SUE

ne couvrirait pfis entièrement le noyau ou serait pour-' vue d'incisions.

Obéissant aux mêmes inspirations, la Conférence a adopté à l'unanimité la résolution suivante :

La Conférence estime que la limitation des charges militaires qui pèsent actuellement sur le monde est grandement désirable pour Taccroissement du bien-être matériel et moral de Thumanité (1).

Elle a, en outre, émis les vœux suivants :

« 4** La Conférence émet le vœuque les gouvernements, tenant compte des propositions faites dans la Conférence, mettent à l'étude la possibilité d'une entente concernant la limitation des forces armées de terre et de mer et des budgets de guerre. »

Vœu voté à Tunanimité, sauf quelques abstentions.

§ II. — Réglementation des armes et des explosifs (thèmes 2 et 3 de la circulaire Mouraviell du 30 décembre 1898/11 janvier 1899).

Les thèmes 2 et 3 de la circulaire du comte Mouravieff étaient ainsi conçus :

2** Interdiction de la mise en us^ge, dans les armées et les flottes, de nouvelles armes à feu quelconques et de nouveaux explosifs, aussi bien que de poudres plus

(1) Journal OJJlciel, 1" décembre 1900, p. 7908.

DÉGISIONS PRISES 19

puissantes que celles adoptées actuellement, tant pour les fusils que pour les canons ;

3° Limitation de l'emploi, dans les guerres de campagne, des explosifs d'une puissance formidable, déjà existants, et prohibition du lancement de projectiles ou d'explosifs quelconques du haut des ballons ou par des moyens analogues.

C'est la deuxième sous-commission de la deuxième commission qui fut chargée de les examiner.

a) En ce qui concerne les interdictions de nouvelles armes, la sous-commission estima que la circulaire s'exprimait en termes peu précis et elle demanda à la délégation russe de préciser ses propositions.

Le commandant Schéine proposa alors aux délégués de s'engager pour un terme à fixer :

A ne pas dépasser le calibre de 430 millimètres pour les canons à tir non rapide et de 230 millimètres pour les canons à tir rapide ;

A ne pas augmenter les longueurs usitées des pièces et les vitesses initiales des poudres ;

A ne pas lancer des projectiles par des procédés autres que ceux en usage et à ne pas utiliser la force du recul pour recharger les canons (1).

La plupart des délégués demandèrent à soumettre ces propositions à leurs gouvernements, mais, comme ils laissaient entendre que la réponse ne serait pas favorable, l'amiral Péphau proposa une formule concilia-

(1) Livre jaune j p. 16.

trice, que la délégation russe s'appropria aussitôt en la' développant.

« Les gouvernements conviendraient, pour un temps à fixer, qui n'excéderait pas une durée de cinq ans :

« 1° De ne pas dépasser pour les canons le calibre de 17 pouces;

« 2® De ne pas construire des canons d'une longueur supérieure à celle de 45 calibres ;

« 3° De fixer la vitesse initiale des poudres à 3.000 pieds (914 mètres) ;

« De fixer l'épaisseur des cuirasses à 355 millimètres (1). »

Les délégués décidèrent alors de s'ajourner jusqu'à ce qu'ils eussent reçu la réponse de leurs gouvernements ; la sous-commission ne devait plus se réunir. Quand la question fut portée devant la Conférence, il fut décidé d'en renvoyer Tétude à l'initiative des gouvernements.

L'acte final constate que la Conférence a émis les vœux suivants :

3° La Conférence émet le vœu que les questions relatives aux fusils et aux canons de marine, telles qu'elles ont été examinées par elle, soient mises à l'étude par les gouvernements, en vue d'arriver à une entente concernant la mise en usage de nouveaux types et calibres (2).

(1) Livre jaune, p. 16.

(2) Journal officiel, 1" décembre 1899, p. 7908.

<iDÉClSIONS PRISES Si

b) Eu ce qui concerne la limitation de l'emploi des explosifs déjà existants, la sous-commission, après une longue discussion, décida que seuls les projectiles qui ont pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères, pourraient être jugés barbares et prohibés à ce titre.

Mais les délégués des Etats-Unis, puis les délégués anglais, refusèrent de voter cette décision, et la Conférence ne put formuler, à ce sujet, qu'une simple déclaration qui n'est obligatoire que pour les quelques puissances signataires : la Belgique, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis mexicains, la France, la Grèce, le Monténégro, les Pays-Bas, la Perse, le Portugal, la Roumanie, la Russie, le Siam, les royaumes unis de Suède et Norvège, la Turquie et la Bulgarie.

Voici le texte de cette déclaration qui est la deuxième de l'acte final:

Les soussignés plénipotentiaires des puissances représentées à la Conférence internationale de la Paix à la Haye, dûment autorisés à cet effet par leurs gouvernements ;

S'inspirant des sentiments qui ont trouvé leur expression dans la déclaration de Saint-Pétersbourg du 29 novembre/11 décembre 1898,

Déclarent :

Les puissances contractantes s'interdisent l'emploi des projectiles qui ont pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères.

La présente déclaration n'est obligatoire que pour les

i^ifr

Mai

io quoi les plénipotentiaires ont signé la pré-

laration et Tontrcvêtue de leurs cachets.

la Haye le 29 juillet 1899 en un seul exemplaire

ra déposé dans les archives du gouvernement

s-Bas, et dont les copies certifiées conformes

omises par la voie diplomatique aux puissances

tantes.

onférence formula une déclaration analogue sur

iiction de lancer des projectiles et des explosifs

it des ballons ou par d'autres modes analogues

lux, et une troisième sur l'interdiction de l'em-

t\s balles qui s'épanouissent ou s'aplatissent faci-

it dans le corps humain, telles que les balles à

)ppe dure dont Tenveloppe ne couvrirait pas

«ornent le noyau, ou serait pourvue d'incisions (1).

- Prohibition des sous-marins et autres engins estructîon de même nature (thème 4 de la circu-

atrième thème soumis à la discussion interna-

lîir la circulaire du comte Mouravieff était ainsi

V Défense de l'emploi dans les guerres navales

torpilleurs sous-marins ou plongeurs, ou

'lis de destruction de laméme nature ; enga-

•^ pas construire à Tavenir des navires de

jron. »

)fflciel du l" décembre 189D. — Licrc jaune, p. 57 et

Eu ce qui concerne les torpilleurs, sous-marîns et plongeurs, la commission fut à peu près unanime pour reconnaître qu*il était impossible d'interdire l'emploi de navires destinés surtout à assurer la défense des côtes.

Quant aux navires à éperon, l'interdiction, sous réserve de quelques tempéraments, aurait été votée par un grand nombre de délégués, mais l'Allemagne, l' Autriche-Hongrie, le Danemark, la Suède et Norvège se déclarèrent absolument opposés à toute prohibition de ce genre et la commission dut renoncer à voter une décision quelconque à ce sujet (i).

(1) Litre jaune, p. 18.

EXAMEN PAR LA CONFÉRENCE DE DIVERSES QUESTIONS MARITIMES NON PRÉVUES PAR LA CIRCULAIRE MOURA- VIEFF DU 30 DÉCEMBRE 1898/11 JANVIER 1899

§ I. — Droits et devoirs des neutres (vœu n' 2 de l'acte final du 29 juillet 1899).

La détermination des droits et des devoirs des neutres est une question des plus importantes à tous le points de vue.

Dans la guerre navale, cette question a un intérêt, non seulement eu égard à la réglementation de la guerre sur mer, mais encore par rapport à Torganisation de l'assistance maritime (1).

La question cependant n'était pas prévue dans les propositions du comte Mouravieff, peut-être à raison de son importance et des problèmes complexes qu'elle soulève, car la Russie n'a jamais perdu de vue la protection des droits des neutres. D'après M. de Martens (2),

(1) Cette question du rôle des neutres est grosse d'éventualités aux yeux des jurisconsultes, écrivait le docteur Auffret en 1894. Les Secours aux blessés et aux naufragés des guerres maritlnxesj p. 153.

(2) F. DE Martens, La Conférence de la Paix à la Hage^ p. 36 et 37.

