DROITS PUBLICS DES PARTICULIERS

Sous le nom de droits publics, on désigne, en général, les droits qui sont la conséquence nécessaire de la reconnaissance de la personne humaine comme sujet de droits.

(1) «Ces lois et règlements (italiens) ne seront appliqués, dit cet article qe s'ils ne sont pas contraires aux réceptes du Droit Divin, aux principes généraux du Droit canonique, non plus qu’aux termes du Traité et du Concordat stipulés entre le Saint-Siège et le Royaume d'Italie. »

(2) A l’occasion d’un recours intenté sur la base de l’art. 15 de la loi fondamentale.

Il existe des droits sans lesquels un homme ne pourrait ni vivre ni faire un commerce quelconque dans un pays ; ce sont d’abord ces droits que l’on considère comme des droits publics : telles sont la liberté religieuse, la liberté de conscience, de culte, l’inviolabilité du domicile, la liberté personnelle.

Outre ces droits, il y en a d’autres, dont la nécessité est plus ou moins contestée : C’est d’abord le droit d’association, qui n’a pas toujours été reconnu dans les Etats constitutionnels modernes ; la liberté de la presse, la liberté du commerce et de l’industrie, le droit de pétition, l’accès aux charges publiques, la liberté de l’enseignement, peuvent être également plus où moins restreints dans une législation.

Dans la Cité du Vatican, certains droits publics n'existent pas ; quant à ceux qui sont reconnus, ils sont parfois réglementés d’une manière très stricte. |

Cette situation s'explique aisément et paraît tout à fait justifiée si l’on songe que l'Etat pontifical est foncièrement constitué par un domaine privé, affecté à la résidence personnelle du Pape et à ses services. Ce domaine n’est pas ouvert au public : la place Saint-Pierre qui, elle, est ouverte au public n’est pas sous le pouvoir de police du Saint-Siège (1). Le territoire de l'Etat pontifical ne contient, d'autre part, qu’un nombre infime de parcelles qui soient l’objet d’un droit de propriété

(1) Art. 18 du Traité,

L’INDIVIDU DANS LA CITÉ DU VATICAN 29 privée au profit d’un autre que le Souverain Pontife.

Dans ces conditions, le Pape est en droit de refuser à ses sujets, qui forcément sont presque toujours ses hôtes, les droits qu’un Etat ordinaire ne peut manquer de reconnaître en vertu des principes du droit public moderne. En outre, dans le droit positif actuel de l'Etat pontifical, les sujets du Pape n’ont pas plus de libertés publiques que les Italiens eux-mêmes, puisque, comme nous l'avons vu, c’est en principe, la législation italienne existant au moment de l’entrée en vigueur de la loi pontificale sur les Sources du droit qui doit régir notamment la matière des libertés publiques dans la Cité du Vatican. D'ailleurs, cette législation italienne n’est applicable ici que dans la mesure où il n’y a pas de loi pontificale sur tel ou tel point et où elle est conciliable avec l'Etat de fait existant dans la Cité du Vatican, état de fait qui consiste précisément dans l’absence presque totale de propriétés privées appartenant à des sujets et de domaines ouverts au public sur le territoire de cette Cité.

Au surplus, pour certaines libertés, il y a dans les lois du 7 juin 1929, quelques dispositions expresses qui ont leur source dans le Droit pontifical lui-même.

La liberté individuelle, ou liberté d’aller et venir à l’intérieur du Vatican est sévèrement réglemen-

tée.

D’abord le Gouvernement pontifical peut y mettre fin à tout instant, sauf à l’égard des personnes qui n’ont pas besoin d’autorisation pour résider au Vatican : Cardinaux et fonctionnaires dont la résidence au Vatican est prescrite par les lois et règlements. En effet, toutes les autres personnes même si elles ont la qualité de citoyens, ont besoin d’une autorisation pour résider au Vatican ; de plus celles qui ne sont pas autorisées à résider doivent avoir un permis d’accès pour circuler dans la Cité, pendant les heures d'ouverture (1).

Même s’il remplit ces conditions, tout étranger peut toujours être expulsé (2), et tout citoyen du Vatican peut être dépouillé immédiatement de sa qualité de citoyen, par le retrait, effectué sans préavis s’il y a lieu, de l'autorisation qui lui a été donnée de résider dans le Vatican (3). En vertu de l’article 9 de la loi sur la citoyenneté et le séjour, le citoyen vatican peut être transformé en étranger instantanément et, par suite, il devient susceptible d’être expulsé.

