CHAPITRE IV

DEVOIRS RELATIFS A L'ASSISTANCE PUBLIQUE ORIGINE DE l'idée DU DEVOIR d'aSSISTANCE

La source naturelle des devoirs d'assistance est dans les sentiments d'affection sociale, de « sociabilité », qui animent les hommes civilisés et pourvus d'une éducation morale suffisante. De la famille, les sentiments affectueux se répandent autour d'elle : l'homme n'aime pas seulement sa mère, son père, ses frères, ses sœurs, auxquels le rattachent les liens du sang, les habitudes quotidiennes et des intérêts de toute sorte ; il en vient aussi, à mesure qu'il avance dans la vie, à aimer les camarades de son enfance, les compagnons de ses jeux, ceux qui partagent ses plaisirs et ses travaux, ses joies et ses peines. 11 n'avait d'abord que des parents, il a maintenant des amis. A mesure que ses relations s'étendent, que le besoin de ses semblables lui est rendu plus évident par les douloureuses expériences de la vie, le cercle où ses sentiments affectifs rayonnent s'étend encore davantage. Il reporte sur tous les vieillards le respect qu'il a pour ses vieux parents; il étend à toutes .les femmes une portion de l'amour qu'il a pour sa mère, ses sœurs et son épouse; il se considère volontiers comme le frère aîné ou le père de tous les enfants qu'il trouve sur sa route, en qui se reflètent l'insouciance, les caprices ou les faiblesses de sa propre enfance. Pour tous les hommes de sa tribu, de sa nation, pour tous ceux qui parlent sa langue, portent le même costume, pratiquent la même religion, obéissent aux mêmes lois et aux mêmes autorités politiques ou administratives, il éprouve

des sentiments aflFectifs dont Tintensité s'accroît d'autant plus que son intelligence se développe davantage et qu'il comprend mieux la nature physique et morale des mille liens par lesquels il leur est attaché.

Ces sentiments se précisent par les guerres que la nation soutient contre les peuples voisins pour protéger ses terres, ses troupeaux, ses villages, ses habitants. L'obligation où il est de défendre, dans ces circonstances, son propre bien et sa propre liberté, en même temps que ceux de ses compatriotes, lui font mesurer, mieux encore que tous les événements antérieurs, le besoin qu'il a de ses semblables, et lui inspirent, avec la reconnaissance des services qu'il en a reçus, un sentiment d'affection assez vif pour qu'il n'hésite pas à donner son sang et sa vie Chaque fois que l'exigent la défense de sa terre natale et le salut de ses habitants. Comme l'amour familial, comme l'amitié, le patriotisme est formé dans le cœur et le cerveau de cet homme d'un mélange d'affection sociale et d'intérêt individuel. 11 aime ses compatrioteis parce qu'il se sent aimé par eux ; il se sacrifie pour ses compatriotes parce que ses compatriotes se sacrifient pour lui. Enfin, il aimera davantage encore sa patrie, si elle est dotée d'institutions lui permettant d'user en toute liberté de ses droits individuels et d'atteindre le bonheur auquel tous les hommes aspirent. « La patrie n'est point un être abstrait, disaitavec raison Portalis, dans un discours sur le Concordat; la patrie n'est quelque chose de réel qu'autant qu'elle se compose de toutes les institutions qui peuvent nous là rendre chère; il faut que les citoyens l'aiment ; mais pour cela il faut qu'ils puissent croire en être aimés. »

Quant au sentiment d'humanité, il ne peut apparaître que dans une société parvenue à son plus haut degré de développement, dans cette phase de l'évolution où l'intelligence de l'homme est assez vaste pour embrasser les rapports multiples qui existent entre les individus, les familles, les nations et les races qui forment notre espèce, et où l'altruisme est assez développé pour déborder notre égoïsme individuel ou national.

Y a-t-il une nation, même parmi les plus civilisées, qui puisse se vanter d'être parvenue à cette phase suprême de l'évolution de la morale sociale? L'humanité, c'est-à-dire Tamour de tous les hommes, sans distinction de races, de peuples, de religions, n'est- elle pas le privilège, dans tous les pays, d'une élite intellectuelle et morale encore impuissante à lutter contre les préjugés, les passions et les haines qui obscurcissent le cerveau des hommes et qui rétrécissent leur cœur?

