LE CHANCELIER ET LES MINISTRES D'APRES LA

Dans la terminologie de Weimar, le Ministère s'appelle « le Gouvernement du Reich » ; « le Gouvernement du Reich, dit l'article 52, se compose du Chancelier et des Ministres ». Ainsi se trouve posée une différence — fondamentale dans le système allemand — entre le Chancelier et les Ministres.

On se rappelle comment était organisé le gouvernement de l'ancien Empire : le Chancelier était à proprement parler le seul ministre, et les Secrétaires d'Etat, par qui il se faisait aider ou représenter, étaient simplement de hauts fonctionnaires absolument subordonnés au Chancelier. Ces Secrétaires d'Etat ne se réunissaient jamais pour délibérer ensemble sur les affaires publiques ; chacun d'eux prenait librement toutes les décisions intéressant les affaires de son département et les faisait exécuter; mais les Secrétaires d'Etat devaient en référer au Chancelier chaque fois qu'entre leurs départements se produisait une divergence de vues sur un projet de loi ou une mesure administrative quelconque, et la discussion se prolongeait parfois des mois durant, parce que le Chancelier n'était pas en situation de se faire une opinion, ni de se prononcer sur le problème, par définition, très complexe : c'était le système bureaucratique.

A ce système, dont les inconvénients sont évidents, V. Delbrûck proposait de substituer celui de la collégialité. Les Ministres forment un Cabinet, auquel sont soumises toutes les questions qui intéressent la politique générale ou qui rentrent dans la compétence de plusieurs départements. Le Premier Ministre n'est que jonmw.ç inter pares ', la décision est prise par le Cabinet tout entier, qui en porte donc naturellement tout entier la responsabilité.

La Constituante s'est ralliée à une solution intermédiaire, qui participe à la fois du système bureaucratique et du système collégial. Elle a adopté en quelque sorte une collégialité limitée. Le Chancelier n'est pas comme autrefois le seul ministre du Reich ; il est Ministre au même titre que les autres membres du Cabinet, mais il a pourtant une situation distincte de celle des autres Ministres : sans être le supérieur hiérarchique de ceux-ci, il est sur un autre plan et il jouit de certains droits à leur égard.

Cette distinction établie par la Constituante entre les deux éléments du Gouvernement, le Chancelier d'une part

et les Ministres de l'autre, se manifeste au triple point de vue de la nomination des ministres, de leurs attributions et de leur responsabilité,

1" Ils sont nommés d'une façon différente ; le Chancelier est nommé par le Président du Reich, lequel doit naturellement s'inspirer de la situation politique. Suivant les circonstances, le Président sera obligé de nommer tel chef de parti dont le groupe forme la majorité au Reichstag ou au contraire son choix pourra s'exercer sur plusieurs hommes politiques suivant les combinaisons possibles entre les partis. Les Ministres sont nommés sans doute aussi par le Président du Reich, mais sur la proposition du Chancelier, et il est vraisemblable que, dans la pratique, le Président doit être presque toujours lié par cette proposition. Le Chancelier ne peut pas être révoqué; il ne cesse ses fonctions que par démission ou parce qu'il est renversé par la majorité du Reichstag. Les Ministres, au contraire, sont révocables, et la décision est prise ici encore par le Président du Reich sur la proposition du Chancelier.

2° Au point de vue des attributions, il existe une différence encore plus profonde entre le Chancelier et les Ministres. Le principe est le suivant : le Chancelier fixe et fixe seul les directives de la politique du gouvernement; les autres ministres dirigent les affaires de leur département dans le cadre de ces directives (art. 56). En d'autres termes, il semble bien que la Constitution allemande, sans le dire expressément, veut établir la distinction classique entre « gouverner » et « administrer » : le Chancelier gouverne, les autres membres du Cabinet administrent. Cette distinction essentielle se retrouve plus ou moins clairement énoncée dans toutes les dispositions relatives aux attributions des Ministres.

