DÉPUTÉS

Deidschnationale Volkspartei

dont 3

femmes.

Deidsclie Volkspartei. . . .

Centre

1 200 000 6.000.000 0 GOO 000

Démocrate

Social-Démocrate

Indépendant

Autres Partis

En outre, les troupes du front oriental envoyèrent deux députés (social-démocrates).

g 2. - LA CONSTITUTION PROVISOIRE DU 10 FÉVRIER 1919

L'Assemblée Nationale Constituante s'est réunie le 6 février 1919 à Weimar.- On avait sagement évité de la faire siéger à Berlin oi^i l'on craignait qu'elle ne tût une

proie trop tentante pour les organisateurs d'émeutes ou d'insurrections.

Elue par le peuple, elle incarne la souveraineté du peuple. Elle est, et seule, souveraine. Ce caractère lui est unanimement reconnu.

La première question qui devait naturellement figurer à l'ordre du jour de l'Assemblée était celle de l'organisation provisoire du Gouvernement en Allemagne. On allait discuter et voter une Constitution, mais c'était là un travail qui durerait vraisemblablement plusieurs mois. 11 fallait que, pendant ce temps, l'Allemagne fût gouvernée à l'intérieur par une autorité désignée suivant le principe démocratique, et qu'elle fût représentée à l'extérieur par une autorité agissant au nom du peuple allemand; une Constitution provisoire devait donc être votée, et votée d'urgence.

Aussi, dès le 8 février, le Secrétaire d'État à l'Intérieur Preuss dépose-t-il un projet de loi sur le gouvernement provisoire du Reich. Ce n'était pas là une improvisation. Dès le 23 janvier 1919, une conférence qui rassemblait plus de cent représentants des États particuliers avait été réunie au Ministère de l'Intérieur et avait délibéré sur le projet de Constitution provisoire. Le projet que présentait Preuss avait eu son approbation. Il était donc assuré de ne pas soulever d'objections fondamentales. D'autre part, pour en garantir le vote rapide, l'auteur du projet avait prudemment écarté toutes les questions irritantes dont le règlement immédiat n'était pas indispensable, et, sur les questions qu'il était obligé de traiter, il était sagement entré dans la voie du compromis.

Grâce à ces précautions, la loi put être discutée et adoptée dès le 10 février. Elle règle quatre sortes de questions :

i" Lois constitutionnelles. — L'Assemblée Nationale garde en cette matière, par devers elle, la totalité de la souveraineté. Elue surtout pour donner une Constitution

à l'Allemagne, le travail constitutionnel est son devoir essentiel.

Elle seule décidera des questions constitutionnelles, sans avoir sur ce point à traiter avec personne. Cependant, elle peut, tout en restant souveraine, limiter ellemême, s'il lui plaît, sa compétence — et c'est là un des points où apparaît le caractère de compromis de la Constitution provisoire, — s'il est des mesures où cette limitation lui paraît nécessaire dans l'intérêt général et pour le prompt achèvement de son œuvre. En fait l'Assemblée nationale n'a limité, en matière constitutionnelle, son pouvoir que sur un seul point, à la vérité capital : le statut territorial des Etats. Aux termes de l'art. 4, § 2 de la loi, « les territoires des Républiques ne peuvent être modiliés qu'avec leur assentiment ». Cela signifie que l'Assemblée Nationale souveraine s'est interdit à ellemême de modifier la carte territoriale de l'Allemagne. Le Ministre Preuss a expliqué à l'Assemblée qu'elle devait faire cette concession, car elle ne pouvait pas, d'un trait de plume et immédiatement, par une simple décision, changer les limites respectives des Etats contre leur volonté. Cette disposition était nécessaire pour tranquilliser les Etats, étant donné surtout les intentions qu'annonçait le gouvernement du Reich de procéder à un regroupement territorial et de morceler la Prusse. Mais il était bien précisé par Preuss que cette disposition ne valait que jusqu'au vote de la Constitution définitive : dans cette Constitution, l'Assemblée Nationale pourrait, seule et librement, prendre sur la question la décision qu'elle voudrait. En d'autres termes, après le vote de la Constitution définitive, les Etats ne pourraient pas invoquer l'article 4, § 3, de la loi du 10 février 1919 pour s'opposer aux conséquences de l'article 18 de la Constitution de Weimar (1) au cas où ils n'auraient pas acquiescé à cet article.

(1) V. ci-dessus, p. 73 et suiv.

2° Lois ordinaires. — L'Assemblée Nationale n'a pas pour seule mission de voter la Constitution. Elle reconnaît elle-même (Art. l*"" de la loi du 10 février 1919) qu'en outre de la Constitution, elle a à voter « les autres lois urgentes du Reich ». Mais, ici, à l'inverse de ce qui a lieu pour les lois constitutionnelles, l'Assemblée Nationale ne décide qu'en accord avec les représentants des Etats particuliers. Un projet ne peut devenir loi qu'après avoir été accepté par les représentants des Etats et par l'Assemblée Nationale. A cet effet, la loi du 10 Février 1919 crée une Commission des Etats.

