LES ATTRIBUTIONS DU REICHSTAG

Le Reichstag est le principal titulaire de la souveraineté populaire; comme tel, il est l'organe le plus important de la représentation nationale. Son activité se manifeste sous diverses formes et, par rapport à l'ancienne Constitution, dans des limites extrêmement étendues. Quoiqu'il soit surtout un organe législatif, il exerce aussi une action incessante sur le pouvoir exécutif.

I. — ATTRIBUTIONS DU REICHSTAG EN TANT QUE TITULAIRE PRINCI- PAL DE LA SOUVERAINETÉ

Le Reichstag étant le représentant principal du peuple souverain, c'est naturellement lui qui prendra la parole chaque fois qu'il s'agira, dans la vie nationale ou internationale de l'Etat, de traduire et d'exprimer la volonté du peuple. C'est là un rôle qui est dévolu au Parlement dans tous les pays démocratiques, et c'est aussi la mission qui a été confiée au Reichstag par la Constitution allemande. Les cas dans lesquels cette assemblée agit en qualité de porte-parole du peuple sont de trois sortes :

1° Octroi d'une amnistie. L'amnistie est une mesure d'ordre général par laquelle le souverain, dans un but d'apaisement général, déclare juridiquement effacées telles ou telles infractions commises. Dans la Constitution allemande, l'amnistie doit être faite en forme de loi. Ce que l'on dira de la procédure suivant laquelle s'élabore la loi s'applique donc ici.

2° La déclaration de guerre et la conclusion de la paix. Ces proclamations sont, de même, faites sous forme de lois.

3° Les traités d'alliance et les traités internationaux. Les uns et les autres sont conclus en principe par le Président du Reich, mais quand ils touchent à des questions qui sont réglées ou ne peuvent être réglées que par une loi du Reich, ils ne sont valables « qu'après avoir été approuvés par le Reichstag » (art. 45). Cette hypothèse diffère donc des deux premières ci-dessus examinées. Tout à l'heure, il fallait une loi, c'est-à-dire que le Reichsrat avait un droit de protestation et que le Président n'avait qu'à préparer et à exécuter la décision du Reichstag, dans la mesure où il est tenu de préparer et exécuter les autres lois du Reich. Ici, il faut un accord des volontés du Reichstag et du Président. Cet accord est nécessaire même pour la validité internationale du traité, mais il est suffisant, et le Reichsrat n'aurait probablement pas le droit de protester contre sa conclusion (1).

n. — ATTRIBUTIONS LÉGISLATIVES

Au contraire de ce qui était prescrit par la Constitution de 1871, qui partageait le droit de légiférer entre le Bundesrat et le Reichstag, mais en donnant la prépondérance au premier, la nouvelle Constitution donne au Reichstag le rôle principal dans l'œuvre législative. Le droit de

(1) Il y a ainsi trois sortes de traités : ceux qui sont faits par une loi du Reich, ceux qui sont faits d'accord entre le Président et le Reichstag, ceux qui sont faits par le Président seul.

légiférer est expressément placé entre les mains du Reichstag : « Les lois sont votées par le Reichstag » (art. 68); mais ce droit fondamental du Reichstag est limité par des pouvoirs importants reconnus au Reichsrat, au Président et au Peuple.

Le principal des collaborateurs du Reichstag, au point de vue législatif, est le Reichsrat. Le Reich étant, théoriquement du moins, Un Etat fédéral, la Constitution accorde au Reichsrat, qui « représente les Pays allemands dans la législation et l'administration du Reich », un droit de collaboration important en matière législative. Mais ce droit n'est pas aussi étendu que celui de l'ancien Bundesrat.

Il consiste d'abord en ceci qu'aucun projet de loi ne peut être soumis au Reichstag s'il n'a pas été préalablement accepté par le Reichsrat. Cependant cette prescription ne constitue pas, comme auparavant, un obstacle absolu. Quand le Reichsrat n'approuve pas le projet que le Gouvernement lui soumet, ce projet peut être, sans l'assentiment du Reichsrat, envoyé au Reichstag. Le Gouvernement est seulement obligé d'exposer au Reichstag, en lui présentant le projet, l'opinion divergente du Reichsrat (art. 69).