Les Ministres ont essentiellement pour ^premier rôle d'exercer les attributions dont le Président du Reich est

en droit titulaire. Ils préparent et contresignent les ordonnances du Président; mais vont-ils tous pouvoir indifféremment contresigner et chacun d'eux pourra-t-il également contresigner toutes les décisions du Président? Nullement. Le Chancelier contresigne toutes les décisions qui engagent la politique générale du Gouvernement, mais il est compétent aussi pour contresigner les autres.. Les Ministres ne contresignent que les ordonnances qui touchent aux affaires de leurs départements respectifs. D'où cette conséquence : quand une ordonnance du Président est contresignée par un, Ministre, on peut en déduire que le Gouvernement considère l'affaire comme purement administrative. Toute décision qui présente une certaine importance politique ou bien est contresignée par le Chancelier seul ou bien l'est à la fois par le Chancelier et le Ministre compétent.

Les Ministres ont en second lieu des attributions propres : ils prennent des décisions générales ou individuelles qu'ils signent eux-mêmes. Or, ces décisions sont de deux sortes : les unes doivent être délibérées et arrêtées en Conseil des Ministres, les autres sont prises par les Ministres individuellement.

Il y a d'abord des attributions que les Ministres exercent en Conseil des Ministres, et ici apparaît encore plus nettement le caractère mixte de la réglementation édictée par la Constitution. La situation prédominante faite au Chancelier ressort du fait qu'il préside le Conseil des Ministres (quand le Président du Reich n'y assiste pas) et que, au cas de partage des voix, sa voix est prépondérante. On s'est demandé s'il pourrait être mis en minorité et ce qui adviendrait dans ce cas. Théoriquement, par application du principe de la collégialité, la décision prise à la majorité devrait toujours être exécutée, mais il semble bien que le Ministère ne puisse pas aller contre l'opinion du Chancelier, qui a seul qualité pour fixer les lignes générales de la politique et qui d'ailleurs peut toujours menacer de se retirer, ce qui entraînerait la chute du Minis-

tère entier. Le Conseil des Ministres, comme toute assemblée délibérante, a un règlement intérieur qu'il arrête luimême et qui doit être approuvé par le Président.

En sens inverse, le système de la collégialité trouve une très large application dans l'ensemble des mesures d'après lesquelles le Conseil des Ministres est investi des plus importantes parmi les attributions qui appartiennent en propre aux Ministres. Le Chancelier a fixé les directives de la politique que suivra le Gouvernement, mais il faut s'assurer que la politique pratiquée par les Ministres dans leur département est conforme à ces directives, comme aussi qu'elle n'est pas contraire aux intérêts ou à la politique des autres départements. Aussi la Constitution énumère-t-elle elle-même un certain nombre de matières qui ne peuvent être traitées qu'en Conseil des Ministres, et elle décide que les lois ordinaires pourront à leur tour allonger cette énumération. Ces matières sont :

1" Tous les projets de loi. A l'inverse de ce qui se passe en France, en effet, ce n'est pas le chef de l'Etat qui a l'initiative des lois, mais le Conseil des Ministres. Tous les projets de loi émanant du Gouvernement doivent être délibérés et arrêtés en Conseil avant d'être envoyés au Reichsrat.

2° Toutes les affaires qui rentrent dans la compétence de plusieurs Ministres, et sur lesquelles ceux-ci ne peuvent pas se mettre d'accord.

3° Les arrêtés réglementaires. Il n'y a pas en Allemagne d'organe qui ait une compétence générale pour faire des règlements : un organe ne peut édicter de règlements que dans la limite et pour le but que lui ont assignés la Constitution ou les lois. On a vu que tel était le cas pour le Président ; tel est aussi le cas pour le Gouvernement. Le Gouvernement du Reich peut faire des règlements dans trois séries d'hypothèses :

a) Quelquefois le Gouvernement du Reich a qualité pour édicter seiil un règlement ; il en est ainsi notamment quand il s'agit de prescrire des mesures administratives

de caractère général nécessaires pour l'exécution d'une loi (art. 77).

b) Quelquefois le Gouvernement ne peut édicter de règlement qu'avec l'approbation du Reichsrat ; il en est ainsi notamment dans les circonstances visées aux articles 88, 91, 77, al. 2, de la Constitution.

c) Enfin la loi du 17 avril 1919 « sur une forme simplifiée de législation relativement à l'économie pendant l'époque de transition » a donné au Gouvernement du Reich le pouvoir de faire sous certaines conditions de véritables lois par ordonnances : d'après cette loi, le Gouvernement peut faire des règlements ayant force de loi, peut même par conséquent modifier les lois antérieures à condition qu'il ait l'assentiment du Reichsrat et dune commission de 28 membres nommés par V Assemblée nationale.

