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plus grands personnages que lui, mais ils l’étaient sans comparaison possible. Aussitôt que la Chambre était réunie, lord Thurlow s’élevait beaucoup au-dessus d’eux. Il avait le don de la parolcetles ducsne l’avaient point. Il pouvait traiter en une demi- heure des affaires que ceux-ci auraient mis toute une journée à comprendre et à traiter, si même ils avaient pu y arriver. Quand un pair, ennemi de son influence, était assez sot pour le railler de sa naissance, il lui imposait silence en disant que mieux vaut devoir sa situation à soi -même qu’à ses ancêtres, la noblesse acquise par droit de naissance n’étant que « l’accident d’un accident».
Une chambre ainsi composée n’était pas faite pour plaire aux grands personnages de l’aristocratie. Il ne pouvait leur convenir de jouer dans leur propre assemblée un rôle que pourtant ils y avaient toujours eu, un rôle qui les mettait au-dessous de l’avocat arrivé d’hier seulement aux honneurs, dont on pouvait dire que tout le monde l’avait connu sans procès à plaider, parlant pour de l’argent, et courant après les pièces de cent sous. Les principaux pairs ne tiraient aucun lustre de leur présence dans la Chambre, au contraire ils y perdaient leur prestige. Pour se tirer d’embarras ils eurent recours à deux expédients. D’abord, ils inventèrent les procurations, qui leur permirent de voter sans être présents, sans s’exposer à être offensés par la vigueur des invectives, sans encourir le risque du ridicule, sans quitter leurs
manoirs ou le palais de la ville où ils étaient des demi-dieux. Ensuite, dans la Chambre des communes, et cet expédient était encore plus efficace, ils cherchèrent à exercer T influence qui leur échappait dans la Chambre des lords. C’est par cette voie indirecte qu’un seigneur puissant dans les campagnes, capable de contribuer pour moitié à l’élection de deux représentants de comtés et de nommer deux représentants de bourgs, procurant peut-être leurs sièges à des membres partisans du gouvernement, disposant même parfois de celui qu’occupait le chef de l’opposition, se trouvait devenir un personnage plus influent qu’il ne l’eût été en allant dans sa propre chambre écouter les paroles du chancelier. Aussi la Chambre des lords, même lorsqu’elle était composée des premiers personnages du royaume, n’avait déjà plus qu’une influence secondaire ; car les principaux pairs, ceux qui avaient la plus grande importance sociale, tenant presque tout leur pouvoir de l’influence latente, mais énorme en réalité qu’ils exerçaient dans la Chambre des communes, demeuraient à peu près indifférents aux discussions de la chambre haute.
Quand on cesse de considérer la Chambre des lords sous son aspect imposant pour l’examiner par son côté strictement utile, on trouve que notre théorie constitutionnelle, comme la plupart des œuvres de ce genre, fourmille de fautes. D’après cette théorie, la Chambre des lords serait un État du Royaume du
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môme ordre et du même rang que la Chambre des communes, elle serait la branche aristocratique du Parlement , comme la Chambre des communes en est la branche populaire, et cette dernière n’aurait, en vertu du droit constitutionnel, qu’une autorité égale à celle de sa rivale. Cette doctrine est complètement fausse ; il est à remarquer au contraire, et c’est là un des avantages particuliers de la Constitution anglaise, que nous avons une Chambre haute dont l’autorité, quoique réelle en somme, est toujours moins grande que celle de la Chambre des communes.
C’est évidemment un inconvénient que d’avoir deux Chambres diverses et à pouvoirs égaux. Chacune d’elles a le droit d’entraver l’œuvre de la législation qui, à un moment donné, peut être très-nécessaire. Nous en avons en ce moment la meilleure preuve possible : La Chambre haute de notre colonie de Victoria, où siègent les riches producteurs de laine, est en désaccord avec la Chambre basse de ce pays et, par suite, la plus grande partie des affaires se trouve suspendue. Sans l’emploi d’un singulier stratagème, toute la machine gouvernementale cesserait de fonctionner. La plupart des constitutions ont ce vice. On le rencontre dans celles qui régissent les deux principales républiques du monde. D’après la constitution des États-Unis et d’après celle de la Suisse, la Chambre haute a autant d’autorité que l’autre Chambre; elle pourrait lui créer des difficultés extrêmes et, si bon lui semblait, la paralyser en-
tièrement; si elle ne le fait pas, il faut moins en savoir gré. aux règles constitutionnelles qu’à la sagesse des membres qui composent la Chambre haute. Dans les deux constitutions précitées, cette dangereuse division de pouvoirs s’appuie sur une doctrine particulière dont je n’ai pas à m’occuper en ce moment. On prétend qu’il doit exister dans un gouvernement Fédéral quelque institution, quelque autorité, quelque corps possédant un droit de veto et représentant sur le pied de l’égalité chacun des États qui composent la confédération. J’avoue que cette doctrine ne me paraît pas de la dernière évidence, et qu’elle est plutôt fondée sur des allégations que sur des preuves. L’État de Delaware n’a en réalité ni le même pouvoir ni la même influence que l’État de New-York, et vous ne le rendrez pas l’égal de celui-ci en lui accordant un droit égal de veto dans la Chambre haute. Si l’on se reporte à l’origine historique de la Constitution, on comprend cette anomalie. Les petits
Etats devaient naturellement tenir à introduire dans la Constitution fédérale quelque témoignage significatif, quelque souvenir de leur ancienne indépendance. Mais autre chose est pour une institution de satisfaire les sentiments naturels et de répondre aux besoins politiques. S’il est vrai qu’un gouvernement fédéral doit renfermer une Chambre haute, qui puisse, au besoin, avoir le dernier mot dans certaines questions, ce n’en est pas moins une cause de conflit et un grave inconvénient à ajouter aux nom-
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breuses imperfections qui caractérisent cette forme de gouvernement. Une imperfection, pour être nécessaire, n’en est pas moins une imperfection.
Dans toute constitution, l’autorité doit résider quelque part. Le pouvoir souverain doit être remis à qui peut l’exercer. C’est ce que les Anglais ont fait. La Chambre des lords, au moment de l’acte de réforme de 1832, était aussi mal disposée envers la Chambre des communes que peut l’être, à Victoria, la Chambre haute vis-à-vis de la Chambre basse; elle fut cependant obligée de lui accorder son concours. La couronne ayant le droit de créer de nouveaux pairs, le roi d’alors promit à son ministère d’user de cette prérogative. Pour éviter ce précédent qui ne lui plaisait point, la Chambre des lords consentit à adopter le bill. On n’usa pas de la prérogative, mais on vit bien qu’elle était aussi utile qu’énergique. De meme qu’il suffit à un patron de savoir que ses ouvriers peuvent se mettre en grève, pour qu’il leur fasse des concessions dans le but d’éviter la grève, de même il a suffi que la volonté royale, d’accord avec l’opinion populaire, pût imposer à la Chambre haute de nouveaux membres destinés à dompter son opposition, pour que cette dernière ait été amenée à faire des concessions.
