CHAPITRE ler VOIRIE TERRESTRE

Nous étudierons, sous cette rubrique, les difficultés de compétence qui se rapportent aux grandes routes (nationales et départementales) et aux potes urbaines (en particulier les rues de Paris). Le régime propre aux chemins ViCInaux ayant été institué par une Loi spéciale du 9 ventôse an XIII, nous nous réservons de l’examiner dans la nn partie de ce travail. En ce qui concerne les chemins ruraux reconnus, la question est fort simple: toutes les infractions susceptibles d'y être commises relèvent du tribunal de simple police, qu’elles touchent à la conservation du chemin ou à la sécurité de la circulation. Contraventions de voirie et contraventions de police se confondent ici.

SECTION Î Grandes routes

Ün décret du 16 décembre 1811 indique à quelles catégories s’applique l’expression « grandes routes» de l’article 17 de la loi du 29 floréal an X. Ce sont les routes impériales (nationales) et les routes départementales.

Le préfet, qui représente à la fois l'Etat et le département, exerce sur les deux catégories de routes le pouvoir domanial et le pouvoir de police. A cet effet, il prend des arrêtés dont les sanctions diffèrent suivant les cas. Tantôt l'infraction constitue une contravention de grande voirie, tantôt elle constitue une contravention de police. Il est inutile de faire observer qu’un seul et même arrêté préfectoral peut contenir des dispositions de nature différente, entrafnant des sanctionsdistinctes. Il y a contravention de grande voirie quand l’infraction est afférente à une disposition concernant la voie publique elle-même, prise pour ainsi dire dans sa matérialité. Au contraire, l’infraction à une disposition relative à la sécurité de la circulation ou à d’autres matières de police générale n’entraîne qu’une contravention de police. Nous savons quel est l’intérêt de la distinction au point de vue de la compétence.

Il est une portion spéciale des routes nationales et départementales, qui donne lieu à une complication supplémentaire : lesctraverses». La grande route

qui traverse une ville ou un village prend généralement le nom de «rue», d’un point à l’autre de la traversée. La rue ainsi formée est, en réalité, le prolongement de la route nationale ou départementale. Faut-il classer cette rue dans la voirie urbaine ou dans la grande voirie? La question s’est posée de très bonne heure et a été résolue dans Le second sens. Voici dans quelles circonstances: la loi des 7-11 septembre 1790 confiait aux corps administratifs administration en matière de grande voirie. Immédiatement, des contestations survinrent en plusieurs lieux, relativement aux traverses des villes. C’est pour y mettre fin et notamment pour régler la compétence entre le directoire de département de la Haute-Saône et la municipalité de Gray, en litige au sujet d’une des traverses de cette ville, que le décret des 7-14 octobre 1790 intervint. Il portait, dans son artiele 17: « L’administration, en matière de grande voirie comprend, dans toute l’étendue du royaume, l’alignement des rues des villes, bourgs et villages qui servent de grandes routes».

… Depuis cette époque, les « traverses» sont assimilées aux routes elles-mêmes, notamment au point de vue de la compétence répressive. Toutefois, lorsque la rue qui prolonge la route est plus large que cette route, il n'y a « traverse» proprement dite que Jusqu’à concurrence de la largeur de la route. Les bascôtés, constituant l’excédent de largeur, font partie de la voirie urbaine et non de la grande voirie, comme la traverse proprement dite.

Cette mise au point opérée, encore faut-il savoir

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si la traverse est soustraite ou non, et’ dans quelle mesure, aux pouvoirs des autorités communales. Celles-ci n’ont évidemment pas de pouvoirs domaniaux sur la traverse, assimilée à la route qu "elle prolonge. Mais le pouvoir de police du maire, qui s'étend en principe sur toute l’agglomération, vient-il également échouer 11? Non pas. Les arrêtés municipaux, qui règlent la circulation sur les voies urbaines, gardent leur vigueur sur les traverses des routes nationales ou départementales. Les infractions à ces arrêtés donnent lieu à des contraventions de police.