Les Ministres ont enfin des attributions qu'ils exercent individuellement : ce sont en principe des attributions purement administratives.

III. — La distinction établie par la Constitution entre le Chancelier et les Ministres se retrouve encore en ce qui concerne leur responsabilité politique. Leur rôle étant différent, il est logique que leur responsabilité soit engagée dans des conditions différentes.

Le Chancelier et les Ministres sont également responsables devant le Reichstag : « ils ont besoin pour l'exercice de leur fonction, dit l'article o4, de la confiance du Reichstag; chacun d'eux doit se retirer lorsque le Reichstag lui refuse sa confiance par un vote express ». A prendre cet article à la lettre, on pourrait croire qu'il n'existe pas de responsabilité solidaire et que seuls les Ministres doivent se retirer qui on fait l'objet d'un vote de défiance. Il ne semble pas cependant que ce soit là la signification véritable de l'article o4. Le sens en apparaît plus clair, si on le rapproche de l'article 36. De ces deux articles combinés il résulte ceci : le Chancelier et les

Ministres sont responsables de la même façon devant le Reichstag, mais les motifs qui engagent leur responsabilité sont différents. Le Chancelier porte la responsabilité des directives générales de la politique, c'est-à-dire des principes et des plans de grande envergure, à l'exclusion des mesures administratives. Au contraire, les Ministres sont responsables non pas de la direction générale de la politique, mais de la manière dont ils dirigent leur département.

De plus, la responsabilité politique de tous les Ministres est engagée par les décisions qui ont été prises en Conseil.

Quant à la responsabilité pénale et à la responsabilité civile, le Chancelier et les Ministres sont placés sur le même pied, et ils répondent de leurs infractions pénales et de leurs délits civils dans les mêmes conditions que le Président du Reich.

g 2. - LE F0NCT10NNEM!-:NT des REGLES CONSTITUTIONNELLES : COMMENT SE FORME, VIT, SE DISLOQUE UN MINISTÈRE

On vient de voir que la Constitution a tenté une sorte de codification des règles du régime parlementaire, tel que l'ont conçu ses auteurs : elle voulait ainsi se donner la garantie que ce régime, nouveau en Allemagne, se développerait dans la voie fixe qu'elle lui traçait. Il est intéressant de rechercher comment jusqu'à aujourd'hui les hommes d'Etat allemands ont pratiqué ces règles. A cet effet, il semble que le mieux qu'on puisse faire, c'est de décrire comment en fait se forme, vit et se disloque un Ministère.

1. — Normalement, et il doit en être ainsi d'après la Constitution allemande, quand il s'agit de former un nouveau Ministère, le chef de l'Etat charge un homme politique de constituer un Cabinet et d'assumer la direction des affaires. Celui-ci se choisit des collaborateurs avec

lesquels il est ou se met d'accord pour travailler en commun à la réalisation d'un programme précis. Le Ministère, une fois constitué, se présente devant le Parlement et lui soumet son programme. Si le Parlement accepte, le Ministère se met à la tâche; au cas contraire, il se retire. La crise ministérielle est de toute façon dénouée en quelques jours.

En Allemagne, c'est toujours une affaire extrêmement compliquée que de former un Ministère. Au lieu de deux grands partis — ce qui est vraisemblablement la condition idéale et en tout cas traditionnelle du fonctionnement normal du régime parlementaire — , il y a cinq ou six partis, dont aucun ne comprend un nombre suffisant de membres pour avoir à lui seul la majorité; da plus, les difficultés du gouvernement sont presque inextricables et le parti qui accepte une part du pouvoir n'ignore pas le risque qu'il court de s'y user rapidement. Aussi les partis ne se prêtent-ils pas toujours de bonne grâce à ce risque et ils préfèrent parfois égoïstement l'attitude et le rôle commodes de l'opposant à la lourde et périlleuse charge du gouvernant. Alors qu'un parti politique digne de ce nom doit avoir un programme de l'excellence duquel il est convaincu, et ne doit pas avoir de plus grand désir que d'arriver au pouvoir pour le réaliser, les partis en Allemagne, peu sûrs de leur programme, préfèrent, avant d'en tenter l'application, attendre que l'insuffisance du programme des autres partis ait été préalablement démontrée.

