LA PRUSSE ET LE REICH

II est une seconde question d'un intérêt autrement immédiat; c'est celle de savoir comment se répartissent

(1) En fait, les Pays s'envoient encore mutuellement des ambassadeurs, et, dans le langage officiel allemand, les accords qui interviennent soit entre deux ou plusieurs Pays, soit entre un ou plusieurs Pays et le Reich, portent le nom de Staalsvertrâge (traités internationaux). V. notamment le traité international passe entre le Reich d'une part, de l'autre la Prusse, la Bavière, la Saxe, le Wurttemberg, Bade, Hesse, Mecklenburg-Schwerin et Oldenburg, concernant le transfert au Reich des chemins de fer de ces Etats, traité approuvé par l'Assemblée nationale le 30 avril 1920 {Reichsgesetzblalt, 1920, p. 773).

en fait les forces politiques dans le Reich et dans quel rapport elles se trouvent respectivement les unes par rapport aux autres.

La Constitution a augmenté la puissance déjà très grande sous l'ancien régime de l'Etat central vis-à-vis des Etats particuliers; les Pays ont perdu considérablement de leur importance et ce, dans la mesure exacte où celle du Reich a augmenté.

Ils ont sans doute théoriquement le droit de légiférer, mais le Reich légifère sur toutes les matières qui ont quelque importance et leur domaine législatif se trouve en fait réduit à presque rien.

Ils ont en principe des services judiciaires et administratifs, mais tous les services importants, les relations avec les Etats étrangers, l'administration militaire, les chemins de fer, les voies fluviales, les postes et télégraphes leur ont été enlevés; tout le domaine de la législation linancière a été passé au Reich et ils ne peuvent plus vivre que des subsides de ce dernier.

Ils ont une souveraineté territoriale, mais une loi votée en la forme d'une loi constitutionnelle, dans certains cas même une loi ordinaire peuvent, contre leur volonté, moditier leur territoire.

Ils ont encore des nationaux, mais tout Allemand a, dans chaque Pays du Reich, les mêmes droits et les mêmes devoirs que les nationaux de ce Pays.

En réalité, les Pays ne sont plus rien et le Reich est tout-puissant; telle est la situation à laquelle ont abouti les tendances unitaires de la Constituante.

Mais nous en revenons alors au problème posé : la Prusse a-t-elle gardé l'hégémonie qu'elle exerçait en fait sous l'Empire, de telle sorte que l'accentuation du caractère unitaire aurait seulement en pratique abouti à accroître encore le pouvoir de la Prusse en Allemagne? Le professeur Schûcking a dit un jour à l'Assemblée nationale que toute l'histoire passée et future de l'Allemagne devait se résumer ainsi : « Jusqu'en 1867, la Prusse a

été contre le Reich; de 1867 à 1918, la Prusse a été audessus du Reicli; il faut désormais que le Reich soit audessus de la Prusse (1). » Ce desideratum a-t-il été satisfait? dans quelle limite l'hégémonie prussienne a-t-elle été diminuée depuis novembre 1918?

La Constitution a pris à cet égard un certain nombre de mesures importantes : la Prusse a perdu tous les avantages qu'elle retirait de ce que l'Empereur allemand était roi de Prusse; les privilèges qu'elle avait en matière d'initiative législative, en matière militaire, en matière fiscale ont disparu ; le Bundesrat où elle jouait un rôle prépondérant et qui lui-même était l'organe le plus puissant de l'Empire s'est mué -en un Reichsrat qui ne peut plus rien empêcher; il n'y a plus de Chancelier nommé par l'Empereur-roi et chef de toute la politique d« l'Empire et de toute l'administration; les pouvoirs de l'Empereur ont été transférés au président du Reich élu par tout le peuple; la Prusse peut même malgré sa volonté (mais dans deux ans seulement, il est vrai) voir plusieurs parties de son territoire s'ériger en Pays nouveaux ou se rattacher à d'autres Pays... toutes ces diminutions, la Prusse y a consenti. Sont-elles suffisantes pour supprimer totalement la domination politique qu'en fait la Prusse exerçait sur les États allemands, petits et moyens? Il ne le semble pas, car il reste toujours ce fait capital : la Prusse représente les 4/7 de la populatio?i totale du Reich, c'est-à-dire qu'à elle seule elle a la majorité; le Reich étant une démocratie et la majorité y étant souveraine, la Prusse est assurée, dans les questions importantes, d'imposer toujours sa volonté.

Le remède était évident, c'était de diviser la Prusse en plusieurs Pays ; l'Assemblée Constituante n'a pas eu la volonté (ou la force) d'y recourir; encore aujourd'hui donc, la Prusse est au-dessus du Reich.

Peut-être un autre remède est-il possible, et c'est en

(1) V. Heilfron, Die deuisch'e Naiionalversamvilung im lahre 49^9, t. Il, p. 1176.

lui que maintenant les hommes qui veulent mettre le Reich au-dessus de la Prusse placent tout leur espoir. Il faudrait donner aux provinces prussiennes une très large autonomie, de telle sorte, leurs pouvoirs étant progressivement augmentés, qu'elles rejoignissent peu à peu les Pays dont les attributions vont diminuant. Il faudrait réaliser une décentralisation aussi complète que possible, de telle façon que les provinces, tout en restant dans le Pays de Prusse, eussent suflisamment de moyens pour pouvoir vivre d'une vie propre et imprimer leur tempérament national aux divers actes de leur vie polilique. Il faudrait, et c'est là le problème diflicile, tout en maintenant dans ces provinces la législation prussienne, leur donner le droit de légiférer et leur assurer au point de vue administratif une indépendance suflisante.

