LA SÉPARATION DE L'BGLISB ET DE L*ETAT

décadaire. Voici ce que dit Neufehateau daus uu rapport relatif aux catholiques : « Cette secte intolérante ne souffre, c< daus les lieux où s'exerce son culte, d'autres attributs « que ceux qui le distinguent. Où elle place Timage de c Marie, il faut voiler celle de la Sagesse, et remplacer le « buste de Socrate ou de Platon par celui de St-Domi- « nique Une semblable condescendance serait faiblesse. « C'est beaucoup d'avoir laissé des chapelles et un des bas « côtés à cette secte exclusive et haineuse. Le culte théo- € philanthropique au contraire s'accommode parfaitement « des attributs, des cérémonies décadaires. Ces attributs cf sont même pour lui des décorations auxiliaires, dont il « emprunte de Téclat. a

Les menées des prêtres réfractaires rendaient toujours plus difficile et moins fructueuse Taliénation des biens nationaux (1). Le Directoire répondait à ces provocations par une exécution rigoureuse de la loi du 7 Vendémiaire au IV, la fermeture d'un grand nombre d'oratoires, et l'ensemble de mesures voxatoires et mesquines qu'on a désigné sous le nom de persécution décadaire.

Cependant, la renaissance du catholicisme s'affirmait par l'ouverture d'un grand nombre d'églises. Les AnncUes catholiques du il Frimaire an V (premier Décembre 1797) constatent que de nouveaux temples s'ouvrent chaque jour. A Paris, le nombre des églises occupées est de 40. Il sera de 50 à Pâques Tannée suivante (27 Germinal An V). Les Annales de la religion du 6 Messidor An VI témoignent que 31.214 communes ont repris le culte, 4.51 i sont en réclamation pour l'obtenir.

(1) L'excommunication était lancée contre les acquéreurs. Cf. Aulard. Revue de Paris. 1«' mai 1897. Le public se méfiait de plus en plus des assignats.

74 CHAPITRB n

Les cultes protestant et Israélite se développaient également.

C'est alors que, les élections de germinal an V ayant amené la formation d'une majorité catholique, le Conseil des Cinq Cents nomma une commission pour réviser les lois politiques ou religieuses, et que Camille Jordan déposa, le 29 Prairial, son célèbre rapport. 11 insista sur la nécessité de favoriser, dans le régime de la séparation, le libre développement de la religion, et de reconnaître aux citoyens le droit d acheter on de louer les édifices du culte (1).

La politique préconisée par Camille Jordan allait être suivie, avec une merveilleuse habileté, par Bonaparte. Le Consulat ouvre, dans les rapports de TÉtat et de TÉgliso, une ère de pacification. Le 26 Prairial An VIII, Fouché écrit aux Préfets : « Que les temples de toutes religions « soient ouverts, que toutes les consciences soient libres,

(1) Bibl. nat. Le 43/1069, in-8. Il demande : 1» que les fidèles puissent choisir à leur gré li'urs ministres : c'est l'admission des prêtres réfractaires ; 2« qu'il ne soit exigé ni promesse, ni serment, ni déclaration quelconque; 3* qu'on puisse sonner les cloches; 4» que chaque culte ait un cimetière spécial. Il interdit les donations faites en nom collectif. A la suite de violentes discussions qui se prolongèrent du 20 au 27 messidor an V, et au cours desquelles les catholiques furent éloquemment défendus par Lemerer et par Royer CoUard, les Cinq C^nts votèrent le 27 une résolution abrogeant les lois contre les prêtres réfractaires, que les Anciens approuvèrent le 7 fructidor an V. Le péril clérical que Ton crut menaçant détermina alors le Directoire à entreprendre le coup d'Etat du 18 fructidor, qui fut suivi d'une courte mais violente persécution (déportations de prêtres, fermeture d'oratoires, exécution rigoureuse de la loi du 7 vendémiaire an IV). Un article de la Gazette de France, du II pluviôse an VI expose ; Plusieurs églises ont été fermées hier. On désigne celle des Carmes, rue de Vaugirard, l'église St-Benoît, rue St- Jacques, et l'église St-Germain-l'Auxerrois. Voici la cause de cette fermeture : « C'est la .solennité avec laquelle les desservants de ces églises ont affecté d'y célébrer la fête dite de l'Epiphanie ou des Rois, et l'incorrigible entêtement do cette classe d'hommes à tout exiger, pour mériter de tout perdre ».

LA SIÎPARATION DE L* ÉGLISE ET DE l'ÉTAT 1^^

« que tous les cultes soient également respectés... ». Une neutralité impartiale succède à l'hostilité du Directoire.

Par arrêté du 7 Nivôse « toutes les églises non aliénées « sont remises à la disposition des citoyens des communes « qui en étaient en possession au premier jour de Tan II. » Les arrêtés par lesquels quelques administrateurs avaient ordonné que les églises ne seraient ouvertes que les décadis étaient cassés.

Il est vrai que la co habitation des cultes persistait, réglementée par un arrêté du 2 Pluviôse An YIII. Mais la décadence de la théophilanthropie (1), celle de TEglise constitutionnelle (2) facilitaient la pacification. Et voici comment Mme de Staël décrit la situation des Eglises sous le Consulat : « A Tépoque de TavènemiMit de Bonaparte^ (' les partisans les plus sincères du catholicisme^ après avoir « été aussi longtemps victimes de Tinquisition politique, ce n'aspiraient qu'à une parfaite liberté religieuse. Le vœu « général de la Nation se bornait à ce que toute persécution « cessât désormais contre les prêtres, etqu'on n'exigeât plus « d'eux aucune espèce de serment ; enfin que l'autorité M ne se mêlât en rien des opinions religieuses de personne. « Ainsi donc le Gouvernement consulaire eut contenté « l'opinion en maintenant en France la tol^^rance telle « qu'elle existe en Amérique ».

C'est alors que Bonaparte, bouleversant lui-même la politique qu'il avait si heureusement commencée, renoua les relations avec le Pape et substitua au régime de la Séparation celui du Concordat.

(1) Le 12 vendémiaire an X {4 oct. 1801) un arrêté consulaire ôte aux thcophilanthrnpes la jouissance des édifices nationaux, et quand ils demandent l'autorisation de louer un local, leur pétition reste sans réponse.