« c'est à Catherine II que rhumanité est redevable de la proclamation des principes fondamentaux du droit maritime international. Les diplomates et les hommes d'Etat de la fin du xviii® siècle ont tourné en dérision la neutralité armée de cette « Minerve du Nord » ; mais en 1856, les représentants de ce même peuple anglais qui dénonçait les lois maritimes formulées par la Russie en 1780 (Ij comme des « innovations dangereuses », n'hésitaient pas à proclamer ces mêmes principes de Catherine II et à insister pour que leur force obligatoire fût reconnue par la déclaration de Paris. L'empeur Paul P' confirma en 1800 les principes de la neutralité armée, en leur donnant un plus grand développement, et obtint leur reconnaissance par les autres puissances. »

Au point de vue de Tassistance maritime surtout, nous pouvons regretter que la question n'ait pas été soulevée parce que la détermination précise des droits de la neutralité simplifiera singulièrement le problème de l'organisation de l'assistance aux blessés et naufragés dans la guerre navale.

A ce point de vue, la question n'a pas fait un pas à la Haye. Les droits et devoirs ^des neutres n'ont été examinés que pour un point spécial, et dans la guerre terrestre seulement, à l'occasion des belligérants inter-

(1) Voir la déclaration de neutralité armée (1780) et celle de 1800 (traité de la Suède et de la Russie, art. 3), dans Pii.let. Les Lois actuelles de la guerre^ annexes VIII et IX, p. 446 et 447.

nés et des blessés soignés chez les neutres (article 53 de la Conférence de Bruxelles).

M. Eyschen (Luxembourg) crut devoir saisir cette occasion pour soumettre à la Conférence la question de savoir s'il n'y aurait pas lieu de mieux définir la position internationale qui découle de la neutralité, les articles qu'on allait aborder traitant des neutres (1).

« Actuellement, il est bien difficile de connaître avec précision leurs droits et leurs devoirs. Or, il importe de les fixer autant que possible en temps de paix, alors qu'on peut délibérer à l'abri des passions et juger d'après les vues d'ensemble.

« Ce serait évidemment dans l'intérêt du belligérant qui, incertain quant à la ligne de conduite qu'adopteront les neutres, sera souvent fort gêné dans ses mouvements.

« Il importerait tout autant aux neutres d'être fixés sur leurs obligations. Cela leur éviterait en cas de guerre bien des incertitudes et des hésitations pénibles, des récriminations imprévues et des complications sans fin, toiit en facilitant la mission qui leur incombe, d'apporter par une conduite calme et impartiale, un élément de pacification dans les relations internationales. A ce point de vue, cette question se rattache intimement à la tâche de la Conférence.

« Si Ton ne peut se dissimuler la grande difficulté de

(1) Proc^.s verbaux. Troisième partie, p. 104. Deuxième commission, deuxième sous-commission, cinquième séance. 3 juin 1899.

la question posée, il ne faut pas non plus perdre de vue l'important avantage qu'il y aurait à être fixé dès maintenant afin de pouvoir prendre encore en temps utile les mesures législatives et autres, nécessaires pour assurer en temps de guerre l'observation des devoirs en question.

« La proclamation d'une pareille loi internationale faciliterait la tâche des gouvernements, des parlements, de la presse et de tous les gens bien intentionnés dont le concours est nécessaire. Et même si Ton n'aboutissait pas toujours à formuler des règles précises, il serait en tout cas fort utile de faire constater par la Conférence que sur certains points il y a controverse. Dans ces cas, les prétentions deviendraient moins fortes, et la conduite plus réservée. Enfin, on pourrait peut-être plus facilement s'entendre sur le modus procedendif en cas de contestation, sur une prétendue violation de la neutralité, ce qui aurait de l'importance pour les Etats faibles. »

En s'occupant de toutes ces questions, concluait M. Eyschen, la Conférence obtiendrait un résultat positif, de nature à satisfaire non seulement les Etats qui tantôt sont belligérants, tantôt neutres, mais encore tous les peuples plus essentiellement pacifiques.

Un échange d'observations suivit cette déclaration du premier délégué du Luxembourg. En admettant que

(1) Procès verbaux, troisième partie, page 105.

la sous-commission fût en état d'examiner une question aussi importante, en admettant que le mandat qu'elle avait reçu de réviser la déclaration de Bruxelles de 1874 le lui permît et que cette question fut liée au but de la Conférence, la tâche de rédiger un code de la neutralité n'était-elle pas trop vaste ? Il était douteux que la souscommission pût réaliser en quelques semaines ce but que les jurisconsultes les plus éminents, comme ceux de rinstitutde droit international, n'ont pas pu atteindre en vingt-cinq ans. M. Eyschen ne serait-il pas satisfait, demanda le président M. de Martens, si la conférence émettait le désir de voir cette question étudiée par une prochaine conférence ?

M. Eyschen se défendit d'avoir voulu demander à la Conférence d'élaborer immédiatement un code complet de la neutralité. Il avait surtout voulu indiquer la lacune qui existait afin de voir si on ne pouvait la comr bler au moins partiellement. Presque toutes les contestations au sujet de l'observation de la neutralité sont nées de la diversité des opinions sur les droits et devoirs des neutres. Cette incertitude est le plus grand danger pour les uns et les autres.

Après discussion (1), la sous-commission décida, sur la proposition de M. Beldiman (Roumanie) appuyée par

(1) Le représentant de Suède et Norvège affirma que la proposition de M. Eyschen était de la compétence de la commission plénière, la sous-commission n'étant compétente que pour la'tévision de la conférence de Bruxelles.

M. le chevalier Descamps (Belgique), qu'avant de décider définitivement s'il y avait lieu d'entrer dans la voie indiquée par le premier délégué du Luxembourg, M. Eyschen voudrait bien formuler les points précis qui pourraient entrer dans le cadre des travaux assignés à la sous- commission et présenter à la prochaine séance une base plus concrète qui pût faire l'objet de la discussion.

M. Eyschen se déclara prêt à essayer de soumettre à la sous-commission, pour être discutés à la réunion suivante, quelques articles formulés sur les questions de neutralité qui se rattachaient aux articles 53 et suivants mis à l'ordre du jour de cette réunion.

Il est à remarquer que, si la Belgique paraissait d'accord avec les tendances du Luxembourg, la Suisse ne voulut pas s'associer à cette proposition (1). M. Odier (Suisse) déclara que les instructions de son gouverne ment ne lui permettaient pas d'entrer dans la discussion des questions qui se rapportaient aux droits et devoirs des neutres. Ces questions, à son avis, ne faisaient du reste pas partie du programme de la Conférence.

M. Stanioff (Bulgarie) déclara aussi que la question de la neutralité n'entrait pas dans le domaine des travaux de la Conférence, la délégation bulgare ne se prononcerait pas à cet égard (2).

(1) Voir l.ivre jaune, p. 27.

(2) Procès verbaux. Troisième partie, p. 105, Deuxième commission, deuxième sous-commission, cinquième séance : 3 juin 1899.

Le 6 juin 1899, au début de la sixième séance, le président M. de Martens donnait lecture de la lettre suivante que lui avait adressée M. Eyschen (1).

La Haye, le 5 juin 1899.

Monsieur le Président,

J'ai eu l'honneur d'appeler l'attention de la deuxième sous-commission sur l'utilité d'une détermination des « droits et devoirs des Etats neutres » et j'avais proposé une réunion préalable des membres délégués qui s'intéressent spécialement à ces questions.

La sous-commission a été d'avis de s'en tenir à l'examen des questions rentrant dans les termes du projet de la déclaration de Bruxelles concernant les lois et coutumes de la guerre. Elle m'a prié d'examiner si l'on pouvait formuler des propositions se rattachant aux articles 53 à 56 du cette déclaration.

Ces articles ne visent que le traitement des belligérants internés et des blessés soignés chez les neutres.

Dans cet ordre d'idées on pourrait peut-être déterminer l'inviolabilité des neutres et les principes y relatifs, préciser l'obligation de l'Etat neutre de ne recevoir aucun des belligérants sur son territoire, prévoir les cas

(l) Proc&s verbaux. Troisième partie, p. 107. Deuxième commission, deuxième sous-commission, sixième séance : 6 juin 1899»

de violation de ces principes et les conséquences qui en peuvent résulter vis à- vis des belligérants et des Etals neutres.