Ce ne sont là que des projets, et on ne peut dire dans quelles mesures ils sont réalisables ou pourront être réalisés. Nous verrons cependant que la Constitution de Weimar en a timidement ébauché un commencement de réalisation.

SECTION I. — LE PRINCIPE. § 1. La puissance publique émane du peuple. — § 2. Le système des Conseils ou la dictature du prolétariat.— §3. La Chambre du travail ou le Parlement professionnel. — § 4. L'activité politique des syndicats.

SECTION II. — LES APPLICATIONS. § 1 . La République. — § 2. Le suffrage universel, les partis politiques et la loi électorale : i) principes généraux; 2) électorat et éligibilité; 3) préparation des élections; 4) répartition des sièges; 5) fonctionnement pratique du système. — §3. Le gouvernement direct.

Si l'Assemblée nationale n'a pas complètement réalisé l'Etat unitaire et a laissé subsister des traces encore nombreuses du régime fédéral, elle a entièrement admis le principe de la souveraineté nationale et l'a poussé dans ses applications plus loin peut-être qu'aucun autre pays dans le monde.

SECTION I

LE PRINXIPE

Le principe démocratique a été adopté sans difficulté par la majorité de l'Assemblée nationale ; mais dans l'opi-

nion publique, il s'est manifesté certaines tendances qui sont ou directement contraires à ce principe ou dont on peut discuter leur conformité avec ce principe, et dont quelques-unes ont recueilli et recueillent encore des adhésions actives et influentes.

Il importera donc de définir, à côté de la règle de la souveraineté nationale, les théories auxquelles dans la pratique elle se trouve confrontée.

g 1. - LA PUISSANCE PUBLIQUE ÉMANE DU PEUPLE.

On définit la démocratie, le gouvernement par le peuple ; le gouvernement démocratique, c'est le gouvernement dans lequel la souveraineté réside dans le peuple, ou, pour parler plus exactement, dans lequel la volonté de la majorité décide souverainement.

Que ce principe ait été en Allemagne avant la Révolution complètement ignoré par la pratique, on le sait déjà : d'après la Constitution de 1871, la souveraineté appartenait à l'ensemble des Princes confédérés, l'Allemagne était gouvernée par une association de monarques soumis à la direction toute-puissante de l'un d'entre eux, le roi de Prusse.

f Un pareil système ne pouvait évidemment pas survivre à la disparition des monarques eux-mêmes; et, après la Révolution, le principe démocratique, auquel Bismarck avait donné un semblant de satisfaction en créant un Reichstag élu au suffrage universel, devait être pleinement I appliqué. Un motif devait surtout contribuer à l'établis- I sèment du gouvernement par le plus grand nombre : les ■ princes allemands avaient gouverné et s'étaient conduits ; en monarques de droit divin : sous leur règne, il n'avait I pu se créer et se développer en Allemagne aucune classe \ sociale à laquelle aurait été abandonné un certain pouvoir politique et à laquelle le peuple aurait été accoutumé à reconnaître une certaine autorité. Il n'y avait en Aile-

magne aucune noblesse politique, aucune bourgeoisie investie d'un rôle politique. Lorsque la souveraineté tombe des mains défaillantes des monarques, elle ne peut plus être recueillie que par le peuple.

Le peuple est donc souverain; les juristes allemands disent en conséquence que le peuple cesse d'être objet de la souveraineté pour devenir sujet de la souveraineté.

Mais nous sommes ici dans un Etat fédéral, et le problème se complique par suite de cette forme particulière d'État. Car il y a ici deux souverainetés (en théorie du moins) : celle du Reich, celle de l'Etat. Quelle est la souveraineté primaire?

En Commission, les représentants des Pays ont naturellement soutenu la dernière de ces alternatives. Pour eux, les anciens États ont, par contrat, au moment de la signature du pacte confédéral, transmis à l'État fédéral un certain nombre de leurs pouvoirs, mais ils ont gardé les autres; la Révolution n'a rien changé à cet état des choses; elle a écarté les dynasties, mais elle n'a en rien modifié la conssistance et les droits des États particuliers. C'est donc dans ces États que réside originairement la souveraineté. La souveraineté du Reich n'est que dérivée; le Reich apparaît non plus certes comme une alliance de Princes, mais comme une alliance des Républiques qui le composent.

Cette théorie n'a pas prévalu. Sans doute, on ne pouvait pas aller jusqu'à admettre que la souveraineté des Pays dérive de celle du Reich et leur est attribuée par celui-ci ; mais on ne pouvait cependant pas ne pas reconnaître que la souveraineté des États est singulièrement limitée parles droits que s'est attribués le Reich. Il a donc été admis que le peuple est souverain dans le Reich, mais qu'il est également et au même titre souverain dans les Pays pour les objets rentrant dans le cercle d'activité qui est laissée aux Pays. Quand la souveraineté n'est pas directement exercée par le peuple, elle l'est au moyen d'organes prévus par la Constitution, c'est-à-dire d'une

part par les organes du Reich, d'autre part par les organes des Pays.

Tel est le principe proclamé par l'article 1", al. 2, de la Constitution. Ce n'est pas à dire cependant que des tentatives ou des propositions n'aient pas été faites pour le battre en brèche ou pour en tirer des conséquences discutables. Une étude de ces tentatives et de ces propositions nous permettra de préciser davantage le sens et la portée du principe.