D'autre part, le préfet exerce aussi, et concurremment, son pouvoir de police générale sur ces portions de la grande voirie. De là, une autre source de contraventions de police. Enfin, le pouvoir domanial sur les traverses appartient, lui, exclusivement au préfet. Leur conservation, leur viabilité ne sont, en aucune façon, l'affaire du maire. Elles sont assurés par des arrêtés préfectoraux, sanctionnés le cas échéant par des contraventions de ‘grande voirie. Aïnsi, qu’il s'agisse des routes en dehors de toute agglomération, ou des traverses des villes, prolongements de ces routes et assimilées à elles, la compétence répressive ne change pas d'aspect. Cet aspect reste double. Le conseil de préfecture connaît des contraventions de grande voirie; le tribunal de police connaît des contraventions de police. Mais il est facile de prévoir que les litiges de compétence surgiront davantage lorsqu’ il s'agira des traverses, parce que là la dualité des juridictions coïncide soivent avec la dualité des autorités administratives

Role (préfet et maire) — on se souvient de l’origine même du décret des 7-14 octobre 1790, ‘inspiré par les contestations survenues en divers lieux, relativement ‘aux traverses. — De plus, il faut tenir compte d’un ‘autre fait: les rues servant de traverses sont plus exposées aux infractions que les routes en dehors de l’agglomération. Les riverains sont plus nombreux, ils ont davantage tendance à empiéter sur le sol public, à l’encombrer pour leur usage.

Ces raisons suffisent sans doute à expliquer que la plupart des arrêts du Conseil d'Etat en appel des conseils de préfecture, de la Cour de Cassation sur pourvoi contre les décisions des tribunaux de police, solent afférents à des contraventions commises sur les traverses de routes.

I. — Quoiqu'il en soit, une distinction ressort nettement de ces arrêts entre ce qui intéresse la conservation des voies et ce qui n’intéresse que la circulation. Pour comprendre la jurisprudence, il faut d’ailleurs entendre ces mots dans un sens large. Intéressent la conservation des voies, nôn seulement l’anticipation, la dégradation, effectivement réalisées, mais aussi la violation des règles préventives destinées à assurer cette conservation, de même que l’accomplissement d’actes de nature à nuire à cette conservation, même s’ils n’y nuisent pas effectivement. La loi de floréal an X est-elle susceptible de cette interprétation? L'article 17 ne parle que des contraventions, anticipations, dégradations « commises». D’un autre côté, la jurisprudence a toujours estimé que l’énumération donnée par cette dispo-

sition de loi n’était pas limitative, mais énonciative (cles contraventions. telles que», ainsi s'exprime article 17). Quant à nous, nous croyons que le législateur de l’an X, étant donné les motifs dont 1l s’inspirait (supra, p. 20), entendait attribuer au conseil de préfecture toute la «police conservatrice», aussi bien préventive que répressive (1). Le danger de cette interprétation réside dans le fait qu'il est délicat d’enfermer dans des limites exactes les infractions « de nature» ou non à nuire à la conservation, les règles visant ou non à assurer la conservation. De même, il ne faut pas donner un sens restreint au mot € circulation». Ce mot englobe non seulement la sûreté et la commodité du passage, mais encore la salubrité des rues. En bref, on distingue d’une part l'intérêt de là voie publique (conservation, viabilité); d'autre part, l'intérêt des personnes qui circulent sur cette vole (circulation). Ou encore, on sépare de l’intérêt domanial lintérêt de police générale. Au premier correspondent les contraventions de grande voirie; au second, les contraventions de police. Parcourons la jurisprudence, tant celle de la Cour de Cassation que celle du Conseil d'Etat. Nous discernerons la distinction précédente aussi bien au éébut du xix® siècle qu'à l’époque actuelle. Sans doute

(1) En sens contraire Helbronner, conclusions au Sirey 1914. 3. 83. «Dans le système de la loi de lan. X, la contravention ne réside pas dans la violation de prescriptions destinées à assurer la conservation du domaine public, mais dans la dégradation elle-même, dans l’atteinte portée au domaine public : pas dans les causes, mais dans l'effet. »

nous rencontrerons des arrêts dissidents, mais ces derniers ne laissent pas de trace durable.

a) Dès 1824, un arrêt de la Cour de Cassation pose le principe en termes assez précis. Les faits de la cause importent peu. Voici comment s'exprime l'arrêt, suffisamment clair par lui-même: « Considérant que si, à l'égard des grandes routes, la loi du 29 floréal an X veut que les contraventions de la nature de celles qui y sont énoncées ou simplement indiquées, soient. réprimées par voie administrative, il est évident qu’en cela le législateur n’a eu en vue que la conservation dans leur entier, l'entretien et le bon état, sous tous les rapports, des grandes routes. et qu'il a laissé. aux tribunaux de police toutes les attributions et tous les droits qui leur appartiennent» (1). Quels sont ces droits et attributions? Le réquisitoire du procureur général Mourre nous Îles détaille.