La collaboration du Reichsrat se manifeste encore dans son droit de protestation contre les lois votées par le Reichstag. Les lois doivent en principe être conclues avec l'approbation expresse ou tacite du Reichsrat, mais cette disposition n'est pas absolue. Si, en effet, après la protestation du Reichsrat, on ne parvient pas a un accord entre cette assemblée et le Reichstag, il appartient au Président du Reich de décider s'il veut abandonner le projet de loi ou s'il veut recourir à un référendum contre la décision prise par le Reichsrat. Si le projet groupe, au Reichstag, une majorité de deux tiers, le Président a, alors, malgré la protestation du Reichsrat, le droit de promulguer et de publier, sans plus, la loi votée par le Reichstag. Mais il peut aussi, au lieu de procéder à cette promul-

gation, ordonner un referendam, s'il ne veut pas prendre la responsabilité de trancher lui-même le conflit entre le Reicbstag et le Reichsrat.

Il y a ainsi deux moyens de briser l'opposition du Reichsrat : ou bien le référendum, ou bien le vote du projet de loi à la majorité des deux tiers avec l'approbation du Président.

D'un autre côté, quand cette majorité des deux tiers n'a pu être réunie au Reichstag, il y a deux moyens pour faire triompher l'opposition du Reichsrat et faire réussir sa protestation : d'abord le Président reste passif après la protestation du Reichsrat, c'est-à-dire qu'il n'ordonne pas le référendum. La collaboration du Reichsrat et du Président pèsent, dans ce cas, plus largement qu'un Reichstag dans lequel ne s'est pas formée une majorité des deux tiers. Le second moyen pour qu'une protestation du Reichsrat soit suivie d'effet est que le référendum ordonné par le Président donne raison au Reichsrat et rejette le projet accepté par le Reichstag.

Le pouvoir législatif du Reichstag est, en second lieu, limité par les droits attribués, en cette matière, au Président du Reich. Il a, contre toute loi votée par le Reichstag, un droit de veto, en ce sens que, d'après l'art. 73, il n'est pas obligé de promulguer les lois votées, mais qu'il peut, dans le délai d'un mois, les soumettre au référendum. Si le Président ef-t convaincu qu'un projet de loi que le Reichstag a voté avec l'assentiment du Reichsrat est contraire au bien-être du peuple ou bien s'il a d'autres reproches graves à adresser à ce projet ou bien enfin s'il croit que le projet ne correspond pas aux conceptions du peuple, sa situation d'organe indépendant de la souveraineté populaire lui donne le droit et lui impose le devoir de soumettre ce projet au référendum. En outre, la Constitution (art. 72) l'autorise à ne pas tenir compte de la demande qui peut être faite par un tiers du Reichstag tendant à ajourner la publication d'une loi ; il peut, par conséquent, promulguer la loi votée et lui donner force exécu-

toire quand le Reichstag et le Reichsrat l'ont déclarée urgente.

En troisième lieu, le pouvoir du Reichstag en matière législative est limité par le droit que se réserve le peuple de décider lui-même et directement, dans certains cas, sur tel ou tel projet de loi. Ce sont les cas que nous avons déjà exposés dans lesquels jouent les dispositions de la Constitution relatives au référendum et à l'initiative.

11 faut citer enfin, comme quatrième facteur législatif, le Conseil économique, dont les pouvoirs, sans doute, ne peuvent être considérés comme constituant une limitation de ceux du Reichstag, mais qui pourtant est appelé, dans une certaine mesure, à collaborer avec celui-ci à la confection des lois.

Tels sont les organes qui participent à l'œuvre législative. Il faut voir maintenant de quelle manière ils fonctionnent et comment une loi peut arriver à « passer » à travers ce mécanisme compliqué.

L'initiative d'une loi peut avoir lieu dans l'une ou l'autre des conditions suivantes :

1° Le gouvernement du Reich a, en premier lieu, l'initiative des lois. En principe, il doit ici agir avec l'assentiment du Reichsrat, mais au cas oii cet assentiment lui est refusé, il peut néanmoins soumettre son projet au Reichstag en indiquant l'opinion opposée du Reichsrat (art. 69).