Quand s'ouvre une crise ministérielle, commence en même temps une période de difticiles négociations. Chaque fraction se réunit et discute de l'attitude qu'elle va prendre, elle examine si elle acceptera ou non de participer au Gouvernement. La réponse à cette dernière question dépend le plus souvent de celle de savoir si telle autre fraction consentira ou non à assumer elle-même une partie du pouvoir. Puis les hommes de confiance ou les chefs des partis se réunissent entre eux ; ils cherchent un terrain

d'entente. Le Président du iieich est tenu naturellement au courant de ces négociations; quelquefois des réunions ont lieu en sa présence. On discute sur le programme du futur gouvernement et surtout sur le choix des futurs ministres; chaque fraction désigne ses hommes. Quand l'accord est réalisé, le Président du Reich fait les nominations. Mais il est arrivé une fois que véritablement la tâche de former le gouvernement était très difficile ; c'était après les élections du 6 juin 1920 qui avaient donné aux partis une composition numérique telle qu'aucune majorité n'était pratiquement possible, quelque combinaison qu'on envisageât. Les fractions délibéraient et se querellaient sans pouvoir aboutir à un accord; alors le Président a chargé un homme d'Etat du Centre, non pas de constituer un Ministère, mais de servir d'intermédiaire entre les fractions et de les amener à un accord. C'est de cette gestation qu'est sorti le Ministère Fehrenbach. Ainsi le gouvernement est constitué non point par un acte de libre décision du Président, mais par un accord entre les fractions.

D'où ces conséquences :

D'abord, les crises sont très longues : celle d'où est sorti le cabinet Fehrenbach a duré 19 jours. Or, surtout dans un pays dont la situation est aussi difficile à tous égards que celle de l'Allemagne, un tel laps de temps sans gouvernement, tout entier passé à des délibérations et à des discussions entre politiciens, est évidemment chose déplorable.

Ensuite, non seulement les Ministères ne sont pas homogènes, ce qui est la conséquence forcée du fait qu'aucun parti n'a la majorité au Reichstag, mais ils sont hétérogènes d'une manière fixe et invariable. Constituer un Gouvernement, c'est d'abord faire une règle de trois : les Ministres sont pris dans les fractions qui participent au Gouvernement (ceux . qui n'appartiennent pas au Reichstag étant pris parmi les membres du parti que représente dans l'Assemblée la fraction), et chaque parti a

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droit à un nombre de Ministres proportionnel au nombre de ses membres au Reichstag. Sauf exception, le nombre des nîembres appartenant à un parti dans un cabinet doit rester identique à lui-même, et, si un Ministre se retire ou est renversé isolément, la fraction auquel il appartient désigne son remplaçant. Si par suite des circonstances une autre fraction est appelée à combler la place vacante, cette fraction cède par compensation à la première un autre siège ministériel. Enfin, la composition du Ministère doit rester invariable pendant toute la législature.

Le premier Ministère qui ait été constitué après la réunion de l'Assemblée nationale, en février 1919, comprend, avec Scheidemann, son Président, 11 membres chefs de départements et 3 ministres sans portefeuille. Les fractions dont la coalition assume le gouvernement sont : la fraction social-démocrate,, qui comprend dans l'Assemblée 163 membres, celle des Démocrates, qui en compte 74, et le Centre qui en a 89. Les Sociaî-Démocrates sont exactement deux fois plus nombreux que les deux autres fraclions réunies : ils ont ainsi, dans un cabinet qui compte 14 membres, 7 sièges, dont celui du Président. Les autres sièges sont attribués 4 aux Démocrates et 3 au Centre. Pendant toute la durée de l'Assemblée nationale (à part les trois mois de l'été 1919, où les Démocrates, qui n'ont pas voulu signer le traité de paix, restent volontairement éloignés des affaires), les Ministères et les Ministres peuvent changer, mais la composition du Ministère reste à peu près identique. Le dernier cabinet formé sous cette Assemblée, le cabinet Hermann Muller, comprend au moment de sa constitution (mars 1920) 11 Ministres dont 1 sans portefeuille ; et il est entendu qu'il se complétera ultérieurement par trois autres Ministres non encore désignés. Parmi les 11 membres du début, il y a o Social- Démocrates, 3 Démocrates et 3 membres du Centre. Quant au premier ministère constitué après les élections de 1920, il comprend o membres du Centre, dont le Chancelier Fehrenbach, 3 membres de la Volkspartei, et 2 Démo-

crates — ce qui correspond à peu près à l'importance respective de ces fractions (68, 62, 45 membres) (1).

