CHAPITRE PREMIER

DE l'administration GENERALE DU PAYS OCCUPÉ

(Art. 43 et 48).

102. — L'article 43 pose à cet égard le principe suivant qui domine tout Tensemble.

Art. 43. — V autorité du pouvoir légal ayant passé de fait entre les mains de r occupant, celui-ci prendra toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir et d assurer^ autant qu'il est possible^ Tordre et la vie publics en respectant, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays.

Ainsi l'autorité du pouvoir légal n'est que momentanément interrompue ; elle reste la base de l'administration du pays par l'occupant qui n'exerce qu'un pouvoir de fait. Si la règle est facile à poser, son exécution ne sera pas toujours très nettement réalisable, en présence de la difficulté qu'il y aura à déterminer dans quelle mesure exacte l'occupant devra agir en fait. Le seul critérium qui paraisse pouvoir être fourni ici, c'est que l'administration ennemie devra être limitée aux actes rendus indispensables par les nécessités de la guerre. Mais, on le conçoit, le point de vue variera beaucoup suivant les circonstances et le tempérament des chefs militaires de Tarmée d'occupation. En principe, loccupant doit laisser subsister la législation du pays envahi, qu'il s'agisse des lois criminelles ou civiles, en tant que sa sécurité ne s'y oppose pas. A ce dernier titre, il pourra empêcher l'émigration et suspendre la conscription, par lesquelles s alimenteraient les forces de l'ennemi. Si des attentats sont dirigés contre son armée, il appliquera sa propre loi aux coupables, c'est-à-dire la loi martiale ; mais l'application de cette loi devra se produire conformément

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aux lois et usages de la guerre et non suivant le caprice et l'arbitraire du vainqueur.

L'occupant conservera les autorités judiciaires, qui continueront à rendre la justice au nom du souverain par qui elles ont été investies, contrairement aux prétentions des Prussiens dans la guerre de 1870-1871 *. A côté, il peut installer des tribunaux provisoires, s'il y a lieu, et les faire fonctionner concurremment avec ses conseils de guerre qui appliqueront la loi martiale dont nous venons de parler. Quant aux fonctionnaires, une distinction s'impose. S'agitil des agents politiques, tels que préfets, gouverneurs de province, Toccupant ne les maintiendra pas et ils devront deux- mêmes se retirer, car jIs ne sauraient continuer à exercer des fonctions désormais en opposition absolue avec les intérêts de leur pays. Est-il question, au contraire, des fonctionnaires d'ordre purement administratif ou local, comme les agents de police, les employés des diverses administrations, ils pourront rester à leur poste. Il vaudra même mieux qu'ils y restent dans l'intérêt de leurs concitoyens dont ils défendront les droits, et dans l'intérêt aussi de l'occupant à qui ils ménageront des rapports avec les populations, plus facilement que des agents étrangers ne connaissant en rien les nécessités du pays et suspects à cause de leur origine. L'article 4 de la Déclaration de Bruxelles décidait en ce sens que les fonctionnaires et employés de tout ordre qui consentiraient, sur l'invitation de l'occupant, à continuer leurs fonctions, jouiraient de sa protection. MM. Beemaert et de Karnebeeck ont déclaré s opposer absolument à toute disposition paraissant supposer une autorisation, pour les fonctionnaires du pays envahi, de se mettre à la disposition du vainqueur. En conséquence, l'article 4 a disparu de la rédaction de la sous-commission, mais pourtant avec une réserve tacitement acceptée pour certains fonctionnaires, notamment pour les fonctionnaires communaux, en vertu des considérations plus haut expri-

(1) Goiif. Boaflls, loc, cit., n« 1169 ; Catvo, loc, cit., §§ 2186 et s. ; Despagnet, loc. cil, y n9 511; Conf. \ Officiel français du 21 septembre 1810. V. Manuel français à Vusage des officiers, p. 98 et s.

us DEUXIÈME PARTIE TITRE II. SECT. III. GHAP. II

mées *. Dès qu'on le limitait ainsi, l'article 4 pouvait être utilement conservé, car il constituait une sauvegarde pour ces agents, dont la situation sera parfois difficile entre les droits de leur pays et les exigences de l'occupant.