Cette Commission rappelle, par plusieurs côtés, l'ancien Bundesrat, mais elle en diffère profondément par certains autres. Elle est composée de représentants de toutes les Républiques allemandes dont les gouvernements reposent sur la confiance d'une représentation populaire issue du suffrage universel. Chaque État a, au moins, une voix ; mais les Etats importants peuvent en avoir davantage; ils ont une voix par million d'habitants et l'excédent leur est compté pour un million et leur vaut donc une voix supplémentaire, s'il est, au moins, égal au chiffre d'habitants de l'État le moins peuplé. Aucun État ne peut avoir plus du tiers de toutes les voix. Certains auteurs trouvent cette réforme importante : « La proportion historique des voix, dit l'un d'eux (1), est brisée ; elle est remplacée par le principe moderne du partage de l'influence d'après le nombre des habitants ». Il ne faudrait pourtant pas se faire illusion. Dans son application, la règle contenue au § 2, al. 2, de la loi du 10 février a abouti au résultat suivant : la Prusse avait 19 voix, la Bavière 7, la Saxe 5, le Wurttemberg 3, le Grand-Duché de Bade 3, le Grand-Duché de Hesse 2 ; les autres États 1, en tout S8, et, après la fusion des deux États de Reuss, 57. Ainsi la Prusse avait deux voix de plus que dans le Bundesrat, la Bavière et la Saxe chacune une voix de plus, le Wurt-

(1) Apelt, Das Werden der neuen Reichsverfassung, Deutsche Juristen Zeilung, 1919, p. 205.

temberg, le Grand-duché de Hesse, les duchés de Mecklenburg-Schwerin et de Brunswick, chacun une voix de moins. Si on tient compte de la perte de l' Alsace-Lorraine et de la disparition des deux Reuss, il est tout à fait remarquable de noter que dans le Bundesrat et dans la Commission des Étals, le nombre total des voix était exactement le même et la répartition des voix presque la même. La Commission des Etats ditl'érait davantage du Bundesrat si on la compare à ce dernier au point de vue de ses attributions. Sans doule,^ autrefois comme aujourd'hui, une loi ne devenait délinitive qu'après l'approbation de l'Assemblée. Mais aujourd hui le centre de gravité du pouvoir politique est passé de l'AssemlUée des Etats à l'Assemblée populaire. D'où ces conséquences : autrefois, quand un projet de loi émanant de la Présidence de l'Empire ne réunissait pas la majorité au Bundesrat, ce projet ne pouvait en aucun cas parvenir au Reichstag ; il était délinitivement enterré. Maintenant, le gouvernement peut toujours soumettre pour décision à l'Assemblée nationale un projet qui a été rejeté par la Commission des États. Autrefois, quand un désaccord apparaissait entre les deux assemblées sur un projet de loi qu'avait accepté le Reichstag et que repoussait le Bundesrat, le dernier mot appartenait à la partie négative, c'est-à-dire au Bundesrat; ici encore, le projet était enterré. Maintenant, le gouvernement n'est jamais lié par une décision delà majorité de la Commission des États et il peut toujours revenir devant l'Assemblée Nationale. Les membres du Gouvernement du Reich et les membres de la Commission des Etals ont toujours le droit de participer aux délibérations de l'Assemblée Nationale et d'y prendre la parole pour défendre le point de vue de leur Gouvernement, mais c'est toujours l'Assemblée Nationale qui tranche. Si un accord, malgré tout, n'est pas possible entre les deux Assemblées, le Président du Reich a le droit de soumettre le différend, pour décision, au référendum populaire. Ce cas ne s'est d'ailleurs, en fait, jamais présenté.

Les différences sont donc importantes entre l'ancien Bundesrat et la nouvelle Commission des Etats. Les partisans d'un Reich unitaire ont cependant reproché à la Commission de constituer un obstacle à la fondation d'une répulilique unitaire allemande, et ce reproche paraît, de leur point de vue, justifié. Il faut noter aussi que la Constitution provisoire ne spécilie pas qui, dans l'Etat-membre, du Parlement ou du Gouvernement, nomme les délégués à la Commission et leur donne des instructions. On sait seulement que les membres de la Commission des Etats ont un mandat impératif, puisque ses représentants défendent les vues de leur Gouvernement.

Votée par l'Assemblée Nationale et la Commission des Etats, la loi est définitive.

3° Le Président du Reich. — La Constitution provisoire place à la tète du Reich un président.