En outre, le nombre des Ministres est variable; au lieu d'avoir un nombre fixe de départements correspondant à une répartition rationnelle des affaires, on crée ou supprime des ministères suivant les nécessités auxquelles il faut faire face pour satisfaire aux exigences de telle ou telle fraction. Le ministère Scheidemann a un Ministre des Finances : mais les ministères Bauer, Hermann Muller, Fehrenbach ont, à côté du Ministre des Finances, un Ministre du Trésor. Par contre, il y a dans le cabinet Scheidemann un Ministre de l'Économie (Wissel) et un Ministre du Ravitaillement (Robert Schmidt) : ces deux Ministres gardent leur portefeuille dans le cabinet Bauer, formé en juin 1919. Puis, des dissentiments s'étant élevés entre Wissel et les autres membres du Cabinet, Wissel se retire ; mais on ne le remplace pas et on fond les deux ministères en un seul. Les deux ministères sont de nouveau séparés et pourvus de titulaires distincts dans les cabinets Hermann Muller et Fehrenbach. De même il y a suivant les cas et les circonstances des Ministres sans portefeuille, en nombre variable, ou il n'y en a pas.

Quelquefois, malgré toutes les négociations entreprises et toutes les combinaisons possibles, les fractions de la coalition nécessaire pour qu'une majorité puisse se constituer n'arrivent pas à se mettre d'accord. Gomme il faut pourtant bien qu'un gouvernement à la fin se constitue, telle ou telle fraction qui refuse d'entrer dans la combinaison promet néanmoins son appui ou sa neutralité à celles qui ont l'imprudent courage de participer au Gouvernement. Quand le ministère Fehrenbach fut constitué, il ne pouvait compter que sur les voix des fractions représentées dans son sein et ne réunissait environ que 200 voix dans une Assemblée de 466 députés. Mais les Social-Démocrates lui promirent jusqu'à nouvel ordre de

(1) 11 comprend en outre 2 membres qui n'appartiennent à aucun parti : Le Ministre des Affaires étrangères et le Ministre des Transports.

ne pas le renverser. La conséquence de ceci, c'est qu'il est véritablement en tutelle, et qu'il doit dans une certaine mesure se plier aux injonctions des Social-Démocrates ; mais d'autre part ceux-ci, bien qu'ayant refusé d'entrer dans la combinaison, sont indirectement responsables des actes du ministère aussi longtemps qu'ils le toléreront au pouvoir. Lorsque tous les accords nécessaires sont conclus, le Ministère se présente devant le Reichstag ; il lit sa déclaration et une grande discussion politique commence. Mais le programme ayant été d'avance soumis aux fractions, parfois même corrigé et recorrigé dans des réunions interfractionnelles, le Ministère est sûr de sa majorité et les discours sont exclusivement des manifestations par lesquelles chaque parti explique pourquoi il est avec ou contre le Ministère,

2° Le gouvernement parlementaire peut, dans la pratique, revêtir deux formes difTérentes : le gouvernement de Cabinet et le gouvernement par l'Assemblée. Dans le gouvernement de Cabinet, c'est le Conseil des Ministres qui gouverne et c'est de lui que part l'impulsion donnée à la politique générale ; il est le guide et le chef de l'Assemblée dont il possède la confiance. On dit, au contraire, qu'il y a gouvernement par l'Assemblée quand le ministère se borne à exécuter les décisions du Parlement et à suivre l'impulsion donnée par ce dernier.

