II. - L'ELECTION DU PRESIDENT ET LA DUREE DE SES POUVOIRS

Pour donner au Président du Reich l'autorité et l'indépendance qu'elle jugeait nécessaires, l'Assemblée nationale lui a assuré une situation personnelle très forte.

A cet effet, elle a d'abord déclaré qu'il serait élu par le peuple allemand tout entier (art. 41) : c'est le plébiscite. Le Président est élu par les mêmes électeurs que le Parlement lui-même. Ainsi, Président et Reichstag sortent de la même source : la pure volonté populaire. Ainsi, on a la certitude que si l'un des deux organes s'écarte de la direction voulue par le peuple, l'autre organe pourra immédiatement apporter le correctif nécessaire. Ainsi, le Président peut constituer le contrepoids recherché à l'autorité du Reichstag, car il est véritablement l'homme de confiance du peuple, délégué par celui-ci auprès du Reichstag pour le contrôler.

Ce système n'est pas sans danger. On l'a bien vu même en Allemagne lorsqu'au mois de mars 1920 le bruit commençait à se répandre d'une candidature à la présidence du Reich du maréchal Hindenburg, candidature expressément approuvée par l'ancien Empereur, et qui paraissait devoir ouvrir la voie à une restauration monarchique. Les Social-Démocrates se mirent alors à déclarer que l'élection du Président par le peuple tout entier est une institution qui n'a de républicain que l'apparence et qui est en réalité beaucoup plus monarchique que républicaine ; que le Président élu par le peuple peut s'arroger un pouvoir qui pèse lourdement sur le fonctionnement du mécanisme gouvernemental ; que faire élire le Président par le peuple serait soumettre sa personne à des discussions et à des attaques dont sa dignité sortirait gravement

compromise ; et ils envisagèrent la possibilité de reprendre une proposition qu'ils avaient déjà faite pendant la discussion de la Constitution, mais qu'ils avaient retirée, et d'après laquelle le Président devait être élu par le Reichstag. Les Démocrates, effrayés des conflits qui pouvaient s'élever entre le Reichstag et le Président élu par le peuple, paraissaient prêts à se rallier à celte proposition. Le Centre se réservait. Or on ne pouvait rien faire sans lui puisqu'il s'agissait de modifier un article de la Constitution et qu'une majorité des deux tiers à l'Assemblée nationale était indispensable. Le coup d'Etat de Kapp et Lûttwitz survint sur ces entrefaites avec le succès que l'on sait. Les Démocrates en tirèrent cette conclusion que désormais toute candidature militaire était condamnée à l'échec et que le peuple ne nommerait ni ne soutiendrait jamais un dictateur... et il ne fut plus question de modifier sur ce point la Constitution.

Tout allemand est éligible, pourvu qu'il ait trente-cinq ans. Le projet de la Commission, comme aussi le texte de la Constitution après la deuxième lecture, comportait une inéligibilité absolue pour les membres des familles ayant régné dans un des Pays de l'Empire allemand. Cette disposition a été effacée en troisième lecture par une majorité qui comprenait les Deutschnationalen, la Volkspartei et le Centre; les motifs que les représentants de ces partis ont fait valoir sont uniquement que cette mesure constituait une loi d'exception de la plus honteuse sorte, contraire aux principes de la Constitution, et qu'elle équivalait à une marque de faiblesse et à l'aveu du peu de solidité offert par les conquêtes de la Révolution.

Mais comment doit se faire l'élection? Après de longues discussions, l'Assemblée nationale a résolu que la procédure pour l'élection du Président ne serait point réglée par la Constitution et qu'on laisserait le soin de la déterminer au législateur ordinaire, car elle n'a pu se décider ni pour la proposition du Gouvernement ni pour celle de la Commission de Constitution.

Le projet du Gouvernement prévoyait un ballottage. Si au premier tour aucun candidat n'avait obtenu la majorité des voix émises, un second tour devait avoir lieu, auquel ne pourraient prendre part que les deux candidats ayant obtenu au premier tour le plus de voix. Celui d'entre ces deux candidats qui obtiendrait alors la majorité des voix, serait élu. Ce projet avait soulevé au sein de la Commission de graves objections. On prétendait qu'étant donné l'émiettement des partis politiques, il était vraisembable qu'au premier tour un grand nombre de candidats se présenteraient et que par suite au second tour aucun des deux candidats restant en présence n'aurait derrière lui une fraction importante du peuple. D'autre part, il serait difficile, avant le premier tour, de réaliser une union entre partis voisins sur une candidature commune, parce qu'à ce moment-là les groupes en présence ne connaissent pas encore les possibilités de succès de leur candidat. De toutes façons, la situation du Président serait diminuée, si un grand nombre de ceux qui l'ont élu ont voté non pas précisément par sympathie pour lui, mais pour éviter qu'une autre personnalité encore moins sympathique soit élue. Toutes les critiques qui étaient adressées autrefois au ballottage sous le régime de l'ancienne loi électorale pouvaient être reprises ici et avec une force nouvelle, puisqu'il s'agissait de l*élection de la personnalité qui doit revêtir dans le Reich la plus haute dignité.