D'ailleurs, en vertu de l’article premier de la loi du 7 juin 1929, sur la sûreté publique, le Gouverneur peut, « soit en exécution des lois et règlements, soit à l’occasion d'événements non prévus par les principes généraux, prendre les mesures

(1) et (2) Nous reviendrons sur la question de l’accès et du séjour et sur celle de l’expuision des étrangers dans notre chapitre III, consacré à la condition des étrangers dans la Cité du Vatican.

. (3) Nous reviendrons, dans le chapitre IT, sur la question de la citoyenneté vaticane.

qu’il juge opportunes. » Il pourrait donc expulser un citoyen du Vatican.

La liberté d’aller et de venir est ainsi placée, dans toute l’étendue du Vatican, sous un régime de police ; dans les autres Etats, en France par exemple, c’est seulement sur la voie publique, dans les lieux ouverts au public, que les agents de l’autorité peuvent employer la coercition dans l’intérêt de l’ordre, et que la liberté individuelle est ainsi sous un régime de police. Maïs au Vatican, l’intérêt suprême de l’administration de l'Eglise romaine, exige une discipline qui ne peut s’accommoder des principes du droit public consacré dans les Etats démocratiques.

Une autre restriction importante de la liberté d’aller et de venir résulte, dans l'Etat pontifical, du pouvoir qu’a le Gouverneur de convoquer, à tout instant, et pour toutes sortes de raisons, les personnes se trouvant dans le Vatican. Le citoyen ou l’étranger autorisé à résider ne peut ainsi songer à s’enfermer chez lui, dans son domicile privé, même si celui-ci est sa propriété, car il sera toujours obligé de répondre à la convocation du Gouverneur conformément à l’art. 2 de la loi du 7 juin 1929, sur la Sûreté publique : « Quiconque étant convoqué par le Gouverneur ou par les agents qui dépendent de lui, ne répond pas à sa convocation sans juste motif dans le délai prescrit, est puni d’une amende pouvant s’élever jusqu’à 1.500 lires ou de l’emprisonnement jusqu’à un mois.

« Sans préjudice de l’action pénale, les autorités indiquées dans l'alinéa précédent peuvent or-

donner la comparution forcée, avec le concours de la force publique, de quiconque n’a pas répondu à sa convocation. »

Au surplus, la liberté individuelle est garantie contre l’atteinte la plus grave qui puisse lui être portée, l’incarcération arbitraire, grâce aux règles contenues à cet égard dans le Code de procédure pénale italien.

L'article 9 de la loi sur les Sources du Droit, prévoit toutefois une procédure particulière très rapide et très simplifiée en matière de contravention (1). Il y a en outre des dispositions générales, en ce qui concerne les étrangers, et sur lesquelles nous reviendrons (2).

Il faut remarquer enfin, que le Saint-Siège n’a pas usé de la faculté que lui laissait l’article 22 du Traité, de déléguer à l’Italie la répression des délits commis dans la Cité du Vatican.

se

En ce qui concerne l’inviolabilité du domicile, les personnes résidant dans le Vatican sont protégées par les dispositions du Code de procédure pénale italien, applicable dans l'Etat pontifical. Toutefois, leur situation, à cet égard, se trouve aggravée par l'effet de la disposition contenue dans l’art. 7 de la loi du 7 juin 1929, sur la sécurité publique :

« Pour assurer le respect des deux articles pré-

(4) Voir ce texte en appendice.

(2) Voir le Chapitre III ci-dessous,

cédents (interdiction de détenir des armes), le Gouverneur peut ordonner des perquisitions personnelles ou des visites domiciliaires. »

La liberté religieuse et la liberté de conscience existent dans le Vatican, en ce sens qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’impose aux sujets du Pape, qu’ils soient ou non citoyens du Vatican, une croyance quelconque. Toutefois, les fonctionnaires et employés sont astreints à un serment de fidélité qui implique la foi catholique ; c’est ainsi que l’art. 14 de la loi sur l’organisation administrative stipule : « Tous les dignitaires, fonctionnaires et employés prêtent le serment de fidélité, en prononçant la formule suivante : « Je jure sur le Saint-Evangile d’être fidèle au Souverain Pontife, d'observer scrupuleusement les ordres que Lui et mes autres supérieurs me donneront, ainsi que les lois de l'Etat, et de remplir diligemment les devoirs de ma charge. » Le serment est prêté par le Gouverneur, le Conseiller général de l'Etat et les Commandants des corps armés, entre les mains du Souverain Pontife ; par les autres fonctionnaires, entre les mains du Gouverneur. »

Cette disposition n’est pas contraire aux principes du droit public contemporain, puisque personne n’est incorporé de force dans les administrations centrales du Saint-Siège.

