L’INDIVIDU VIS-A-VIS DES SERVICES PUBLICS

La Cité du Vatican a, comme tout Etat, des services publics ; l'Etat est d’aileurs surtout une collection de services publics : « des trois tâches qui incombent aux gouvernants : légiférer, gouverner, diriger les services publics, c’est la dernière qui domine les autres. » (1).

Dans l'Etat pontifical, les services publics sont réduits au minimum ; néanmoins, il y a des services, dits essentiels parce qu’ils sont indispensables dans un Etat policé, et que le Saint-Siège a dû or ganiser : la police, la justice, etc... ; il y en a d’autres que l’on qualifie de facultatifs, parce qu’ils constituent plutôt une intervention de l'Etat dans des domaines qui pourraient être laissés à linitiative des particuliers, par exemple : transport des personnes et des correspondances, enseignement, beaux-arts, prévoyance et assistance. Dans tout Etat moderne, ces services sont en fait devenus indispensables, car ils servent à assurer aux ressortissants un « standard of life » équivalent à celui que possèdent les ressortissants des autres Etats. Ce.qui pouvait être un luxe, à une autre époque, est devenu une nécessité avec les progrès de la civilisation. Le Saint-Siège a créé dans la Cité du Vatican certains de ces services, par exemple le service du transport des correspondances ; il a prévu

(1) RorranD, Cours de Droit Public 1923-1924, cité par LacHaze, Le Statut juridique de l'Etranger au regard du Droit Public français, Thèse, Paris, 1928,

l'institution future d’un service de l’enseignement (1) ; d’autre part, il a adopté la législation du Royaume d'Italie concernant les antiquités, les beaux-arts, les beautés naturelles, la transmission à distance de l’énergie électrique, les chemins de fer, les postes, téléphones et télégraphes, la radiodiffusion, l’aviation, la circulation automobile, la défense contre les maladies infectieuses. Mais, sur tous ces points, l'Etat pontifical n’a fait que se donner les pouvoirs que possède l’Administration italienne d’exiger des individus certaines prestations ou de grever les biens de certaines servitudes dans l’intérêt général, en vue d’un besoin collectif à satisfaire (2). -

Par conséquent, au point de vue qui nous préoccupe exclusivement, la situation des individus visà-vis des services publics, on peut dire que les ressortissants du Saint-Siège bénéficieront au Vatican, dans l’ensemble, et sauf quelques exceptions (par exemple en matière commerciale et agricole, et l’on comprend cette exclusion), des mêmes services que ceux qu’assurent à leurs sujets les administrations publiques des autres Etats. Quant à leurs rapports personnels avéc l'Administration du Saint-Siège, ils seront réglés par le droit administratif italien (3).

(1) Art. 21, (2° alinéa), loi sur les Sources du Droit.

(2) C’est ainsi que le Saint-Siège a également adopté la législation italienne en ce qui concerne l’expropriation pour cause d'utilité publique et les travaux publics.

(3) Le Droit administratif italien règlera également le statut des biens meubles et immeubles, au point de vue du droit publie et administratif (expropriation, servitudes d'utilité publique, ete.).

Toutefois, l’article 20, d), de la loi sur les Sources du Droit, contient sur ce dernier point une importante réserve : ce texte dispose bien que tout ce qui n’est pas visé par une loi pontificale, en matière administrative, et a pourtant besoin d’être réglementé, sera régi par la loi italienne, mais « sauf déclaration expresse, ajoute l’article en question, les lois et les règlements ci-dessus (italiens) ne sont pas appliqués pour ce qui concerne l’organisation des services publics, le traitement économique et juridique des fonctionnaires et employés…., les subsides accordés aux sujets, les impôts, etc. »

Pour comprendre la portée de cette disposition, il faut se rappeler que la situation de l'individu vis-à-vis des services publics, se présente sous un double aspect : l'individu est, soit un collaborateur, soit un bénéficiaire : collaborateur en ce sens que, les services publics exigeant le concours d’activités personnelles, il est nécessairement un certain nombre d'individus qui sont appelés à collaborer à leur fonctionnement ; bénéficiaire en ce sens que les services publics, ayant pour but de satisfaire certains besoins individuels ou collectifs, profitent à un nombre plus ou moins indéterminé d’individus. ;

La collaboration revêt plusieurs formes ; c’est ou la fonction publique, ou la collaboration volontaire n’impliquant pas chez celui qui l’apporte la qualité de fonctionnaire public ; c’est enfin la collaboration forcée (service militaire). On comprend que le Saint-Siège ait tenu à écarter la législation italienne en ce qui concerne le statut de ses

fonctionnaires et les règles de la profession d’avocat, d’interprète, d'expert, par exemple (cas de collaboration volontaire n’impliquant pas la qualité de fonctionnaire public).

