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2. — 11 faut croire que l’autorité judiciaire remplit bien mal sa mission de conservation de la voirie. La répression fut-elle énervée par ce partage de compétence entre les tribunaux de simple police et les tribunaux correctionnels ? Ou le défaut de transition avec les habitudes de l’ancien régime se fit-il sentir ? Avant la Révolution, toute cette matière relevait de fonctionnaires administratifs ou de juridictions administratives : était-ce donc l’absence d’esprit administratif, de sollicitude de l'Administration pour sa chose, qui rendait infructueuse la justice nouvelle, purement judiciaire ? Il est probable que ces raisons d'ordre différent, et d’autres encore qui nous échappent, se combinent pour expliquer le fait. Les rapports de l’époque pourraient porter ce titre: De la grande misère de la voirie française. Citons simplement un passage, qui est classique en la matière; nous l’empruntons à l’exposé des motifs de la loi du 29 floréal an X

« Toutes les contraventions aux règlements relatifs à la conservation des canaux, des routes, des plantations et ouvrages d’art qui les bordent se sont multipliées avec excès. Les poursuites en sont rares, peu actives, et rarement poussées jusqu’à la condamnation des délinquants. Cette espèce de silence de lAdministration et l’inaction de la justice a encouragé les empiètements, les dégradations, la destruction des arbres, le comblement des fossés, enfin tous les délits que la cupidité, la malveillance, le désæœuvrement

conseillent et provoquent. »

Le rédacteur de l’exposé ci-dessus concluait à la

nécessité d’armer fortement l’Administration et de confier à l’Administration elle-même la répression. « Il est temps, poursuivait-il, au moment où l’ordre renaît, où les routes se réparent, se plantent, où les canaux se reconstruisent ou se font, de rendre à la police conservatrice une action sûre, prompte et sévère. Il faut conséquemment que l'Administration, chargée de faire et de conserver, puisse poursuivre, atteindre, frapper ceux qui détruisent, altèrent le produit de ses travaux édifiés souvent à grands frais. »

Ainsi le mal était dénoncé énergiquement, le remède se trouvait indiqué sans ambages. Voyons si ce remède fut adopté, et dans quelle mesure 1l le fut :

a) Déjà un arrêté du Directoire, du 19 ventôse an VI rendait à l’autorité administrative la police de conservation de la voirie fluviale. Il prescrivait, en effet, une nouvelle vérification de tous les ponts et chaussées établis sur les rivières navigables ou flottables. Les administrations centrales de département devaient y procéder, en dresser procès-verbal et ordonner la destruction de tous les établissements non fondés en titres (1). |

b) Puis la loi du 28 pluviôse an VIII venait dégager le contentieux administratif de l’administration pure. Son article 2 organisait un Conseil de préfecture. Son article 4 remettait à ce Conseil de préfecture, en première instance, sauf appel au Conseil d’Etat, le contentieux de l’Administration. Il lui réservait notamment la connaissance « des difficultés qui pour-

(i) Marsalès, Thèse, p. 123.

ront s'élever en matière de grande voirie ». On pourrait se poser ici encore la question de savoir ce que le législateur entendait par « grande voirie ». Il semble que, sans conteste, il s’agisse ici des voies de communication, routes, canaux, rivières navigables, dont l’importance est plus considérable et qu’il y a donc lieu de protéger plus efficacement. Maïs un examen plus approfondi de la loi de pluviôse est superflu, parce que cette protection plus efficace de la grande voirie devait être assurée — non par la loi précitée, mais par celle du 29 floréal an X.

ce) L'article 4 de la loi de l’an VIII, qui se servait d'expressions un peu vagues (difficultés en matière de grande voirie), n’autorisait pas le Conseil de préfecture à prononcer des peines contre les contrevenants. La police de conservation restait donc aux tribunaux judiciaires, c’est-à-dire aux tribunaux de simple police et surtout — pour la majorité des cas — aux tribunaux correctionnels. La loi de pluviôse an VIII faisait du Conseil de préfecture une juridiction contentieuse administrative, semblable à une juridiction civile. La loi du 29 floréal an X voulut ériger ce conseil en une sorte de tribunal correctionnel: elle lui donna des attributions supplémentaires, qui ne sont plus contentieuses, mais qui sont répressives. Le conseil de préfecture put non seulement ordonner des réparations civiles, mais prononcer une peine, l'amende. Pourquoi cette exception à la règle ordinaire, selon laquelle les juridictions judiciaires peuvent seules prononcer des peines ? Nous ne pensons pas qu’on puisse invoquer ici le principe de séparation des

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pouvoirs. C’est là un point que nous discuterons plus loin (1). En tout cas, les auteurs de la loi n’ont pas invoqué ce principe, dont on a par ailleurs tant abusé. Ils se sont fondés uniquement sur l’utilité pratique de la réforme. Et, en vérité, il n’y avait que cela en cause.

Demandons-nous maintenant quelles sont l’étendue et la portée exactes de la réforme! L'article 17 de la loi nous renseigne. Il est ainsi libellé : « Les contraventions en matière de grande voirie, telles qu’anticipations, dépôts de fumiers ou d’autres objets, et toutes espèces de détériorations commises sur les grandes routes, sur les arbres qui les bordent, sur les fossés, ouvrages d’art et matériaux destinés à leur entretien, sur les canaux, fleuves et rivières navigables, leurs chemins de halage, francs bords, fossés et ouvrages d'art, seront constatées, réprimées et poursuivies par vole administrative ».