En revanche, la liberté du culte n’existe pas dans l'Etat pontifical et il ne peut en être autrement, étant donné le caractère théocratique du gouvernement de cet Etat et la fin qu’il poursuit. Cette exclusion résulte suffisamment, d’une part,

du fait qu’il n’y a que très peu d’immeubles qui r soient pas la propriété du Saint-Siège, de sorte qu’on trouverait difficilement un local pour l’exercice d’un culte et, d’autre part, de ce aue, dans les dépendances du Vatican appartenant au Saint- Siège et même dans les propriétés privées, l’article premier de la loi de sûreté publique donne au Gouverneur le pouvoir de « prendre les mesure: qu’il juge opportunes » pour le maintien de l’ordre public. A l’intérieur du Vatican, il serait évidemment contraire à l’ordre public de célébrer un culte autre que le culte catholique, ou même de célébrer ce dernier dans des conditions différentes de celles fixées par les Canons de l'Eglise romaine.

Au surplus, comme nous le verrons plus loin, la liberté de réunion n’existe pas en ce sens que toute réunion publique est subordonnée à une autorisation préalable du Gouverneur. Or, la loi assimile à une réunion publique, une réunion formée par voie d’invitations privées, dans un lieu privé, entre quelques personnes seulement, si l’objet de la réunion montre que le caractère privé est simulé, ce que l’on ne manquerait pas d’affirmer si cet objet était la célébration d’un culte, qui constitue le plus souvent dans son essence une manifestation publique.

Ainsi, l'Etat Pontifical ne reconnaît pas tous ceux d’entre les droits publics dont on dit qu’ils sont tellement indispensables que sans eux un homme ne pourrait vivre ou faire un commerce quelconque dans un pays. Mais nous croyons avoir

montré, que ce régime si peu libéral se justifie pleinement dans la Cité du Vatican et nous cons- - tatons aïnsi de plus près un des aspects de l’opposition existant entre cet Etat et les autres, à savoir que le territoire placé sous la souveraineté du Saint- Siège n’est pas destiné à l'habitat humain et au commerce, à la différence des autres communautés politiques dont c’est la principale raison d’être.

Il n’est donc pas surprenant que les autres libertés, dont la nécessité est plus ou moins contestée, ne soient pas reconnues dans la Cité du Vatican.

La loi de sûreté publique, dérogeant ainsi, dans la mesure où ces libertés s’y trouvent consacrées, à la législation italienne existant au 7 juin 1929, qui est de plein droit en vigueur dans l'Etat pontifical, prohibe expressément la formation de toute association non prévue au Codex juris canonici, sauf l’autorisation du Gouvernement : « Il est interdit de constituer une association quelconque sans l’autorisation du Gouverneur.

« L’interdiction ne s’applique pas aux ordres religieux, congrégations et associations prévus par le Codex juris canonici, et constitués conformément à celui-ci.

« Les associations constituées malgré l’interdiction sont dissoutes sans préjudice de toute mesure jugée opportune touchant les locaux et les biens.

« Les contrevenants sont punis d’une amende

pouvant s'élever jusqu’à 9.000 lires, et de l’emprisonnement jusqu’à six mois. » (Article 3).

La loi prohibe également toute réunion publique non autorisée : « Toute réunion dans un lieu public ou ouvert au public est interdite, sans l’autorisation préalable du Gôuverneur. Est considérée comme publique, même une réunion formée par voie d’invitations privées, si le lieu désigné, le nombre des invités ou l’objet de la réunion montre que le caractère privé est simulé.

« La disposition du paragraphe précédent ne s’applique pas aux réceptions, aux processions et cérémonies religieuses et aux transports funèbres, sauf accords à prendre avec le Gouverneur.