Depuis l’acte de réforme, les fonctions que la Chambre des lords avait eues dans l’histoire ont été très-modifiées. Avant cet acte, si ce n’était pas à proprement parler une Chambre dirigeante, c’était du
moins une Chambre de directeurs. Elle renfermait les membres principaux de la noblesse dont l’inlluence était prépondérante dans la Chambre des communes. L’influence de l’aristocratie était si puissante dans cette dernière Chambre, que jamais on n’eut à craindre de voir l’accord se rompre entre les deux Chambres du Parlement. Quand les deux Chambres entraient en conflit, c’était, comme dans la grande affaire d’Aylesbury, au sujet de leurs privilèges respectifs, et non pas à propos de la politique nationale. L’influence de la noblesse dominait à un tel point, qu’il ne lui était pas nécessaire de s’étendre. Bien que très-différente alors sur ce point de ce qu’elle est aujourd’hui, la constitution anglaise n’était pas entachée du vice qui se trouve dans la constitution de Victoria et dans celle de la Suisse. Elle n’exigeait pas que les deux Chambres eussent une origine distincte; toutes deux, au contraire, procédaient delà même source, car l’élément prépondérant était le même dans l’une et dans l’autre, et tout danger de conflit était écarté, grâce à cette unité latente.
La Chambre des lords est devenue, depuis l’acte de réforme, une Chambre de révision ayant une autorité suspensive. Elle peut modifier ou rejeter les bills dont le vole n’est pas réclamé avec insistance par la Chambre des communes, et sur lesquels l’opinion publique est encore indécise. Le veto des lords est pour ainsi dire conditionnel. Quand ils s’opposent à une mesure, c’est à peu près comme s’ils disaient ;
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« Nous rejetterons ce bill une fois, deux fois, trois fois » même; mais si vous persistez nous le renvoyer, » nous finirons par l’accepter. » Ainsi la Chambre des lords n’a plus assez d’infiuence pour diriger les affaires, même d’une manière latente, mais elle peut rejeter pour un temps ou modifier les mesures proposées.
Le seul titre qu’ait le duc de Wellington au renom d’homme d’Étal, c’est qu’il a présidé à ce changement. Il voulait amener les lords à leur véritable situation, et il y parvint. En 1846, au moment de la crise provoquée par la loi sur les céréales, et lorsqu’on se demandait si la Chambre des lords résisterait ou céderait, il écrivit à celui qui est maintenant lord Derby :
« Depuis plusieurs années, et je peux dire depuis 1830, alors que je quittais le pouvoir, je me suis efforcé de diriger la Chambre des lords d’après les principes qui me paraissent motiver son existence dans notre constitution, d’après les principes conservateurs. Je me suis opposé invariablement à toutes les mesures violentes et extrêmes, ce qui n’est pas précisément le moyen d’acquérir de l’influence dans un parti politique en Angleterre, surtout dans l’opposition. J’ai toujours appuyé le gouvernement dans les occasions importantes, j’ai toujours exercé mon influence personnelle de manière à écarter le malheur d’un désaccord ou conflit quelconque entre les deux Chambres. Je vais vous citer h ce sujet quel-
ques exemples ; ils suffiront pour caractériser à vos yeux la direction que j’ai donnée au Parlement, et vous expliqueront en même temps dans une certaine mesure le pouvoir extraordinaire que j’ai exercé pendant tant d’années, sans y avoir aucun droit apparent.
» Dès que je m’aperçus des embarras dans lesquels le feu roi Guillaume s’était jeté en faisant la promesse de créer de nouveaux pairs, dont le nombre, je crois, n’était pas déterminé, je me décidai et je parvins à décider un grand nombre d’autres lords à ne point paraître dans la Chambre pendant les dernières discussions relatives à l’acte de réforme, après la rupture des négociations entamées pour former un nouveau ministère. Cette conduite mécontenta beaucoup alors notre parti ; malgré cela je crois qu’elle a sauvé l’existence de la Chambre des lords et la constitution du pays.
« Plus tard, dans la période de 1835 à 1841, je suis parvenu à obtenir de la Chambre des lords l’abandon de certains principes et de certains systèmes qui avaient dicté nos résolutions et nos votes sur les dîmes et les corporations d’Irlande, ainsi que sur d’au- « très mesures; ce qui contraria beaucoup de monde. Mais je me souviens surtout d’une circonstance, celle relative à l’union entre les provinces du haut et du bas Canada; j’avais d’abord fait de l’opposition à cette mesure; j’avais même protesté contre elle, et dans les dernières discussions je parvins à obtenir de la Chambre l’acceptation et le vote de cet acte, pour
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épargner à l’intérêt public l’inconvénient d’une lutte entre les deux Chambres sur une question d’une telle importance. J’ai encore appuyé les mesures du gouvernement et protégé l’un de ses serviteurs en Chine, le capitaine Elliot. Tout cela tendait à affaiblir mon influence auprès de quelques-uns des nôtres ; d’autres au contraire, peut-être en majorité, ont approuvé ma conduite. On sait aussi que, depuis le commencement de l’administration de lord Melbourne, j’ai eu avec lui des rapports continuels au sujet des affaires militaires à l’intérieur et à l’extérieur. Il en a été de même pour beaucoup d’autres affaires.