Quelles règles trouvons-nous, dans le Droit pontifical, en cette matière ? Il y a la loi sur l’organisation administrative du 7 juin 1929, pour le statut des fonctionnaires, et des règles antérieures à l’apparition de la Cité du Vatican, pour les avocats consistoriaux notamment.

Nous n’avons pas ici à étudier cette réglementation qui intéresse, non la condition des personnes, mais l’organisation des services publics. Si l’on envisage, par exemple, le cas du fonctionnaire, la condition de cette personne, c’est-à-dire la législation applicable à son état et à sa capacité, à ses rapports juridiques, n’est pas affectée par son admission à un emploi public, pas plus que ne le serait celle d’un autre individu à raison de son entrée dans telle ou telle profession. À ce principe général, il y a quelques exceptions : par exemple, l'individu qui devient commerçant est susceptible d’encourir certaines incapacités à raison des règles sur la faillite. Pour le fonctionnaire, il y a, par exemple en France, la nécessité d’une autorisation pour pouvoir se marier, en ce qui concerne les militaires. Nous ne croyons pas qu’il existe une disposition de ce genre dans la Cité du Vatican (1).

Ce qui, à notre avis, intéresse, à proprement

(1) Tout au moins n’existe-t-elle qu’en ce qui concerne les Gardes Suisses, qui doivent être célibataires.

parler, la situation des individus vis-à-vis des services publics, c’est l'aptitude à bénéficier de ceuxci : il y a des services, tels que la police, qui poursuivent un but d'intérêt collectif, sans qu’il en résulte de profit spécial pour tel ou tel individu, sans que leur fonctionnement implique de prestations au profit de tel ou tel individu. Pour ceux-là aucune question ne se pose, au point de vue où nous nous sommes placés. A l’inverse, il y a des services qui, tout en étant destinés à satisfaire également l’intérêt général, sont tels que leur fonctionnement se traduit par des prestations au profit d'individus déterminés ; tels sont l’assistance, l’enseignement, l'hygiène publique, la prévoyance sociale. Le particulier a, de par les lois en vigueur, vis-à-vis de ces services, un statut légal ; quand il remplit certaines conditions, il a droit à telle ou telle prestation ; tel est du moins le principe, dans les Etats démocratiques modernes. En est-il de même dans la Cité du Vatican ? La loi sur les sources du Droit a écarté, comme nous l’avons vu ci-dessus, la législation italienne à l’effet de déterminer un tel statut ; on conçoit que cette détermination étant fonction, dans son caractère plus ou moins large, des disponibilités financières de l'Etat, le Saint-Siège ait entendu se réserver toute liberté à cet égard. C’est d’ailleurs à mesure que les services en question apparaîtront et se développeront, que les statuts de l’assisté, de l’élève, de l’assuré, obligatoire ou non, etc. se trouveront progressivement élaborés.

De tous les services de ce genre, celui qui sou-

lève les questions les plus délicates, au point de vue de la situation de l’individu, c’est le service de la justice. De la disposition de l’article 20, d) (loi sur les Sources du Droit), indiquée plus haut, il semble résulter que la loi pontificale décidera, à exclusion de la loi italienne, s’il y aura l’assistance judiciaire devant les tribunaux du Vatican, en tant qu’elle est un « subside » accordé par l’Administration aux sujets (art. 20, d, alinéa 1). Sur l'aptitude des particuliers à saisir les tribunaux du Vatican, il n’y a, si l’on considère l'individu en général, qu’à constater que la Cité du Vatican ne met aucune condition particulière à l’accès de ses tribunaux. Il ne se pose de question vraiment délicate en cette matière que si l’on se place au point de vue de la nationalité des plaideurs. Nous faisons ainsi allusion au problème des conflits de juridictions que nous examinerons au Chapitre IV du présent travail. Il ne paraît pas inutile, auparavant, de donner quelques indications sur le Service de la Justice au Vatican.

L'organisation judiciaire, dans la Cité du Vatican, est réglée, dans ses lignes essentielles, par les articles 9 et suivants de la loi fondamentale.

Il y a, comme par exemple en France à l’heure actuelle, quatre catégories de tribunaux :

1° Des tribunaux inférieurs (Justice de Paix, Tribunal de Simple Police) ;

a) Au Vatican, le Président du Tribunal de Première instance, dont nous parlerons plus loin, statue comme juge unique, en matière civile, sur tou-

tes les matières que la loi italienne attribue au Juge de Paix (art. 14, loi sur les Sources du Droit).

