appartenant aux seigneurs et aux villes, il faut répondre différemment à la question. selon que l’on se place avant ou après 1781. Avant 1781, aucun règlement de compétence n’existait entre les trésoriers de France et les juges seigneuriaux et municipaux. Les conflits de juridiction étaient fréquents. C’est pour y mettre un terme que l’Edit du 18 novembre 1781 opère un partage de compétence: les seigneurs et les villes reprennent le droit de voirie, c’est-à-dire de juridiction, sur les chemins et rues qui leur appartiennent. Les trésoriers de France voient leur compétence limitée aux chemins royaux. Ainsi nous trouvons ici des autorités différentes selon qu'il s’agit de grande ou de petite voirie, au sens de « chemins plus ou moins

.importants».

Mais nous savons que ce n’est pas ce sens-là qui domine avant 1789. « Grande voirie» s’entendait

surtout d’un groupe d’attributions des trésoriers de France: donner des alignements, empêcher des entreprises sur la voie publique, etc. Dans ce groupe rentraient donc des attributions plus essentielles au point de vue de la conservation de la voie. Les

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attributions de « petite voirie»: donner permission de placer des auvents, de suspendre des enseignes et autres choses semblables, paraissaient concerner davantage la commodité et la sûreté de la circulation. Or, 1l est à peu près établi que la répression des contraventions de grande et de petite voirie, en ce second sens, appartenait aux mêmes autorités.

Voici la Révolution française, et avec elle la réaction contre les institutions de l’ancien régime. Les intendants — universellement abhorrés — sont supprimés par le décret du 22 décembre 1789 (section IIT, art. 9). Les trésoriers de France, les maîtres des eaux et forêts, les juges d’amirauté disparaissent en 1790 et 1791.

A quelles juridictions nouvelles va donc être dévolue la compétence répressive ? Par une conséquence logique de la réaction contre le passé, cette compétence va d’abord échoir tout entière aux juridictions judiciaires. Puis — ironique retour des choses — les nécessités pratiques triomphent, mais en partie seulement, des répugnances historiques, “et les juridictions administratives reparaissent, dotées d’une portion notable de la compétence répressive en matière de voirie. Développons avec quelques précisions cette histoire extrêmement intéressante.

1. — La loi des 7-11 septembre 1790 porte, dans son article 6 : « L’administration, en matière de grande voirie, appartiendra aux corps administratifs, et la police de conservation, tant pour les grandes routes que pour les chemins vicinaux, aux juges

de district». Quelle est la portée de cette disposition? Il saute aux yeux, dès l’abord, qu’elle opère une nette séparation des. fonctions (fonction administrative et fonction juridictionnelle). Et même parler de fonctions. ce n’est pas assez dire, car, dans l’esprit du législateur, il s’agit d’une véritable séparation des pouvoirs, séparation dont le principe venait d’être posé dans la loi des 16-24 août 17€0. Le pouvoir d’administrer et le pouvoir de punir doivent être nettement séparés. L'administration de la voirie concerne l'intérêt général et relève de la compétence administrative; la répression vise application d’une peine, l'amende: c’est une ‘atteinte à un droit individuel, la propriété. La compétence judiciaire s'impose.

Mais les termes de l’article 6 de la loi de 1790 sont assez peu clairs. Dans quel sens les mots «grande voirie» se trouvent-ils employés 11? S'agit-il d’un certain groupe d’attributions ou de certaines voies publiques? Nous pensons qu'il s’agit incontestablement de certaines voies publiques. Mais quelles sont ces voies publiques, que la loi considère comme faisant partie de la « grande voirie»? Les chemins vicinaux sont-ils compris dans cette dénomination? A lire attentivement l’article, nous penchons pour la solution négative. Il n’y a pas symétrie entre les deux membres de phrase, « l’administration en matière de grande voirie », « la police de conservation tant pour les grandes routes que pour les chemins vicinaux ». [l serait, croyons-nous, imprudent de conclure de ce rapprochement à une conception particulière

de la grande voirie, laquelle comprendrait non plus seulement les grandes routes, mais encore les chemins vicinaux. En tout cas, cette conception extensive apparaîtrait pour la première et la dernière fois en 1790. Gardons plutôt cette idée, mieux fondée, qu’à partir de 1789 et dans la terminologie courante du législateur, les mots « grande voirie » désignent uniquement, en matière terrestre, les grandes routes (nationales ou départementales) [1].

La police de conservation des grandes routes et des chemins vicinaux se trouvait done confiée, par la loi de 1790, aux tribunaux de district, c’est-à-dire à des tribunaux civils. De tels tribunaux pouvaient-ils connaître de contraventions ? Pouvaient-ils condamner à une amende ? L’affirmative doit être admise: l'amende avait le caractère d’une amende civile. Mais d’ailleurs il est inutile d’épiloguer sur la question. Cette attribution aux juges civils ne devait être que provisoire. La loi des 19-22 Juillet 1791 intervint, en effet, pour assimiler les contraventions de voirie aux autres contraventions de la compétence des juges de police municipale (2).

Ainsi, et pour la première fois dans l’histoire, le système se trouvait doté d’une unité tout à fait désirable. Les tribunaux de police municipale connaissaient des infractions aux règlements sur la voirie terrestre. Ils connaissaient également, en vertu de divers textes, des infractions aux règlements sur

(1) Et les rues de Paris (voir infra). :

(2) Cf. pour toute cette histoire, Marsalès, Thèse, p. 197 et suivantes /article 29 de la loi de 1791).

ASTM EE la voirie fluviale, sur’ la navigation et la police des ports. Somme toute,ils avaient à la fois ce que nous appellerions aujourd’hui la police spéciale de la voirie et la police municipale générale, avec son triple objet : tranquillité, sécurité, salubrité.

Mais sans doute il est donné aux contraventions de voirie de susciter à leur propos des partages de compétence. Toujours est-il que le système de 1791, qui mettait une grande unité dans la répression, ne fut pas accepté par la jurisprüdence. Les raisons de ce phénomène ne nous sont pas connues. En bref, voici la distinction qui ressort de nombreux arrêts (1).

Les tribunaux de simple police ne gardent leur compétence que pour la conservation de la voirie urbaine : à cette condition, d’ailleurs, qu’il ne s'agisse pas d’usurpations sur la voie publique. Les tribunaux correctionnels héritent en revanche de la compétence répressive pour toutes usurpations sur la voie publique, ainsi que pour la conservation de la voirie autre que la voirie urbaine.

Ce partage de compétence ne facilitait vraisemblablement pas la répression des contraventions de voirie. Mais il se faisait du moins entre juridictions du même ordre: toutes deux judiciaires, toutes deux pénales par nature. |

On peut donc dire que, pendant toute une période assez longue (de 1791 à l’an X),la compétence répressive en matière de contraventions de voirie fut réservée à la juridiction pénale ordinaire (2).

(1) Voir les arrêts cités par Marsalès, Thèse, p. 199.

(2) En ce sens, Marsalès, p. 128.