« Qu'il s'agisse de la commodité, sûreté ou salubrité, ce n’est plus la loi du 29 floréal an X qu’il faut consulter.» En termes énergiques, le procureur général affirme la nécessité de cette limitation apportée à la compétence administrative. « Sans cette théorie, dit-il, qui est fondée sur la nature des choses et sur le texte des lois, il y aurait antinomie dans notre législation et impossibilité de connaître la direction que l’on aurait à suivre.»

Voici, en 1857, trois arrêts du Conseil d'Etat

(1) S. 1824. 1. 437. De la Mothe; cf. en ce qui concerne la jurisprudence de la Cour de Cassation, $. 1879. 1. 188, Astié.

semblablement libellés et très nets dans le sens de la distinction précédente (1). Le préfet du Tarn-et- Garonne avait autorisé par arrêté certains particuliers à reconstruire la façade de leur maison le long d’une route impériale, dans la traversée de la ville de Moissac. Cette autorisation constitue une règle préventive destinée à protéger l'alignement des routes, c’est-à-dire leur largeur, contre les anticipations possibles. Mais, dans son arrêté d’autorisation, le préfet avait posé certaines conditions, dont celle-ci: « Les eaux du toit venant du côté de la route seront amenées au pied de la façade par des tuyaux de descente, dont la saillie n’excédera pas seize centimètres». Les particuliers visés négligèrent d'établir ces tuyaux. Contravention leur fut dressée. Le conseil de préfecture du Tarn-et-Garonne se déclara incompétent. Sur recours du Ministre des Travaux publics contre cette décision, le Conseil d'Etat la confirma pour ce motif que « la disposition de l’arrêté ci-dessus n'a pas été prise en vertu du pouvoir qui appartient au préfet de délivrer l’alignement et d’autoriser les ouvrages. elle rentre dans les mesures qu'il appartient à l’Administration de prendre. dans l'intérêt de la commodité de la circulation sur la voie publique».

On peut citer, dans le même ordre d'idées, l’arrêt Marchal, rendu par le Conseil d'Etat, le 28 juin 1865 {D. 1866. 3. 61). Un propriétaire, autorisé à établir un dépôt de matériaux sur une route départementale, dans la traversée d’un village, avait négligé d'éclairer

(1) Mazelier, Bonnal, Fourcade, 8 déc. 1857, D. 58. 3. 47.

ce dépôt pendant la nuit. Il avait contrevenu par là à un règlement pris par le préiete Le conseil de préfecture de la Meurthe se déclara incompétent. Le Conseil d'Etat lui donna gain de cause. « Ce fait ne constitue pas une contravention de grande voirie, mais une infraction à un règlement pris par le préfet, infraction qui, du reste, trouve sa répression dans l’article 471 du Code pénal. » On saisit facilement les véritables motifs qui inspirent ici le Conseil d’Etat. Le défaut d'éclairage d’un dépôt de matériaux n'intéresse, en aucune façon, pas même à titre préventif, la conservation de la voie. Il intéresse par contre, au premier chef, la sécurité de la circulation nocturne. [l relève de la police; il ne nuit pas à la voirie.

Mais, à notre sens, l’arrêt est assez mal libellé. Au lieu d’invoquer, comme plus haut, «l’intérêt de la commodité — ou de la sécurité — de la circulation», le Conseil d'Etat se fonde sur ce que l'infraction a été commise au mépris d’un règlement préfectoral. Or, une infraction à un règlement du préfet peut parfaitement motiver une contravention de grande voirie. [1 suffit que la disposition réglementaire violée intéresse la conservation de la grande voirie. Par conséquent, l'arrêt, pris au pied dela lettre, risque de fausser les idées sur la compétence en pareille matière.

