I. — LA POLITIQUE ANGLAISE ET LES CAPITULATIONS

L’attitude de l'Angleterre envers les Capitulations n’a jamais été nette ni claire. Pourtant, cette attitude n’est pas inexplicable, ni tout à fait obscure.

Il devient superflu et banal de dire que l’occupation anglaise de l'Egypte en 1882 a été effectuée sans aucun titre juridique et que l'Angleterre n’a jamais eu de titre légal sur l'Egypte. Pourtant, si nous insistons sur ce point, c’est uniquement pour expliquer la raison pour laquelle l'Angleterre a toujours prétendu avoir la tâche de protéger les étrangers en Egypte et sauvegarder leurs intérêts dans le pays. C’est ensuite pour expliquer la politique de l’Angleterre à l’égard des Capitulations et, de la condition des étrangers ; et, en particulier, pour montrer la gêne que le régime capitulaire a apportée à la politique anglaise et les efforts de celle-ci pour l’atténuer.

Il convient alors d’esquisser très rapidement les antécédents politiques qui ont abouti au traité d’alliance entre l'Egypte et la Grande-Bretagne signé à Londres le 26 août 1936 et dont les instruments de ratification ont été échangés au Caire au mois de décembre 1936,

ce traité qui est l’aboutissement d’une lutte patiente et ardente, souvent sanglante, entre le nationalisme égyptien et l'impérialisme britannique.

La convention de Londres conclue le 15 juillet 1840 entre la Sublime Porte et certaines grandes puissances, reconnaissait l’autonomie de l'Egypte, sous la suzeraineté nominale de la Turquie. Un mois, d’ailleurs, avant les hostilités britanniques contre Alexandrie, une conférence des grandes puissances réunie à Constantinople, sur l'initiative des gouvernements britannique et français, avait adopté un « Protocole de désintéressement » par lequel les gouvernements représentés, s’engageaient à ne rechercher en Egypte aucun avantage territorial, ni la concession d’aucun privilège exclusif.

Notons, dès maintenant, la réserve que l’Angleterre a eu la prudence d’ajouter à cet « Acte de Désintéressement », d’un cas de force majeure, tel que la nécessité de protéger ses nationaux. L’Angleterre avait eu la prudence d’ajouter cette réserve afin d’avoir toujours l’occasion d'intervenir. Mais celle-ci aurait pu justifier tout au plus une intervention momentanée, pas une occupation militaire. |

Les hommes d’Etat Anglais déclarèrent, puis retirèrent plus de 70 fois leur déclaration officielle de l’évacuation du territoire égyptien, disant qu’il n’était nullement dans leur intérêt de rester en Egype, mais qu’ils attendaient l’occasion pour l’évacuer d’une façon honorable.

Le 8-4-1904 fut conclue l’entente cordiale entre lAngleterre et la France, en vertu de laquelle la France s’engageait à ne pas se mêler des affaires britanniques en Egypte, à ne pas réclamer l’évacuation des troupes britanniques qui occupent ce pays. Cette entente cor-

diale n’a pu — évidemment — corriger la situation de l'Angleterre en Egypte ; elle resta illégale.

Pour l'Egypte, ainsi que pour les autres puissances, l’entente cordiale entre la France et la Grande-Bretagne pour leurs intérêts réciproques au Maroc et en Egypte ne pouvait être qu’une res inter alios acta. Cette situation illégale et provisoire, comme le disaient les hommes d'Etat Anglais, s'était prolongée cependant jusqu’à la déclaration de la grande guerre de 1914.

Au début de la guerre, le 18-12-1914, l’Angleterre proclama son protectorat sur l'Egypte, mais en déclarant qu’il ne s’agissait que d’une nécessité de guerre.

L’acte de proclamation du protectorat par la Grande- Bretagne de son propre chef sur l'Egypte, a-t-il couvert l’illégalité de cette situation ? A-t-il attribué à l’Angleterre un titre légal ? Certainement non. Le protectorat suppose un traité national entre l'Etat protecteur et la collectivité protégée.

Or, nous lisons dans l’annexe au Traité de Versailles, article 147, page 6 : « L'Allemagne déclare reconnaître « le protectorat proclamé sur l'Egypte par la Grande- « Bretagne le 18-12-1914 et renonce au régime des Capi- « tulations en Egypte. Cette renonciation prendra date « du 4 août 1914 ».

Cet article se proposait seulement de déterminer l’attitude de l’Allemagne. Les Nations parties contractantes du Traité n’y sont pas mentionnées.

