S8 LA CONSTITUTION ALLEMANDE

changement de personne et par conséquent plus grand le danger de voir s'installer un Président à vie : ils proposaient de fixer à cinq ans le temps pendant lequel le Président pourrait rester en fonction et de n'admettre la réélection qu'une seule fois^; mais cette proposition fut écartée.

Ayant fixé la durée des pouvoirs présidentiels, la Constitution devait prévoir le cas oh le Président cesserait ses fonctions avant l'expiration normale de ses pouvoirs ou se trouverait empêché de les remplir. Elle n'a pas voulu, comme les Etats-Unis, instituer un Vice-Président, qui, représentant et remplaçant permanent du Président, aurait été, suivant le mot de Preuss, un « kronprinz républicain )). Les dispositions qu'elle a édictées sont beaucoup plus souples.

Au cas où le Président cesse ses fonctions avant leur expiration normale (c'est-à-dire au cas de mort, de démission ou de déchéance), il est procédé immédiatement à une nouvelle élection.

Au cas où il se trouve empêché de remplir ses fonctions, il faut distinguer suivant que l'empêchement sera vraisemblablement de courte ou de longue durée. Dans la première hypothèse (c'est-à-dire au cas de maladie légère, de court voyage à l'étranger) ou pendant les premiers jours d'un empêchement qui doit se prolonger ou pendant la période qui s'écoule entre la mort d'un Président et l'élection de son successeur, le Président est remplacé par le Chancelier. Dans la deuxième hypothèse (maladie grave, maladie mentale, proposition votée au Reichstag tendant à la déchéance du Président, introduction d'une poursuite pénale, accusation devant la Cour de Justice), la Constitution décide qu'une loi ordinaire déterminera spécialement par qui sera assuré le remplacement. Cette loi peut, suivant le cas et les circonstances, soit instituer une sorte de Vice-Président provisoire, soit conférer temporairement les fonctions de Président au Chancelier,

LE GOUVEUNEMENT PARLEMENTAIRE i«0

jusqu'au moment où le Président en exercice pourra reprendre ses fonctions ou arrivera au terme de son mandat.

l 3. — LES ATTRIBUTIONS DU PRESIDENT

Les attributions confiées par la Constitution au Président du Reicli sont d'une façon générale analogues à celles que possède tout chef d'État dans un pays parlementaire : de même que le Reichstag exerce, à côté de ses attributions purement législatives, un contrôle sur le Gouvernement et l'administr^ation, il faut, si on veut appliquer exactement les principes du système parlementaire, que le Président soit investi, à côté de sa compétence proprement executive, de pouvoirs lui permettant de collaborer à l'œuvre législative et d'exercer un contrôle sur le Reichstag luimême.

Et c'est bien là, en effet, ce que prévoit la Constitution. Le Président du Reich a des attributions executives : il choisit les Ministres, il représente le Reich dans les relations extérieures, il nomme à tous les emplois civils et militaires, il est le chef suprême des armées de terre et de mer, il exerce le droit de grâce, il peut faire des règlements (1). Il a des attributions d'ordre législatif : il est seul compétent pour promulguer et publier les lois votées, il exerce sur ces lois une sorte de droit de veto et il peut suivant le cas, dans les conditions complexes que nous avons étudiées, soit retarder l'entrée en vigueur des lois, soit empêcher qu'elles entrent jamais en vigueur, soit enfin les soumettre au peuple par la voie du référendum. Il exerce enfin une action sur le Reichstag : il peut

(1) Le Président du Reich n'a pas ce qu'on appelle en France le pouvoir réglementaire, c'est-à-dire le droit d'édicter des prescriptions générales obligatoires pour tous les citoyens, il ne peut faire de règlement que dans le cas où la Constitution ou une loi ordinaire lui ont attribué une compétence spéciale à cet ellet. Dans ces cas, ou bien il fait le règlement seul lavec naturellement le contre-seing d'un ministre (art. 48, 49, 51, 59 de la Constitution, par exemple), ou bien il doit préalablement obtenir l'assentiment du Reichsrat.

demander au Président du Reichstag de convoquer cette Assemblée plus tôt que la date de réunion normale; il nomme les membres appartenant à la carrière judiciaire du Tribunal de vérification des élections au Reichstag, il dissout le Reichstag, etc..

Il va sans dire naturellement qu'en aucun de ces cas le Président ne peut jamais prendre de décision sans obtenir le contre-seing d'un Ministre. C'est la condition essentielle du régime parlementaire.