(2) En l'an IX, sur les 15 édifices nationaux accordés à Paris aux cultes, les constitutionnels n'exercent que dans 5. (Rocquain, État de la Finance au i8 brumaire^ p. 281. Aulard. Histoire polUigtie,,,,, p. 726).

80]I£MA.IRB, — Tfatare complexe du Concordat. — U organimenn, aervice public — Il a un CAraotère conventionnel, — 1* ZjAprépa^ ration du Concordat. — Motifs qui ont déterminé Bonaparte à le conclura —Le ré ffim9 de Séparation laissant aux maina de VÉStat la propriété dea édiûcem de culte ne pouvait être déûnitif, — S^La €)onoluaion du Concordat. — Les négociations. — Les articles relon tifs «lur biens, — L*art, 75 de la loi de germinal an X, — 3» L'hi" terprétation du Concordat. — JDeux conceptions opposées : celle dm la papauté, celle de l'État. — i^ivergencea qui en résultent, lorsqu'il s'agit de déterminer^: lo la condition den biens aliénés ; 8» celle des biens affectés au culte ; d« le caractère du budget des cultes. — Quelle a été, sur ces pointa, la doctrine constante de rstat français. — L'ceuvre de la Constituante, de la Convention, du Consulat Jugée par un ministre catholique et royaliste.

Le régime issu du Concordat est complexe. Il présente les deux caractères suivants, qui en font Toriginalité, et qui expliquent en même temps les conflits de doctrines qu'il a soulevés.

D'une part, la Séparation de TÉglise et de TÉtat prend fin. La religion devient, comme elle était dans le passé, un service public. Les édifices du culte, propriété de la Nation, sont affectés à ce service, et les prêtres, salariés par TÉtat, sont des fonctionnaires. Par là, le régime nouveau se rapproche de celui de la Constituante.

Voici par où il en diffère. L'organisation nouvelle n'est pas déterminée par la volonté unilalérale et souveraine de l'État. Elle est le fruit d'un contrat intervenu entre deux puissances, dont la compétence est également reconnue en matière ecclésiastique, l'Église et l'État. Chacuue d'elles

78 CHAPITRE tll

obtieQt de Taulre certains avantages, moyennant des sacrifices librement consentis. Et l'abandon de certains biens, la renonciation à certains droits de propriété a pour contre-partie l'établissement d'une dette dont la rémunération des ministres du culte est Tobjet.

Il semble que ces deux caractères ont de la peine à coexister. Comment le budget des cultes, s'il est Tacquitte*ment d'une dette envers l'Église, peut-il être considéré comme la rémunération d'un service public? Et si les biens ecclésiastiques, propriété de l'État, sont, par un acte volontaire et souverain de celui-ci, en partie affectés au culte, comment interpréter la renonciation du Pape à ceux dont Taliénation est maintenue?

Nous ne nions pas la contradiction. Nous la constatons au contraire, et dans ce chapitre, nous en montrerons les effets. Il ne s'agit pas, en réalité, de deux caractères qui se complètent, et déterminent la physionomie juridique d'une institution. IL s'agit de deux aspects qu'elle présente, suivant qu'on l'envisage au point de vue de Tune ou do l'autre des deux parties.

Voilà le vice irrémédiable dont le Concordat était atteint daus son origine. Un contrat n'est valablement conclu que si les deux parties ont une égale compétence pour statuer sur son objet. Or, entre l'État et TÉglise il n'existe pas de tribunaux ; et TÉtat ne peut, en vertu de la notion qu'il a de sa propre souveraineté^ reconnaître à 1 Église une compétence égale à la sienne pour régler la rémunération d'un de ses services et la condition de biens situés sur son territoire.

Pourquoi donc l'Étal est-il intervenu à cet acte hybride qui ne peut se comprendre sans une abdication de sa part? liaus quelles conditions l'a-t-il fait, et quelles en sont

LB OOMGOBDAT 79

aujourd'hui eucorc les couséquences? Ce sont les trois questions qui se présentent.

Nous les étudierons, en nous plaçant au point de vue spécial des biens ecclésiastiques.

§ 1. — La préparation du Concordat

On a beaucoup discuté sur les motifs qui ont conduit Bonaparte à renouer les relations avec la Papauté.

Pour les uns, cette initiative aurait son explication toute naturelle dans les nécessités de Tépoque. Le catholicisme venait de montrer sa vitalité extraordinaire ; l'enthousiasme qui avait accueilli les décrets de libération, en particulier celui de Tan VIII, le grand nombre des fidèles que les églises nouvellement affectées au culte suffisaient à peine à contenir, étaient pour le premier Consul un encouragement à persévérer dans sa politique libérale. Cette politique avait pour dénouement nécessaire Taccord conclu avec le Pape, chef traditionnel du catholicisme (1).

On allègue, en sens contraire, que les lois de ventôse et de prairial offraient un modm vivendi très satisfaisant, dont on avait paru se contenter pendant plusieurs années. Si le système nouveau avait donné lieu d'abord à des abus, il ne fallait en accuser que les circonstances particulièrement défavorables au milieu desquelles il avait commencé

(1) En ce sens Ghénon, dans VHistoire générale de Layisse et Rambaud, t. IX, p. 255. — Dix jours arant la bataille de Marengo, le 5 juin 1800, Bonaparte dit au clergé de Milan : c Nulle société ne peut exister sans morale « et il n'y a pas de bonne morale sans religion. Il n'y a donc que la religion qui donne à TËtat un appui ferme et durable. Une société sans reli* gion est comme un raisseau sans boussole »

80 CHAPITRE m

à fooctionner. Du jour oix une main habile 8ut en tirer le parti désirable, il donna les meilleurs résultats. Et Ton invoque le témoignage de Mme de Staël. L'ambition efirénée du premier Consul, son désir de dominer sur les consciences, d'étendre son empire, en se présentant non seulement comme le chef temporel de la France, mais comme l'auxiliaire du pouvoir spirituel, voilà les causes déterminantes de sa politique nouvelle : « 11 lui fallait un clergé, « comme des chambellans, comme des titres, comme des « décoralions, comme enfin toutes les anciennes cariatides « du pouvoir » (Mme de Staël) (2).