En entrant dans des détails de rédaction j'ai dû me convaincre que, si cette matière se rattache bien quelque peu aux articles 53 à 55 de la déclaration de Bruxelles, elle se rattache cependant bien plus à d'autres principes généraux de la neutralité, dont la discussion simultanée ne saurait être évitée.

Je persiste à croire qu'un examen général des questions relatives à la neutralité s'impose pour l'avenir.

C'est pourquoi je serais heureux si quelque chose pouvait se faire dans ce sens et en tout cas si, conformément à la proposition de son honorable Président, la commission voulait bien exprimer le vœu que cette question soit inscrite au programme du prochain congrès.

Veuillez agréer. Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération.

Signé : Eyschen, délégué du Luxembourg.

M. Eyschen vint donner quelques explications sur la direction dans laquelle il avait cherché à remplir le ; mandat que lui avait donné la sous-commission de formuler des propositions devant se rattacher aux articles concernant Tinternement des belligérants et le passage des blessés dans les pays neutres.

Les prescriptions contenues dans ces articles constituent des exceptions au principe général que TEtat neutre, dans son impartialité, ne doit recevoir, ni laisser passer un des belligérants sur son territoire.

On aurait pu formuler cette règle générale, dit M. Eyschen, mais par contre, préciser aussi le devoir du belligérant de respecter le territoire de l'Etat neutre et renforcer ce principe en disant que l'inviolabilité du territoire neutre est placée, Jtout comme par exemple les parlementaires, sous la sauvegarde de Thonneur militaire des belligérants.

« Dans cet ordre d'idées, il était encore naturel de prévoir la violation de ces principes et les conséquences qui en résulteraient vis-à-vis des deux parties. Cette matière avait déjà été traitée par les articles 5, 6 et 7 des conclusions adoptées à la Haye par l'Institut de Droit international à la date du 30 août 1875.

« D'après ce texte il faudrait, pour rendre un gouvernement responsable, l'intention doleuse ou une vraie négligence. La puissance lésée n'a le droit de considérer la neutralité comme éteinte et de recourir aux armes, pour se défendre contre TEtat qui Ta violée, que dans les cas graves et urgents et seulement pendant la durée de la guerre. Dans les cas peu graves ou non urgents, ou lorsque la guerre est terminée, des contestations de ce genre appartiennent exclusivement à la procédure arbitral?. Cette juridiction prononce ex œquo et bono sur les dommages et intérêts que l'Etat

neutre doit, par suite do sa responsabilité, payer à l'Etat lésé, soit pour lui-même, soit pour ses ressortissants (1). »

On ne peut méconnaître qu'un débat s'élevant sur ces divers points devait entraîner la discussion des règles fondamentale de la neutralité. Ce n'était pas possible puisque la sous-commission ne se reconnaissait compétente que pour la révision de la Conférence de Bruxelles.

Un autre incident était venu modifier la situation, M. Eyschen avait déclaré vouloir dans cette question agir de concert avec les délégués des Etats qui ont un intérêt analogue à celui du Luxembourg. Le délégué de Suisse, le docteur Roth, avait dû partir subitement ; cet accord n'avait même pas pu être tenté.

Il ne restait donc plus qu'à préparer l'avenir.

Sur la proposition de son président, M. de Martens, la sous-commission adopta le vœu que la question d'une réglementation des droits et des devoirs des Etats neutres fût remise à l'étude d'une prochaine conférence (2).

Mention en fut faite au procès-verbal et, dans son rapport (3), M. Rolin rappelait ces faits de la manière suivante :

(1) Procès -verbaux, troisième partie, p. 108.

(2) Procès-verbaux, troisième partie, p. 108. Deuxième commission, deuxième sous-commission, sixième séance, 6 juin 1899.

(3) Après avoir fait approuver par la Conférence le travail de la deuxième commission, tel qu'il résultait des textes votés et du rapport interprétatif qui les accompagnait, M. de Martens ajouta

« Il reste une communication d'ordre général à signaler à la commission. Elle émane de Son Excellence^ M. Eyscheu.

« En séance du 3 juin, le délégué du grand duché de Luxembourg a appelé l'attention de la sous commission sur l'utilité d'une détermination des droits et devoirs des Etats neutres. La sous-commission a été d'avis de s'en tenir à Texamen des questions rentrant dans les termes de la déclaration de Bruxelles. Mais elle a émis le vœu « que la question d'une réglementation des droits et des devoirs des Etats neutres soit inscrite au programme d'une prochaine conférence (1). »

Le 5 juillet 1899, dans la quatrième séance de la commission plénièro, le président, M. de Martens, rappela qu'un vœu relatif à la section IV avait été proposé par M. Eyschen et adopté par la deuxième sous-commission : confier à l'examen d'une conférence ultérieure la détermination des droits et devoirs des neutres. La commission adopta ce vœu pour être soumis à l'approbation de la Conférence (2).

A la Conférence, le 5 juillet 1899, dans la cinquième

que, par la décision qu'elle venait de prendre, la Conférence acceptait le rapport de M. Rolin comme un commentaire interprétatif authentique des articles votés émanant de la Conférence tout entière. Procès- verbaux, première partie, p. 42. Conférence, cinquième séance, 5 juillet 1899.

(1) Rapport présenté par M. Rolin à la commission annexe au procès-verbal de la séance du 5 juillet, troisième partie, p. 35, première partie, p. 50.

(2) Procès- verbaux, troisième partie, p. 29.

séance (1), M. de Martens, après avoir fait adopter le projet élaboré par la commission, dit qu'il avait été chargé par la seconde commission de soumettre à l'approbation de la Conférence plusieurs vœux que cette commission avait discutés et adoptés. Le premier de ces vœux avait été émis sur l'initiative de M. le premier délégué du Luxembourg. Il exprimait le désir de voir la question des droits et devoirs des neutres inscrite au programme d'une conférence ultérieure.

Ce vœu fut adopté sans discussion (2).

Il forme le deuxième vœu mentionné dans l'acte final de la Conférence (3) ; il est noté comme voté à l'unanimité sauf quelques abstentions.

§ II. — Inviolabilité de la propriété privée sur mer.

La question de l'inviolabilité de la propriété privée sur mer n'avait pas été mentionnée dans la circulaire du gouvernement russe.

Au point de vue économique, Timportance de la question est trop évidente pour qu'une démonstration soit nécessaire, mais même au point de vue humani-

(1) Procès- verbaux, première partie, p. 42.

(2) Procès- verbaux. Première partie, p. 42. Conférence, cinquième séance, 5 juillet 1899.

(3) Journal officiel. 1" décembre 1899. Voir Geouffre de Lapra- DELLE. La Conférence de la Paix. Reçue de droit international public, p. 736. — Mérighnac, La Conférence internationale de la Faix, n. 86, p. 176, et n" 120, p. 246.

taire, elle est considérable. D'après M.Geouffre de Lapradélie, elie constitue la difficulté fondamentale du problème de l'assistance maritime (1). « Le seul moyen de résoudre aisément cet épineux problème, dit cet auteur, c'est sans aucun doute de proposer hardiment le respect, sur mer comme sur terré, de la propriété privée ennemie, ce qui permet aux navires, non porteurs de contrebande ni forceurs de blocus, d'intervenir sans crainte d'être capturés (2). »

D'autre part, la logique ne permet pas d'apprécier pourquoi un traitement différent est appliqué à la propriété privée sur terre et sur mer (3). Or la Conférence était saisie sous le n^ 7 de la circulaire du comte Mouravieff en date du 30 décembre 1898 de la « révision de la déclaration concernant les lois et coutumes de la guerre élaborée en 1874 par la Conférence de Bruxelles et restée non ratifiée jusqu'à ce jour. » Et, dans cette déclaration de Bruxelles, la propriété privée était protégée par diverses dispositions contenues dans i'ar-

(1) Geouffre de Lapradelle. La Conférence de la Paix. (La Haye, 18 mai, 28 juillet 1899). Reçue générale de droit international public^ novembre-décembre 1899, p. 712.