Mais, pour fortifier l'action du Président et lui donner la situation tout à fait de premier plan qu'on désirait pour lui, la Constitution lui a confié un certain nombre de pouvoirs sur lesquels il faut insister, car ils sont peut-être spéciaux au Président allemand et lui impriment une physionomie particulière.

Le Président exerce d'abord sur l'œuvre législative du Reichstag un contrôle extrêmement puissant. Quand une loi a été votée, il peut, avant de la promulguer, la soumettre au référendum. 11 peut, quand le Reichstag et le Reichsrat ont déclaré urgente une loi qu'ils ont votée, la promulguer immédiatement, même si le tiers du Reichstag a demandé qu'il soit sursis à cette promulgation (art. 72); le but de «e sursis est de donner aux adversaires de la loi la possibilité de préparer un référendum et d'y procéder : le fait que le Président a le droit de ne pas surseoir et de donner force exécutoire immédiate à la loi en la promulguant lui permet d'empêcher le référendum. Il appartient encore au Président, quand il n'y a pas accord entre le Reichstag et le Reichsrat sur le texte d'une loi, soit de décider que la loi n'est pas en état et n'entrera pas en vigueur, soit de prescrire un référendum. Il est libre enfin, quand une loi a été votée au Reichstag à la majorité des deux tiers contrairement à une protestation du Reichsrat, soit de promulguer cette loi, soit, s'il ne veut pas en prendre la responsabilité, de soumettre au référendum la question sur laquelle se divisent le Reichstag et le Reichsrat.

LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE lyi

Le Président dispose de toutes les forces armées du Reich : il est à ce point de vue le successeur direct de l'Empereur : il a donc le droit dit de Reichsexecution, c'est-à-dire que, quand un Pays n'exécute pas les obligations qui lui sont imposées par la Constitution ou la loi du Reich, il a le droit de Fy contraindre à l'aide de la force armée. Mais surtout il peut déclarer létat de siège.

C'est un point très particulier de la Constitution allemande. Alors qu'en France, l'état de siège ne peut être établi, sauf exception, que par une loi, il suflit en Allemagne pour le déclarer d'une simple ordonnance du Président. L'article 48 lui donne en effet le droit, lorsque la sécurité et l'ordre public sont gravement troublés ou menacés, de prendre les mesures nécessaires au rétablissement de la sécurité et de l'ordre public, au besoin en faisant intervenir la force armée. Pour qu'il puisse prescrire ces mesures exceptionnelles, il faut que la tranquillité et la sécurité publiques soient gravement troublées ou menacées, mais il a seul qualité pour décider si et quand cette condition est remplie; seul, de même, il décide quelles mesures sont nécessaires pour le rétablissement de l'ordre : il peut notamment (la Constitution lui en donne expressément le droit, mais à titre indicatif seulement) suspendre les libertés individuelles. Pour les détails, elle s'en remet à une loi ordinaire du soin de les fixer, et cette loi n'a pas encore été faite. On s'accorde à reconnaître que^jusqu'au vote de cette \oiV autorité du Président en la matière est illimitée. Il peut donc non seulement ordonner toutes les mesures qui lui paraissent nécessaires pour tel ou tel cas particulier, mais il peut aussi par ordonnance prescrire des mesures générales et permanentes; il peut instituer des peines ou aggraver celles du Gode Pénal, établir des tribunaux exceptionnels : c'est une dictature.

Or, ce pouvoir exorbitant qui lui est ainsi attribué, il en fait un très large usage. L'Allemagne, il est vrai, traverse une époque singulièrement troublée et c'est probablement

à cette situation qu'il faut attribuer le grand nombre des ordonnances émises par le Président relativement à l'état de siège. Il y a des régions qui sont presque constamment en état de siège : la Rliur notamment. En 1920, Berlin a été en» état de siège du 13 janvier au 28 mai.

Du reste, les modalités sont extrêmement variables, et, suivant les circonstances, les mesures prescrites constituent une atteinte plus ou moins profonde aux droits individuels. Dans les cas très graves, toute l'autorité passe au Ministre de la Guerre qui peut l'exercer lui-même ou !a transmettre à ses subordonnés, etquiestaidé, pour l'administration civile, par un Commissaire du Gouvernement; des peines sont édictées : l'incendie, l'explosion, l'inondation, les dommages aux voies ferrées, la résistance au cours d'une émeute sont punis de mort; des conseils de guerre extraordinaires sont créés et investis d'une compétence très étendue; l'autorité militaire peut même instituer des cours martiales dont la composition est réglée par le commandement de la troupe chargée de réprimer les désordres et qui sont présidés par un officier de cette troupe (1). Dans les cas moins graves, l'autorité sur le territoire envisagé est conliée à un Commissaire du gouvernement civil, nommé parle Ministre de l'Intérieur; les libertés individuelles sont suspendues, mais certaines garanties sont réservées ; des peines de prison et d'amende sont prévues. Entre ces deux types extrêmes d'état de siège, il existe toute une gamme de dispositions plus ou moins sévères, et à chaque instant des ordonnances paraissent qui établissent l'état de siège dans telle région, l'aggravent dans telle autre, l'adoucissent ici, le suppriment là. Il y a des territoires qui sont en état de siège, et dans lesquels cette situation anormale ne se manifeste par aucune restriction pratique : c'est seulement une mesure de prévoyance de la part du gouvernement. Mais il y en a aussi où les répressions se font terriblement brutales.