Ces raisons que Ton oppose ne nous paraissent pas s'exclure. Si Bonaparte a pu trouver dans l'Église catholique un instrument de règne, c'est assurément qu'à cette époque les sentiments religieux avaient pris un nouvel essor. Le régime de séparation, tel que la Convention l'avait organisé, était-il de nature à leur donner satisfaction? On peut en douter. Sans doute, le régime libéral du Consulat, succédant à la tyrannie du Directoire, avait produit une détente ; mais n'avait-on pas vu l'enthousiasme populaire accueillir la loi de ventôse, et n'avait-on pu constater combien cet enthousiasme était éphémère?

Le régime de co-habitation des cultes, quelle que fût la tolérance et la bienveillance du gouvernement, était dans son principe une atteinte à la conscience des catholiques. Les déclarations optimistes de quelques évèques constitutionnels ne sauraient, à cet égard, nous donner le change. Et le système des concessions, toujours révocables, lais-

(2) En ce sens : Debidour, op. cit. y p. 183. Aulard, Histoire politique. ., p. 733. Voyez aussi, parmi les discours proaoncés à la Chambre, celui de M. Zé?aè8, dans la séance du 27 mars 19(^, celui de M. De?ille, dans la séance du 23 mars.

LE COiNGORDAT 81

sail le ciille à la merci du Gouvernement dont la volonté pouvait se modifier d'un moment à l'autre. Le régime de séparation, établi sans que les fidèles eussent la propriété de leurs églises, était condamné à n'être qu'un régime provisoire.

Il faut ajouter que la pacification, les mesures libérales dont bénéficiaient les émigrés, pouvaient inquiéter les acquéreurs de biens ecclésiastiques dont la conscience était troublée par les manœuvres des prêtres réfraclaires. Un sentiment de gêne vague pesait sur le pays. Il était néces" saire que les aliénations faites fussent ratifiées ; que les droits acquis fussent définitivement reconnus tels ; et, pour la majorité des Français, ce but ne pouvait être atteint sans le concours de la Papauté.

Déjà, quelques pas avaient été faits dans ce sens. Sous le Directoire, jusqu'<au 18 fructidor, des relations constantes existèrent entre le Saint-Siège et le Gouvernement. Le 27 brumaire an Y, Cacanlt écrit à notre ministre des relations extérieures : « Le traité avec le Pape devrait contenir, dans un petit préambule, une légère assurance que nous ne sommes en opposition ni avec la religion, ni avec le pouvoir spirituel du Pape ».

Joseph Bonaparte, nommé ambassadeur à Rome après le traité de Tolentino , écrit au Directoire le 21 septembre 1797 : « Si donc la Nation peut vous mettre au- « dessus de toutes explications avec Rome, ce serait sans « doute le parti le plus heureux ; si au contraire le Gou- « vernement pense qu'il ne faille se servir encore de ce « moyen honteux pour le xviii* siècle, ce serait alors le rt moment de le mettre en usage sur-le-champ. »

Enfin, le premier Consul réalisa ce projet qui servait son ambition, mais qui donnait aussi satisfaction au vœu de

DONNBDIBU DB TABRRS 6

la France catholique. Et le 15 juillet 1801, le Concordat était conclu.

§ 2. — La condmion du Concordat

On a beaucoup répété ces derniers temps que le Concordat est un acte vicié dans son origine. On fait allusion, lorsqu'on s'exprime. ainsi, aux circonstances particulières au milieu desquelles il prit naissance, et aux moyens supérieurs dont disposait le premier Consul, qui venait d'être vainqueur à Marengo.

On doit observer que les plus prompts à faire cette remarque sont aussi les premiers à rappeler le mot de Napoléon qui aurait déclaré un jour, à Sainte-Hélène, que « le Concordat était la grande faute de sa vie ».

En réalité, c'est avec le concours libre et empressé de la Papauté que les relations commencèrent. Dès les premières ouvertures qui lui furent faites par le cardinal Martiniana, évoque de Verceil, le pape Pie VII envoya à Bonaparte M'' Spina, archevêque de Corinlhe, assisté d'un théologien, le père Caselli. Spina arriva à Paris le 14 brumaire an IX (5 novembre 1800), et les négociations furent entamées aussitôt. Spina eut surtout affaire à l'abbé Bernier, un Vendéen qui avait plus ou moins trahi les royalistes, homme peu scrupuleux, mais très intelligent.

Voici quelles étaient les exigences du premier Consul : le Gouvernement consulaire protégerait en France la Religion catholique, mais il en réglerait l'exercice. Le Pape reconnaitiaitla confiscation des biens ecclésiastiques, et n'inquiéterait plus les acquéreurs de biens nationaux. L'État assurerait aux prêtres des traitements convenables.

La Cour de Rome ne se dissimulait pas Timpossibilité d'exiger la re&litutioo des anciens domaines de TÉglise ; elle renonçait à revendiquer ceux qui avaient été vendus. Mais elle demandait que le Clergé fût remis en possession de ceux qui ne Tétaient pas encore, et qu'il fût autorisé à recevoir des biens fonds par voie de legs ou de donations* Céder à ces exigences, c'était permettre la reconstitution du Clergé comme corporation politique et propriétaire.

A la suite de tergiversations du délégué papal, Cacault fut envoyé à Rome, et il obtint du Pape la rédaction d'un contre-projet. Les acquéreurs de biens ecclésiastiques catholiques, ou qui, s'étant éloignés de l'unité de TEglise, y feraient retour, étaient « dispensés de restitution. » Quant aux autres, on se bornait à dire qu'ils ne seraient pas inquiétés. Des fondations pourraient être faites en faveur des Églises, et les immeubles n'en seraient pas exclus, comme le Gouvernement français le demandait.

Le mécontentement du Premier Consul se traduisit par des menaces et eut pour conséquence le remplacement de Spina par Consalvi (21 juin 1801). Enfin, la convention fut signée le 26 Messidor, An IX (13 juillet 1801).

Voici le texte, pour ce qui touche la question des biens :

Akt. XIL — Toutes les églises métropolitaines y cathédrales, paroissiahs et autres, non aliénées, nécessaires au culte, seront mises à la disposition des évêques.