» Naturellement, mon influence dans le parti conservateur en était diminuée d’autant, mais mon but était de procurer aise et satisfaction au souverain et de maintenir le bon ordre. Enfin, arriva le moment où le ministère de sir Robert Peel donna sa démission, au mois de décembre dernier, et où la reine voulut charger lord John Russell de former une administration. Le 12 décembre, la reine m’écrivit la lettre dont je joins copie sous ce pli avec copie de ma réponse portant la même date; il paraît que jamais vous n’avez lu ces lettres, bien que j’en aie donné communication immédiate à sir Robert Peel. Il m’était impossible d’agir autrement que je ne l’ai dit dans ma lettre à la reine. Je suis le serviteur de la couronne et du peuple. J’ai reçu le prix et la récompense de mes services, et je me regarde comme engagé; il faut que je serve comme mon devoir m’y
oblige, tant que je pourrai le faire sans déshonneur, tant que ma santé et mes forces me le permettront; mais il est évident qu’il surviendra, qu’il doit survenir une fin aux rapports de confiance qui existaient entre le parti conservateur et moi son conseiller. J’aurais pu, sans manquer de logique, et quelquesuns même croient que j’aurais dû refuser d’appartenir au cabinet de sir Robert Peel dans la soirée du 20 décembre. J’ai la ferme conviction que si j’avais agi ainsi, le gouvernement de sir Robert Peel n’aurait pas pu s’organiser, et nous aurions eu le lendemain malin au pouvoir... et ...
» En tout cas, il est très-évident que lorsque le moment d’une détermination de ce genre sera arrivé, ce qui adviendra tôt ou tard, je n’aurai plus aucune influence sur le parti conservateur, alors même que je serais assez maladroit pour en faire l’essai. Vous trouverez dès ce moment la placclibre, Vivons n’aurez pas à appréhender quelque désaccord avec moi quand vous la prendrez, puisque, dans la lettre que j’ai adressée à la reine le 12 décembre, j’ai rompu d’avance toute liaison entre le parti conservateur et moi pour le jour où ce parti se mettrait en opposition avec le gouvernement de Sa Majesté.
» A mon avis, cette place vous est certainement destinée; vous devez exercer l’influence que j’ai exercée si longtemps dans la Chambre des communes. Maintenant, comment atteindrez-vous ce but? Sera-ce en dirigeant le parti dans ses opinions et ses décisions,
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ou bien en vous soumettant à lui? Vous remarquerez que j’ai visé à le diriger, et que j’ai réussi dans des circonstance très-importantes. Mais ce n’a pas été sans beaucoup d’efforts.
» Quant à la grave question qui se présente aujourd’hui, je tâcherai d’obtenir qu’on évite le péril d’augmenter les embarras du pays en provoquant une différence d’opinions, peut-être un conflit entre les Chambres, au sujet d’une affaire qui a souvent donné lieu de dire que leurs seigneuries y avaient un intérêt personnel. Toute fausse qu’est cette assertion en ce qui concerne chacun des lords en particulier, elle a du vrai, on ne peut le nier, en ce qui regarde les propriétaires fonciers en général. Je sais qu’il est difficile de le faire, mais je ne désespère pas néanmoins d’emporter l’acceptation du bill. Vous serez juge mieux que moi de la conduite que vous avez à tenir, et de celle qui peut le plus vraisemblablement avoir l’approbation des lords. Je crois que vous devriez engager la Chambre à voter dans le sens qui peut être le plus favorable à la conservation de l’ordre et le plus avantageux aux intérêts immédiats du pays. »
Voilà par quels moyens la Chambre des lords en est arrivée à être ce qu’elle est maintenant, c’est-àdire une Chambre qui, dans la plupart des cas, a une sorte de veto suspensif et un pouvoir de révision sans posséder d’autres droits ni d’autres pouvoirs. Ce qui nous oblige de répondre à une question : « Les choses étantainsi, quelle est alors l’utilité de cette Chambre?»
Évidemment on se trompe en disant, comme on le fait d’ordinaire , que la Chambre des lords est un rempart contre la révolution. Ainsi que le démontre à chaque ligne la lettre du duc, les plus sages d’entre les lords, ceux qui dirigent la Chambre, savent trèsbien qu’elle doit céder au peuple quand le peuple a pris une décision. Ces deux exemples, l’acte de réforme et la législation des céréales, sont tout à fait concluants. Pour la plupart des lords, la réforme c’était la révolution, le libre échange, c’était la confiscation, et ces deux mesures ensemble constituaient la ruine. S’ils ont eu jamais l’occasion de résister au peuple, c’est dans ces circonstances; mais la vérité est qu’on compterait en vain sur une Chambre secondaire , sur une Chambre haute , pour résister à une Chambre populaire, à une Chambre de la nation, quand cette Chambre populaire se prononce avec véhémence ainsi que la nation : elle n’est armée d’aucune force pour cette lutte. Toute Chambre se recrutant dans une classe privilégiée, toute Chambre représentant la minorité, pour ainsi dire, se voit bien faible et bien désarmée en face d’un mouvement national. Dans ces temps de révolution, il n’y a que deux pouvoirs : l’épée et le peuple. Le pouvoir exécutif dispose de l’épée. On sait quel grand enseignement Bonaparte donna au peuple de Paris, et quel chapitre il ajouta à la théorie des révolutions dans la journée du 18 brumaire. Un soldat énergique peut se servir de l’armée en se mettant à sa tète, mais une Chambre
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haute ne le peut en aucune façon. C’est une assemblée pacifique, composée de lords timides, de jurisconsultes âgés, ou encore de littérateurs émérites. Semblable assemblée n’a pas la force de comprimer une nation, et si la nation lui impose une mesure, il faut qu’elle l’accepte.
D’ailleurs, comme on l’a vu, la manière même de composer la Chambre haute, d’après la constitution anglaise, démontre qu’il est impossible à cette Chambre d’empêcher une révolution. La constitution renferme une prérogative exceptionnelle qui lui en enlève toute action. Le pouvoir exécutif, qui est élu par la Chambre populaire et par la nation, peut créer de nouveaux pairs, et déplacer ainsi la majorité dans la Chambre des lords. Il peut dire aux lords : « Usez de vos pouvoirs comme nous l’entendons, ou nous vous en priverons. Nous trouverons d’autres personnes pour agir à votre place; toute votre influencera s’évanouir, si vous ne l’employez pas comme nous le désirons, nous la détruirons quand il nous plaira. » Sous une pareille menace, une assemblée ne peut être un obstacle, et personne ne suppose qu’elle puisse arrêter un pouvoir exécutif entreprenant et déterminé.
La Chambre des lords, en tant que Chambre, doit être considérée non comme un rempart contre la révolution, mais comme un signal indicateur démontrant que la révolution n’est pas aux portes. Appuyée ainsi qu’elle l’est sur les vieux sentiments de respect dont on lui offre l’hommage sé-
culaire, elle est la preuve que ces convulsions des forces nouvelles, ces explosions de nouveautés qu’on nomme la révolution sont pour le moment tout à fait impossibles. Tant que les vieilles feuilles se maintiennent sur les arbres en novembre, on peut se dire qu’il y a eu peu de gelée et point de vent: de même, tant que la Chambre des lords aura encore beaucoup de pouvoir, on en pourra conclure qu’il n’y a dans le pays ni mécontentements extrêmes, ni influences do nature à causer une grande perturbation.