Bien préférable est le libellé de deux arrêts plus récents, propres à détruire toute incertitude sur l’état actuel de la jurisprudence: l’un est l’arrêt Chabbat- Ichoua. du 9 mai 1902 (Recueil, p. 364); l’autre, l'arrêt Ministre de la Justice contre Ballet, rendu

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par le Tribunal des conflits, le. 28 octobre 1916 (Recueil, p. 412).

Un arrêté du préfet d'Oran prescrivait aux propriétaires riverains de conduire les eaux pluviales jusqu’au caniveau de la route nationale, par une gargouille établie sous le trottoir. Le sieur Chabbat- Ichoua, faute d’avoir construit la gargouille imposée, se vit dresser procès-verbal de contravention de grande voirie et fut condamné par le conseil de préfecture. Le Conseil d'Etat décida que le conseil de préfecture n’était pas compétent pour connaître de linfraction. D'une part, la prescription édictée par le préfet rentrait dans les mesures « qu’il appartient à l’Administration de prendre: dans l'intérêt de la commodité de la circulation sur la voie publique». Ainsi, les infractions à cette prescription ne constituaient pas une contravention de grande voirie. D'autre part, répondant à une objection possible, le Conseil d'Etat ajoutait : « En fait, il n’est pas allégué que linfraction ait eu pour conséquence d’entraîner une dégradation de la voie publique ».

Sans autorisation préalable, un particulier édifie un mur en bordure d’une rue prolongeant une route nationale. Procès-verbal lui est dressé, énonçant que l’inculpé a contrevenu aux dispositions d’un arrêté municipal. Le tribunal de simple police, saisi pour ce motif, se déclare incompétent. Le conseil de préfecture, saisi ensuite, se récuse également. En présence du conflit négatif, le Tribunal des Conflits est chargé de statuer (Ministre de la Justice contre Baillet}. It décide que le conseil de préfecture a méconnu les

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règles de sa propre compétence. Le fait d’édifier un raur sans autorisation le long d’une route intéresse € la conservation de la largeur ou du sol de la route». L’infraction ne concerne pas « le bon ordre, la sûreté ou la salubrité des rues, dont la réglementation appartient à lautorité municipale ». D'ailleurs, la mention du procès-verbal (contravention à-une disposition de l’arrêté municipal) était erronée

A l’analyse de ces divers arrêts, on perçoit aisément que la distinction entre les mesures intéressant la conservation et les mesures qui visent la circulation, ne se ramêne pas à une distinction entre les arrêtés préfectoraux et les arrêtés municipaux. Les deux sortes d’arrêtés peuvent entrainer, le cas échéant, des contraventions de police sur les routes-traverses des villes. Ce résultat est AU Il complique toutefois la matière.

b) Est-ce pour échapper à cette complication que, dans certains arrêts — que nous appelions plus haut dissidents — les diverses juridictions ont statué en faisant abstraction de la natuïe des dispositions violées? Ces arrêts sont très rares. Ils ne sont d’ailleurs pas d’une clarté parfaite. Nous citerons l’arrêt Mesnard, rendu par le Conseil d'Etat le 31 juillet 1822 (Recueil, p. 181), et l’arrêt de la Cour de Cassation Leverdays, du 27 septembre 1851 (S. 1852, I. 285). L’un et l’autre avaient trait à des infractions. commises sur des routes-traverses. Leurs solutions sont directement opposées.

L’ouvrier d’un entrepreneur de travaux publics avait déposé des matériaux dans une rue qui pro-

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longeait la grande route. Sur procès-verbal, le tribunal de simple police le condamna à l'amende et aux frais. Le préfet prit un arrêté de conflit, qui fut confirmé par le Conseil d'Etat en ces termes:

«€ La grande rue de Mansle, sur laquelle la contravention dont il s’agit aurait été commise, fait partie d’une route royale. La loi du 29 floréal an X, à réservé la connaissance de contravention en matière de grande voirie à l’autorité administrative. Aïnsi, le tribunal de simple police de Mansle était incompétent pour statuer.»