Art. XIIL — Sa Sainteté, pour le bien de la p%ix, et rheureux rétablissement de la religion catholique, déclare que ni elle, m ses successeurs ne troubleront en aucune manière les acquéreurs des biens ecclésiastiques aliénés ; et qu*en conséquence la propriété de ces biens, les droits et revenus y attachés demeureront incommutables entre leurs mains ou celles de leurs ayants-cause.

Art. XIV. — Le Gouvernement assurera un traitement convenable aux éoêques et aux curés dont les diocèses et les cures seront compris dans la circonscription nouvelle.

Art. XV. — Le Gouvernement prendra également des mesures pour que les catholiques Français puissent s'ils le veulent, faire m faveur des Eglises des fondations.

Ou sait quelle fut d'abord Timpopularité du Concordat, et la froideur significative avec laquelle il fut accueilli par le Conseil d'État. Il fallut épurer le Tribunat et le Corps Législatif. Encore ne fut-il admis par ces Assemblées qu'à condition des articles organiques qui raccompagnaient.

Ces articles, œuvre unilatérale du Gouvernement français, fixaient le traitement des ministres du culte, déclaraient que les fondations ayant pour objet Tentreticn des miuistres et Texercicc du culte ne pourraient consister qu'en rentes constituées sur l'Etat, et renfermaient, au sujet des édifices destinés au culte, les dispositions suivantes :

Art. 75 — Les édifices anciennement destinés au culte catholique y actuellement dans les mains de la Nation , à raison d'un édifice par cure et par succursale, seront mis à la disposition des évéques par arrêté du Préfet du département. Une expédition de ces arrêtés sera adressée au Conseiller d'Etat chjrgéde toutes les affaires concernant les cultes.

L'organisation des cultes protestants était aussi réglementée et les dispositions concernant la liberté des fonda* tiens leur étaient communes avec le culte catholique.

Quant au culte israélite, il ne fut réglementé que sous l'Empire (Décret du 47 mars 1808).

Les articles organiques ne reçurent jamais Tapproba-

lion du Pape qui les a toujours considérés comme rendus en violation du Concordat.

Nous n'entrons pas ici dans l'analyse des textes (décrets ou arrêts du Conseil d'Etal) qui, par application des précédents, ont déterminé la situation administrative des biens affectés au culte et en ont fait la répartition entre divers établissements publics.

Une question préalable se pose, dont l'examen va nous retenir : celle de savoir comment il convient d'interpréter le Concordat, et quelle était désormais la condition juridique des biens affectés au culte.

§ 3. - L'Interprétation du Concordat

Il n'y a pas une interprétation du Concordat. Il y en a deux, qui partent de principes opposés, et aboutissent à des conclusions radicalement contraires.

Portalis, parlant devant le Corps législatif au nom du Gouvernement français, n'a pas interprété le Concordat comme Tavait fait Tabbé Spina, légal du Pape. Si Tabbé Beruier, représentant le premier Consul, semble, à certains moments, parler le même langage que l'abbé Spina, peutêtre ne faut-il attribuer cette unité de vues, sans laquelle tout accord fût demeuré impossible, qu'à son habileté de diplomate.

Voilà ce qu'on oublie sans cesse aujourd'hui. Chaque jour, nous voyons des hommes qui représentent l'une ou l'autre de ces deux tendances — car le conflit, aussi vieux que le Concordat, dure autant que lui — apporter à la Tribune des textes qui semblent décisifs en faveur de leur doctrine. Ils s'exposent à se voir réfuter le lendemain au

moyen de textes non moins décisifs. Tous méconnaissent ce fait, pourtant hislorique, pourtant établi par une étude sérieuse des travaux préparatoires : les volontés des deux parties, dans ce contrat unique en son genre, ne se sont jamais rencontrées. Pourquoi s*obstiner à chercher une volonté commune? Il n'y en a jamais eu.

Nous avons donné la raison de cette divergence irréductible. Elle influe sur la solution des trois problèmes les plus délicats qu'a soulevés Tinterprélation du Concordat. Le premier concerne la condition des biens affectés au culte; le second est relatif aux biens aliénés; le troisième concerne les traitements ccclésiasliques.

Les églises métropolitaines, paroissiales, etc., sont désormais à « la disposition » des évêques. Nous avons rencontré cette expression dans le décret de la Constituante : les biens affectés au culte étaient «à ladisposition » de la Nation. Nous en avons souligné le caractère équivoque. Il s'agissait pour les uns d'un simple pouvoir d'administration, pour les autres du droit de propriété luimême : c'est cette dernière interprétation qui avait fini par l'emporter.

Les biens du Clergé étaient donc, à la veille du Concordat, la propriété de la Nation; et le premier Consul ne pouvait méconnaître In droit de cette dernière sans violer une loi du pays.

Le Concordat avait-il pour conséquence de transférer la propriété de ces biens? Assurément non. Seules, les églises nécessaires au culte étaient mises à la disposition des évèqucs. Et les articles organiques reconnaissant que les édifices anciennement affectés au culte étaient « dans les mains de la Nation » ne disposaient au profit du Clergé que d'un édifice par cure et par succursale. C'est d'une

tB CONCORDAT B7

affeclatioD administrative qu'il s agissait là, bien évidemment. Quand oa opère une restitution, quand on transfère un droit de propriété, on ne le fait pas dans la mesure des besoins (1).

Il est donc vraisemblable que les mots « mis à la disposition » avaient le même sens aux yeux des deux parties. Il n'est pas moins vrai que le résultat de l'opération était absolument différent pour Tune et pour l'autre.

S'il n'y a eu, au regard de la Papauté, qu'une affectation administrative, c'est que tout transfert de propriété était inutile. Le Pape n'avait jamais reconnu la validité des aliénations consenties depuis 1789. En lui demandant de renoncer aux biens déjà vendus, on l'autorisail implicitement à se considérer comme propriétaire des biens au sujet desquels sa ratification n'intervenait pas et qui étaient de nouveau affectés au culte. Il y a là un argument a con^rano qui s'impose, si l'on considère le Concordat comme un contrat intervenant entre parties égales, et réglant l'attribution de droits dont elles ont l'égale disposition. Tel était, tel devait être le point de vue de la Papauté.