(2) Eod. loc., p. 709.

(3) Il nous paraît superflu défaire l'historique des tentatives faites pour reconnaître le principe de l'inviolabilité de la propriété privée sur mer en cas de guerre maritime. Rappelons que, dès longtemps, en France, cette manière de voir a cause gagnée en doctrine.* Voir les discussions à l'Académie des sciences morales et politiques. Compte rendu, 1860, 4* trim., LIV, p. 426; 1861, 1" trini., LV, p. 125 : 1867, V^' trim.. LXXIX, p. 197.

ticle 13 g et dans l'article 40 (1). Le principe de Tinviolabilité de la propriété privée, tout au moins sur terre, en cas de guerre, devait être examiné parla Conférence: ç'eâtla deuxième commission qui eut pour tâche d'examiner les articles 5, 6 et 7 de la circulaire du comte MoiiravieflE,et, dans cette commission, la première souscommission fut chargée d'examiner les questions relatives à la Croix Rouge (5 et 6), la seconde celles qui concernaient le projet de Bruxelles sur les lois de la guerre.

C'est à propos de l'art. 13 qui prohibait, comme contraires aux lois de la guerre, certains actes déterminés et notamment : « g) toute destruction ou saisie de propriétés ennemies qui ne serait pas impérieusement commandée par les nécessités de guerre », que le capitaine Crozier, délégué des Etats-Unis, attira l'attention de la deuxième sous-coinmission sur la question si importante de l'inviolabilité de la propriété privée sur mer en temps de guerre maritime. 11 reconnaissait que l'examen de cette question ne rentrait pas directement dans la compétence de cette sous-commission qui avait pour mission de réviser le projet de Bruxelles (2), mais il tenait cependant à ce que la Con-

(1) L'art. 13 est devenu Tart. 23 et l'art. 40 est devenu l'art. 46 de la convention concernant les lois et coutumes de la guerre.

(2) Au début de la cinquième séance, le capitaine Crozier fit remarquer que, dans la séance précédente, il n'avait point voulu dire que la question du respect de la propriété privée sur mer n'était pas de la compétence de cette sous-commission. Il avait unique-

férence fût saisie de cette question et il exprimait le désir de voir assigner une place dans les délibérations de la Conférence à cet important sujet. Sur l'avis de M. de Martens, président, qui déclara que la commission plénière devrait examiner s'il y avait lieu de proposer à la Conférence d'aborder ce sujet, il fut décidé simplement que la déclaration du capitaine Crozier serait insérée dans le procès- verbal. (1)

Dans le rapport qu'il fit au nom de la sous-commission, M. Rolin, délégué du Siam, rappela que la deuxième sous-commission s'était vu assigner pour objet de ses études la « révision de la déclaration concernant les lois et coutumes de la guerre, élaborée en 1874 par la Conférence de Bruxelles et restée non ratifiée jusqu'à ce jour », question indiquée sous le n^ 7 dans la circulaire du 30 décembre 1898.

M. Rolin ajoutait qu'il y avait lieu de déterminer plus exactement cet objet en rappelant, en tête de son rapport, qu'il résultait très positivement de Tensernble des actes de la Conférence de Bruxelles que celle-ci avait exclusivement en vue les lois et coutumes de la

ment en vue de constater que, dans le cadre observé jusqu'ici par la sous-commission, la dite question n'avait pas fait partie de ses travaux. Procès- verbaux, troisième partie, p. 102. Deuxième commission, deuxième sous-commission ; 5' séance, 3 juin 1899. Voir sur cette question A. Pillet, Les lois actuelles de la guerre, n" 72 à 80, p. 118 à 129. Despagnet, Cours de droit international public. n" 642 à 670, p. 644 à 672.

(1) Procès-verbaux, troisième partie, p. 101. Deuxième commission ; deuxième sous-commission, séance du 1" juin 1899.

guerre sur terre. La sous-commission s'était en conséquence inspirée constamment de l'idée que sa compétence était renfermée dans les mômes limites. « C'est en vertu de cette considération, disait le rapporteur, qu'elle s'est bornée, dans sa séance du 1®' juin, à prendre notification d'une communication de M. Crozier, délégué des Etats-Unis d'Amérique, tendant à faire admettre que la règle du respect de la propriété privée fût applicable même en mer (1) ».

Le 20 juin, la délégation des Etats-Unis adressait à M. de Staal une longue lettre : « Excellence, Conformément aux instructions de son gouvernement, la délégation des Etats-Unis désire présenter à la Conférence de la Paix, par l'intermédiaire de Votre Excellence, en sa qualité de Président, une proposition concernant l'inviolabilité sur mer, en temps de guerre, de toute propriété privée, excepté la contrebande de guerre. Nous rappellerons à Votre Excellence, ainsi qu'à la Conférence, qu'en soulevant cette question, nous agissons non seulement d'après les instructions du gouvernement actuel des Etats-Unis, mais aussi en conformité avec une politique que le gouvernement de notre pays a soutenue pendant plus d'un siècle auprès des différentes puissances, en toutes les occasions qui se sont

(1) Rapport à la Conférence. Annexe au procès-verbal de la séance du 5 juillet, n° 5. Première partie, p. 47. Rapport présenté par M. Rolin. Annexe au procès verbal de la séance du 5 juillet. Deuxième commission, troisième partie, p. 32.

présentées. » La délégation rappelait en effet que, dans le traité conclu entre les Etats-Unis et la Prusse en 1785, les deux puissances s'engageaient à n'accorder aucune commission à des vaisseaux armés en course qui les autorisât à prendre ou à détruire ces sortes de vaisseaux marchands ou à interrompre le commerce (article 23). Elle rappelait la proposition du président Monroe, en 1823, celle du président Piercé dans le même sens.

En 1858, à la Conférence de Paris, le gouvernement des Etats-Unis s'était déclaré prêt à adhérer à la proposition des grandes puissances européennes d'abolir la course, à condition toutefois que Tinviolabilité de la propriété privée, sauf la contrebande de guerre, fût admise par rapport à la guerre maritime, de même qu'elle Tétait par rapport à la guerre sur terre. En 1858, sous la présidence de M. Buchanan, dans le traité conclu avec la Bolivie, en 1871, dans leur traité avec l'Italie, art. 12, il avait été convenu que la propriété privée serait exempte de prise ou capture sur mer, à l'exception de la contrebande de guerre ou de violation de blocus. La délégation ajoutait qu'il y avait lieu de constater qu'à plusieurs reprises diverses puissances représentées à la Conférence avaient manifesté aux Etats-Unis la volonté de conclure des arrangemenls, sous certaines conditions, pour exempter de capture la propriété privée sur mer. Le code italien de la marine marchande a même sanctionné cette doc-

trine dans son art. 211. De plus, le comte de Nesselrode, réminent homme d'Etat russe, a mentionné dans sa correspondance avec M. Middleton, représentant les Etats-Unis, près la Cour de Russie, que TEmpereur avait accueilli les désirs et les opinions des Etats-Unis avec sympathie, et qu'aussitôt que les puissances, dont le concours lui semblait être indispensable, auraient manifesté la môme volonté, il ne tarderait pas à autoriser ses ministres à discuter les différents articles d'un acte qui couronnerait de gloire la diplomatie moderne. Cet aperçu rapide de la voie que les Etats-Unis ont suivie depuis plus d'un siècle confirmait Taffirmation qu'ils n'adoptaient pas une nouvelle politique et ne s'inspiraient pas d'une impulsion populaire momentanée, mais que les instructions avaient été données en vertu d'une politique suivie par les Etats-Unis dès les premiers jours de leur existence nationale, et dont ils s'étaient rendus depuis les zélés propagateurs. La délégation rappelait encore que d'éminents hommes d'Etat et diplomates des grandes puissances avaient jugé ces principes dignes d'être discutés en connexité avec la recherche de dispositions plus efficaces pour assurer la paix internationale et atténuer les horreurs de la guerre ; cette doctrine a été approuvée par des autorités émincntes dans le droit international, enfin à deux reprises Tlnstitut de droit international s'était prononcé en sa faveur.