Pourquoi cet article se trouve-t-il dans le Traité de Versailles ? Est-ce vraiment pour supprimer les Capitulations des Allemands en Egypte ou bien pour amener les autres pays par le seul fait de la ratification du traité à reconnaître implicitement le protectorat britannique en Egypte ?

Dès le début de l’occupation en 1882, l'Egypte porta ses efforts vers l'évacuation des troupes militaires britanniques et ne cessa jamais de lutter pour son indépendance complète, pour se voir jouir de son entière souveraineté. C’est surtout au lendemain de l’Armistice - que le nationalisme égyptien se souleva plus vif que jamais et plus ardent pour ne plus connaître de paix avant la réalisation de cette indépendance. La nouvelle de l'armistice fut fort bien accueillie en Egypte ; ce fut vraiment une fête nationale, comme si la guerre était gagnée par l’Egypte elle-même.

Le Wafd fut formé le 13--11-1918 sous la présidence de Saad Zagloul Pacha, pour réaliser les aspirations légitimes de la nation égyptienne et faire aboutir ses vœux les plus chers. Le peuple lui donna mandat « de « chercher par tous les moyens possibles à réaliser l’in- « dépendance complète du pays ».

Le Wafd croyait devoir s’adresser à la Conférence de la Paix. Le 20 janvier, Zagloul adressa un mémoire au président de la Conférence de la Paix, M. Clemenceau, dans lequel il disait : «… Cette justice, nous som- « mes convaincus que la Conférence nous aidera à l’ob- « tenir, Il ne sera pas dit qu'après les innombrables « sacrifices consentis par l'Egypte et la promesse solen- « nelle donnée que la Conférence cherchera l'entière « satisfaction des peuples dans le règlement de leur sort « on étouffera notre voix à l’heure des suprêmes déci- « sions ».

Zagloul et ses compagnons croyaient pouvoir exposer eux-mêmes la question égyptienne au Congrès de Paris, alors que l’Angleterre tâchait de l’éloigner du Congrès et d’étouffer la voix de l'Egypte.

L'autorité militaire anglaise s’était décidée de recou-

rir à un moyen extrême. Zagloul et trois de ses compagnons furent arrêtés et déportés à Malte.

C'était le coup de foudre, la grande révolution que la force militaire anglaise n’a pu briser. Les hostilités militaires ne pouvaient qu’exciter et agiter le mouvement national. Les prisonniers égyptiens à Malte furent relâchés. La tâche de Zagloul ne fut pas facile auprès de la Conférence de la Paix ; il frappa longtemps et patiemment, mais vainement, à la porte de la Conférence. L’Angleterre qui était très fortement représentée dans la Conférence avait tout fait pour bien fermer cette porte. |

La lutte continua plus âpre en Egypte. Le gouvernement britannique estima que l’heure était venue pour négocier avec l'Egypte.

Du projet Milner

Au mois de décembre 1920, le Gouvernement britannique envoya au Caire une mission présidée par Lord Milner.

Le projet Milner était un protectorat déguisé ; la mission ayant refusé d'introduire dans son projet les réserves à l’acceptation desquelles la nation égyptienne avait subordonné l’ouverture de négociations officielles, celles-ci n’eurent pas lieu.

Ces réserves avaient pour but de faire réaliser l’indépendance dont parle le projet Milner, laquelle, aux yeux de l'Egypte, ne saurait être atteinte que par :

1) L’abolition formelle du protectorat.

2) La suppression de la seconde disposition de lalinéa a) de l’article 3 portant : |

« L'Egypte confère à la Grande-Bretagne les droits nécessaires pour la sauvegarde de ses intérêts. »

En ce qui concerne les Capitulations :

3) La suppression de la partie de l’article 5 subordonnant la mise en vigueur du traité à l’acceptation des puissances pour l'abolition des tribunaux consulaires et à la promulgation des décrets sur la réorganisation de la justice mixte. Le traité entrera en vigueur dès son approbation par les seules parties contractantes.

4) Intervention de l'Egypte comme partie dans les accords avec les puissances pour les Capitulations (article 7).

5) Suppression de la disposition de l’article 4 relative à la nomination d’un fonctionnaire britannique au ministère de la justice, de même que la disposition du même article 4 relative à la consultation du conseiller financier et d’autres réserves concernant le Soudan, le canal de Suez et différentes questions.

Mais la Grande-Bretagne cherchaït à réaliser ce qui

était resté toujours son but : une justification légale de sa présence en Egypte.