( 1) La plupart des auteurs se croient obligés d'attribuer un même sens aux mots : « à la disposition », quand ils les rencontrent dans le décret do la Constituante, et dans le texte du Concordat. Pour les uns. il s'agit d'un double transfert de propriété. En ce sens M. Beauregard, dans son discours du 13 ayril, Pourd'autres, au contraire, il s'agit d'une simple atVcctation administrative. La Nation, se considérant en 1789 c(mme d'ores et déjà propriétaire des biens du clergé^ en aurait simplement repris la possession. Le Concordat, maintenant ce droit de propriété, aurait remis à l'Eglise la jouissance et l'administration de ces biens.

Cette identité de sens nous parait contredite par lo texte des deux dispo^itions, qui n'est pas le même. La Constituante a déclaré que les biens du clergé sont à la disposition de la Nation. Elle a prétendu constater un droit préexistant, bien qu'elle ait réalisé, â nolie avis, un transl'cit de propriélô. Cela résulte de la discussion que nous avons analysée. Le Concordat a ttiis les mêmes biens à la dii^position des évcques. Nous êtal>lissons, ci-dessus, qu'il s'agit d'un acte administratif.

Etaft-co bioQ celui du gouvernement français? On peut êlre lenlé de le croire, si l'on consulte la lettre suivante écrite par Bernier à Tarchevêque Spina, le 2i Brumaire An IX (i S Novembre 1800) : « Dans ces moments de crise, « il était impossible que le Clergé Français ne ressentit « pas le malheur des circonstances, et ne fut pas forcé par « le torrent révolutionnaire à se soumettre à tous les « sacrifices qu'elles lui demandaient. Ses biens immenses « sont devenus l'hypothèque des créanciers de TEtat. Les « lois et la Constitution l'en ont également privé. Cette « expropriation, nécessitée par les besoins de l'Etat, est (( maintenant consommée. Ces biens ont passé des mains (f des possesseurs ou titulaires dans celles des acquéreurs. « La loi donne à ceux-ci un titre, et h Gouvernement une tt garantie. Ce titre, cette garantie reposent essentielle- « ment sur la fin politique. Vouloir les altérer ou les « enfreindre, ce serait ouvrir la porte à de nouveaux trou- « blés et appeler contre l'Eglise le mécontentement et la « haine d'une partie des Français. Cette effrayante idée, « Monseigneur, doit être la mesure du jugement que por- <( tcra TEglise sur ces sorles d'acquisitions. La nécessité « les commande, le besoin les exige, la loi de l'Etat les « approuve, la Constitution les garantit, le bien delà paix, « le repos de l'Etat, le rétablissement de la religion au « milieu de nous, en un mot, la réunion delà France avec « l'Eglise de Rome, dépend essentiellement de la couser- « vation de ces acquisitions. Ces motifs sont trop puissants « pour ne pas faire sur Tespril et le cœur de Sa Saince teté la plus vive impression. Nous lui proposons donc « par votre organe, Monseigneur, d'adopter comme prince cipe fondamental de toute réunion que les acquisitions ". des biens ecclésiastiques, dits nationaux, seront mainte-

n nues cl ralifiécs par TEglise, au nom de laquelle le Saint « Siège ordonnera, tant aux ecclésiastiques qu'aux fidèles, « de ne troubler en aucune manière les possesseurs acluels a de ces mêmes biens et de regarder Tacquisition qu'ils en n ont faite comme un litre légal >',

11 est donc nécessaire que la papauté « ratifie », qu'elle c< maintienne » une aliénation qui a été opérée par une loi ! £t Tabbé Bernier admet, contrairement à la doctrine de la Convention, et à celle de la Constituante elle-même, que le décret de 1789 réalise une expropriation! Le Gouvernement Français a-t-il donc désavoué sa propre politique, et va-ton revenir sur tout ce qui a été fait, et légalement fait depuis 1789?

Il n'y a là que des habiletés de diplomate. L'abbé Bernier se place au point de vue de la Papauté, il admet ses prémisses, parce qu'il faut, pour s'entendre avec un adversaire, pour lui arracher des concessions, parler le même langage.

Comparons à cette lettre le discours que prononçait quelque temps après Portalis. qui s'adressait au Corps législatif : « Le temporel des Etats étant entièrement M étranger au ministère du Pontife de Rome comme à celui « des autres Pontifes, l'inlervenlion du Pape n'était cer- « tainement pas requise pour consolider et affermir la « propriété des acquéreurs de biens ecclésiastiques... mais « il a été utile que la voix du chef de l'Eglise, qui n'a point « à promulguer des lois dans la Société, put retentir dou- « cément dans les consciences, et y apaiser des craintes ou M des inquiétudesiqnela loi n'a pas toujours le pouvoir de « calmer » .

Voilà la véritable doctrine de l'Etat français! Elle est dans une opposition absolue avec celle de la Papauté. Il en

90 CHAPITIIB III

résulte, sur la condition des biens aliénés, sur celle des biens qui demeurent affectés au culte, un doublé mnlen* tendu.

Nous arrivonsau troisième, qui est la conséquence logique des précédents. Il s'agit de Tari. XIV qui promet aux ministres du Culte un traitement convenable.

Quelle est la nature de ce traitement? Faut-il le considérer comme Tacquiltement d*une dette que TEtat français aurait contractée envers TEglise, en retour de la renonciation consentie par le Pape aux biens déjà aliénés? C'est la doctrine traditionnelle de TEglise, celle que défendait, dans un discours réceni, le Pape Pie X : « Une transac- « tion était consentie do part et d'autre, en ce qui concerne « les biens qui avaient été publiquement enlevés à l'Eglise, n peu de temps auparavant. Ces biens, le Pontife en fait « don à l'Etat. L'titat» en revanche, donne sa parole qu'il « fournira au Clergé ce qui est décemment nécessaire à son « entretien. C'est évidemment un véritable contrat, au sens « propre du mot. Il y est stipulé une compi^nsation déter- (« minée en échange d un bien déterminé » (1).

En faveur de cette opinion, on n'a pas de peine à trouver des arguments dans les travaux préparatoires.