Suivant un préjugé longtemps répandu, l’existence de deux Chambres, l’une pour la révision, l’autre pour l’initiative des mesures, serait indispensable i\ un gouvernement libre. La première personne qui osa attaquer cette théorie et lui faire une brèche n’était guère suspecte de tendances démocratiques ni de dédain pour l’influence de l’aristocratie, c’est le lord Grey actuel. Cet homme d’État a eu l’occasion de mettre la main à l’affaire. Ayant été le premier parmi les ministres de l’Angleterre qui se soit occupé d’introduire • le système représentatif dans toutes les colonies capables d’en jouir, il se trouva en face d’une difficulté provenant de ce que les colonies renfermaient à peine assez d’individus pouvant figurer convenablement dans une assemblée, et n’avaient pas assez d’éléments pour deux Chambres. Il arriva, dès lors, et cela tout naturellement, qu’une haute assemblée y devint un danger. Ou bien cette seconde assemblée était choisie par la couronne, qui devait alors jeter les yeux sur les gens
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instruits de la colonie, ou bien elle était élue par les principaux propriétaires du pays, composant la classe la plus intelligente. Dans ces deux cas, on choisissait l’élite de la colonie pour former la haute assemblée. Il se trouvait, par conséquent, que l’assemblée populaire ne pouvait plus compter à sa tète les esprits les plus aptes à la diriger. Ces esprits d’élite, confinés dans une Chambre séparée, s’y livraient à d’inutiles causeries et peut-être à des disputes ; leur exemple prouvait qu’en concentrant les forces les meilleures on les neutralise. Malgré leur désir de bien faire, ils n’aboutissaient à rien. Quant à la Chambre basse, privée des membres qui auraient été le plus propres à la guider, elle agissait au hasard. On avait plutôt affaibli que fortifié la démocratie en l’isolant de ses adversaires les plus sages, sans donner à ceux-ci de l’influence. Dès que l’expérience eut révélé ou paru révéler ces défauts , la théorie d’après laquelle deux Chambres sont indispensables à la marche d’un gouvernement libre fut bientôt réduite au néant.
Avec une Chambre basse qui serait parfaite, on n’aurait guère besoin d’une Chambre haute. Si notre Chambre des communes était un idéal, si elle représentait parfaitement la nation, si elle se montrait toujours modérée et éloignée des passions politiques, si, renfermant des gens de loisir elle n’omettait jamais les formes lentes et régulières qui seules peuvent conduire à un bon jugement , il est certain que nous
pourrions nous passer d’une autre Chambre plus élevée. Les mesures seraient si bien prises qu’il deviendrait inutile de les soumettre à un nouvel examen et à une révision. Or, en politique, tout ce qui n’est pas nécessaire est dangereux. Les choses humaines ont •» déjà par elles- memes tant de complexité que toute surcharge artificielle est assurément nuisible. On aura beau ne point savoir en quel endroit de la machine le rouage inutile accrochera les roues si multiples qui sont nécessaires, on pourra dire, sans crainte de se tromper, que ce rouage s’engrènera fâcheusement quelque part et nuira certainement à la marche de l’ensemble, tant les ressorts généraux en sont frêles et délicats. Mais s’il est vrai qu’à côté d’une Chambre des communes qui serait l’idéal, une Chambre des lords n’aurait pas sa raison d’être et deviendrait funeste, à côté de la Chambre basse que nous avons, une Chambre de révision pouvant examiner à loisir les mesures prises est extrêmement utile, peut-être même est-elle absolument nécessaire.
Actuellement, quoique, dans la Chambre des communes, des majorités fortuites entraînent le vote des petites questions, elles ne subissent aucun contrôle efficace. La nation ne songe qu’aux grands traits de la politique et de l’administration. C’est là-dessus que s’exerce le jugement rudimentaire mais décisif dont le nom est l’opinion publique; mais le pays ne s’occupe nullement du reste, et pourquoi le ferait-il? Il n’a pas les éléments nécessaires pour déterminer son
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avis ; le détail des bills, ce qui sert d’instrument à l’administration, la partie latente de l’œuvre législative, tout cela lui est étranger. Il n’y connaît rien, il n’a ni le temps ni les moyens de faire les recherches nécessaires pour s’en rendre compte ; de sorte qu’une majorité de hasard peut avoir dans la Chambre des communes une influence prédominante sur ces questions et peut faire des lois comme elle l’entend. Bien que, sur les grandes questions, l’ensemble de la Chambre représente parfaitement l’opinion publique, et bien que sur les questions secondaires, elle arrive à des décisions très-sages et très-saines, par la grâce de sa composition, cependant, comme toutes les assemblées de ce genre, la Chambre des communes est exposée à des surprises que peut tramer la coalition des intérêts égoïstes. On dit qu’il y a, dans le parlement actuel, deux cents membres qui sont intéressés aux chemins de fer. Si ces deux cents membres s’entendaient sur cette question dont le public n’a pas grand souci, mais dont ils ont lieu de se préoccuper eux-mêmes, puisque leur fortune y est engagée, ils feraient évidemment toute leur volonté. Une coterie puissante et dont les intérêts sont contraires à ceux du public peut, grâce à quelque hasard et pour un moment, avoir une influence prépondérante dans une grande assemblée ; il est donc très-utile qu’on ait une autre Chambre dont l’esprit et les éléments étant autres que dans la première, ne fourniront guère à cette coterie la chance de dominer.
La plus dangereuse de ces coteries c’est celle que peut constituer le corps exécutif, parce que, de toutes, elle est la plus puissante. Il est très-possible, car la chose est arrivée et arrivera de nouveau, que le cabinet, ayant une grande influence dans la Chambre des communes, en profite pour imposer au pays des mesures secondaires qui ne sont pas dans son intérêt, mais qu’il ne comprend pas assez pour y mettre obstacle. Si donc il y a un tribunal de révision, où l’exécutif, malgré toute sa puissance, se trouve avoir une influence moindre que dans la Chambre des communes, le gouvernement n’en ira que mieux ; par le droit qu’elle a d’ajourner les mesures, la Chambre de révision s’opposera aux petites tentatives de tyrannie parlementaire, bien qu’il lui soit impossible d’empêcher ou d’entraver une résolution sérieuse.