(i) V, notamment l'ordonnance du 19 mars l'J20, Reichsgesetzblalt, 1920, p. 4G7.

La seule limite que la Constitution ait prévue à cette toute-puissance du pouvoir exécutif consiste en l'obligation où elle met le Président de porter à la connaissance du Reichstag toutes les mesures qu'il prend en vertu de l'article 48 et dans le droit qu'elle donne au Reichstag de demander le retrait de ces mesures. C'est à la suite d'une demande de cette sorte que le Gouvernement a dû, le 28 mai 1920, lever l'état de siège dans tout l'Empire (sauf dans la Ruhr) afin que les élections du 6 juin puissent avoir lieu dans des conditions normales.

Les partis de droite, pour qui l'autorité du Président n'était jamais assez forte, voulaient lui donner encore un autre pouvoir : celui de prescrire le référendum ou de dissoudre le Reichstag sans le contreseing ministériel. Le Président, prétendait-t-il, ne pourra jamais obtenir, pour dissoudre le Reichstag ou pour en appeler au peuple contre le Reichstag, le contreseing d'un ministère, qui, par définition, jouit de la confiance de l'Assemblée. Il devra donc former un nouveau ministère, lequel contresignera son ordonnance; mais si les électeurs décident contre le Président il devra rappeler l'ancien Ministère. A quoi bon ce détour?

Mais Preuss plaidait vigoureusement la nécessité du contreseing, exigé par les principes de la démocratie républicaine et du parlementarisme.

Il envisageait au début l'hypothèse du référendum. De deux choses l'une, disait-il : ou bien le Président et le Ministère sont d'accord pour prescrire le référendum ; le Ministère pourrait-il alors refuser sa signature ? Ce serait contraire aux rapports normaux qui doivent exister entre le Président et son Ministère, d'autant plus que le référendum est lié à certaines conditions posées par la Constitution, que ces conditions doivent être observées et que quelqu'un doit prendre la responsabilité de leur violation éventuelle. Ou bien, et c'est le cas le plus important, le Ministère ne veut pas le référendum ; il ne saurait évidem-

ment pas tolérer qu'un acte politique aussi important soit accompli contrairement à son opinion ; il présenterait donc immédiatement sa démission, et le Président, ne pouvant rester sans Ministère, devrait en former un autre. Qu'on exige donc ou non le contreseing, on aboutit toujours à un changement de ministère ; mais il est plus naturel, si le Président veut accomplir un acte de cette portée contre la conviction politique de son Ministère, qu'il se cherche un gouvernement qui accepte la responsabilité de cet acte.

La situation est tout à fait analogue quand il s'agit de dissoudre le Reichstag. Si le Président dissout le Reichstag et veut gouverner contre la majorité, il ne peut plus conserver le Ministère de cette majorité. La dissolution consiste en ce que le Président cherche, par de nouvelles élections, à transformer la majorité en minorité et la minorité en majorité. Il doit donc d'abord se poser cette question : quelle constellation politique puis-je utiliser ? On l'oblige à se livrer à ce calcul quand on ne lui permet de prescrire une dissolution qu'avec le contreseing d'un ministre. Il n'est pas absolument soumis à la majorité; il peut essayer, en en appelant au peuple, de faire de la minorité une majorité, mais il doit alors prendre dans cette minorité des hommes d'Etat qui acceptent la responsabilité de cette tentative.

Le Président peut donc ordonner le référendum et dissoudre le Reichstag, mais ces deux décisions devront comme toutes les autres être contresignées par un Ministre.