Cet arrêt est résumé comme suit dans le Recueil: «€ Un tribunal de simple police est-il compétent pour statuer sur une contravention commise sur une route royale? Réponse négative. L’autorité administrative est-elle seule compétente pour en connaître? Réponse affirmative ». Par conséquent, aucune distinction n’est faite ici entre ce qui intéresse la conservation de la route et ce qui intéresse la circulation pas même lorsque, la contravention a été commise sur une route-traverse de ville. Dans ce système, toute infraction intervenue sur une dépendance de la grande voirie constitue une contravention relevant du conseil de préfecture. La compétence répressive se détermine d’après le lieu de l'infraction, sans plus.

Cependant, si, laissant de côté les termes absolus de l’arrêt précité, on examine de plus près les faits de l’espèce, on est amené à remarquer ce qui suit: la contravention consistait en un dépôt de matériaux. Or, les dépôts rentrent précisément dans cette catégorie d’infractions qui peuvent intéresser à la

fois la conservation de la voie et la circulation.

Nous réservons, pour le paragraphe suivant, l’étude -de cette catégorie. En tout cas, il est certain que la loi de lan X, dans son article 1er, attribue formellement la connaissance de ce genre d’infractions que sont les dépôts à la juridiction administrative.

L'arrêt du Conseil d'Etat de 1822 se rapporte donc à une hypothèse spéciale, au sujet de laquelle la discussion — nous le verrons — est possible et délicate. Ce que cet arrêt présente de particulier, c'est la généralité de ses termes, c’est la doctrine jurisprudentielle qu’il semble manifester, beaucoup plus que la réalité qu’il recouvre.

- Au contraire, l’arrêt de la Cour de Cassation du 27 septembre 1851, qui donne une solution inverse, le fait en termes un peu hésitants au point de vue de la doctrine, mais l'hypothèse à laquelle il se réfère n'est pas de celles qui, normalement, prêtent à discussion. Des propriétaires riverains de la grande rue de Mortain, prolongement de la route nationale, en avaient fait élever le pavé pour détourner les eaux et les conduire dans des prés leur appartenant. Le tribunal de simple police, devant qui la contravention fut poursuivie, se déclara incompétent. Il invoquait tout naturellement la loi de lan X, puisqu'il s'agissait de dégradations évidentes. Or, la Cour de Cassation, sur pourvoi, cassa le Jugement. Elle décida que les dispositions de la loi précitée « ne sauraient s'appliquer à la partie des grandes routes qui traversent les villes». C’est là une affirmation absolue, qui contredit nettement celle de Farrêt

Mesnard, de 1822. (« La grande rue... fait partie d’une route royale. La loi du 29 floréal a réservé... à l’autorité administrative, etc.»). A prendre cette affirmation comme elle vient d’être citée, on peut en conclure que la police de conservation des routestraverses n'appartient pas à la juridiction administrative. Mais l’arrêt de Cassation n’est pas si clairement rédigé. La partie des grandes routes qui traverse les villes, continue la Cour, « pour ce qui touche leur commodité, sûreté et salubrité, reste nécessairement soumise à la police de la voie urbaine et, par conséquent, à la juridiction des tribunaux de simple police». Il semble que l’on retombe dans la jurisprudence précédemment étudiée, car la commodité, la sûreté et la salubrité sont des matières de police générale. La Cour va-t-elle essayer de ramener le fait incriminé à une infraction atteignant la commodité, la sûreté, la salubrité? Non pas. Elle y voit clairement ce qui sy trouve effectivement: une dégradation, une détérioration de la voie publique. Comment peutelle alors se dispenser d'appliquer la loi du 29 floréal an X, dont les termes sont formels? C’est qu'elle s'appuie sur un autre texte, l’article 479, n° 11, du Code pénal: «Attendu que ce fait constitue la contravention prévue par l’article 479, n° 11, du Code pénal, qui punit ceux qui dégradent ou détériorent, d’une manière quelconque, les chemins publics, et rentre dans la compétence du tribunal de simple police». Mais il était bien inutile, en ce cas, d’amorcer une distinction entre la conservation de la voie, d’une part, la commodité, la sûreté, la salubrité

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d'autre part. D’autant que cette application de Particle 479 du Code pénal aux dépendances de la grande voirie que sont les routes-traverses, apparaît comme absolument inattendue. L'article 479 ne s'applique qu'aux voies de petite voirie; on n’a Jamais entendu, de facon générale, qu'il abrogeât l’article 1er de la loi du 29 floréal an X. Generalia specialibus non derogant.