La délégation des Etats-Unis formulait donc comme

suit la proposition qu'elle était chargée de présenter : « La propriété privée de tous les citoyens ou sujets des puissances signataires, à l'exception de la contrebande de guerre, sera exempte en pleine mer ou autre part de capture ou de saisie par les navires armés ou par les forces militaires desdites puissances. Toutefois cette disposition n'implique aucunement Tinviolabilité des navires qui tenteraient d'entrer dans un port bloqué par les forces navales des susdites puissances, ni des cargaisons desdits navires (1). »

Pour écarter l'exception d'incompétence et justifier la présentation de la question à la Conférence à ce moment, la délégation des Etats-Unis ajoutait les considérations suivantes : A la seconde séance de la Conférence, le 20 mai, il a été décidé, à la suite de la constitution des trois commissions, entre lesquelles a été répartie la considération des différents paragraphes de la circulaire russe du 30 décembre 1898/11 janvier 1899, ainsi qu'il suit : « Il est entendu qu'en dehors des points mentionnés ci-dessus, la Conférence ne se considère comme compétente pour l'examen d'aucune autre question. En cas de doute, la commission aurait à décider si telle proposition émise dans les commis-^ sions rentrerait ou non dans le cadre tracé par ces points. »

(1) Lettre adressée à S. E. M. de Staal, président do la Conférence de la Haye, 20 juin 1899. imprimé sans date, 4 pages, in-4\

44 GHAPITPE II

Le fait que la délégation avait reçu du Président des Etats-Unis les instructions que nous venons de citer prouve, disait la délégation, que le gouvernement des Etats-Unis a considéré le cadre de la Conférence comme assez large pour inclure cette question. L'invitation du gouvernement des Pays-Bas, en vertu de laquelle nous sommes ici, ajoutait-elle, avait la portée suivante : « Afin de discuter les questions exposées dans la seconde circulaire russe du 30 décembre 1898/ 11 janvier 1899, ainsi que toutes autres questions se rattachant aux idées émises dans la circulaire du 12/24 août 1898, avec exclusion toutefois des délibérations de tout ce qui touche aux rapports politiques des Etats ou à l'ordre de choses établi par les traités. )> La délégation émettait la considération qu'une règle tendant à atténuer les maux de la guerre maritime se rattache aux idées émises dans la circulaire russe du 12/24 août 1898, que le font les stipulations de la Convention de Genève ou les lois et coutumes relatives à la guerre sur terre proposées par la Conférence de Bruxelles en 1874. Le gouvernement des Etats-Unis a supposé que si la circulaire russe du 30 décembre 1899/11 janvier 1899 n'a pas tait une mention spécialede cette question, cela a été parce que le gouvernement du Tsar désirait laisser à la Conférence le soin de décider si elle serait discutée.

La délégation concluait ainsi : « 11 ressort certainement de ces considérations qu'il y a ici, pour le moins,

un cas de doute qui demande à être soumis à la Conférence comme il est prévu par la résolution adoptée dans la séance du 20 mai. En vue de cet état de choses, la délégation des Etats-Unis d'Amérique prie respectueusement Votre Excellence de vouloir bien soumettre la question à la commission compétente, ou à la Conférence elle-même, afin qu'il soit décidé si notre proposition est de celles pour lesquelles nous avons le droit de revendiquer l'examen de la Conférence. »

Le 5 juillet 1899, dans la quatrième séance de la commission plénière (1), M. de Martens, président, au moment où l'article 46 du projet de règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre allait être mis en discussion, appela Tattention sur la proposition des Etats-Unis ; il se déclarait heureux de constater qu'en 1823 déjà la Russie avait exprimé sa sympathie pour cette idée, qui a droit au bienveillant intérêt de tout le monde, mais « sera-t-il possible, ajoutait M. de Martens, de discuter ici cette importante question? Si cette inviolabilité est admise, les Etats maritimes devront changer radicalement leurs plans et leurs projets. La question est si complexe qu'il sera bien difficile de trouver dans les circonstances présentes une solution acceptable pour tous. Or, une décision n'aurait de valeur que si elle était prise à Tunanimité. » M. de Martens proposait donc de renvoyer

(1) Procès-verbaux. Troisième partie, p. 28. Deuxième commission plénière.

Texamen de celte question à une conférence ultérieure mieux préparée pour la résoudre et pour élaborer un projet qui pourrait réunir tous les suffrages. Si la commission adoptait cette proposition, elle aurait fait preuve de prudence et elle aurait en même temps rendu hommage à la généreuse initiative des Etats-Unis.

Le premier délégué de la Grande-Bretagne, sir Julian Pauncefote, déclara aussitôt que son gouvernement était d'avis que cette matière ne rentrait pas dans le cadre des travaux de la Conférence et il proposa de mettre aux voix la question préalable d'incompétence.

M. White, premier délégué des Etats-Unis, vint combattre cette proposition. La Conférence paraissait à la délégation des Etats-Unis tout aussi compétente pour examiner cette question que beaucoup d'autres qu'elle avait résolues. M. White déclara qu'il regrettait vivement de voir cette question tranchée aussi radicalement. Il était d'accord avec le Président sur ce point que le moment n'était pas favorable pour discuter cette matière, bien qu'elle intéressât toutes les puissances réunies là. La meilleure solution, d'après lui, était de soumettre la question à la Conférence réunie en séance plénière, qui déciderait s'il convenait de la discuter immédiatement ou d'en renvoyer l'examen à une Conférence ultérieure. Si l'on ne voulait pas aller plus loin, cette dernière solution même serait appuyée par. la délégation des Etats-Unis. Elle ne désirait pas jeter un brandon de discorde qui nuirait aux résultats obtenus

sur d'autres questions très importantes ; elle ne demandait qu'à voir cette proposition, qui avait été faite de bonne foi, soumise à la Conférence in pleno ; là, elle ne s'opposerait pas au renvoi de la question à une Conférence ultérieure.

M. Rahusen, délégué des Pays-Bas, sans vouloir aborder le fond de la matière, vint appuyer l'affirmation de M. White en ce qui concerne la question de compétence. La Conférence s'occupe de la propriété privée sur terre. Pourquoi ne pourrait-elle pas examiner également la question de la propriété privée sur mer ? Et, d'ailleurs, pour quel motif traiterait-on différemment Tune et l'autre? En second lieu, M. Rahusen suggérait l'idée de voir les gouvernements favorables au principe de l'inviolabilité se lier entre eux par des traités particuliers, ainsi qu'un précédent avait déjà été créé par quelques traités de commerce italiens (1).

M. de Martens fît observer que la deuxième commission avait reçu mandat de la sous -commission pour s'occuper de cette question, mandat appuyé par le capitaine Crozier. Il fallait donc que la commission se prononçêt sur la question de savoir si elle désirait voir renvoyer l'examen de la matière à une Conférence ultérieure. « La Conférence pourra approuver ou non la décision qui aura été prise par la commission, mais en tout cas cette dernière constitue une instance intermé-

(1) Procès-verbaux, troisième partie, 28 et 29, deuxième commission plénière.

diairc entre la sous-commission et la Conférence, et, comme telle, elle doit faire connaître son opinion. »

Sir Julian Pauncefote avait, il est vrai, soulevé l'importante question préalable de la compétence, et il s'agissait de se prononcera cet égard, mais M. White insistant pour que la question, qui était douteuse et qui avait une si grande importance^ fût soumise à la Conférence en séance plénière, afin que celle-ci en décidât, le président, sans poser la question de compétence, proposa à la commission d'émettre le vœu que la question fût renvoyée à Texamen d'une Conférence ultérieure, et, si ce vœu était adopté, de le soumettre à la Conférence en séance plénière.

Le vœu proposé par le président fut adopté par la commission, sauf les abstentions de la France, de la Grande-Bretagne et de la Russie.

M. Léon Bourgeois s'abstint parce que le fait d'émettre un vœu impliquait, selon lui, la compétence ; or la question de savoir si la commission était compétente ou non n'avait pas été tranchée.