Le cardinal dit Pietro, dans un mémoire du 11 [mai, s'exprime ainsi : « Pourvoir à la subsistance des ministres, « après que les Eglises de France ont été dépouillées de (( leurs biens, est un acte de justice que le Gouvernement, K dans sa sagesse, ne manquera pas de reconnaître. » Et dans une note du 30 mars 1801 : « La subsistance des « ministres est de droit divin. Les biens fonds et la dlmé

(l) Voj«z dans le même sens M. Denys Cocbin qui, dans la séance du 30 mars 1905, reproduit le passage de fiernier cité au texte ; M. Gailhard Bancèl da&i la léanc* du lundi 8 avril ; M. Plichon, ditii la léanoe du 28 mars.

LE CONCORDAT 9i

c( manquant, il faut donc une compensation... le Gouver- <c nement y a pensé. Sa compensation réduit le clergé à « être salarié, ce qui esl déplaisant et contraire aux justes « maximes ; mais ce salaire est pourtant acceptable : « l"" parce que tout autre moyen de subsistance parait « manquer ; 2"" à la condition que le Clergé ne le reçoive c pas comme une faveur et ne prostitue pas son ministère a à qui le paie. »

Consultons maintenant Bernier, qui est le délégué de TEmpereur, mais qui parle le langage de la Papauté. Voici ce qu'il écrit au Pape, le 26 janvier 1801 : « Le Gouver- « nement s'est persuadé que ces deux titres qui semblent « ne faire qu*un et qui ont pour objet, Tun le traitement « du Clergé, l'autre la ratification des lois ecclésiastiques, H n'éprouveront aucune difficulté. Il serait impossible, « sans la garantie qu'offre ce dernier, de rétablir en <c France la religion catholique. Son retour occasionnerait « les secousses les plus terribles et armerait contre elle « la moitié de la Nation. Sa Sainteté est trop prudente, <( est trop amie de la Paix pour ne pas régler sa décision «< d'aprfes cette vérité. Le Gouvernement suppléera par c( un traitement honnête et indépendant d'une loi nou- « velle au dénuement actuel du Clergé français. »

A ces textes, qui seraient décisifs, si Ton devait interpréter le Concordat comme une convention ordinaire, on n'oppose que des arguments aisément réfutables. On fait observer qu'il est contraire à toutes les méthodes d'interprétation d'isoler dans une convention deux articles qui se suivent, pour déclarer qu'ils se servent mutuellement de cause, et qu'ils ne sauraient exister l'un sans l'autre.

Les auteurs qui font cette remarque tombent dans la même erreur, lorsqu'ils déclarent que la renonciation du

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Pape aux biens aliénés ayant été la condition sine qua non de la formalion du contrat, rnrlîcle 13 doit être considéré isolément (1).

Et puis, en vérité, il s'agit bien décela! Qu'importe la disposition matérielle do deux articles dans le corps d'une convention ? La conclusion qu'on prétend en tirer ne résultc-t-elle pas du simple fait que ces articles contiennent des obligations contractées par chacune dos parties au profit do Tautre ? Et ne sait-on pas que de telles obligations doivent être considérées comme se servant mutuellement de cause ? (2).

Si le gouvernement français ne pouvait ni ne devait envisager les traitements ecclésiastiques comme Tacquittement d'une dette contractée envers l'Eglise, c'est pour des motifs tout différents.

Les prémisses du raisonnement précédent étaient pour lui inadmissibles, puisqu'il ne résultait pas de l'article 13 une obligation à la charge de la Papauté, une renonciation consentie par elle. On ne renonce qu'à ce qu'on possède. Donc Tarticle 13 ne pouvait servir de cause à l'article 14. Et comment ce dernier créerait-il une obligation dont l'Etat serait tenu ? Il organise un service public, il institue des fonctionnaires auxquels un traitement « convenable > est assuré. L'idée de service public est exclusive de celle

(1) Voyez en particulier Petit. Une objection à la séparation de l'Eglise et de l'Etat. Revue poliiùfue et parlemefitaire^ 1904, p. 238 et suiv.

(2; C'est l'idée que développe éloquemnient M. Beaureg;.rd dans son discours du 13 avril 1905. Mais nous ne pouvons le suivre, lorsqu il essaie de prouver que, dans la pensée des deux parties, Tarticle 14 apparaissait comme la compensation de l'article 13. On peut bien citer dans ce sens certains passages de Dernier qui joue le rôle de conciliateur. Mais cette interprétation est contrariée par les passages de Portails que nous citons au texte.

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d'une obligation conlractéc envers une souveraineté étrangère (1).

Les texles ne nous font pas défaut. Bernier lui-même nous procure un argument. Dans le projet n' 4 du 14 janvier 1801, il disait : « La République accorde aux lituc laires des évèchés et aux curés le traitement annuel qui € leur fut accordé par les décrets de l'Assemblée consti- « tnanle .. »

Le budget des culles, établi par le Concordai, est ainsi rapproché de la Constitution civile du clergé. C'est la rémunération d'un service public.

La pensée de Portalis n'est pas douteuse. Dans son rapport au Conseil d'Etat sur les articles organiques, il s'exprime ainsi : « En déclarant nationaux les biens du c< clergé catholique, on avait compris qu'il était juste « d'assurer la subsistance des ministres à qui ces biens M avaient été originairement donnés. On ne fait donc c( qu'exécuter ce principe de justice en assignant aux « ministres catholiques des secours supplémentaires juste qu'à concurrence de la somme réglée pour le traitement (c de ces ministres. »

Dans ce passage, Portalis énonce clairement les véritables principes. Sans doute le budget des cultes est l'acquittement d*une obligation de TEtat ; mais l'Eglise n'est pas le sujet de cette obligation ; ce sont les individus

(1| En ce sens Léouzon le Duc. Les Origines du Budget des Cultes. Annales de VEcjle libre des Sciences politiques, 1889, p. 288. En revanche, nous ne saurions nous ranger à l'avis de M. Cl. Léouzon le Duc lorsqu'il oppose rœuvre de la Constituante à celle du Concordat. Le budget de la Constituante serait une indemnité d'expropriation, celui du Concordat consti* tuerait la dotation d*un service national. Nous croyons que les deux budgets revêtent en réalité le même caractère. Voyez le rapprochement établi entre eux dans le discours de Bernier cité au texte.