En Allemagne, sans qu'on puisse dire que le Reichstag ait une autorité considérable, il semble bien que les Ministres prennent peu d'initiatives et qu'ils se contentent le plus souvent de suivre les impulsions de l'Assemblée. C'est que le contrat qui a présidé à la formation du Cabinet continue à produire ses effets. Les Ministres ou bien sont les présidents des fractions ou bien ont été présentés au Président par les fractions : comment pourraient-ils en être complètement indépendants? Il se passe quelque chose d'analogue à ce qu'on appelait en France « le bloc des Gauches » sous le Ministère Combes. Toutes les

mesures importantes sont délibérées d'abord entre le Gouvernement et les fractions, et le ministère n'agit qu'après entente avec les fractions de la majorité ; au lieu de se mettre ù la tête de la majorité et de revendiquer la responsabilité des mesures qu'il croit devoir prendre, il s'entend d'abord avec elle : peut-être ne peut-on pas dire qu'il suit les directives données par celles-ci; il semble, en tous cas, qu'il n'agit que l'entente avec la majorité préalablement assurée. '

Probablement, d'ailleurs, dans les circonstances critiques que traverse l'Allemagne et étant donné la manière dont sont organisées les fractions, est-il impossible de faire autrement. Un chef de gouvernement, nommé par le chef du pouvoir exécutif sur un programme donné pour réaliser ce programme, peut agir avec indépendance, car ce programme se crée sa majorité à lui-même. Si même il ne dispose pas d'une majorité stable, il peut s'appuyer sur des minorités et, suivant les cas, se créer des majorités différentes : il y a des actes que personne né peut critiquer, et il y a des succès qui anéantissent une opposition. Mais tel n'est pas le cas en Allemagne, où le Ministère reste lié par le contrat qui a présidé à sa naissance.

3" Les remarques qui précèdent suffisent à expliquer le fait suivant : depuis l'établissement du régime parlementaire en Allemagne, aucun mifiistère n'a Jamais été renversé par le Reichstag. Gomment pourrait-il l'être, s'il se conforme aux clauses du contrat et si, avant chaque décision périlleuse, il s'assure de l'approbation de la majorité? Et d'autre part, s'il ne peut pas obtenir cette approbation ou s'il ne veut pas accepter la politique voulue par les fractions de la majorité, pourquoi aller devant l'Assemblée et engager une bataille perdue d'avance? Il se retire.

Donc, le Ministère n'est jamais renversé : il se retire ; à vrai dire, il ne se retire pas, il se transforme. Le personnel ministrable est très restreint et les fractions présentent presque toujours les mêmes hommes. On a déjà une cer-

taine indication sur les hommes qui entreront dans un cabinet, quand on sait quelles fractions participent à sa formation. De plus les possibilités de combinaisons sont assez réduites pour une même Chambre : depuis le début de février 1919, quatre fractions seulement ont pris part au pouvoir (la, Volkspartei depuis juin 1920 seulement). Il est inévitable que, dans chaque combinaison nouvelle, il reste au moins deux fractions ayant déjà appartenu à la précédente. Tout naturellement ces fractions laissent, sauf exception, leurs hommes au pouvoir : pourquoi changer? Une partie importante du ministère ancien sera donc toujours maintenue dans le ministère nouveau.

En juin 1919, le cabinet Scheidemann, qai comptait des Social-Démocrates, des Démocrates et des membres du Centre , est remplacé par un cabinet Bauer, dans lequel n'entrent que le Centre et les Social-Démocrates : les membres de ces deux fractions q-ui étaient dans le cabinet Scheidemann restent dans le cabinet Bauer et il suffit de remplacer par d'antres membres de ces fractions les places laissées vacantes par le départ de Scheidemann et des Démocrates. En mars 1920, le cabinet Bauer (dans lequel en octobre 1919 sont rentrés les Démocrates) essaye, après le coup d'Etat de Kapp, une nouvelle transformalion. Des conférences ont lieu auxquelles prennent part le Président du Reich, les Ministres, les représentants des partis, et dans lesquelles on discute sur la question de savoir quels ministres resteront, quels ministres s'en iront. A mesure que ces discussions se prolongent, le nombre des Ministres qui doivent rester augmente. Mais les syndicats interviennent et exigent la retraite de tout le cabinet. Bauer s'incline. Néanmoins le cabinet Hermann Muller, qui est alors constitué, conserve plusieurs membres du précédent cabinet, notamment Hermann Muller luimême, qui de Ministre des Affaires Etrangères devient Chancelier, et Bauer qui de Chancelier devient Ministre du Trésor. Même procédure pour la constitution du cabinet Fehrenbach : on s'attendait à ce qu'un ministère venant

après des élections qui ont marqué un changement considérable dans la situation politique, puisque les Social- Démocrates se retirent du pouvoir et que la Volskpartei y arrive, traduisît ce changement par une modification plus profonde que de coutume dans son personnel; or sur 13 membres, 5 appartenaient déjà au cabinet Muller.