Vers la fin de la discussion, le commandant Schéine avait fait observer que la Conférence ne s'était occupée jusqu'à présent que des lois de la guerre terrestre. Les instructions qu'il avait reçues de son gouvernement ne se rapportaient en rien aux lois et coutumes delà guerre maritime. 11 en concluait que le gouvernement russe n'avait pas envisagé cette matière comme rentrant dans le programme prévu par la circulaire du comte Moura-

vieff et il avait déclaré qu'il s'abstiendrait de prendre part à la discussion de cette question (1).

Le même jour, 5 juillet 1899, à la séance de la Conférence, M. de Martens dit qu'il avait été chargé par la seconde commission de soumettre à l'approbation de la Conférence plusieurs vœux que cette commission avait discutés et adoptés, et que le quatrième vœu portait sur une proposition faite à la Conférence sous forme de lettre à son président par la délégation des Etats-Unis d'Amérique et tendant à déclarer Tinviolabilité de la propriété privée en temps de guerre sur mer. « La deuxième commission n'a pas pensé, ajoutait M. de Martens, qu'il lui fût possible, ni quant à la compétence, ni quant au fond, d*entrer en matière sur cette question mais elle a cru devoir émettre le vœu que la proposition présentée par la délégation des Etats-Unis fût mise au programme d'une Conférence ultérieure, »

M. White demanda à développer sa proposition : il rappela que le mémoire qui avait été communiqué aux membres de la Conférence démontrait comment le gouvernement des Etats-Unis, pendant plus d'un siècle, s'était efforcé de faire adopter le principe de l'inviolabilité de la propriété privée, à l'exception de la contrebande de guerre, en temps de guerre maritime. « En se rendant avec empressement à l'appel de Sa Majesté l'Empereur de Russie et à l'invitation du gouvernement

(1) Procès-verbaux. Troisième partie, p. 29. Deuxième commission, quatrième séance, 5 juillet 1899.

des Pays-Bas de prendre part à cette Conférence, le gouvernement des Etats-Unis désirait non seulement donner son appui aux principaux buts énoncés dans la circulaire, mais il y voyait une occasion justifiée pour porter de nouveau cette proposition devant les nations amies, dans l'espoir qu'elle puisse être adoptée comme une partie du droit international. »

La délégation des Etats-Unis n'avait pas réussi à se procurer un appui assez unanime pour lui permettre d'insister plus sur cette matière pendant cette Conférence. Le doute généralement partagé quant à la compétence de cette Conférence, compétence déterminée par l'invitation, et le fait que les délégués de plusieurs grandes puissances n^étaient pas munis d'instructions spéciales sur la matière, et enfin Tobligation qu'avait sentie la Conférence de donner tout le temps possible aux grandes questions qui intéressent le plus directement les nations, toutes ces circonstances font pressentir qu'on ne peut attendre de cette Conférence un résultat positif ou final par rapport à cette matière. « Mais, obligés de reconnaître ce fait avec un regret sincère, disait M. White, nous estimons que nos instructions nous imposent le devoir de faire tout ce qui est en notre pouvoir afin que cette grande question, si importante pour nous tous, reste présente à l'esprit des nations représentées à la Conférence. »

M. While déclarait qu'il n'avait pas perdu respùraiice de voir cette question amenée à une heureuse solution.

De plus en plus, les penseurs émînents dans le domaine du droit internationel inclinent vers la doctrine que nous défendons. De plus en plus, il devient clair que l'adoption de ce principe est dans l'intérêt de toutes les nations. Il est reconnu également que tout engagement de s'abstenir de la course est vain, s'il ne comporte pas en même temps Tinviolabilité de toute propriété privée sur mer, à l'exception de la contrebande de guerre. Les deux systèmes de suivre à l'ennemi pendant la guerre sont logiquement unis. Si l'on s'abslient de faire usage de Tun, une garantie nécessaire est qu'on n'adhère pas à l'autre.

M. White ajoutait qu'il était de plus en plus évident que le comte de Nesselrode avait exprimé une grande vérité en affirmant que la déclaration demandée par les Etats-Unis couronnerait de gloire la diplomatie moderne. Il n'ignorait pas qu'ensuite il faudrait définir ce qu'on doit entendre par contrebande de guerre mais « les difficultés qui s'opposent à faire un second pas dans une matière de ce genre ne constituent pas un argument qui oblige à renoncer au premier pas. La voie la plus sage paraît être de faire le premier pas, et, après l'avoir fait, d'examiner ce que sera le second. »

M. White reconnaissait que plus de mal que de bien avait été fait par quelques-uns des arguments qui ont assimilé la propriété privée sur mer à la propriété privée sur terre en temps do guerre. Mais cela ne prouve rien contre la masse écrasante d'arguments en faveur

de la proposition. Il signalait rapidement les pertes immenses qui devaient être subies par les nations dans le cas d'une déclaration de guerre ; il citait comme exemple les pertes résultant de la dénationalisation des navires et des marchandises, sans qu'il en résulte un effet proportionné sur la décision des questions en litige. Trois petits navires, pendant Ja guerre de Sécession, avaient entraîné la disparition presque complète de la marine de commerce des Etats-Unis, et cet emploi des corsaires n'avait pas eu le moindre effet pour terminer ou même pour abréger cette guerre. La seule mesure propre à abréger une guerre par l'action de navires de guerre, c'est le maintien du blocus. « Aujourd'hui le transport des marchandises par terre s'est tellement développé que l'interruption du transport par mer ne peut en général servir à rien pour hâter la fin de la guerre, mais l'action en peut être considérable au point de vue de la destruction de richesses accumulées par l'industrie de rhonime, si bien qu'il faudra plusieurs générations pour réparer la perte : le monde entier en subit la répercussion. »

La délégation ne défendait pas les intérêts particuliers de son pays. « Nous savons fort bien, disait M. White, que, dans les conditions actuelles, si la guerre éclatait entre deux ou plusieurs puissances européennes, il y aurait immédiatement un transfert énorme de fret et de navires à des pays neutres, et que les Etats- Unis, comme l'un d'eux, en retirerait d'énormes avan-

tages. Mais mon gouvernement n*a point le désir de favoriser des intérêts de cette espèce Les Américains

sont non seulement des gens pratiques, mais encore des idéalistes quant à la question de l'inviolabilité de la propriété sur mer ; ce n'est pas seulement une question d'intérêt pour nous ; c'est une question de droit, de justice, de progrès pour le mondeentier, et c'est là ce que mes compatriotes ressentent si vivement.

i( Au nom donc de la déclaration des Etats-Unis, concluait M. White, je viens appuyer la motion de référer la question tout entière à une Conférence ultérieure. Je le fais à regret, mais en vue du fait que les autres intérêts des nations ici représentées Texigent.

« En agissant ainsi, ne puis-je pas, au nom de la nation que je représente, recommander la considération de cette grave question à tous ceux qui sont présents dans cette Conférence, notamment aux grands jurisconsultes, aux maîtres dans la science du droit international, aux hommes d'Etat et aux diplomates des diverses nations dans l'espoir que cette question figure au nombre des matières qui seront inscrites au programme de la future Conférence lorsqu'elle se réunira : la solution de cette question, dans le sens que j'ai indiqué, fera l'honneur de tous ceux qui y auront participé, et elle sera pour le bénéfice durable des nations intéressées. » [Applaudissements.)

Ce discours fut suivi d'applaudissements que signale le

procès-verbal de la séance (1). M. Rahusen, délégué des Pays-Bas, demanda que le discours de M. White fût inséré in extenso au procès-verbal imprimé de la séance, ce qui fut décidé. Le comte Nigra déclara s'associer à la proposition de M. de Martens, en faisant constater que le gouvernement italien ne s'était pas borné à protester de son respect pour la propriété privée sur mer mais qu'il avait sanctionné ce principe par ses lois* 11 rappela que notamment un article du traité de commerce conclu entre l'Italie et les Etats-Unis stipule, sous réserve de réciprocité, la reconnaissance de l'inviolabilité de cette propriété, et il demanda qu'acte lui fût donné de cette déclaration.