« Les réunions non autorisées sont dissoutes par la force publique. Il peut en être de même des réunions autorisées, s’il se produit des troubles où s’il risque de s’en produire. :

« Qüiconque prend part à une réunion non autorisée, est puni d’une amende pouvant s’élever de 500 à 9.000 lires, ou de l’emprisonnement de 10 jours à six mois.

« Celui qui n’obéit pas à l’ordre de dissolution d’une réunion autorisée, est puni d’une amende pouvant sélever jusqu’à 4.500 lires ou de l’emprisonnement jusqu’à trois mois. »

La liberté de la presse est formellement exclue par l’art. 8 de la susdite loi (1) :

(4) En ce qui concerne la presse, on doit signaler qu’il y a au Vatican une Jmprimerie Vaticane qui édite les Acta Apostolicae Sedis et toutes les publications officielles du Saint-Siège. A côté d’elle, la Libreria Vaticana est

« Est interdit l'exercice public des arts typographique, lithographique, photographique, ou de toute autre reproduction mécanique ou chimique des caractères, dessins ou objets sans autorisation du Gouverneur.

« Il est interdit d'offrir, même gratuitement, au public, des écrits, imprimés, livres, gravures, lithographies, photographies, statues de tous genres sans autorisation du Gouverneur.

« La contravention aux deux interdictions cidessus est punie d’une amende pouvant s’élever jusqu’à 9.000 lires ou de l’emprisonnement jusqu’à six mois. »

D’autre part, la liberté du travail, du commerce et de l’industrie est également inexistante.

Pourtant, c’est là une liberté essentielle, fondamentale : tout individu doit être libre de pourvoir à ses besoins par son travail ou par la mise en œuvre de ses capitaux, à condition que son activité ne soit pas contraire aux lois et aux règlements. Dans les Etats modernes, le travail est libre ; la législation ouvrière contemporaine protège le travailleur sans cesser de maintenir le principe de la liberté du travail.

Au Vatican, ce principe n’est pas reconnu. On

comprend d’ailleurs pourquoi : parmi les persone

chargée de la vente de toutes les publications pontificales. Le journal du Vatican est l’Osservatore Romano qui s’est installé dans la Cité en Novembre 1929 et a cessé, depuis les Accords, d’être soumis à la législation italienne. Il y a en outre dans la Cité du Vatican une agence internationale de presse, l «Agence Fides ».(Voir LesourD, La Cité de César et la Cité de Dieu, Paris, Editions des Portiques, 1929, pages 202 et suivantes).

nes qui résident au Vatican les unes y sont venues et y ont été admises pour collaborer à l’administration centrale qui s’y trouve installée, ou pour s’y livrer à des études et à des travaux scientifiques ; les autres ne peuvent y justifier leur présence que pour servir les premières. Mais le territoire de la Cité n’est pas destiné à une libre exploitation par l’activité des hommes.

La loi vaticane sur l’organisation économique fait d’ailleurs une distinction entre celui qui veut se livrer à un travail permanent, dans la Cité, et celui qui, résidant au dehors, ne vient accomplir qu’une prestation occasionnelle à la demande d’un habitant du Vatican. Le commerce de détail ne peut être pratiqué que moyennant une autorisation, de même que toute entreprise quelconque de transformation et toute profession quelle qu’elle soit. D’autre part, l’article 9 de la loi sus-visée dispose :

« Le fait de faire appel d’une façon occasionnelle et temporaire, soit dans l’intérêt des person nes, soit dans l’intérêt des biens, à des professionnels, artisans, entrepreneurs, ouvriers, même en partie étrangers, est permis, à condition de respecter les règles concernant l'entrée et le séjour. »

D'ailleurs, il y a une suppression totale de la liberté du commerce de gros résultant de ce que l'importation des marchandises est un monopole d'Etat, et de ce que l’exportation de la Cité du Vatican sur le territoire italien est interdite. Ceci permet de dispenser le Saint-Siège d’établir un ser-

vice de douanes ; s’il en était autrement, le territoire de la Cité du Vatican, où les marchandises des Etats tiers peuvent pénétrer sans acquitter les droits italiens, pourrait servir à la réimportation en Italie, en franchise, d’une masse plus ou moins considérable de denrées. Nous renvoyons sur ce point le lecteur aux articles 4 et 6 de la loi sur l’organisation économique.