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Donc, sur les trois questions précédentes, dont Timportance capitale apparaîtra plus tard — condition des biens ecclésiastiques aliénés, condition des biens affectés au culte, caractère du budget des cultes — nous nvons examiné, en les opposant^ les deux doctrines. On a le tort de les confondre, et on cherche vainement à les concilier. Quand nous devrons nous prononcer entre elles, nous donnerons la préférence à celle de TEtat : c'est qu'ayant à discuter une œuvre législative, nous nous plaçons, pour raisonner, au point de vue du Législateur. Mais nous reconnaissons qu'aucune d'elles ne pouvait, ni ne devait être difTérentc de ce qu'elle est.

Il va sans dire, et le discours du Pape Pic X que nous citions plus haut en est la preuve, que la solution de la Papauté n'a pas varié. Toujours elle a considéré le Concordat comme une convention synallagmatique statuant sur des droits dont les deux parties avaient l'égale disposition.

En conséquence, elle s'est refusée à reconnaître les articles organiques.

Montrons que la doctrine du Gouvernement, elle aussi, a été constante.

Voici ce que dit Portails, dans son discours au Corps législatif du 15 germinal an X : « Que doit faire le magis* « trat politique en matière religieuse? Connaître et fixer « les conditions et les règles suivant lesquelles l'Etat peut (c autoriser, sans danger pour lui, l'exercice public d'un « culte. C'est ce qu'a fait le gouvernement français, relati. « vement au culte catholique. Il a traité avec le Pape, non M comme souverain étranger, mais comme Chef de l'Eglise u universelle dont les catholiques de France font partie. Il « a fixé avec ce Chef le régime sous lequel les catholiques

Ll COKOÛRDÀT 95

« cooliouonl à professer leur culte eu îFraDce... Le9 proie testants français n'ont point de chef, mais ils ont des « ministres et des pasteurs. Us ont une discipline qui n'est (« pas la même dans les diverses confessions. On a demandé ce des instructions convenables, et d'après ces instructions, a les articles organiques des diverses confessions protes-

« tantes ont été réglés En s'occupant de Torganisalion

<« des cultes, le Gouvernement n'a nullement perdu de vue

« la religion Juive Elle doit participer, comme les

c< autres, à la liberté décrétée par nos lois. Mais les Juifs a forment bien moins une religion qu'un peuple. Ils ezisc< tent chez toutes les nations sans se confondre avec elles. a Le Gouvernement a cru devoir respecter l'éternité de ce « peuple qui regarde comme un de ses plus grands privilèges « de n'avoir d'autres règlements que ceux sous lesquels il « a toujours vécu, parce qu'il regarde comme un de ses V plus grands privilèges de n'avoir que Dieu même pour « Législateur. »

Ainsi, d'après Portalis, le Gouvernement a traité avec le Chef suprême de la Catholicité, comme il a traité avec les représentants de l'organisation ecclésiastique, protestante ou juive. Il ne s'agit pas réellement d'un contrat intervenu entre deux parties égales. L'Etat français ne connaît pas d'égaux en dehors des souverains étrangers, et le Pape, en matière de Concordat, n'est pas considéré comme tel.

Seule, cette conception initiale rend compte des articles organiques. Elle paraît nécessaire à la sauvegarde de deux principes : celui de l'égalité des cultes, et celui de la souveraineté absolue de l'Etat sur ses sujets et sur les choses situées dans les limites de son territoire. Il en résulte enfin les conséquences que nous énoncions ci-dessus.

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On nous objectera que celte interprétation fut occasionnée par les circonstances. Elle est Tœuvre d'un gouvernement en lutte avec la Papauté. Nous n'aurons aucune peine à établir qu'il s'agit d'une manière d'être constante de l'Etat français. La Chambre introuvable va nous en donner la preuve.

En 1815, on voulut refaire à l'Eglise une fortune, en la dotant de biens fonds. On voulait lui permettre de s*enrichir par des dons et legs qui seraient acceptés par les bureaux diocésains, véritables personnes morales. On tenait aussi à la restitution des anciens biens du Clergé, consistant surtout en forêts, que l'Etat détenait et qui s'élevaient à 10 millions. Le Ministre des finances demandait qu'ils fussent aliénés, et leur prix employé au paiement des 6 ou 700 millions d'améré de dette exigible. Après de violents débats, les ultras durent renoncer à une satisfaction immédiate, mais l'Etat suspendit la vente (23 mars 1816).

On revint à la charge ; on demandait^ non seulement la restitution des biens, mais une inscription de 42 millions de rente au Grand Livre de la Dette publique. Or, voici ce que répondit à ces prétentions un ministre catholique et royaliste, M. de Serre (Séance du 22 avril 1816).

i< L'Église temporelle n'existe pas. Elle n'est pas de ce fc monde. Les canons et les usages de l'Église n'admettent « la faculté de propriété que dans les établissements ecclé- « siastiques individuels (1) ; chaque titre a sa dotation ;

(1} M. de Serre admet donc, comme nous Tavons fait nous-mêmes, que la propriété ecclésiastique se présentait en 1789 sous la forme de patrimoines collectifs appartenant à chacun des établissements religieux qui avaient la personnalité morale. C'est ce que dit en excellents termes M. Beauregard, dans le discours auquel nous avons fait plusieurs fois allusion : c Je considère comme certain qu*à la veille de 1789, les Eglises constituaient des personnalités civiles... De tout temps, depuis le commencement de notre histoire, les

« un évèché, uno cure ont un patrimoine spécial, dont cha- « que titulaire est ru&ufruilicr. Ni Tl^glise catholique, ni c( aucune fraction de cette Eglise, en tant que collection ce de plusieurs établissements, ne peuvent posséder de « propriétés. »

Cet exposé historique est très exact. M. de Serre montre justement que c'est sous la forme de patrimoines collectifs que la fortune de 1 Eglise s'est édiliée. Mais il néglige l'idée d'affectation sociale ; et cet oubli va l'amener à une conception fausse de l'œuvre de la Constituante. Celle-ci a-t-elle opéré une confiscation ? Non, dit M. de Serre :