Ayant condamné le ballottage, la Commission avait adopté la proposition qui lui était le plus opposée : devait être élu celui des candidats qui au premier tour aurait obtenu le plus de voix (majorité relative). Si ce système évite tous les inconvénients du ballottage, on peut lui adresser avec encore plus de raison qu'à la proposition précédente le reproche qu'étant donné la division des partis politiques un homme peut être appelé à la tête de la nation en n'ayant derrière lui qu'une fraction relativement minime de la population allemande.

D'après une troisième, proposition, le ballottage devait

être étité de la façon suivante : on permettait à l'électeur, au premier tour, d'indiquer sur son bulletin de vote une deuxième personne à qui il donnait sa voix pour le cas où son premier candidat n'aurait pas obtenu un nombre de voix suffisant. Cette proposition partait de ce point de vue que des groupes voisins pourraient de cette façon et par avance conclure un compromis électoral pour le cas oti aucun de leurs candidats ne passerait au premier tour. On obtenait ainsi l'avantage d'éviter un second tour, mais le système n'était point sans danger, car il manquait d'abord de simplicité, et d'autre part rien ne démontrait que les électeurs se conformeraient aux accords éventuellement conclus par leur parti. Un parti bien discipliné, dans lequel les électeurs s'en tiennent aux contrats passés par les chefs du parti, risquerait dans ce système d'être désavantagé par rapport à un parti dans lequel il n'existerait aucune discipline. On s'exposait, en acceptant cette proposition, au danger d'obtenir par les élections un résultat qui n'exprime pas exactement la volonté véritable du peuple, mais dépende de la tactique et de la discipline plus ou moins bonnes des partis.

Aucune de ces propositions n'ayant été adoptée, une procédure restait seule possible : maintenir deux tours de scrutin, mais ne pas limiter le deuxième tour à deux candidats et déclarer élu celui qui y aurait obtenu le plus de voix. Ainsi aucun groupe n'est obligé avant les élections de renoncer à présenter un candidat qui peut être capable de réussir. Mais quand les différents candidats ont au premier tour mesuré leurs forces, les partis peuvent alors librement réaliser des accords basés sur des résultats précis. Il n'est d'ailleurs pas indispensable qu'on s'en tienne "purement et simplement dans ces accords à la proportion des voix obtenues au premier scrutin : il est possible aussi qu'on s'entende sur un candidat qui n'a pas élé présenté au premier tour. On peut espérer que la situation politique étant éclaircie par les résultats obtenus au premier tour, il se produira au second une diminution no-

table du nombre des candidats, de telle sorte que le président élu recueillera la majorité de toutes les voix ou du moins qu'il obtiendra un nombre de voix beaucoup plus élevé que si Ton s'en était tenu à la majorité relative au premier tour. Les voix qu'un candidat obtient ainsi lui sont données par le libre choix de la population : il sera beaucoup plus l'homme de confiance du peuple que si une majorité d'électeurs lui avait donné par contrainte ses voix dans une procédure de ballottage. Sans doute, on n'évite pas ainsi l'inconvénient qu'en règle générale un deuxième tour sera nécessaire Mais la suppression du deuxième tour ne peut pas être réalisée sans que disparaisse en même temps la clarté avec laquelle doit s'exprimer la volonté populaire.

Tel est le système qui a été en définitive adopté par la loi sur l'élection du Président du i mai 1920. Aux termes de l'article 4 de cette loi : « Est élu celui qui a obtenu plus de la moitié de toutes les voix valables. Si personne n'obtient cette majorité, il y a lieu de procéder à un deuxième tour, après lequel est élu celui qui a obtenu la majorité des voix valables. Au cas d'égalité du nombre des voix, le sort décide (1). »

Le Président est élu pour sept ans et il estrééligible. Le choix d'un aussi long terme et la possibilité d'une réélection correspondent bien à l'idée maîtresse d'après laquelle le Président doit constituer un point permanent et fixe dans le mécanisme constitutionnel. Etant donné, dit Preuss, que les institutions de cette Constitution sont aussi profondément marquées que possible par le caractère démocratique, il est bon, pour la solidité de l'édifice, qu'on ait en un certain endroit une armature durable et stable. Les Social-Démocrates faisaient remarquer que plus la durée des pouvoirs est longue, plus difficile est le

(1) Cette loi n'a jamais encore été appliquée. Le Président Ebert actuellement en exercice a été élu, on s'en souvient, par l'Assemblée nationale.