Le président du Reich est élu par l'Assemblée nationale à la majorité absolue. Il reste en fonction jusqu'à l'entrée en fonction du Président qui sera élu conformément à la Constitution définitive.

Pour éviter des discussions qui auraient retardé le vote de la loi et pour ne pas donner une énumération des pouvoirs qui sont attribués au président, on spécifie d'une façon générale que le président a les mêmes attributions que tout chef d'État dans une République moderne.

Cependant, la Constitution provisoire précise exceptioanellement la compétence du Président sur certains points particuliers qui, en raison des circonstances et des traditions allemandes, sont particulièrement délicats. Le droit de déclarer la guerre et de conclure la paix lui est enlevé et est attribué à l'Assemblée nationale. Il représente le Reich dans les relations extérieures, accrédite et reçoit les ambassadeurs, signe les traités. Mais, à ce dernier point de vue, son droit est soumis à deux restrictions : d'une part les traités qui touchent aux matières rentrant dans la compétence législative du Reich ne peu-

LES ORKÎINES 53

vent être conclus qu'avec l'assentiment de l'Assemblée nationale et de la Commission des Etats; d'autre part, quand l'Allemagne sera entrée dans une société des Nations qui exclut les traités secrets, tous les traités passés avec des Etats faisant partie de la Société seront soumis à l'approbation de l'Assemblée nationale et de la Commission des Etats. Autrement dit, on interdit, en principe, les traités secrets ; mais pour ne pas placer l'Allemagac dans une position désavantageuse vis-à-vis des autres Etats, on précise que cette interdiction n'aura d'elTet qu'à l'égard des États qui auront eux-mêmes interdit de pareils traités.

4" Les Ministres. — Le Président du Reich nomme un ministère chargé du gouvernement du Reich.

La loi ne donne aucune précision sur l'organisation du ministère. Cependant, les quelques dispositions qu'elle contient prévoient, d'une façon assez nette, les conditions essentielles du régime parlementaire : les ministres ne peuvent rester en fonction que s'ils jouissent de la confiance de l'Assemblée; les décrets et ordonnances du président ne sont valables que contresignés par un ministre; les ministres sont responsables devant l'Assemblée nationale de la conduite de leur département.

La Constitution provisoire du 10 février est entrée en vigueur immédiatement après son vote (1). Deux séries d'actes ont naturellement suivi.

D'abord, les autorités qui tenaient leurs pouvoirs de la Révolution ont remis ces pouvoirs entre les mains de l'Assemblée nationale. Dès le 10 février, le commissaire du peuple Scheidemann déclarait devant l'Assemblée : « Depuis

(1) Les juristes allemands prennent plaisir à signaler la curiosité constitutionnelle suivante : la condition aj!cessaire pour qu'une loi votée par un Parlement entre en vigueur est que cette loi soit promulguée, c'est-àdire authentifiée et publiée. Mais ces opérations supposent un gouvernement; or, la loi du 10 février créait le gouvernement; elle ne pouvait pas être promulguée par un gouvernement que cette promulgation devait créer. On décida donc que la loi entrerait en vigueur immédiatement et qu'elle serait authentifiée par le Président de l'Assemblée nationale.

que l'Assemblée nationale s'est réunie et que la Constitution provisoire est votée, la mission historique qui nous était échue, en tant que gouvernement provisoire, est terminée. Nous remettons le pouvoir que nous avions reçu de la Révolution entre les mains de l'Assemblée nationale. »

Le lendemain, 11 février, on lisait à l'Assemblée une lettre du Comité central de la République socialiste allemande, dont trois propositions sont à retenir : Premièrement, le Comité central remet entre les mains de l'Assemblée nationale allemande le pouvoir qu'il tenait du Congrès des Conseils d'Ouvriers et de Soldats. Deuxièmement, il demande l'introduction des Conseils d'Ouvriers et de Soldats dans la future Constitution de l'Empire, pour fortifier la représentation des travailleurs et pour défendre leurs intérêts de producteurs ainsi que pour assurer une organisation populaire de la force armée. Troisièmement, il combat avec la dernière énergie la réapparition dangereuse des droits de souveraineté des États particuliers, quand ces droits sortent du domaine qui suffit aux Etats pour faire valoir les intérêts d'autonomie et de culture de leur peuple.

Puis il fallait constituer le nouveau gouvernement conformément aux dispositions de la loi qui venait d'être faite. Le 11 février, le commissaire du peuple Ebert était élu Président du Reich par 277 voix sur 328. Il donnait sa démission de député et nommait un ministère dont le président était Scheidemann. Comme David, qui venait d'être élu président de l'Assemblée, faisait partie du ministère en tant que ministre sans portefeuille, il fut remplacé comme président de l'Assemblée nationale par Fehrenbach, le 12 février.