Dans la mesure où peut exister, avec une autorisation, un commerce ou une industrie, l’entrepreneur est soumis aux dispositions de la législation du royaume d'Italie pour tout ce qui concerne le contrat de travail, le travail des femmes et des enfants, la journée de huit heures, le repos hebdomadaire, les assurances sociales contre les accidents, la maternité, l’invalidité et la vieillesse, le chômage et la tuberculose (voir article 8 de la loi sur l’organisation économique).

Ainsi sont donc consacrées les règles nécessaires à la protection des travailleurs, ce qui peut soulever une question touchant la situation des salariés à l’intérieur du Vatican et leur participation éventuelle au bénéfice des conventions élaborées par l’organisation internationale du travail de la Société des Nations. Nous nous proposons de revenir ultérieurement sur le statut des habitants du Vatican, par rapport aux conventions internationales de type social.

Il y a enfin une disposition qui constitue indirectement une entrave considérable à toute entreprise dans la Cité du Vatican. Pour toute exploitation, il faut un local : Or, les articles 2 et 3 de la loi sur

l’organisation économique, subordonnent à une autorisation préalable toute aliénation d'immeubles et les articles 18, 20 et 21 de la loi sur la citoyenneté et le séjour posent la même règle pour toute location d’une dépendance quelconque d’un immeuble situé dans la Cité.

L'absence dans la Cité du Vatican d’une reconnaissance de la liberté du travail, du commerce et . de l’industrie, et l’adoption à cet égard d’un régime de police, n’est pas aussi en contradiction qu’on peut le croire avec les principes fondamentaux du droit public moderne.

Sans doute, dans les Etats modernes, l’industrie, le commerce et l’agriculture peuvent être exercés librement. Mais, dans un intérêt de police générale, la loi apporte certaines restrictions à l’exercice de ces droits. Toutefois, au Vatican, ce n’est pas la liberté qui est la règle, et la limitation l’exception ; c’est l’inverse qui est vrai. Or, à cet égard, la situation dans la Cité du Vatican n’est pas différente de celle que, en France par exemple, on fait aux artisans, commerçants, entrepreneurs quelconques, qui utilisent, pour leur négoce, le domaine public affecté à l’usage de tous. Une autorisation leur est généralement nécessaire pour se livrer à une utilisation privative d’une portion de ce domaine ; même en dehors de ‘cette hypothèse, ils sont toujours, comme les usagers des voies publiques, placés immédiatement sous l’autorité de la police, qui peut aller jusqu’à leur défendre totalement telle ou telle activité. Or, la Cité du Vatican n'est-elle pas, presque tout entière, un domaine

L’INDIVIDU DANS LA CITÉ DU VATICAN ai

affecté en quelque sorte à un service public ? Lorsqu'on cherche à déterminer quels sont les droits publics des citoyens vaticans, il importe de ne pa: perdre de vue cette particularité.

Il va sans dire que la liberté d'enseignement, est affectée, elle aussi, par la disposition qui stipule la nécessité d’une autorisation pour l’exercice de toute profession. Quant à la liberté de l’enseignement, on conçoit son absence dans un Etat qui est théocratique par destination. Rappelons à cette occasion que l'Etat du Vatican prévoit l'instruction primaire obligatoire, mais sans pour cela assumer la charge d’un service public de l’enseignement. L’art. 21 (1° alinéa) de la loi sur les Sources du Droit dispose : « L’instruction primaire est obligatoire de 6 ans à 14 ans accomplis, pour les enfants des deux sexes. Jusqu'à l’installation d’écoles dans la Cité du Vatican, ils devront fréquenter les écoles de Rome qui seront désignées par le Gouverneur après accord avec les autorités locales. » ;

Pour en terminer avec le régime des droits publics, il y aurait lieu d’examiner s’il existe au Vatican un régime exceptionnel de suspension de ces droits tel qu’il est pratiqué dans les autres pays, sous la forme de la déclaration de l’état de siège ou de mesures sanitaires extraordinaires. Il nous suffira de faire observer qu’en vertu de la loi de sûreté publique, article premier, le Gouverneur pourvoit notamment à la sécurité et à l'hygiène par tout mesure qu’il juge opportune. Cette disposition permet de parer à toutes les éventualités,

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