Le président, M. Staal, donna acte au comte Nigra de sa déclaration et consulta la Conférence sur l'adoption du vœu proposé par la commission.

Le premier délégué de Grande-Bretagne déclara qu'à son avis un vœu de cette nature n'était pas de la compétence d une conférence qui n'était saisie que de la re vision de la déclaration concernant les lois et coutumes de la guerre élaborée, en 1874, par la Conférence de Bruxelles et restée non ratifiée jusqu'à ce jour. Il rappela que le gouvernement britannique n'avait pris part à la Conférence de Bruxelles qu'à la condition que les questions navales resteraient en dehors des dispositions adoptées. En l'absence d'instructions nouvelles, il ne

(1) Procès-verbaux. Première partie, p. 46.

pouvait s'associer à aucune décision de cette nature, n'eût-elle que la portée d'un simple vœu. Le défaut d'instructions de son gouvernement l'obligeait à s'abstenir.

Le premier délégué de France fit la même déclaration (1).

Le président, M. Staal, leur donna acte de leur déclaration et constata que le vœu présenté par M. de Martens au nom de la deuxième commission était adopté (2).

Le 25 juillet, en donnant lecture de l'acte final, M. Renault fit observer, au sujet des vœux, qu'un vœu ne lie pas les gouvernements, mais qu'il a cependant son importance en ce sens qu'il implique leur approbation de ridée qui a inspiré ce vœu. Il est donc nécessaire, en relatant les vœux, et pour la sincérité de l'acte, de mentionner la majorité ou l'unanimité qu'ils ont pu réunir (3).

L'acte final présente donc les vœux de la manière suivante :

« La Conférence a en outre émis les vœux suivants :

« 5« La Conférence émet le vœu que la proposition tendant à déclarer l'inviolabilité de la propriété privée

(1) Livre jaune, p. 25.

(2) Procès-verbaux. Première partie, p. 43 à 46. Cinquième séance delà Conférence, 5 juillet 1899.

(3) Procès- verbaux. Première partie, p. 97 et 98, Conférence. Séance du 25 juillet 1899.

dans la guerre sur mer soit renvoyée à l'examen d'une conférence ultérieure. »

« Les cinq derniers vœux ont été votés à Tunanimité sauf quelques abstentions. »

Cet acte final a été promulgué en France par décret du 28 novembre 1900, publié le l*"" décembre 1900 (1).

§ III. — Bombardement des ports ouverts.

La question du bombardement des ports ouverts n'était pas non plus directement prévue dans le programme des travaux de la Conférence.

Mais elle avait fait l'objet des préoccupations des jurisconsultes, et l'Institut de droit international dans sa session à Venise, le 29 septembre 1896, avait adopté, eu cinq articles, des règles sur le bombardement des villes ouvertes par des forces navales (2) : le texte de ces règles avait été distribué aux membres de la Conférence (3). L'article 1 décidait qu'il n'y a pas de différence entre les règles du droit de la guerre quant au

(1) Journal officiel, l»"- décembre 1900, p. 7898 et 7908.

(2) Voir, sur la question, Pillet.Lcs Lois actuelles de la guerre^ n" 71, p. 117. — Despagnet, Cours de droit international public, n" 613 et 616.

(3) Actes et documents relatifs au programme de la Conférence de la Paix, publiés d'ordre du gouvernement par Jhr. van Daehne van Varick, docteur en droit. B. 8.

bombardement par les forces militaires de terre et celui par les forces navales (1).

Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que certains membres de la Conférence aient jugé à propos, puisque la Conférence était saisie de la codification des lois de la guerre sur la terre, de tenter do réglementer aussi une question qui, à certains égards, se rattache à la guerre terrestre.

C'est àToccasion de l'article 15 de la déclaration de Bruxelles que la question fut soulevée ; cet article était ainsi conçu : « Les places fortes peuvent seules être assiégées. Des villes, agglomérations d'habitaWons ou villages ouverts qui ne sont pas défendus ne peuvent être ni attaqués ni bombardés. »

Dès que la discussion fut ouverte sur cet article dans la cinquième séance de la deuxième sous-commission de la deuxième commission le 3 juin 1899, le général den Béer Poortugael, délégué des Pays-Bas, rappela que le capitaine Crozier avait exprimé, dans la séance précédente le vœu de voir la Conférence prendre en considération la question du respect de la propriété privée sur mer, et déclara qu'il désirait de son côté formuler un vœu analogue dont il priait de prendre acte au procèsverbal. C'était le vœu de voir la défense de bombarder que contient l'arlicle 15 appliquée aux forces navales aussi bien qu'aux forces terrestres. Or ni cette sous-

(1) Annuaii e de l'Institut de droit international, XV, 313.

commission ni la deuxième sous-commission de la première commission ne paraissaient compéteîites pour traiter cette question. 11 demandait en conséquence dans quelle commission elle pourrait être prise en considération.

M. Beernaert (Belgique) exprima l'avis que la distinction entre le bombardement sur terre et celui par des forces navales n'était pas fondée. 11 lui semblait absolument contraire à Te^prit de l'article qu'il fût permis aux navires de bombarder des places qui ne pouvaient pas Têtre en guerre terrestre. 11 proposait, pour trancher la question, d'ajouter le mot « ports » à ceux de « villes... ». 11 estimait que le bombardement d'un port par une flotte se rapporte plutôt à la guerre de terre. Tout au plus était-ce une question mixte. 11 se demandait comment on pourrait poser en principe qu'une même ville pourrait être bombardée par une flotte et non par une armée.

Le chevalier Descamps (Belgique) affirma la compétence de la sous-commission non seulement parce que la question était certainement connexe à celle dont la souscommission était saisie, mais aussi parce qu'il s^agit de la mer territoriale et que la question ne comprenait donc pas la guerre navale proprement dite.

Le général den Béer Poortugael déclara aussitôt qu'il n'éprouvait plus de doutessur la questionde compétence, et qu'il appuyait la proposition de M. Beernaert et du chevalier Descamps.

Le général Zuccari (Italie) se rallia aussi aux observations de M. Beernaert; il fit observer quen dehorsdes guerres terrestres et maritimes, il y avait encore la guerre des côtes. Dans quelle catégorie la rangerait-on ? Dans cette question, si les moyens étaient maritimes, le but est presque toujours terrestre.

Mais M. Biliourd, délégué de France, fit observer que, dans la séance précédente, la sous-commission avait été d'accord que la déclaration de Bruxelles portait uniquement sur la guerre de terre ; il y aurait contradiction si l'on étendait à présent la portée de l'article 15 à la guerre maritime. Il estimait qu'il y avait une différence bien marquée entre la guerre maritime et la guerre terrestre en ce qui concerne les bombardements.

M. de Martens, qui présidait, ayant proposé de constater simplement dans le procès-verbal que la souscommission interprétait Tarticle 15 en ce sens que les ports pas plus que les villes ouvertes ne pouvaient être bombardés, M. Beernaert demanda à M. Bihourd s'il ne consentirait pas à ce que la question fût tranchée dans le sens indiqué par le président ; il faisait remarquer qu'en cas de débarquement, les forces maritimes deviennent par le fait même des forces terrestres.

Pour clore la discussion, le colonel Gilinsky proposa de renvoyer la décision de cette question à la commission plénière en présence de tous ses membres, les marins compris, et cette proposition fut adoptée (1).

(1) Procès- verbaux. Troisième partie, p. 102 et 103. Deuxième

Le 5 juillet 1899, dansla quatrième séance de la commission plénière, la discussion s'ouvrit au sujet de Tarticle 25 du projet de règlement concernant les lois et coutumes delà guerre sur terre (ancien article 15 de la déclaration de Bruxelles).