Il connaît, en outre (art. 15, loi sur les Sources du Droit) des « causes civiles ne portant pas sur une valeur de plus de 5.000 lires et les actions possessoires, de dénonciation, de nouvel œuvre et de préjudice causé. »

Les règles de procédure en vigueur en Italie, er: ce qui concerne la Justice de Paix, sont applicables à cette juridiction. Le Président peut déléguer un juge dans cette fonction. L’appel est porté devant le Tribunal de première instance.

b) En matière pénale, il y a une juridiction inférieure, pour les contraventions. Elle est exercée par des fonctionnaires administratifs désignés par le Gouverneur. La procédure applicable est la procédure en vigueur en Italie en cette matière. L’appel, lorsqu'il est possible, est porté devant le Président du Tribunal de première instance ou un juge délégué par lui à cet effet (art. 12, loi fondamentale) ;

2° Le Tribunal ordinaire, en matière civile, comme en matière pénale, est le tribunal de première instance, institué dans la Cité du Vatican. C’est la juridiction de droit commun (1).

(1) Jusqu'à ce jour, deux affaires pénales sont venues à notre connaissance. Le 24 novembre 1929, Mgr. Smit, à Saint-Pierre, fut menacé d’un revolver par ,une Suédoise ; ; celle-ci bénéficia d’une ordonnance de non-lieu, rendue « au nom de la Très Sainte Trinité ». Le 14 décembre suivant (voir LEs@uRD, op. cit., p. 62), en janvier 1930, Guiseppe de Paolis, pris en fla srant délit de vol dans la basilique de Saint- Pierre, a été condamné à trois mois de réclusion (voir la Croix du 31 janvier 1930).

Il se compose d’un Président, de deux juges titulaires et d’un suppléant. Les fonctions de ministère public sont confiées à un avocat consistorial. Au commencement de chaque année, le Président désigne un juge pour l’Instruction (art. 10 et 13, loi fondamentale). Le pouvoir disciplinaire est exercé par le Tribunal Supérieur de la Signature dont nous parlerons plus loin.

La représentation et la plaidoirie sont réservées aux avocats consistoriaux. L’appel des jugements de ce tribunal est porté devant la Sainte-Rote Romaine.

3° La juridiction normale d’appel est la Sainte- Rote Romaine.

Ce tribunal joint à ses fonctions civiles, de nombreusges attributions religieuses. Il est composé de douze Prélats (1) qui portent le titre d’Auditeurs et qui sont nommés par le Pape, sur la présentation qui lui en est faite, pour quelques-uns, par certaines Puissances étrangères. Les douze Auditeurs de la Rote forment deux Chambres.

Autrefois, c’est-à-dire avant 1870, il y avait généralement devant la « Sacrée Rote » (2) un appel possible d’une Chambre à l’autre, c’est-à-dire qu’une affaire jugée en première instance, pouvait être l’objet de deux appels successifs devant la Sacrée Rote, les plaïideurs ayant ainsi trois degrés de juridiction à parcourir. Toutes les législations modernes ont, depuis longtemps, renoncé à cette

(1) M. Pusos, De la législation civile, criminelle et administrative des Etats Pontificaux, Paris, Cotillon, 1862.

(2) Autre nom que l’on donne à ce tribunal,

multiplication des recours ; la règle est maintenant le double degré de juridiction exclusivement. Comme la procédure civile et pénale du Royaume d’Italie gouverne en principe le fonctionnement de tous les tribunaux vaticans de l'Ordre temporel, il y a lieu d’estimer que la Sacrée Rote n’observera plus les anciens errements du double appel.

Lorsqu'une affaire a été jugée en appel, ou lorsqu’un jugement ne comporte pas d’appel, la décision intervenue, étant ainsi en dernier ressort, ne peut plus être attaquée que par la voie extraordinaire du recours au Tribunal Suprême de la Signature. :

4° Le Tribunal Suprême de la Signature joue, dans le domaine temporel, le rôle d’une Cour de Cassation.

Ce Tribunal jouait au Vatican, avant 1870, un double rôle administratif et judiciaire (1). Il est encore investi, en vertu de la législation nouvelle, du pouvoir disciplinaire à l’égard des fonctionnaires judiciaires du Saint-Siège.

Il est présidé par un Cardinal qui porte le titre de Préfet de la Signature ; il comprend sept Prélats votants, un Prélat auditeur, un Magistrat auditeur du Cardinal-Préfet et des Prélats référendaires qui reçoivent les recours et n’ont que voix consultative.

Ce tribunal est appelé à fonctionner dans les mêmes conditions que la Cour de Cassation existant dans le Royaume d'Italie, par application du

(1) Pusos, op. cit., p. 129.

Code de procédure civile italien, introduit dans la Cité du Vatican.

Bien entendu, subsistent toujours au Vatican tous les tribunaux ou commissions qui exercent des juridictions spéciales ou générales, mais qui ne ressortissent pas à l’administration de la Justice de la Cité ; tels sont les Tribunaux de la Dateria Apostolica, de la Congrégation de l’Inderx, etc. dont le premier a la mission de distribuer à toute la Chrétienté les dispenses pour les mariages, les collations de bénéfices, etc., et dont le second approuve ou condamne les ouvrages, suivant qu’ils sont ou non conformes à la doctrine catholique ou à la règle morale.