2° Les membres du Reichstag peuvent, en outre, déposer devant cette assemblée des projets de loi (art. 68).

3° Le Reichsrat a aussi le droit d'initiative. En principe il doit agir d'accord avec le Gouvernement; mais celui-ci, même s'il refuse son assentiment, doit cependant soumettre au Reichstag la proposition du Reichsrat avec l'exposé de son propre point de vue (art. 69).

4" Le peuple peut, lui-même, prendre en main l'initiative d'une proposition de loi (art. 73).

5° En matière de politique sociale et économique enfin, le Conseil Economique a le droit de proposer lui-même

des projets de lois, mais il faut, ici encore, l'assentiment du Gouvernement. Si le Gouvernement refuse son assentiment, il doit pourtant soumettre la proposition au Reichstag, en faisant connaître son propre point de vue.

La loi étant proposée, comment est-elle votée et acceptée? Ici encore plusieurs cas doivent être distingués :

1° La procédure normale est le vote du projet par le Reichstag avec l'assentiment du Reichsrat, s®it que le projet de loi présenté par le gouvernement soit passé au Reichsrat sans modification et soit accepté par le Reichstag tel quel ou que les modiiications du Reichsrat soient approuvées par le Reichstag, soit que le Reichsrat accepte, sans contestation, les modiiications votées par le Reichstag ou bien qu'après une protestation du Reichsrat contre la loi votée par le Reichstag un accord se réalise entre les deux assemblées après une nouvelle délibération du Reichstag.

2° Si l'accord ne peut pas être fait entre le Reichstag et le Reichsrat, c'est-à-dire si le Reichsrat ayant élevé une protestation contre une loi votée par le Reichstag, une nouvelle délibération du Reichstag ne permet pas d'aboutir à un accord, le Gouvernement peut suivre une autre voie : d'abord le Président peut décider que, eu égard à la divergence qui existe entre le Reichstag et le Reichsrat, les choses resteront en l'état et que la loi n'entrera pas en vigueur. Si cette solution ne lui convient pas, il peut prescrire un référendum sur la question qui fait l'objet d'une divergence d'opinion entre les deux assemblées et la loi devient applicable quand le référendum sanctionne la décision du Reichstag.

3" Si, dans le cas précédent de divergence d'opinion entre le Reichstag et le Reichsrat, le Reichstag maintient, après la protestation du Reichsrat, sa décision primitive à la majorité des deux tiers au moins des votants, le Président a le choix, ou bien de passer par-dessus la protestalion du Reichsrat et de promulguer la loi, ou bien d'ordonner le référendum. Sa décision doit être prise dans les

trois mois qui suivent la dernière décision du Reichstag. Dans ce cas, la loi est donc achevée, soit par le vote du Reichstag et la décision du Président, soit par le vote du Reichstag et le référendum qui le sanctionne.

4;" Le Président peut, à l'encontre d'une loi votée par le Reichstag avec l'approbation du Reichsrat, user de son droit de veto, c'est-à-dire qu'il peut ne pas promulguer la loi et soumettre le projet au référendum. Alors, la loi ne devient définitive que sile référendum approuve le vote du Reichstag. Si le référendum se prononce contre la loi, celle-ci est définitivement rejetée. La Constitution ne dit pas si le Président peut, dans ce cas, proposer une modification de la loi et soumettre cette modification au référendum. On doit, par suite, déclarer qu'il ne le peut pas.

5° Si un vingtième des électeurs demande qu'une loi déjà votée par le Reichstag soit soumise au référendum et si, en même temps, à la demande d'un tiers des députés du Reichstag, la promulgation en a été suspendue, la loi ne peut être en état qu'après avoir été approuvée par le référendum. Si le référendum se prononce contre la loi, celle-ci est rejetée ; mais cette possibilité n'existe pas pour les lois que le Reichstag et le Reichsrat ont déclarées urgentes. Le Président peut promulguer ces lois malgré la demande d'ajournement.