En outre, toute grande assemblée est soumise à beaucoup de fluctuations ; ce n’est pas une Chambre unique, mais, pour ainsi dire, une collection de Chambres que composent les membres divers ; la réunion d’aujourd’hui n’est pas celle qui siégera demain. On obtient, sans doute, une certaine unité, grâce à la précaution que l’exécutif doit prendre et prend en effet, de convoquer un nombre de membres suffisant ; on a là un élément constant autour duquel des éléments accessoires varient sans cesse. Mais en admettant tout l’avantage que peut avoir cet expédient salutaire, la Chambre des communes, comme toutes les Chambres de ce genre, n’en est pas moins
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sujette à des revirements soudains et à des mouvements inattendus, parce que les membres qui en font partie se renouvellent de temps à autre. 11 en résulte un vice fâcheux qu’on remarque toujours dans nos lois; beaucoup d’actes du Parlement sont motivés d’une manière très-confuse, et cela vient de ce que la majorité n’a pas toujours été composée de même pour passer les différentes clauses.
Mais le plus grand inconvénient qu’éprouve la Chambre des communes, c’est qu’elle manque de temps. La vie de cette Chambre est extrêmement pénible ; c’est un long tissu d’occupations dévorantes, embrassant une masse d’affaires telle qu’une assemblée de ce genre n’en a jamais eu autant à examiner. L’empire Britannique est une agglomération de pays divers, et chacun de ces pays envoie sa part d’affaires à la Chambre des communes. Un jour c’est l’Inde, et un autre jour la Jamaïque, puis la Chine, puis le Slesvvig-Holstein. Notre législation s’étend sur toutes sortes de sujets, parce que notre empire renferme toutes sortes d’éléments. Les interpellations adressées aux ministres roulent, à elles seules, sur la moitié des événements qui se pâssent dans le monde ; les bills d’intérêt privé qu’accorde notre gouvernement, malgré leur intérêt secondaire, donnent, selon toute probabilité, autant de travail à la Chambre des communes qu’en ont jamais pu fournir à la fois les affaires nationales et privées à une assemblée quel- conque. La scène est si encombrée d’affaires qui se
succèdent sans cesse, qu’il est bien difticile de n’y pas perdre la tète.
Quoi qu’il puisse advenir plus tard, quand on aura imaginé un meilleur système, il est certain que la Chambre des communes s’occupe de l’œuvre législative dans tous ses détails, dans toutes ses clauses. C’est un triste spectacle qu’offre le gaspillage de talent et d’intelligence auquel se livre la Chambre, quand elle est réunie en comité pour discuter un bill dont les clauses sont nombreuses, les adversaires de ce bill cherchant à le dénaturer, ses partisans faisant tous leurs efforts pour l’améliorer. Un acte du Parlement est chose au moins aussi complexe qu’un contrat de mariage ; on met autant de peine à le préparer qu’on en mettrait à faire le contrat si, pour en déterminer les conditions, on appelait à voter la plupart des personnes qui y sont intéressées, y compris les enfants à naître. Chaque intérêt a son défenseur qui cherche à obtenir tous les avantages. Grâce aux forces disciplinées dont il dispose, et grâce à un petit nombre de membres qui consacrent à l’œuvre une réflexion assidue, le pouvoir exécutif parvient à maintenir une sorte d’unité, mais le résultat est bien imparfait. C’est par son travail qu’on juge une machine. Si une personne, au courant de ce que doit être un document judiciaire, se donnait la peine de comparer un testament qu’elle vient de signer avec un acte du Parlement, elle ne manquerait pas de dire : « J’aurais certainement congédié mon procureur s’il s’était permis de gâcher mes
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affaires comme le Parlement fait celles du pays. » Tant que la Chambre des communes sera en l’état oii . elle se trouve, une Chambre haute bien composée, capable de réviser, de régulariser et d’ajourner ses actes, sera toujours d’un immense avantage.
Mais la Chambre des lords est-elle bien cette Chambre-là? S’acquitte-t-elle convenablement de sa tâche? On ne s’inquiète presque pas de cette question. La Chambre des lords, depuis trente ans au moins, est une institution que le peuple accepte sans la discuter. Les passions populaires ne se sont pas tournées de ce côté, l’imagination la plus ardente n’a pas entrepris d’étudier ce sujet.
La Chambre des lords a le plus grand mérite qu’une telle Chambre puisse avoir, elle est possible. Il est extrêmement diflicile d’avoir une bonne assemblée de révision, parce qu’il est malaisé de trouver une classe de réviseurs dont l’arrêt emporte le respect. Un Sénat fédéral, une seconde Chambre qui représente l’État dans son unité, possède éminemment cet avantage ; cette Chambre personnifie un sentiment profondément enraciné dans le peuple, un sentiment plus an cien que les accidents compliqués de la politique et mille fois plus fort que les sentiments provoqués par la politique ordinaire ; elle personnifie le sentiment local. « Ma chemise », disait un patriote suisse défendant les droits des États particuliers, « ma chemise m’est plus chère que mon habit » . Chaque état de l’Union américaine regarderait un manque de respect
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pour le Sénat comme un manque de respect pour luimême. Aussi le Sénat est-il respecté dans ce pays ; quels que soient ses mérites , le principal c’est qu’il peut agir; il aune existence réelle, indépendante et efficace. Mais dans les gouvernements ordinaires, un obstacle fatal s’oppose à ce qu’une création non émanée du peuple ait une puissante inlluence sur l’esprit populaire.