A côté des attributions que nous venons d'examiner et qui sont expressément prévues par la Constitution, il en est d'autres que possède le Président parce qu'elles découlent naturellement de la pratique même du régime parlementaire. Il est certain qu'il a le droit de se faire adresser des rapports par les Ministres et de se faire donner par eux tous les renseignements qu'il désire sur la marche des

affaires. Il a le droit aussi d'assister aux séances des Conseils des Ministres : sans doute, il n'a pas le droit de voter, mais il peut s'y rendre quand il lui plaît, et en prendre la présidence (1).

g 4. - LA RESPONSABILITE DU PRESIDENT

La responsabilité engendre l'autorité et il n'y a pas d'autorité sans responsabilité. Quelques pouvoirs que la Constitution donne à un chef d'État, ils resteront lettre morte si celui-ci ne peut pas assumer personnellement la responsabilité de l'exercice qu'il en fait. Le Président des Etats-Unis, qui est responsable, gouverne. Dans le régime parlementaire, le chef d'État n'est pas responsable : d'où sa faiblesse. Mais la Constitution allemande voulait à la fois le régime parlementaire et un président fort : elle a donc cherché un terrain de conciliation.

1" Politiquement, le Président du Reich n'est en principe pas responsable, c'est-à-dire qu'il ne peut pas être renversé par un vote de défiance du Reichstag. Tous ses actes doivent être contresignés par un Ministre, et c'est celui-ci qui en prend la responsabilité et qui seul en supporte les conséquences.

Il y a pourtant une limite à cette irresponsabilité politique du Président : si les divergences sont véritablement trop fortes entre le Président et le Reichstag, celui-ci peut soumettre le conflit au peuple, qui décide. On se rappelle, en effet, qu'aux termes de l'article 42, le Reichstag peut, par une décision prise à la majorité des deux tiers, demander au peuple de prononcer la déchéance du Président. Si le peuple acquiesce, le Président cesse ses fonctions ; il y a là la mise en jeu d'une responsabilité politique.

(•t) A la séance de la Commission de Constitution du 4 avril 1919, Preuss, alors Ministre de l'Intérieur, a déclaré que telle était déjà la pratique suivie en Allemagne et que le Président Ebert présidait les séances les plus importantes du Conseil des Ministres.

2° Le Président du Reich est pénalement responsable. Deux hypothèses doivent être distinguées :

Ou bien le Président s'est rendu coupable d'un acte prévu et puni par la loi pénale ordinaire : peut-il être poursuivi devant les tribunaux ordinaires comme un simple particulier ? La question a été vivement débattue devant la Commission de Constitution. On ne voulait pas soustraire absolument le Président à toute responsabilité pénale ; mais, d'autre part, on ne pouvait pas l'assimiler purement et simplement aux simples citoyens, ce qui aurait eu notamment pour résultat de lui faire une situalion, à ce point de vue, moins favorable que celle qu'assure la Constitution aux députés. On décida donc que, comme ces derniers, il ne pourrait être poursuivi pénalement, pendant la durée de ses fonctions, qu'avec l'autorisation du Reichstag.

Ou bien le Président s'est rendu coupable d'une violation de la Constitution ou d'une loi du Reich ; dans ce cas, l'article 59 décide qu'il pourra être mis en accusation devant la Haute Cour de Justice par le Reichstag. La proposition devra être signée par 100 membres au moins et être acceptée par une majorité des deux tiers. Mais il faut bien spécifier ici qu'il s'agit d'une procédure judiciaire et que, par conséquent, cette mise en accusation ne peut être basée que sur la violation d'une disposition précise de la Constitution ou d'une loi. Au cas d'une simple divergence politique d'opinion entre le Reichstag et le Président, seule peut être engagée la responsabilité politique de ce dernier, et la seule voie ouverte au Reichstag est celle de la déchéance prononcée par le peuple. Quelle peine pourra prononcer la Cour de Justice contre le Président au cas de condamnation? La Constituante avait d'abord adopté une disposition d'après laquelle la Cour aurait pu soit simplement prononcer la déposition du Président, soit le déclarer incapable d'exercer une fonction publique quelconque. Finalement elle a préféré laisser le soin de régler cette question à la loi qui doit organiser la Cour de Justice.

Mais le cas peut se produire où l'acte commis par le Président constitue à la fois une infraction pénale et une violation de la Constitution : qui jugera d'abord, le tribunal ordinaire ou la Cour de Justice? Après de longues hésitations, la Constituante s'en est remis, sur cette question aussi, à la future loi sur la Cour de Justice.

3® Le Président peut enfin être civilement responsable des actes dommageables qu'il peut commettre. Bien qu'il ne soit vraisemblablement pas fonctionnaire, au sens propre du mot, il est soumis sur ce point aux mêmes règles que les fonctionnaires du Reich (Loi sur la responsabilité des fonctionnaires du 22 mars 1910).

SECTION III