« L'Egypte nommera, d'accord avec le Gouvernement de Sa Majesté au ministère de la Justice, un fonctionnaire qui aura accès au ministère. Il sera mis au courant de toutes les affaires touchant à l’administration de la justice en ce qui concerne les étrangers et sera à la disposition du Gouvernement égyptien pour les consultations sur toutes matières concernant « le maintien efficace de la loi et de l’ordre ».

6) En vue du transfert désiré, au Gouvernement de Sa Majesté, les droits exercés jusqu’à présent sous le régime des Capitulations par les différents gouverne-

ments étrangers, l'Egypte reconnaît à la Grande-Bretagne le droit d'intervenir par l'intermédiaire de son représentant en Egypte, pour empêcher l’application aux étrangers de toute loi égyptienne, demandant à présent le consentement étranger, et la Grande-Bretagne s’engage de son côté, à n’exercer ce droit que dans les cas de loi faisant inéquitablement une différence de traitement au détriment des étrangers. (Alinéas 4 et 5 de l'article 4 du Projet).

Ces textes sont clairs. C’est ce « transfert au Gouvernement de Sa Majesté, des droits exercés jusqu’à présent sous le régime des Capitulations par les différents gouvernements étrangers dont l’alinéa 5 de l’article IV cité, qui a toujours été le rêve de l’Angleterre ».

En 1921, de nouvelles négociations furent engagées entre le gouvernement égyptien et le gouvernement britannique. Ce sont les négociations Adly-Curzon. Elles échouèrent également.

La déclaration du 28 février 1922

Le 28 février 1922, le souvernement britannique avec l'espoir d’apaiser, au moins momentanément, le sentiment national en Egypte, prit la décision de modifier le statut politique de l’Egypte par un acte unilatéral abolissant le protectorat et reconnaissant l’Egypte comme Etat indépendant et souverain. Mais jusqu’à la signature d’un traité entre les deux nations, il réservait à sa discrétion quatre points. Ces points portaient sur la défense de l’Egypte, la protection des communautés impériales, le Soudan et toujours «la protection des étrangers et des minorités en Egypte ».

Citons, en ce qui concerne la protection des étrangers en Egypte, quelques articles du projet Curzon, qui ont provoqué la rupture des négociations, ayant pour conséquence la déclaration unilatérale de l’Angleterre.

. Du chapitre IL, art. 5.

« En raison des obligations que la Grande-Bretagne a assumées en Egypte, notamment en ce qui concerne les pays étrangers, les relations les plus étroites devront exister entre le ministère des Affaires étrangères égyptien et le Haut Commissaire britannique qui prêtera toute assistance en ce qui concerne les transactions et négociations diplomatiques. »

Du chapitre VI, art. 15.

« Le Gouvernement Egyptien nommera, d'accord avec le Gouvernement de Sa Majesté Britannique, un Commissaire judiciaire qui, en raison des obligations assumées par la Grande-Bretagne, sera chargé du devoir de veiller à l’application de la loi en toute matière affectant les étrangers. » -

Article 16.

« Pour le juste accomplissement de ses devoirs, le Commissaire judiciaire sera tenu complètement au courant de toute matière affectant les étrangers, qui concerne les ministères de la Justice et de l'Intérieur, et jouira à tout moment du droit d’accomplissement auprès des ministres égyptiens de la Justice et de l’intérieur. »

Le Wafd protesta contre cette déclaration qui reconnaissait à l'Egypte une indépendance fictive sans signi-

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fication et de pure façade. La situation antérieure était pratiquement maintenue. :

A la suite de la promulgation de la constitution égyptienne le 19 avril 1923, le premier ministre constitutionnel se forma sous la présidence de Zagloul, chef du Wafd. Des conversations eurent alors lieu entre lui et le premier britannique Mac Donald, alors à la tête du premier ministère travaiHiste à Londres. Visitant l'Egypte deux ans plus tôt, on raconte que le futur ministre anglais avait dit: «Si le soin de résoudre un « problème comme celui de l'Egypte m'était confié, je « m'en acquitterais en moins de temps qu’il ne m’en « faudrait pour avaler cette tasse de café ».

Installé au pouvoir, le Premier Ministre britannique ne put tenir plus de trois réunions, les conversations n’aboutirent pas à un résultat permettant d'engager des négociations officielles.

Zagloul, qui avait dit à ses négociateurs après la rupture des conversations précédentes : «Si l'Egypte est « indispensable pour l'Angleterre, elle est certainement « plus indispensable pour elle-même », disait après ses conversations avec Mac Donald : «Ils nous ont invités « à nous suicider, nous avons refusé ».