6*^ Reste enfin le cas exceptionnel dans lequel se manifeste une initiative populaire en faveur d'un projet de loi, initiative prise par un dixième des électeurs. Dans cette hypothèse, la loi est définitive, soit quand elle est votée sans modification par le Reichstag, soit, sile Reichstag la rejette ou ne l'accepte qu'avec modification, quand elle est acceptée par le référendum.

On voit ainsi qu'un référendum n'a jamais lieu que quand un vote du Reichstag a été, préalablement, pris sur la question dont il s'agit. Les décisions du peuple apparaissent ainsi comme un contrôle et comme un correctif des décisions du Reichstag.

La procédure que nous venons de décrire est celle qui doit être suivie pour toutes les lois ordinaires (1).

Elle vaut un principe aussi pour les lois constitutionnelles (ou les lois qui, d'après la Constitution, doivent être faites en la forme de lois constitutionnelles), mais sous certaines modifications.

Sous l'ancienne Constitution, les modifications contitutionnelles pouvaient être réalisées au moyen de lois ordinaires. La nouvelle Constitution place le droit constitutionnel sous une protection spéciale, et elle exige, pour les révisions constitutionnelles, une majorité déterminée. Les décisions du Reichstag tendant à modifier la Constitution ne sont valables que si les deux tiers du nombre légal des membres sont présents et si les deux tiers au moins des présents se prononcent pour l'affirmative. De même, les décisions du Reichsrat portant révision de la Constitution doivent être prises à la majorité des deux tiers des voix.

La Constitution contient une disposition spéciale pour le cas où une révision constitutionnelle doit être réalisée sur une initiative du peuple. Dans ce cas, il faut que la moitié au moins des électeurs consente à la modification. Cette majorité particulière a été introduite pour le motif suivant : Il s'agit d'un vote du Reichstag qui rejette les modifications constitutionnelles proposées par l'initiative populaire. Contre ce vote du Reichstag qui ne veut pas d'une révision constitutionnelle, une décision du peuple, favorable à la révision, ne peut avoir de force que si elle est prise par au moins la moitié du peuple. Au cas de référendum sur un vote du Reichstag réalisant une révision constitutionnelle, il suffit au contraire de la simple

(1) Il faut noter qu'au contraire de ce qui se passe dans la plupart dos pays parlementaires, on ne fait aucune différence, en Allemagne, entre les lois ordinaires et les lois de finances. Celles-ci (en particulier le budget, les lois des comptes, les emprunts) sont soumises exactement aux même? règles que les premières (art. 85, 8tî, 87). Cette assimilation s'explique par le fait qu'au contraire de la plupart des pays parlementaires, l'Allemagne ne pratique pas, à proprement parler, le système des deux chambres.

majorité Aqs votants, à la condition toutefois que la majorité des électeurs participe au vote. Si donc, le Reichstag a voté une moditication constitutionnelle à la majorité des deux tiers et si cette modification a été soumise au référendum par le Président, il suftit, pour anéantir le vote du Reichstag, que la moitié des électeurs participe au vote et que la majorité des votants se prononce contre la révision. En d'autres termes, pour réaliser par la voie du référendum une révision constitutionnelle en accord avec un vote du Reichstag, la simple majorité suffit, mais pour réaliser une modification constitutionnelle contre la volonté du Reichstag, il faut une majorité qualifiée.

Une autre disposition de la Constitution prévoit le cas où des divergences d'opinion se manifestent entre le Reichstag et le Reichsrat en matière constitutionnelle. En général, quand le Reichstag, malgré la protestation du Reichsrat, maintient sa décision à la majorité des deux tiers, le Président a le choix soit de promulguer la loi votée par le Reichstag malgré la protestation du Reichsrat, soit de prescrire un référendum. En matière de révision constitutionnelle, pour fortifier la situation du Reichsrat, le choix du Président est limité : dans ce cas, en effet, il ne peut pas publier une loi, bien qu'elle ait été votée à la majorité des deux tiers, si le Reichsrat demande le référendum. Cette demande doit avoir lieu dans un délai de deux semaines. Si, dans ce délai, le Reichsrat ne fait pas usage de son droit, le Président recouvre son droit de choisir entre la promulgation et le référendum.