C’est presque un pléonasme que de dire : la Chambre des lords est indépendante. Elle ne serait ni puissante, ni possible si on ne la savait indépendante. Les lords sont, sous divers rapports, plus indépendants que les membres de la Chambre des communes ; leur opinion peut n’être pas aussi bonne que l’opinion des représentants, mais, à n’en pas douter, elle leur appartient tout entière. En tant qu’ils forment un corps de l’État, les lords ne sont accessibles à aucun des appâts qu’offrent les distinctions sociales, et, en notre temps, ce n’est pas un médiocre avantage. Beaucoup de membres de la Chambre basse, qui seraient insensibles à tout autre genre de corruption, ne savent pas résister à l’influence exercée par ces distinctions. (Juant aux directeurs de journaux et aux écrivains, c’est bien pis encore ; ceux, du moins, qui ont assez d’influence pour se trouver dans l’orbite de la tentation n’aspirent qu’à ce qu’on nomme position dans la société ; pour entrer dans l’intimité de l’aristocratie, il n’est rien qu’ils ne soient prêts à faire et à dire. Mais les lords sont gens à distribuer ces tentations
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sociales plutôt qu’à en subir les effets. Ils sont, audessus de la corruption parce qu’ils peuvent euxmêmes corrompre les autres. Ils n’ont pas un corps de commettants à craindre ou à cajoler ; mieux que toute autre classe de la société ils peuvent se former une opinion désintéressée et réfléchie. De plus, ils ont pour cela du loisir; ils ne sont distraits par aucune occupation vraiment digne de ce nom. Les plaisirs de la campagne ne sont que récréation, bien que certains lords envisagent le sport avec un sérieux tout à fait britannique. Il y a peu d’Anglais qui consentent à s’enterrer dans les livres de science ou de littérature, et les membres de l’aristocratie y sont peut-être moins portés que ceux des classes moyennes. Quant à la société, elle est beaucoup trop guindée et ennuyeuse pour occuper l’esprit, comme cela a eu lieu à d’autres époques. L’aristocratie redoute le contact des classes moyennes, elle craint l’épicier et le négociant. Elle n’ose pas se créer pour son plaisir des centres de société, comme faisait autrefois l’aristocratie française. La politique est la seule chose qui puisse réellement occuper l’esprit d’un pair anglais. Il peut s’y livrer sans distraction ; de sorte que la Chambre des lords unit à l’indépendance qui lui permet de réviser sainement les actes des communes, et à la position que lui assure le respect de ses arrêts, le loisir de réviser ces actes en connaissance de cause.
Ce sont là de grands mérites ; vu la difficulté qu’il
y a à trouver un seconde Chambre qui soit bonne, et vu la nécessité qu’il y a pour nous d’en avoir une pour compléter l’œuvre de la première, nous avons lieu de nous en féliciter. Mais ne nous laissons pas aveugler par ces mérites. La Chambre des lords a aussi des imperfections qui les neutralisent. Sa richesse, la considération dont elle jouit, le loisir qu’ont ses membres, sembleraient de nature à lui assurer une influence bien plus grande, si ces avantages n’étaient contre-balancés par des imperfections secrètes qui en diminuent la valeur.
La première de ces imperfections peut à peine être appelée secrète, bien qu’au fond on ne la connaisse pas beaucoup. Un homme qui a critiqué sévèrement nos institutions, sans en être l’adversaire, a dit que le remède à l’admiration pour la Chambre des lords, c’est de voir cette Chambre quand elle fonctionne, non pas en un jour de lutte passionnée entre les partis, ni au moment d’une solennité, mais dans le train ordinaire des affaires. Il peut y avoir une dizaine de lords en séance, ou même une demi-douzaine seulement ; la présence de trois lords suffît pour qu’on ait le droit de délibérer. Quelques membres de la Chambre viennent plus ou moins baguenauder de ci, de là : ce sont les principaux orateurs , les jurisconsultes, surtout; et, il y a quelques années, alors que Lyndhurst, Brougham et Campbell étaient dans la force de l’âge, c’étaient eux qui parlaient le plus ; enfin, on y voit quelques hommes d’Etat connus de tous. Mais,
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en somme, la masse de la Chambre ne compte pour rien. Voilà pourquoi les orateurs habitués aux Communes n’aiment guère à prendre la parole dans la Chambre des lords. Lord Chatham avait coutume de la nommer la Tapisserie. Quant à la Chambre des communes, elle offre un spectacle animé, s il en fut jamais. Chacun de ses membres, chaque atome de cet ensemble confus a scs vues propres, bonnes ou mauvaises, ses propres desseins, grands ou médiocres, ses propres idées sur ce qui se fait ou sur ce qui devrait se faire ; il y a là une affluence d’éléments hétérogènes, mais vigoureux, et l’œuvre qui en résulte ne laisse pas d’avoir de l’unité et d cire bonne. On peut dire qu’il existe un sentiment , un esprit de la Chambre; et, pour qui sait bien s’en rendre compte, cet esprit a sa valeur. Un homme du monde un peu railleur a été jusqu’à prétendre que la Chambre des communes a plus d’esprit qu’aucun de ses membres. Quant à la Chambre des lords, elle n’a pas un atome d’esprit, parce qu’elle manque de vie. La Chambre basse estcomposée d’hommes politiques très-actifs; à la Chambre haute, l’activité, tout au moins, lait défaut. Cette apathie, il est vrai, n’est pas aussi grande en réalité qu’en apparence. Comme on le sait, les comités, à la Chambre des lords , travaillent beaucoup, et leur besogne est excellente. Rien de plus naturel, d’ailleurs, que les lords se laissentun peu aller à 1 apathie. Lorsqu’une Chambre estcomposée degens riches
qui peuvent voter par procuration sans se rendre a
leur poste , on doit penser qu’ils n’y viendront pas souvent. Il n’en reste pas moins que l’indifférence réelle apportée par la plupart des pairs â l’accomplissement de leurs devoirs est un grand défaut, et que leur indifférence apparente constitue *un véritable danger. En politique, c’est une vérité profonde que renferme ce mot de lord Cheslerlield : « Le monde vous juge d’après ce que vous paraissez être, et non d’après ce que vous êtes. » Le monde ne s’occupe que du paraître et nullement de l’être. Une assemblée, et surtout une assemblée de révision, dont les membres ne se réunissent pas et ne paraissent pas avoir souci de leur tâche, a un défaut capital au point de vue politique. Sans doute elle peut être utile , mais elle aura de la peine à convaincre le peuple de son utilité.
L’autre imperfection de la Chambre haute a encore plus de gravité : ce n’est pas l’opinion qu’on a de ce que font les lords, c’est leur œuvre réelle qui s’en ressent. Pour un tribunal de révision, la Chambre haute est composée d’éléments trop uniformes. Les erreurs peuvent être de sortes diverses ; mais d’après sa composition, la Chambre des lords ne fournit un préservatif que contre un seul genre d’erreurs, celui qui provient des changements trop précipités. Les lords, à part quelques jurisconsultes et quelques déclassés, sont en général de grands propriétaires plus ou moins opulents. Tous, ils ont plus ou moins les opinions, les qualités et les défauts de cette classe.