Ainsi, dans cet arrêt Leverdays de 1851, la Cour de Cassation produit l'impression d’errer sur un terrain qu’elle sent peu sûr. L'arrêt n’est pas motivé avec la rigueur qu’une solution aussi exceptionnelle imposait. On comprend qu'il n’ait pas fait Jurisprudence. IL est resté un arrêt dissident, comme l’est resté l'arrêt du Conseil d'Etat qui donnait, en 1822, une solution non moins anormale, mais inverse. Les routes nationales ou départementales, soit en dehors, soit à l’intérieur des agglomérations, sont protégées par “les contraventions de grande voirie et par les contraventions de police; le choix à faire entre les deux sortes‘ de contraventions dépend de la nature de l'intérêt auquel l'infraction porte atteinte. Telle est la règle.

2. — Ceci posé, il faut tenir compte de ce fait, qu'une même infraction peut porter atteinte à la fois aux deux intérêts que nous avons distingués: à l’intérêt domanial de conservation de la voirie, et à l’intérêt de police, qui exige une circulation facile, sûre et salubre sur les voies publiques. Dans ce cas, y aura-tAl concurrence des juridictions administratives et Judiclaires? Ou, au contraire, l’un des deux intérêts

précités devra-t-il être considéré comme prédominant.. et lequel? Ou encore la juridiction saisie la première. ne pourra-t-elle garder une compétence exclusive?

Cette question, avec ses différentes solutions possibles, est susceptible de se présenter à chaque instant et pour un nombre considérable d’infractions. Sans doute, tout ce qui entrave la circulation ou menace de l’entraver, tout ce qui la rend moins sûre ou moins salubre, ne porte pas forcément afteinte à la conservation de la voie et ne menace pas nécessairement de le faire. Mais la réciproque n’est pas vraie: toute anticipation, toute dégradation effectives constituent en même temps une gêne pour la circulation; elles nuisent à l’usage auquel la voie est normalement destinée, elles intéressent au premier chef la police générale. Au fond, la distinction issue de la loi du 29 floréal an X, et consacrée par la jurisprudence, n'est pas si nette dans les faits que dans les termes. Cependant, il a fallu l’appliquer aux faits, et cela n'a pas été sans difficulté. Pour nous maintenir dans. le cadre de cette section première, nous allons exposer ces difficultés d’application, en ce qui concerne les grandes routes. Nous étudierons successivement deux catégories d’infractions qui, par suite de leur aspect double et en même temps de leur fréquence, ont mis particulièrement aux abois la jurisprudence: les dépôts (non autorisés) et les saillies (également non autorisées).

a) Le double aspect de l’infraction, consistant en un dépôt non autorisé, apparait déjà dans l’examen des textes qui la prévoient et en organisent la répres-

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sion. La loi des 16-24 août 1790 (titre XI, art. 3), parlait des « encombrements» et rangeait leur « enlèvement» dans les objets de police. La raison en était que cet enlèvement intéressait « la sûreté et la commodité du passage» dans les voies publiques. Un peu plus tard, le Code des Délits et des Peines, du 3 brumaire an IV (livre III, art. 605), punissait des peines de simple police € ceux qui embarrassent» les voies publiques. Puis intervint la loi du 29 floréal an X; dans son article 1€T, elle visait expressément « les dépôts de fumiers et autres objets», elle en confiait la répression aux autorités administratives. Mais le Code pénal de 1810 revenait ultérieurement sur la question et décidait, dans son article 471, n° 4, que l'amende de simple police s’appliquait à ceux « qui auront embarrassé la voie publique, en y déposant ou en y laissant sans nécessité des matériaux ou des choses quelconques qui empêchent ou diminuent la liberté ou la sûreté du passage ». Dans la législation, le dépôt apparait, par conséquent, comme relevant à la fois de la police de conservation (loi de l’an X) et de la police de la circulation. On peut l’envisager en considérant l’intérêt de la voie publique prise dans sa matérialité, ou l'intérêt des personnes qui circulent sur cette voie publique. Au premier cas, on conçoit le dépôt comme une anticipation, au moins temporaire, ou comme une menace de détérioration, lorsque la nature des objets déposés justifie cette manière de voir. C’est ainsi que l’article 17 de la loi de l’an X énumère les dépôts après les anticipations et avant