LE PRÉSIDENT DU REICM

Le système parlementaire suppose, à côté du Parlement élu par le peuple, un chef d'Etat titulaire du pouvoir exécutif et qui, politiquement irresponsable mais assisté d'un ministère responsable, collabore avec le Parlement aux diverses fonctions de l'Etat. S'étant ralliée au principe du gouvernement parlementaire, la Constitution allemande a donc placé à la tête du Reich un Président, dont la situation correspond, d'une façon générale, à celle de tous les chefs d'État dans les pays parlementaires. Elle a cependant eu l'ambition de créer, dans les cadres généraux du système parlementaire, un type de chef d'État nouveau; il importe d'autant plus d'en étudier avec précision les caractères principaux,

l i. - NÉCESSITÉ D'UN PRÉSIDENT FORT

L'idée dominante qui a guidé les Constituants quand ils ont rédigé les dispositions relatives au Président est celle-ci : il faut à la République parlementaire allemande un Président qui soit fort.

Il faut un Président, Les Indépendants n'en voulaient

pas : « Ou bien, disait leur porte-parole Haase, le Président se cantonnera strictement dans les fonctions qui sont nécessairement les siennes d'après le principe parlementaire : alors, ce seront ses ministres qui exerceront tous ses pouvoirs; il jouera un rôle purement décoratif, donc inutile, et dont la République allemande ne peut pas faire les frais. Ou bien il sortira de ses attributions légales, et le Gouvernement évoluera forcément vers un régime d'autocratie personnelle. Il suffit, pour diriger le pays, d'un ministère agissant d'accord avec la représentation populaire (1). »

Ces idées n'avaient aucune chance de l'emporter. En Commission, Preuss les combattit énergiquement. On peut, dit-il, remplacer le Président de deux façons : ou bien par un directoire élu soit par le peuple soit par le Parlement et qui nomme lui-même les ministres. Un Gouvernement ainsi composé est condamné à l'inertie, est incapable de prendre aucune décision et « crie après un Bonaparte » ; les ministres qui doivent être responsables devant le Parlement sopt presque totalement dépourvus d'autorité et le Parlement, qui n'a de contrôle que sur les ministres, est lui-même affaibli. On pourrait aussi penser au systèrne suivant : le Parlement élit directement un collège dont les membres administrent eux-mêmes les différents ressorts ministériels, c'est-à-dire qu'au lieu d'être nommés par le Président, les ministres sont élus par le Parlement : c'est le système suisse. Mais un tel Gouvernement, admissible dans un petit pays, ne saurait l'être en Allemagne, car la répartition des portefeuilles se ferait non plus d'après des données logiques mais d'après le rapport des forces entre les partis dans le Reichstag. Il n'y aurait, dans un ministère ainsi composé, aucune unité de direction. Au surplus, il faut un j)ersonnage qui soit, dans la Constitution, un centre stable ; plus il y a de commissions, plus il y a d'élections, plus grand aussi

(l).lleilfroii, op. cit., l. V, p. 31U3.

devient le besoin d'avoir un point fixe auquel aboutissent tous les fils du réseau constitutionnel : il faut donc un Président.

Ce Président doit être fort. Un chef d'Etat puissant est nécessaire surtout en Allemagne où le peuple veut être gouverné. Mais il l'est particulièrement à une époque révolutionnaire comme celle que traverse le Reich. Il faut un Président qui soit un digne représentant de la nation et qui jouisse de toute l'autorité indispensable pour personnifier un Etat aussi considérable que le B.eich. Le Président doit être puissant enfin pour constituer un contrepoids au Parlement qui, sans cela, serait omnipotent.

C'est pourquoi, d'abord, le Président du Reich ne doit en rien ressembler au Président de la République française. Le fait, qu'en France, le Président est élu par l'Assemblée nationale a engendré une situation constitutionnelle pleine d'inconvénients. Le Président n'y est qu'une figure purement représentative, le Parlement a acquis une omnipotence absolue, ce qui est directement contraire à la véritable démocratie. Le parlementarisme que désire l'Allemagne est un parlementarisme dont les rouages sont contrôlés par le peuple et non point un parlementarisme dans lequel le Président jouit d'un repos complet et n'a d'autres soucis que de rester dans les meilleurs termes possibles avec les Chambres. Et les Constituants, pour étayer cette condamnation — unanime en Allemagne — du système français, citent l'opinion du professeur Redslob, d'après lequel le parlementarisme en France est complètement abâtardi (1).

Mais le Président du Reich ne doit pas davantage ressembler au Président des États-Unis. Beaucoup d'esprits en Allemagne aussi, à la fin de 1918 et au commencement

(1) V. en efîet l'ouvrage de Redslob : Die parlamentarische Regierung in ihrer loahren und in ihrer unechlen Form, Tûhingcn, 191s. Il est curieux de constater que toute rargumentation et toutes les investigations de Redslob ont pour point de départ les critiques que le prolesseur Duguit a adressées au système français, notamment dans son Trailé de Droit Constitutionnel, l'JJi. t. I, pp. 4il-4)2.

iS2 LA CONSTITUTION ALLEMANDE

de 1919, ont souhaité avoir pour chef d'Etat un homme qui puisse agir et représenter le Reich avec l'indépendance et l'autorité d'un Wilson ; ils ne semblent pas avoir persisté dans ce dessein. La Constituante, en tout cas, voulait instaurer en Allemagne le régime parlementaire ; tandis qu'en Amérique la Chambre des représentants n'a d'action qu'en matière législative et que l'exécutif tout entier est entre les mains du Président, la Constituante avait résolu de donner au Reichstag le droit de collaborer à l'action executive et d'exercer un contrôle sur l'administration. D'autre part, le Président américain nomme lui-même son Cabinet sans se soucier de savoir si ses ministres jouissent ou non de la confiance de la Chambre, devant laquelle ils ne sont pas responsables. Il est investi d'une toute-puissance dangereuse, incompatible avec le régime parlementaire. Le système américain doit donc être, comme le système français, écarté.

Aucune des formes de gouvernement républicain existantes ne saurait convenir à la République allemande : elle va donc créer à son usage un type nouveau de chef d'Etat. Il s'agit d'organiser pour la première fois le vrai parlementarisme, par opposition au parlementarisme imparfait tel qu'il existe en France. Le parlementarisme français consiste dans la toute-puissance du Parlement qui, quatre années durant, agit à l'abri de tout contrôle de la part du peuple : la démocratie n'a plus en France après les élections aucune influence. Dans le vrai parlementarisme au contraire le Parlement n'est pas toutpuissant, il est soumis à un contrôle exercé par une autorité démocratique, et cette autorité démocratique, ce doit être, en Allemagne, le Président.

Le problème est donc d'instituer dans une République ce qui n'existe maintenant que dans les monarchies parlementaires, à savoir : un chef d'État assez fort pour constituer un contre-poids au Parlement et contrôler ce dernier au nom du peuple, sans cependant lui donner une autorité telle qu'il puisse en abuser, dominer ou annihiler

les droits du parlement et instituer un régime anti-démocratique. Voyons comment la Constitution allemande a résolu ce problème.