Il n'apparaît pas ainsi que la tentative faite par la Constitution pour réglementer, aussi précisément que faire se peut, le fonctionnement du gouvernement de Cabinet ait, jusqu'à maintenant du moins, produit des résultats très appréciables dans la pratique du parlementarisme. L'Allemagne débute en un point où sont à peine parvenus (si même ils y sont déjà arrivés) les pays qui pratiquent depuis de longues années le gouvernement parlementaire : cabinet de concentration, cabinet de défense républicaine, cabinet de transition, bloc du centre... sont-ce là des déformations accidentelles du régime parlementaire ou des formes vers lesquelles tend nécessairement son évolution? On assure, en Allemagne, que ces pratiques, évidemment peu compatibles avec la conception du parlementarisme aussi bien qu'avec la réglementation qui en est faite dans la Constitution, s'expliquent par l'état révolutionnaire dans lequel se trouve encore ce pays, mais qu'elles disparaîtront, si l'Allemagne retrouve un jour son équilibre, pour faire place à une application correcte et complète des règles constitutionnelles.

SECTION IV

LE REICHSRAT

Le Reichsrat est placé par la Constitution à côté du Reichstag, du Président et du Gouvernement, et il a pour rôle de représenter auprès d'eux, en matière législative et administrative, les Pays du Reich.

gl. -LES CARACTERES GENERAUX DU REICHSRAT

Le Reichsrat constitue la liaison entre le Reich et les Pays. Alors que la volonté du peuple allemand tout entier se manifeste par le Reichstag, le Reichsrat traduit la volonté des Pays, telle qu'elle est conçue par leurs gouvernements.

Le Reichsrat est le représentant dans le Reich du principe fédéraliste. Il est l'organe fédéraliste du Reich : il s'ajoute à ce titre aux organes unitaires et les complète.

Le Reichsrat s'est substitué à la Commission des Etats de la Constitution provisoire et au Bundesrat de l'ancienne Constitution ; mais comme l'idée unitaire a fait des progrès importants, le Reichstag a été doté de pouvoirs considérablement moins étendus que le Bundesrat. Celui-ci, qui représentait l'ensemble des gouvernements confédérés, était le titulaire de la souveraineté dans l'Empire. Le Reichsrat au contraire, la nouvelle Constitution plaçant la souveraineté dans le peuple allemand, n'est qu'un organe par lequel les gouvernements des Pays participent aux pouvoirs législatif et exécutif du Reich. Au lieu d'être doué par rapport au Reichstag d'un pouvoir égal ou même supérieur, comme était l'ancien Bundesrat, il ne lui est juxtaposé qu'avec des attributions très limitées.

La question de savoir s'il ne conviendrait pas d'organiser, au lieu du Reichsrat, une Chambre des Etats qui aurait représenté, non point les gouvernements, mais la population des Pays, a été très vivement débattue. On se rappelle que c'est cette dernière solution que proposait le projet Preuss : la Chambre des États devait être composée des députés des Républiques allemandes. Ces députés devaient être élus par les Diètes des Républiques et pris parmi les nationaux de ces Républiques. En principe, chaque Pays aurait eu un député par million d'habitants.

Un tel organisme aurait constitué une application très caractérisée de l'idée centraliste, mais on estima qu'il

aurait simplement été, à côté du Reichstag, une nouvelle représentation populaire, et que, ce faisant, on n'aurait pas tenu compte de la nécessité qui s'imposait d'organiser une représentation des Etats. Il fallait en effet qu'un organe fût créé, dans lequel l'équilibre entre les vœux et les besoins du Reich d'une part, les vœux et les besoins des Pays de l'autre pût être réalisé, si on ne voulait pas supprimer complètement la structure fédérale du Reich et en faire simplement un Etat unitaire. Cet organisme devait comprendre des représentants techniques et professionnels des intérêts des Pays, en dehors de toute idée et de tout programme de parti; c'est-à-dire des représentants des gouvernements des Pays et non point des représentants politiques. Aussi l'Assemblée nationale se décida-t-elle pour un Reichsrat organisé sur le modèle de l'ancien Bundesrat et représentant les gouvernements des Pays, mais doté de pouvoirs moins étendus.