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Ils ne révisent la législation, s’ils la révisent, que d’une manière conforme aux intérêts, aux sentiments et aux préjugés des propriétaires territoriens. Depuis l’acte de réforme, cette tendance ne s’est pas démentie et a frappé tous les yeux. Les lords se sont montrés, sinon hostiles, ce qui serait beaucoup dire, du moins hésitants dans l’application des lois nouvelles. C’est que dans ces lois se trouve un esprit étranger à leur esprit , et, autant qu’il a dépendu d’eux, ils ont essayé de 1’étoufler. Cet esprit, on l’a nommé l’esprit moderne. Il n’est pas facile de le définir en une seule phrase ; son souille vit en nous et anime nos esprits, engendre nos pensées. Nous savons tous en quoi il consiste, et cependant il faudrait une longue étude pour en établir les limites et le sens exact. Les lords en sont les adversaires, et, partout où il se montre, ils ne sauraient réviser impartialement, étant imbus de préjugés.
Cette unité de composition ne serait pas un défaut, et ce serait même, ou, du moins, ce pourrait être un mérite , si le sens critique des lords , tout suspect qu’il est de partialité, s’appuyait sur un grand fonds de connaissances. Les œuvres législatives qui portent l’empreinte d’une époque doivent participer aux imperfections de cette époque. Comme elles correspondent à des besoins spéciaux, elles sont condamnées à être d’une nature un peu étroite ; elles comprennent mal certaines choses et en négligent d’autres. Si, par bonheur, il se trouve alors pour les compléter
un sens critique, pouvant discerner ce que l’époque ne voit pas, et voyant sainement ce que l’époque voit mal, on en tirera d’immenses avantages. Mais la Chambre des lords est-elle douée de cette faculté ? L’hostilité qu’elle montre pour les œuvres législatives qui reflètent l’esprit moderne, est-il permis de l’attribuer à ce qu’elle voit ce que ne voient pas les gens de notre siècle, et à ce qu’elle voit plus clairement qu’eux ce qu’ils aperçoivent? Le partisan le plus décidé de la chambre haute, son admirateur le plus fervent, s’il est sincère et raisonnable, n’oserait affirmer ce fait, qui a contre lui l’évidence. Sur la question du libre échange, par exemple, il est certain que les lords étaient absolument dans le faux , quant à l’opinion qu’ils avaient et qui aurait dicté leur conduite s’ils eussent été maîtres d’agir leur guise. C’est en cette question que l’esprit moderne a fait ses preuves de la meilleure manière, et, alors ou jamais, il était facile de reconnaître que cet esprit était un bon conseiller. Le commerce est comme la guerre, ses résultats sont palpables. Fait-on ou ne fait-on pas de l’argent? Les chiffres prononcent un jugement sans appel comme les batailles. Or, il n’est pas douteux que l’Angleterre a profité admirablement du libre échange ; depuis qu’il est établi , elle gagne plus d’argent et l’argent y est plus répandu, comme on devait le désirer chez nous. Eh bien! dans cette circonstance où l’esprit moderne a prouvé incontestablement qu’il avait raison , la Chambre des lords
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était, dans Terreur, se trouvant imbue de préjugés qui lui auraient fait rejeter cette mesure salutaire, si elle l’avait pu.
Autre raison qui diminue la faculté qu’a la Chambre de critiquer avec utilité : cette Chambre étant composée de membres héréditaires, ne peut guère dépasser le niveau de l’intelligence moyenne. Elle peut renfermer, elle renfermera presque toujours des talents extraordinaires. Mais, en général, la capacité d’individus devenus législateurs par droit de naissance ne doit être que médiocre. De ce qu’une assemblée se recrute par le droit d’aînesse, combiné avec les hasards de l’histoire, s’ensuit-il qu’elle doive avoir le don de la sagesse ? Ce serait merveille qu’une telle Chambre fût supérieure à son siècle ; que, possédant par privilège des connaissances plus étendues que celles des hommes qui vivent de son temps, elle pût reconnaître ce qui leur échappe, et voir plus sainement ce qu’ils voient, mais qu’ils voient mal.
Il y a en outre un obstacle plus grand. La tache de réviser, et de réviser convenablement l’œuvre législative d’une époque, est une de celles que la noblesse d’un pays accomplit avec peu de facilité, et que même elle est peu propre à accomplir. Voyez le livre des comptes rendus de 1865, examinez les lois passées dans le courant de cette année, vous n’y trouverez ni morceaux de littérature , ni questions fines et délicates, mais bien des sujets vulgaires et un tas d’affaires indigestes. Il s’agit de commerce, de fi-
nances, de réformes concernant le droit écrit ou le droit coutumier; enfin des affaires diverses, mais rien que des affaires, remplissent les pages de ce livre, et il n’est pas d’homme moins préparé par son éducation au maniement des affaires et moins bien placé pour les connaître que ne l’est un jeune lord. Sans doute les affaires ont en réalité des attraits plus grands encore que les plaisirs du monde; elles intéressent l’esprit tout entier, elles occupent toutes les facultés d’un homme avec plus de continuité et de force que n’importe quel exercice. Mais l'apparence n’y est point, et il serait difficile de persuader qu’il en est ainsi à un jeune homme ayant tous les genres de plaisir sa disposition. Un jeune lord qui vient d hériter de sept cent cinquante mille francs de rente n’ira pas, en général, se préoccuper de lois sur les brevets d’invention, sur le péage ou sur les prisons. Comme Hercule, il peut préférer la vertu au plaisir, mais Hercule luimême ne serait guère tenté de lui préférer les affaires. Tout contribue à en éloigner le jeune lord, rien ne l’y attire. Et lors même qu’il voudrait se livrer à l’étude des affaires, il n’y est point aidé. Le plaisir est sous sa main, les affaires sont loin de ses yeux. Rien de plus amusant à observer que les efforts d’un jeune homme plein de bonnes intentions, et qui, né en dehors du monde des affaires , veut y entrer et s’y consacrer. A peine a-t-il l’idée de ce que sont les affaires. On peut les définir ainsi : l’emploi de certains moyens particuliers à certaines fins égale-
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ment particulières. Mais il est malaisé à un jeune homme sans expérience de distinguer entre les fins et les moyens. C’est un mystère pour lui, et il sera l'ort heureux s’il n’en vient pas à prendre la forme pour le principal et à considérer le fond comme chose secondaire. 11 ne manque pas de gens d’affaires, faussement nommés ainsi, qui l’entraîneront à cette erreur. Éeoutez-le dans ses perplexités : Quel livre me recommandez-vous de lire, vous dira-t-il? Est-il possible de lui expliquer que la lecture n’y ferait rien, et qu’il n’a pas dans la tête les idées premières qui pourraient lui rendre ses lectures profitables; que l’administration est un art tout aussi bien que la peinture, et que, dans l’un comme dans l’autre, aucun livre n’est capable d’enseigner la pra-* tique ?