Cependant, à mesure que l'instruction pénètre dans les couches profondes des peuples, que les religions s'épurent, que les philosophies deviennent moins métaphysiques et plus expérimentales, que les sciences se forment et que la morale se dégage des formules vicieuses où l'ont enfermée, pendant des centaines de siècles, l'ignorance et la passion, à mesure aussi que les relations deviennent plus étroites entre les membres d'une même société et entre les diverses sociétés humaines, chaque homme acquiert davantage la conscience des liens qui l'unissent à tous les autres hommes, la connaissance du besoin qu'il a de tous les autres et de l'impossibilité où il est de vivre isolé. Et les cœurs s'ouvrent en même temps que la science pénètre dans les cerveaux. Audessus de toutes les religions, de toutes les métaphysiques, de toutes les philosophies et de toutes les sciences, s'élève, chaque jour plus haute et plus visible à tous les observateurs clairvoyants, cette morale sublime qui constitue, depuis des milliers d'années, le fonds commun de tous les fondateurs de religion, de tous les philosophes, de tous les penseurs et de tous les savants et qui se résume en un seul mot : fraternité. La science nous montre que ce mot n'est pas une simple formule religieuse ou métaphysique, qu'il répond à des faits, qu'il est la traduction d'un sentiment réel, né dans le cœur des hommes à la suite de leurs rapports, et engendré par la certitude qu'ils ne peuvent se passer les uns des autres, que le progrès de l'ensemble du corps social est fait du progrès de chacun de ses membres.

De la connaissance de ces faits et du sentiment qu'elle

Db Lankssan. — CoDcurrence. 10

provoque naît l'idée du devoir que la société est tenue de remplir à Tégard de ceux de ses membres qui souffrent ou sont dans la misère.

Dans quelle mesure avons-nous rempli ce devoir^? C'est ce que nous permettra d'apprécier un rapide examen des dispositions prescrites par notre législation pour donner assistance aux miséreux, aux malades, aux infirmes.

HISTORIQUE DE l'aSSISTANCE EN FRANCE

L'histoire de Tassistance publique dans notre pays est remarquable par une lutte incessante entre l'Église et l'État, pour savoir à qui des deux reviendra le soin de secourir les pauvres et les infirmes, l'un et l'autre se rendant compte de l'influence que l'assistance donne, sur la masse de la population, à ceux qui l'exercent. Pendant tout le moyen âge, c'est à peu près exclusivement au clergé qu'incombe le soin des pauvres, des infirmes, des vieillards et des malades^. A

1. Je ne m'occuperai dans ce chapitre que de Tassistance publique, envisagée comme un devoir social dont l'accomplissement incombe aux pouvoirs publics, laissant à l'assistance privée le caractère de « vertu », c'est-à-dire d'acte volontaire, que chacun peut faire ou ne pas faire. Toutefois, je tiens à souligner l'importance qu'a dans notre pays, surtout depuis quelques années, la bienfaisance privée. On compte difficilement les œuvres de bienfaisance qui s'occupent de soulager les différentes sortes de misères et de maladies, de venir en aide aux femmes en couches, aux enfants pauvres, aux orphelins, aux enfants moralement abandonnés, etc., et c'est par millions que se chiffrent les sommes dépensées par ces œuvres. Quant à l'importance de la bienfaisance individuelle, on ne la peut apprécier que par le nombre considérable de vieillards et d'incurables qui en vivent, soit dans les campagnes, soit surtout dans les grandes villes. Ce qu'il importe de noter, c'est que les libéralités faites à l'assistance publique par les particuliers vont sans cesse en augmentant. De 1800 à 1878, près de 416 millions de francs avaient été versés par des particuliers aux établissements de l'Assistance publique, soit en moyenne, 5 400 000 francs par an. De 1878, époque de l'arrivée des républicains au pouvoir, jusqu'en 1888, la moyenne annuelle fut de 14 millions et demi; elle s'est élevée, de 1889 à 1899, à 16 millions de francs.

2. Sou^ l'ancien régime, la plupart des hôpitaux étaient fondés par des particuliers et surtout par des prêtres ou des congrégations religieuses. D'après Tollet {De V assistance publique et des hôpitaux), sur 1560 hôpitaux, 340 ont été fondés par des membres du clergé, 110 par des congrégations, 760 par des particuliers ou des princes, seigneurs, etc. Tous avaient, autrefois, l'aspect d'établissements religieux, tant à l'ex-

l'assistance publique 147

mesure que le pouvoir des rois augmente, Tassistance publique entre dans la voie de la sécularisation, par suite de rintervention des autorités civiles dans la gestion des biens abandonnés au clergé par l'État, les communes ou les particuliers, en vue des secours à donner aux malheureux. Les édits rendus par François P"", en 1543 et 1545, et par Henri III, en 1579, sont les préludes par lesquels la monarchie devait tenter de faire de l'assistance une œuvre gouvernementale.