Le Reichsrat en effet diffère profondément, quant à sa compétence, du Bundesrat. 11 a complètement perdu le caractère de souveraineté que possédait le Bundesrat, il n'a même plus le droit d'édicter des règlements administratifs, ce droit lui ayant été enlevé pour être donné au Gouvernement : il a cessé d'être, à côté du Reichstag, un organe législatif investi de droits égaux à ceux du Reichstag et il n'a plus qu'un droit très restreint de collaboration à l'œuvre législative.

Telle quelle, cette institution tient compte à la fois de la tradition historique et de la situation actuelle du Reich, mais elle marque en même temps un progrès dans le sens d'une unité plus forte du Reich et elle doit faciliter dans l'avenir un nouveau développement de l'idée unitaire.

g 2. ~ LA COMPOSITION ET LE FONCTIONNEMENT DU REICHSRAT

« Chaque Pays a au moins une voix au Reichsrat; les Pays plus importants reçoivent une voix par million d'ha-

bitants. Un excédent qui correspond au moins aii nombre des habitants du plus petit Pays est compté pour un million entier. Aucun Pays ne peut être représenté par plus des deux cinquièmes de toutes les voix » (art. 61).

Le projet primitif disposait que trois ans après la mise en vigueur de la Constitution les petits Pays ayant moins d'un million d'habitants perdraient le droit d'être représentés au Reichsrat. Le but évident de cette disposition était de contraindre, par un moyen détourné, les petits Pays à se fondre les uns dans les autres, comme aussi d'empêcher des parcelles peu importantes de territoires de chercher à s'ériger en Pays distincts. Cette mesure n'a cependant pas été acceptée par la Commission. On sait qu'à sa place cette Commission et l'Assemblée nationale ont accepté une résolution invitant le gouvernement à s'entremettre pour réaliser l'union des petits Pays (1).

(1) L'article 61 prévoyait en outre qu'après sa réunion au Reicli allemand l'Autriche aurait le droit de participer au Reichsrat avec le chiffre de voix correspondant à sa population : jusque-là les représentants de l'Autriche allemande auraient voix consultative. Cette disposition, contraire dans sa lettre comme dans son esprit à l'article 80 du Traité de paix, a motivé une protestation du Conseil Suprême des puissances alliées et associées. Une première note du 2 septembre 1919 en exigeait la suppression par voie de révision constitutionnelle dans un délai de quinze jours. Le 5 septembre, le Gouvernement allemand répondait qu'aucun article quel qu'il siit de la Constitution ne pouvait être en contradiction avec le Traité de paix, car l'article 78, al. 2, spécifie expressément qu'aucune disposition constitutionnelle ne peut porter atteinte au Traité. Cette réponse parut à juste titre insuffisante aux Alliés : l'article 78. al. 2 constituait sans doute de la part des rédacteurs de la Constitution une excellente mesure de précaution lorsqu'il s'agissait de contradictions entre la Constitution et le Traité non prévues d'avance et que la pratique ferait découvrir : mais la contradiction signalée par la note des Alliés du 2 septembre était trop claire el évidente pour ne pas avoir été voulue; aussi les Puissances alliées demandaient-elles au gouvernement allemand de consigner sans retard dans un document diplomatique l'interprétation contenue dans sa note du 3 septembre. Voici le texte de l'annexe qui en conséquence a été signée par le Gouvernement allemand et ratifiée ensuite par l'Assemblée nationale :

« Le Soussigné, dûment autorisé au nom du gouvernement allemand, reconnaît et déclare que foutes les prescriptions de la Constitution allemande du 11 août 1919, qui sont en contradiction avec les stipulations du traité de paix signé à Versailles le 28 juin 1919, sont sans valeur et que, notamment, l'admission des représentants autrichiens au Reichsrat ne peut avoir lieu que si, conformément à l'article 80 du Traité de paix, la Ligue des Nations adhère à une modification conforme de la situa-