La même année, au mois de septembre 1924, le commandant général de l’armée égyptienne et gouverneur général du Soudan, Sir Lee Stack, tombera au Caire, victime d’un attentat. Le Gouvernement Britannique accusa le Gouvernement Egyptien « sinon de complicité, du moins de faiblesse coupable » ; il exigea le paiement d’une très lourde indemnité, un certain nombre d’autres mesures réparatrices et le retrait immédiat de l’armée égyptienne au Soudan.

Zagloul dut quitter le pouvoir ; les rapports entre

les deux pays furent compromis pour une certaine durée.

En 1927, de nouvelles conversations furent engagées entre le ministre égyptien Sarwat Pacha et Sir Austin Chamberlain, secrétaire d'Etat au Foreign Office. Zagloul mourut la même année. L'Egypte désigna $. E. Mustapha El Nahas Pacha comme successeur au grand leader du mouvement national. Le Wafd, seul représentant du pays, présidé par Nahas Pacha, jugea que le projet auquel devaient aboutir les conversations Chamberlain-Sarwat, ne pouvait se concilier avec l’indépendance ou la souveraineté, qu’il légitimait l’occupation militaire et la rendait perpétuelle.

Sarwat Pacha démissionna en mars 1928.

Nahas Pacha forma le nouveau cabinet. l'Angleterre, sous prétexte de protéger les intérêts étrangers en Egypte, fit naître une occasion pour intervenir dans les affaires intérieures du pays. Le Parlement égyptien discutait le projet d’une loi relative aux réunions et manifestations publiques. Le haut commissaire britannique considérait que ce projet diminuait la «sécurité» dont doivent jouir en Egypte les ressortissants étrangers.

Le gouvernement britannique fit connaître le 4 mars 1928 les objections qu’il avait à présenter contre ce projet de loi.

Le cabinet Nahas Pacha ne tenant pas compte de cette démarche, en la considérant comme une intervention inadmissible dans la politique intérieure de l'Etat égyption, un ultimatum intervint : « Si dans le délai de trois < jours, le Gouvernement égyptien ne retirait pas le « projet de joi en discussion, la Grande-Bretagne pren- « drait telle initiative que la situation lui semblerait < comporter »,

L’Amirauté britannique dirigeait déjà des navires de guerre vers Alexandrie.

Comme l’Autriche s'incline aujourd’hui, l'Egypte s’inclina devant la force, en ajournant le projet de loi.

Nahas Pacha avait dû démissionner (juin 1928).

Ne perdons pas de vue que cette intervention n’a pas eu seulement pour effet le renversement du cabinet Nahas, mais elle a également abouti à une crise prolongée. L'Egypte fut alors gouvernée par un véritable règne de tyrannie qu’elle n’a pas encore oublié et qui restera longtemps dans la mémoire des Egyptiens.

Mahomed Mahmoud Pacha avait pris le pouvoir, suspendu la Constitution, et il gouverna comme un dictateur.

A la suite de conversations entre Mahmoud Pacha et M. Henderson, ministre des Affaires étrangères britanniques, celui-ci proposa des dispositions pour régler les relations entre les deux pays, propositions qui devaient être soumises au Parlement égyptien, que Mahmoud Pacha avait dissous. Cela impliquait de nouvelles élections. La consultation populaire ayant amené à la Chambre une majorité Wafdiste écrasante, Nahas Pacha fut chargé de constituer le ministère (son deuxième cabinet).

Les propositions Henderson 1929 soumises au Parlement, celui-ci donna mandat au ministère « d’entrer « en négociations avec le Gouvernement britannique « en vue d'arriver à un accord honorable et solide de « nature à resserrer les liens d’amitié entre les deux « pays ».

Les négociations Nahas-Henderson eurent lieu en 1930, mais échouèrent par suite du désaccord sur la question du Soudan. Malgré que l’accord eût été presque réalisé

relativement à l'Egypte, Nahas Pacha rompit les négociations, rentra en Egypte, disant « que la main qui con- « sentirait à signer un traité enlevant à l'Egypte ses « droits naturels et sacrés au Soudan, soit coupée ! ».

Le roi chargea alors Esmail Sidky Pacha de former le nouveau cabinet. La constitution fut suspendue, puis supprimée. Sidky Pacha élabora une nouvelle constitutien en 1930, restreignant les droits du peuple et les libertés reconnues par la constitution de 1923. Le Wafd refusa de prendre part aux élections qui suivirent. Hors du Parlement, hors du pouvoir, le Wafd continua sa lutte pour la liberté et l'indépendance du pays. Un décret rétablit la constitution de 1923.

En 1932, quelques conversations entre Sidky Pacha et John Simon, ministre anglais des Affaires étrangères, furent échangées.