103. — L'article 43 dont nous venons de commenter le texte, réunit les dispositions correspondantes des articles 2 et 3 de la Déclaration de Bruxelles. M. Beernaert, on ne Ta pas oublié, avait demandé la suppression de toutes les dispositions par lesquelles, en cas de guerre, le vaincu attribuerait par avance, sur son territoire et ses sujets, des droits au vainqueur, organisant ainsi en quelque sorte la défaite anticipée. Dans cet ordre d'idées, on aurait fait disparaître l'article 3 de ladite Déclaration, comme l'article 4, et en général tout ce qui présentait le caractère critiqué par le premier délégué belge. On a vu comment, pour tenir compte des scrupules de M. Beernaert, a été rédigée la déclaration rapportée au début de la section première à laquelle nous renvoyons (Gonf. n° 86). La rédaction nouvelle de l'article 43, proposée dans la sous-commission par M. Bihourd, a été combinée dans le double but de maintenir les garanties indispensables à la sécurité de l'occupant et de tenir compte de la critique exposée par M. Beernaert *. C'est notamment ce qui résulte des derniers mots du texte où il est dit que l'occupant respectera « sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays )>. L'amendement de M. Bihourd a été adopté à l'unanimité des 24 membres présents •.

104. — L'article 5 du projet de Bruxelles était relatif à la perception des impôts par l'occupant. L'article 48 voté par la sous-commission règle le même point ; seulement, alors que le texte ancien était tout à fait affirmatif, le texte nouveau emploie une forme conditionnelle, toujours pour donner satisfaction aux idées de M. Beernaert opposées à la reconnaissance ferme des droits de l'occupant. L'article 48 est ainsi conçu.

Art. 48. — Si Voccupanl prélève, dans le terriloire occupé, les impôts, droits et péages établis au profit de

(1) Conférence de la paix, ibidem, p. 111 et s., 122, 127 et s.

(2) Rapport précité, p. 13.

(3) Conférence de la paix^ ibidem, p. 126-127.

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VÈlal, il le fera, autant que possible, d'après les règles de l'assiette et de la répartition en vigueur, et il en résultera pour lui robligation de pourvoir aux frais de V administration du territoire occupé dans la mesure où le gouvernement légal y était tenu.

En droit, l'obligation corrélative imposée à l'occupant qui perçoit les impôts, n'est pas douteuse. Ce dernier, en effet, d'après les lois et usages de la guerre, a seulement la possibilité de paralyser les ressources de son adversaire, en l'empêchant de prélever les impôts sur le territoire occupé. Si donc il va plus loin, s'il perçoit lui-même, il ne peut justifier cette perception qu'en faisant face aux frais de l'administration. En aucun cas, il ne saurait émettre la prétention d'utiliser les fonds perçus pour les besoins de ses propres armées, dont il assure l'entretien, soit par luimême, soit par des réquisitions ou contributions. Mais il faut malheureusement reconnaître qu'en fait, trop souvent, il les a fait servir à son usage personnel, en ne consultant que son bon plaisir. Il était, dès lors, opportun de rappeler nettement et formellement les vrais principes déjà affirmés à Bruxelles en 1874. L'article 48 recommande avec raison d'employer ici le mode de perception le meilleur et pour l'occupant et pour le pays occupé, qui consiste à suivre les règles usitées chez celui-ci. Si pratiquement il y a impossibilité à agir ainsi, on use d'un procédé qui consiste à faire la perception par équivalence, en totalisant le rendement de tous les impôts afférents au pays occupé et en divisant la somme obtenue, d'abord entre les diverses circonscriptions locales et ensuite entre les habitants de ces circonscriptions. Dans tous les cas, il convient de ne point aggraver les charges normales de ces derniers, puisque l'occupant doit se borner à exiger ce qu'aurait perçu son adversaire luimême, aux droits duquel il est subrogé. A ce point de vue encore, des abus ont été commis; et les Prussiens, en 1870-1871, n'ont pas suivi les sages préceptes rappelés par l'article 48, vis-à-vis des populations françaises des départements envahis *.

(1) Conf., sur ce point, Rouard de Gard, La guerre continentale et la propriété^ ch. II, p. 11 et s. ; Guelle, loc, cit,, II, p. 109 et s. ; Bonfils, toc, cil., n« 1190.