Il apparaît immédiatement que ce ne sont pas toutes les contraventions de voirie qui vont relever de la compétence répressive du Conseil de préfecture. Ce ne sont que les contraventions en matière de erande voirie, c’est-à-dire les contraventions commises sur les dépendances de la grande voirie, routes canaux, fleuves et rivières navigables, etc. Les contraventions commises sur les chemins vicinaux, sur les voies urbaines, dépendances de la petite voirie, restent soumises aux tribunaux de l’ordre judiciaire. En ce qui concerne les voies urbaines, ce fait ressort,

(1) Voir infra, conclusion.

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très nettement de l’éxposé des motifs de la loi: « Le Gouvernement espère beaucoup de la mesure nouvelle qu’il vous propose. [l avait conçu le dessein de l’étendie davantage, de l’appliquer à la voirie urbaine. Mais, au milieu de tant de travaux qui se sont pressés, il a été forcé à regret de retarder l'exécution de plusieurs vues utiles et de s'attacher aux plus pressantes ». Voilà, par conséquent, un point acquis: le législateur de l’an X n’a pas visé les voies urbaines. S'il ne l’a pas fait, ce n’est d’ailleurs pas pour des raisons de prircipe, mais uniquement faute de loisirs! Il n’a pas visé non plus les chemins vicinaux, comme il est évident, à lire simplement le texte de l’article 1er. Nous trouvons donc ici une première limitation à la compttence répressive du conseil de préfecture.

. Voici une seconde limitation: ce ne sont pas toutes les contraventions commises sur la grande voirie (routes, canaux, fleuves et rivières navigables et leurs dépendances) qui relèvent du conseil de préfecture. Parmi ces contraventions, en effet, certaines ne touchent pas à l’état matériel de la voie. Elles concernent la sécurité, la commodité de la circulation ou la salubrité des personnes appelées à passer sur la voie publique, mais non pas la conservation de la voie ni sa viabilité. Or, il suffit de lire l’exposé des motifs - et de le confronter avec l’article 17 précité, pour se persuader qu'aux termes de la loi, seules les contra: ventions portant atteinte à la conservation et à la siabilité des voies de grande voirie doivent être réprimées administrativement. On a voulu rendre une « action sûre, prompte et sévère à la police conser-

vatrice ». La police de la circulation continue à ressortir à la police générale; les contraventions qui s’y rapportent sont jugées par les tribunaux ordinaires de police.

d) En somme, à partir de la loi de lan X, il devient nécessaire de distinguer au point de vue de la compétence les contraventions de grande voirie d’une part, les contraventions de petite voirie et les contraventions de police générale d’autre part. Les premières, commises sur des voies de la grande voirie, atteignant la conservation et la viabilité de ces voies, relèvent du conseil de préfecture en première instance et du Conseil d'Etat en appel, c’est-à-dire des juridictions administratives. Le second groupe: contraventions de petite voirie et contraventions de police générale, relèvent au contraire des juridictions judiciaires (tribunal de simple police, en principe).

On pourrait chercher aussi un critérium de distinetion entre ces deux sortes de contraventions du second groupe : on pourrait réserver le nom de « petite voirie » aux infractions qui touchent à la conservation et à la viabilité des dépendances de la petite voirie. Mais, comme la compétence est la même dans les deux cas, cet effort de discrimination présente a priori peu de chances d’être tenté. La question qui se pose depuis la loi de floréal an X, et qu’à l’heure.actuelle encore le Tribunal des Conflits est appelé souvent à résoudre, se formule donc brièvement ainsi: en présence de telle infraction commise sur une dépendance de la voirie, le conseil de préfecture est-il compétent pour en connaître et la réprimer — ou bien cette compétence appartient-elle au tribunal de police ? Au pre-

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mier Cas, il y a contravention de grande voirie. Au second cas, il y a contravention de petite voirie ou de police, la terminologie n'étant pas toujours, nous le verrons, bien établie au point de vue de la distinetion à faire entre les deux catégories soumises à la même juridiction.

Quand sommes-nous en présence d’une contravention de grande voirie? Quand trouvons-nous une contravention de petite voirie ou de police? Il semble qu’en analysant l’article 17 de la loi de l’an X, nous ayions répondu à cette double question. La réponse dépendrait de deux éléments distincts: la nature de la voie où l’infraction a été commise (dépendance de la grande ou de la petite voirie), Le caractère de l’infraction commise(atteinte à la conservation de la vole où à la circulation des personnes). Tel est, à notre sens, le système qui résulte du partage de compétence institué par la loi du 29 floréal, an X. Il est intéressant de scruter l’application jurisprudentielle qui a été faite de cette loi, depuis l’époque lointaine de sa promulgation jusqu'aux plus récentes années. Nous nous proposons de procéder à cet examen dans l’ordre suivant: d’abord la voirie terrestre, puis la voirie fluviale, enfin la voirie maritime. Ce sera l’objet d’une première partie.

Mais, si la loi de l’an X reste Le texte capital qui préside au partage des compétences en matière de contraventions de voirie, cette loi n’a statué que d’une manière générale. Elle n’a pas réglé certaines situations spéciales, dont quelques-unes n'étaient même pas prévisibles, par exemple l’apparition

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des chemins de fer, d’où découle l’existence d’une voirie par fer. Des lois ultérieures sont donc intervenues. Ces lois ont-elles prévu également un partage

de compétence, et lequel? Nous nous le demanderons

dans une deuxième partie, moins importante d’ailleurs et plus brève.