Le comte Nigra, premier délégué dltalie, suivant les instructions qu'il avait reçues, proposa d'ajouter le mot ports à ceux de « villes, etc. ». Il reconnaissait qu'il ne s'agissait que de la réglementation de la guerre terrestre ; mais le bombardement d'un port par une armée rentre dans ce domaine. De plus, il pensait que le moment était opportun pour décider si les dispositions de l'article 25 ne doivent pas régir également les bombardements effectués par des forces navales. 11 demandait à la commission de se prononcer sur la question suivante : « Les dispositions de l'article 25 peuvent-elles être appliquées également aux bombardements exécutés par des forces navales ? »

M. Rolin (Siam), dont le rapport au nom de la deuxième sous-commission (1) venait d'être adopté, répondit au comte Nigra : il ne voyait pas d'inconvénient à ce que le mot « ports » fût ajouté, du moment où il ne s'agissait que d'un bombardement par des forces tercommission : deuxième sous-commission ; cinquième séance, 3 juin 1899, Voir le rapport de M. Rolin sur ce renvoi Première partie, p. 4;. Troisième partie, p. 32.

(1) Voir annexe 1 au procès-verbal de la séance du 5 juillet, n* 5, rapport à la Conférence. Procès-verbaux, première partie, p. 47.

restres ; mais l'adjonction lui paraissait superflue : un port rentre toujours dans la catégorie des « villes, villages, habitations ou bâtiments », et l'adjonction dont il s'agit pouvait créer une équivoque. En ce qui concerne la deuxième question soulevée par le comte Nigra, M. Rolin fit observer que, de l'avis de la souscommission, elle était de la compétence de la commission entière, qui n'avait été saisie d'aucune proposition avant celle du comte de Nigra. M. Rolin voyait un inconvénient à cette motion. Une force navale pouvait être amenée à bombarder des villes ou des ports même non défendus, notamment dans le but de les contraindre à lui fournir des vivres, des charbons ou autres provisions qu'elle leur a demandés. Une force de terre n'aurait ni motif ni excuse pour le faire. Mais la force navale n'a pas d'autre moyen pour assurer son autorité, tandis qu'une force terrestre a la ressource de l'occupation et ne bombarde que pour forcer à la reddition. Les raisons ne sont donc pas les mêmes pour les deux ^genres de bombardements. On pourrait se borner, concluait M. Rolin, à constater que le bombardement par une flotte n'est pas admis dans le seul but de terroriser les habitants, ou de détruire inutilement la propriété.

Mais le général den Béer Poortugael déclarait ne pas admettre que des règles identiques ne pussent régir la guerre terresire et la guerre navale. L'Institut de droit international en avait décidé ainsi à Venise en 1896. Pour lui, la question était d'une importance capitale.

Néanmoins, il ne trouvait pas le moment opportun pour la discuter, mais il désirait la signaler à l'attention de la commission, dans Tespoir qu'elle serait examinée de plus près dans une conférence ultérieure.

M. Beldiman, délégué de Roumanie, déclara s'associer aux conclusions du comte Nigra, en espérant aussi que la commission entrerait dans des explications sur la question.

Le président, M. de Martens, rappelle alors que le comité de rédaction, bien que n\ayantpas de mandat pour traiter cette matière, a échangé des vues à ce sujet. De l'avis unanime de ses membres, la question dés bombardements de ports est des plus complexes. Il avait personnellement rappelé au comité les délibérations de la session de Venise ; en examinant les règles qui y ont été formulées, on voit qu'elles sont très compliquées (1). Après des travaux qui ont duré plusieurs années, l'Institut n'a pu aboutir qu'à un compromis, paTce que la condition des villes de l'intérieur des pays est différente de celles situées sur les côtes. Les premières ne peuvent être bombardées que dans le but de les contraindre à se rendre, et les secondes peuvent Têtrc également pour les forcer à fournir des vivres, etc., aux forces navales qui les menacent. Et même ces règles donnent lieu à des malentendus et à des équi-

(1) Actes et documents relatifs au programme de la Conférence de la Paix publiés sur l'ordre du gouvernement par Jhr. van Daeline van Varick. B. 8., art. 2 à 5.

voques. Dans cet ordre d'idées, M. de Martens, président, proposait de laisser intact le texte de l'article 25 et d'émettre le vœu c^ue cette matière fût examinée par une Conférence qui se réunirait ultérieurement. Ce sera le seul moyen de sortir de cette question complexe (1).

Le comte Ni.ûcra et M. Beldiman se rallièrent à cette manière de voir. Il ne fallait pas isoler l'Angleterre (2). Tout le monde sait en effet que l'Angleterre est hostile à toute restriction mise au bombardement, seul moyen qu*elle ait, ne pouvant débarquer, de lutter contre l'Europe continentale.

Mais, même sous la forme d un simple vœu, le représentant de la Grande-Bretagne ne voulut laisser traiter cette question. Sir Julian Pauncefote déclara ne pouvoir s'associer â l'expression de ce vœu, car, ainsi que l'avait déclaré précédemment Sir John Ardagh, le gouvernement britannique ne pouvait consentir à adhérer aux articles de Bruxelles que si les questions navales restaient en dehors des délibérations. Il ne désirait pas aborder le fond de la question, mais il déclarait que, pour la raison indiquée, il lui était impossible de se rallier à la proposition de M. de Martens.

Le président eut beau faire observer que le vœu

(1) Procès- verbaux, troisième partie, p. 26 et 27. Deuxième Commission plénière, quatrième séance, 5 juillet 1899.

(2) Voir Geouffre de Lapradelle, Reçue de droit international pa6/tc, 1899, p. 732.

dont il s'agissait n'était que l'expression d'un désir qui n'engageait à rien. Sir Julian Pauncefote s'abstint et demanda qu'il fût donné acte de son abstention au procès-verbal (1).

La proposition de M. de Martens fut ainsi adoptée à runanimité sauf l'abstention du délégué de la Grande- Bretagne.

Dans la même journée, 5 juillet 1899, au cours de la cinquième séance de la Conférence, M. de Martens, après avoir fait adopter le projet de règlement des lois de la guerre sur terre et le rapport interprétatif de M. Rolin, disait qu'il avait été chargé par la seconde commission de soumettre à l'approbation de la Conférence plusieurs vœux que cette commission avait discutés et adoptés. Il ajoutait : « Le second vœu porte sur le bombardement par une force navale des ports, villes et villages côtiers non défendus. La deuxième commission a pensé qu'il serait trop compliqué de chercher à résoudre cette question dans la présente Conférence en étendant au bombardement des ports non défendus la prohibition prévue par Tarticle 25 de la Convention relative aux lois de la guerre sur terre. Elle a donc, à l'unanimité sauf une abstention, émis le vœu que cette question soit renvoyée à l'examen d'une Conférence ultérieure. 11 est bien entendu que ce vœu n'engage pas les gouvernements et n'a d'autre

(1) Procès -verbaux, troisième partie, p. 28.

objet que d'attirer leur sérieuse attention sur cet important sujet. »

- Le premier délégué de Grande-Bretagne dit qu'à son avis un vœu de cette nature exerçait jusqu'à un certain point une pression morale surlesgouvernements.il rappela que le gouvernement britannique n'avait pris part à la Conférence de Bruxelles qu'à la condition que les questions navales resteraient en dehors des dispositions adoptées. En l'absence d'instructions nouvelles, il ne pouvait s'associer à aucune décision de cette nature, n'eût-elle que la portée d'un simple vœu.

Le président M. Staal donna acte à sir Julian Pauncefote de sa déclaration et déclara adopté le deuxième vœu de la commission (1).

Le 25 juillet 1899, dans la septième séance, M. Renault, en donnant lecture des vœux contenus dans l'acte final, fit observer, ainsi que nous Tavons remarqué précédemment (2), qu'un vœu ne lie pas les gouvernements, mais qu'il a cependant son importance en ce sens qu'il implique leur approbation de l'idée qui a inspiré ce vœu. Il était donc nécessaire, en relatant les vœux, et pour la sincérité de l'acte, de mentionner la majorité ou l'unanimité qu'ils ont pu réunir (3). Aussi l'acte final présente les vœux ainsi :

(1) Procès- verbaux, première partie, p. 42 et 43. Conférence, cinquième séance, 5 juillet 1899. Voir Mérighnac, La Conférence inter nationale de la Paix, n»» 96 et 120, p. 201 et 247.

(2) Voir plus haut page 50.

(3) Procès- verbaux, première partie, p. 98. Conférence, septième séance, 25 juillet 1899.