« Les établissement supprimés, les biens qui n'apparte- « naient qu a eux, les biens auxquels, quelle qu'en fut « l'origine, personne n'avait conservé de droit, ces biens « tombent nécessairement et par droit de déshérence, dans « la propriété générale, dans le domaine public. »

Mais ces biens u'étaient-ils pas affectés à une œuvre ? Que devient celte œuvre? M. de Serre a aperçu l'objeclion, et voici comment il y répond ; « Mais l'équité ? mais rince tention du donateur? Cette intention a été de transférer a la propriété à rétablissement ecclésiastique et d'aban* (c donner le reste au cours des siècles que ne régit la « volonté d'aucun donateur. »

M. de Serre se trompe, s'il croit exprimer ainsi la pensée de la Constituante. L'idée d'une charge, d'une œuvre à accomplir, qui a inspiré le décret du 2 novembre 1789, lui

Églises ont été consiciérées par la Royauté comme des personnes morales capables de p(stéder; et s'il lallait le démontrer, il suilirait de rappeler les nombreuses tondations faites par les rois eux-mêmes, et qui supposaient bien que les personnes en laveur desquelles ils taisaient ces fondations étaient considérées par eux comme des personnes civiles. J'en conclus qu'incontestablement, à la veille de 1769, l'Église était bien propriétaire des biens qu'elle possédait ».

DONNEDIBU DB YABRBS 7

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est demeurée étrangère. Il a considéré d^emblée Tacte de la Convention qui, ayant supprimé les corps et confisqué les biens, s'affranchissait de la charge ; et il s'est eiTorcé, bien à tort, de le justifier (1).

Quoiqu'il en soit, table rase a été faite du passé ; et c'est un état de choses tout nouveau qui résulte du Concordat : « L'équité réclamerait pour les anciens établisse- (( ments supprimés, s'ils pouvaient revivre ; et s'il y avait « lieu à restitution, c'est à eux qu'elle irait. Mais les noua veaux établissements fondés par le concours des deux c< puissances, et sur des conditions toutes différentes, ne « peuvent, au nom de l'équité, demander que Taccom- « plissement de ces conditions. »

(1} Au contraire^ M. BeHiu'egai'd a mis très neltement en lumière cette idée d'allectation sociale. Et il apprécie exactement l'œuvre de la Constituante, lorsqu'il dit :

« Je reconnais que TËtat français avait le droit de veiller à ce que la propâélô ecclcsiasiique ne prit pas des proportions dépassant son but. Il avait b droit de U limiiei*, dans la mesure même des besoins du culte. Et puisque la propriciù ecclésiaslique avait pour objet Tentretien du culte, très certainement TEtat avait à intervenir, s'il e^itimaic que cette propriété prenait des proportions excessives.

Voilà pourquoi, à mon sens, en 1789, la Constituante a pu, sans violer le droit, nietiL'e à la disposition de la Nation les biens ecclésiastiques, parce qu'en même temps elle ajoutait que, d'ailleurs, elle reconnaissait la charge qui grevait ces biens, et qu'elle assurait cette charge, c'est-à-dire qu'en échange de ces biens mis à sa disposition, elle assurait les besoins du culte ».

En d'autres termes, elle transformait un service privé en service public.

Par une conséquence logique de la même idée, M. Beauregard se trouve amené à porter un jugement sévère sur l'acte de la Convention, qui s'est aÛ'rancbie de la charge sans renoncer aux biens :

« Pojr que la Convention fût devenue propriétaire intégralement et sans charge des biens ecciésiasiiques, il eût fallu qu'elle allât jusqu'à interdire les culies eux-mêmes. Alors, ayant supprime l'objet même des charges, elle aurait supprimé les charges elles-mêmes. Mais en pareil cas, à un crime elle en aurait substitué un autre. Au lieu du crime de yoI, elle eût évidemment commis le crime de violation de la liberté de conscience ».

On ne saurait mieux dire.

Et comme le Rapporteur de la loi, recourant à l'argument a contrario que nous exposions plus haul, revendiquait au profit de TÉtîlise la propriété des biens affectés au cnlle, voici la réponse de M. de Serre :

« Le Rapporteur a lire un mauvais arpumenl du silence « du Concordat sur les biens demeurés dans le domaine « de rÉtat. Le concours de la puissance spirituelle n'était « point nécessaire, nous Tavons prouvé ; mais, par cela (c même qu'elle confirmait la suppression des anciens éta- <c blissements, par cela même qu'elle les remplaçait par « de nouveaux, dotés de simples traitements, et non d'im- « meubles, elle reconnaissait en tant que de besoin, et (( textuellement, la propriété légitime de TËtat, comme elle « a reconnu explicitement la propriété légitime des acqué- « reurs de ces biens {\). »

Nous plaçant donc au point de vue législatif, nous déclarons seule juridique, seule compatible avec le principe de souveraineté et celui de Té^alité des cultes, la doctrine qui fut celle de tous nos gouvernements. La propriété des biens aliénés nous apparait comme incommutable aux mains des acquéreurs et de leurs ayants-cause, cela en vertu d actes législatifs, et indépendamment de la renonciation papale. La propriété des biens affectés au culte est

^1) Ici encore, nous devons opposer le langage de M. de Serre à celui de M. Beauregard, mais ce sera, celte fois, pour donner raison à M. de Serre. M. Beauregard considère le Concordat comme une convention synallagmatique. Il en conclut que les obligations résultant des articles 13 et 14 se servent mutuellement de cause. 11 en résulte que la propriété des biens aûeclés au culte est transférée aux mains de l'Eglise, et que le budget des cultes a le caractère d'une dette perpétuelle contractée par TEtat envers 1 Église. Ce n'est ni le point de vue de Portaiis, oi celui de M. de Serre. Ce n'a pu être, à aucune époque, celui des gouvernements qui se sont succédés en France. 11 est iucompalible avec la notion de souveraineté de TÉtat.

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à rÉlal. EnTin le budget des cultes n'est autre chose que la rémunération d'un service public.

Ces points considérés comme acquis vonl nous aidera résoudre le problème qui se présente au seuil de notre étude théorique : celui qui concerne la dénonciation du Concordat.