Lorsque FAssemblée constituante s'empara des biens ecclésiastiques, elle eut soin de décider, par son décret du 9 novembre 1789, que la Nation devrait « pourvoir d'une manière convenable aux frais du culte, à l'entretien de ses ministres et au soulagement des pauvres ». Plus tard, le décret du 10 septembre 1790 mit l'assistance publique à la charge des communes et des départements.

La constitution du 3 septembre 1791 consacre le principe de l'obligation de l'assistance publique : « Il sera créé et organisé un établissement général de secours publics pour élever les enfanls abandonnés, soulager les pauvres infirmes et fournir du travail aux pauvres valides qui n'auraient pas pu s'en procurer. »

térieur qu'à l'intérieur. U fut presque toujours interdit aux protestants de fonder des hôpitaux; quand on découvrait un établissement de ce genre on en confisquait les lits. A l'origine, chaque hôpital était desservi par une congrégation spéciale. Plus tard, il se créa quelques grands ordres hospitaliers qui accaparèrent, en quelque sorte, le service de la majeure partie de ces établissements. Les revenus des hôpitaux étaient constitués par des donations et des legs; quelques-uns étaient fort riches. C'est seulement dans les hôpitaux que les malades pauvres étaient alors soignés. En général, les hôpitaux étaient fort mal tenus : à l'Hôtel-Dieu, on plaçait souvent trois ou quatre malades dans un même lit, sans se préoccuper de la nature de la maladie de chacun. A Bicêtre, il n'y avait qu'un seul infirmier pour 2 000 malades vénériens et 20 lits pour 200 personnes. Il semble qu'une partie notable des ressources de certaines congrégations hospitalières fussent consacrées à toute autre chose qu'à l'assistance ; on cite comme exemple de ce fait les sœurs hospitalières de Sainte-Catherine qui à 19, assistées par 8 filles de service, et jouissant d'un revenu de 87 000 livres, donnaient à souper et à coucher, dans une salle basse à 25 ou 30 filles sans asile. En 1861, une enquête officielle constatait que sur 17 776 congréganistes hommes, 12 845 s'occupaient d'enseignement; il en était de même pour 58 000 religieuses sur 90 000. Aujourd'hui, il n'y a guère que des congrégations de femmes qui s'occupent d'assistance, et un tiers seulement des religieuses s'y adonne.

En face de robligation de secourir les indigents, la Constituante plaçait rinterdiction de la mendicité. Son décret du 19 juillet 1791, relatif à Torganisation d'une police municipale et correctionnelle, décide (art. 22) : « Les mendiants valides pourront être saisis et conduits devant le juge de paix pour être statué à leur égard conformément aux lois sur la répression de la mendicité. »

La Convention, dans son décret du 19 mars 1794 (art. 8), pose de nouveau le principe que « l'assistance du pauvre est une dette nationale* ». Elle ordonne la vente des « biens des hôpitaux, fondations et dotations en faveur des pauvres » et elle met les frais de l'assistance publique à la charge de l'État : « Il sera, dit l'article premier, attribué par chaque législature une somme annuelle à chaque département de la République, laquelle sera employée en secours en faveur

1. Ce principe est, depuis longtemps, appliqué dans tous les pays protestants de l'Europe. En Angleterre, les lois reconnaissent au pauvre non valide un droit absolu à l'assistance. Les pauvres valides y ont un droit conditionnel, c'est-à-dire qu'on leur doit assistance si on ne peut pas leur procurer du travail. C'est de ce principe que sont nés les workhouseSi ou maisons dft travail que toutes les communes doivent tenir ouvertes, et dans lesquelles on admet non seulement les individus accidentellement dépourvus de travail, mais aussi des vieillards et des incurables. L'assistance des indigents non valides est pratiquée à domicile. Le principe de l'obligation se manifeste encore par la taxe des pauvreSf véritable impôt direct, établi sur toutes les propriétés rapportant des revenus, sur les ponts, les chemins de fer, etc., et perçu, dans chaque paroisse, par le comité de l'assistance publique.

En Allemagne, l'État impose aux communes l'obligation d'assister les indigents et il accorde à ceux-ci le droit de se plaindre à l'administration centrale quand ils jugent que les communes ne remplissent pas convenablement leurs devoirs. La loi autorise les communes à recevoir des dons et legs, à faire des collectes, à encaisser certaines amendes et à frapper des taxes spéciales sur les objets de luxe, les théâtres, les jardins publics, etc.

En Autriche, où l'obligation à l'égard des indigents est très formelle, les communes peuvent établir un « impôt direct des pauvres ». 11 en est de même en Danemark.

En Italie, en Espagne et dans tous les pays catholiques, l'assistance est considérée même quand elle est instituée à l'état de service public, comme une œuvre de charité. C'est également ainsi qu'elle a été considérée en France jusqu'à la Révolution et, depuis la Révolution, jusqu'à ces dernières années. En 1850, Adolphe Thiers écrivait dans un rapport à l'assemblée législative : « Il importe que cette vertu de la bienfaisance, quand elle devient de vertu privée vertu publique, conserve son caractère de vertu, c'est-à-dire reste volontaire, spontanée, libre de faire ou de ne pas faire. »

de l'indigence, dans la proportion et de la manière qui vont être déterminées. » Suivent les prescriptions relatives à la répartition de cette subvention entre les départements ; puis un article 3 d'après lequel « la répartition sera faite sur les mêmes bases des départements aux districts et des districts aux cantons». Ce sont ces derniers qui doivent distribuer les secours. Ce décret prévoyait encore rétablissement « d'officiers de santé pour les pauvres secourus à domicile, pour les enfants abandonnés et pour les enfants inscrits sur les états des pauvres ». D'après l'article 12 : « Les accoucheurs et accoucheuses établis dans les villes et dans les campagnes, et dont la capacité sera reconnue, seront chargés des accouchements des femmes inscrites sur les états des pauvres. »

La prévoyance n'était pas non plus oubliée. D'après l'article 13, « pour aider aux vues de prévoyance des citoyens qui voudraient se préparer des ressources à quelque époque que ce soit, il sera fait un établissement public sous le nom décaisse nationale de prévoyance sur le plan et d'après l'organisation qui seront déterminés ».

Enfin la mendicité était interdite. L'article 14 ordonnait : « La mendicité sera réprimée ; en conséquence, il sera établi dans chaque département, des maisons de répression où le travail sera introduit et où les mendiants seront conduits dans les cas et pour le temps qui seront fixés. Les comités de législation etde secours publics se concerteront pour proposer une peine qui prévienne tout retour au vagabondage, dans le cas de double ou tierce récidive. » Comme conséquence, l'article 15 interdisait « toutes distributions de pain et d'argent aux portes des maisons publiques ou particulières ou dans les rues ». La charité publique était remplacée par des « souscriptions volontaires dont le produit sera versé dans la caisse de secours du canton ».

Par un second décret du 24 vendémiaire an II (15 octobre 1793) la Convention prescritl'établissement par chaque commune d'une liste de ses indigents; elle s'efforce d'organiser les secours et elle réglemente la punition de la mendicité dans des termes qui font prévoir nos lois actuelles sur la

relégation. « Les mendiants mis dans les maisons de répression, et qui ne pourront justifier d'aucun domicile après un an de détention, seront condamnés à la transportation. » L'article 7 décide que « la peine de la transportation ne pourra être moindre de huit années; elle n'aura lieu que pour les mendiants au-dessus de dix-huit ans, et au-dessous de soixante. Elle pourra être prolongée, si la mauvaise conduite du transporté le mérite, comme elle pourra être abrégée dans le cas seulement d'un service distingué rendu à la colonie. »

Le décret est complété par des clauses relatives au domicile de secours des indigents, qui ont servi de point de départ à la législation actuelle sur cette matière.

Un décret non moins considérable, du 22 floréal an II (16 mai 1794), ordonne : « Il sera ouvert dans chaque département, un registre qui aura pour dénomination : Livre de la bienfaisance nationale. Le titre P"* sera intitulé ; Cultivateurs malades ou infirmes ; le IP, artisans vieillards ou infirmes; le IIP sera consacré aux mères et aux veuves ayant des enfants dans les campagnes. » Il instituait une fête de « la bienfaisance nationale » qu'il est possible de trouver un peu puérile mais qui n'en témoignait pas moins des hauts ' sentiments d'humanité dont nos pères de la première République étaient animés.

Le trouble des temps ne permit pas à la Convention d'aborder l'application de ses décrets, dont la caractéristique était la transformation de l'assistance publique en devoir national, avec la suppression de la mendicité et de la charité privée.

Avec le Directoire, on revint, d'une part, au système de l'assistance communale inauguré par la Constituante, et, d'autre part, au régime des établissements hospitaliers indépendants.

Depuis cette époque, dans notre pays, l'assistance publique s'est toujours exercée sous deux formes distinctes : 1° la bienfaisance^ consistant dans la délivrance plus ou moins pro- U)ngée de secours en nature ou en argent, à des gens qui vivent chez eux : 2° V hospitalisation ou admission des infîr-

mes et des malades dans des établissements qui subviennent à toutes leurs nécessités pendant la durée du séjour qu'ils y font. La première forme d'assistance est représentée essentiellement, aujourd'hui, par les bureaux de bienfaisance, la seconde par les hôpitaux et hosprces. A Paris, seulement, les deux services sont réunis sous une direction commune; partout ailleurs ils sont entièrement séparés.