Autrefois cette insuffisance de l’aristocratie était palliée par les autres avantages dont elle jouissait. La noblesse étant la seule classe qui eût de la fortune et de l’éducation, n’avait à craindre aucune rivalité ; bien que les membres de l’aristocratie, à l’exception de quelques talents extraordinaires, n’eussent pas pour le maniement des affaires publiques une aptitude parfaite, ils étaient les seuls qu’on pût y trouver propres. Et cependant, même autrefois, ils savaient s’affranchir de la besogne grossière que les affaires nécessitent. Ils choisissaient un homifle tel que l‘eel ou Walpole, n’ayant de l’aristocrate ni les mœurs ni le caractère, pour diriger à ieur place le
courant administratif. Mais il s’est élevé, depuis, une classe de gens qui joignent à l’étude et à la fortune la connaissance pratique des affaires. Au moment où j’écris, deux personnes de cette classe viennent d’être placées dans des postes importants, qui certainement, s’il y a quelque certitude en politique, les conduiront au pouvoir et les feront entrer au cabinet. Ils appartiennent à cette classe d’hommes qui connaissent les affaires, et qui, ayant l’esprit très-cultivé, peuvent au bout de quelques années abandonner la pratique pour satisfaire les désirs de leur ambition. On compte encore fort peu d’entre eux dans les sphères officielles, c’est qu’ils ne connaissent pas leur force. Il en sera comme de l’œuf de Christophe Colomb; quelques personnes prouveront par leur exemple qu’elles sont destinées à la vie publique, et une foule d’autres arriveront à leur suite. Parmi ces hommes nouveaux, on en trouve qui connaissent les affaires par tradition de famille et leur situation n’en est que meilleure. Des familles qui appartiennent aux universités ont grand soin de lancer leurs enlants dans l’étude du latin y compris la poésie dès qu’ils y sont aptes; des familles enrichies dans l’Inde avaient autrefois coutume de vouer leurs enfants au service de l’Inde, et à mesure que le système des concours aura créé une pépinière nouvelle, il y en aura d’autres qui en feront autant. De même il y a des familles où toutes les questions relatives aux finances et à l’administration
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sont très-familières et semblent être dans l’air qu’on y respire. On a dit que toüs les Américains étaient nés pour les affaires tant elles sont dans l’air même du pays; c’est de la même façon que certaines personnes, chez nous, sont aptes aux affaires par tradition ; et un jeune lord n’est guère à même d’avoir cet avantage. Il est aussi difficile d’apprendre les affaires dans un palais que d’apprendre l’agriculture dans un parc de plaisance.
Parmi les services publics, il est une branche spéciale à laquelle ces réflexions ne s’appliquent pas ; il est une sorte d’affaires où l’aristocratie conserve et conservera probablement longtemps encore un certain avantage : c’est la carrière diplomatique. Napoléon, qui connaissait bien les hommes, se gardait autant que possible d’envoyer auprès des vieilles cours de l’étranger des hommes sortis de la révolution. « Ils ne parlent à personne, disait-il, et personne ne leur parle » ; de sorte qu’ils rentraient dans leur pays sans avoir recueilli aucune information. La raison en est évidente: la diplomatie de l’ancien régime avait pour théâtres principaux les salons, et aujourd’hui encore, dans une large mesure, il est nécessaire qu’il en soit ainsi. Les nations se rencontrent par leurs sommets. C’est toujours la classe la plus élevée qui, voyageant le plus, connaît le mieux les mœurs des pays étrangers, et est exempte des préjugés locaux qu’on décore du nom de patriotisme et qu’on prend souvent pour cette vertu. Ici même, en Angleterre,
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bien que la classe des hommes nouveaux enrichis par le commerce soit, par son mérite réel, l’égale de l’aristocratie, connaisse autant qu’elle les affaires étrangères et s’y soit même souvent mêlée plus qu’elle, cette race d’hommes nouveaux ne vaut pas autant pour la diplomatie que la vieille noblesse. Un ambassadeur n’est pas seulement un agent ; il joue un rôle qui s’offre en spectacle. On l’envoie à l’étranger autant pour l’apparat que pour l’utilité ; il doit représenter la reine auprès des cours étrangères et des souverains étrangers. L’aristocratie, par sa nature, prépare fort bien ses membres à jouer ce rôle ; habituée à la partie théâtrale de la vie, elle est propre à cet emploi. Quelqu’un demandait avec malice qu’il fût établi par un acte que le ministre d’Angleterre à Washington devra toujours être un lord. Le prestige social d’une aristocratie a principalement de la valeur dans les pays où l’aristocratie n’existe point.
Mais, à l’exception du service diplomatique,, dans es carrières officielles l’aristocratie a nécessairement de l’infériorité vis-à-vis des classes plus rompues à la pratique des affaires ; ce n’est donc pas au sein de cette classe qu’il conviendrait de diriger son choix s’il y avait lieu d’en faire un, pour composer une chambre destinée à reviser l’œuvre législative. S’il y a une preuve saillante de l’aptitude naturelle que la race anglaise a pour les affaires, c’est dans ce fait que la Chambre des lords marche aussi bien qu’elle le
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fait malgré ces imperfections. Le Whole House, la' réunion delà Chambre entière, est une anomalie qui, d’après M. Bright, serait dangereuse, mais qui n’a jamais lieu ; disons cependant que l’on fait beaucoup de besogne dans les comités et que souvent on la lait trèsbien. La plupart des pairs ne s’occupent nullement de la tâche qui leur est confiée et ne pourraient s’en occuper; mais une minorité qui, du reste, n’a jamais compté autant de membres, et des membres aussi actifs qu’aujourd’hui, se charge de cette tâche et s’en acquitte convenablement. Néanmoins, qu’on en examine la matière sans préventions, on ne saurait affirmer que l’œuvre de révision s’accomplisse convenablement. Dans un pays aussi riche en talents que l’Angleterre, on pourrait et l’on devrait appliquer une force intellectuelle plus considérable à la révision des lois.
La Chambre des lords ne se borne pas à accomplir son œuvre imparfaitement, elle met encore de la timidité à accomplir le peu qu’elle fait. Sentant qu’elle forme comme une bande séparée dans la nation, elle a peur du pays. Accoutumée depuis de longues années, dans les affaires les plus importantes, à agir contre sa propre opinion, elle ne sait pas profiter des occasions qui s’offrent d’agir selon sa volonté. Elle a une sorte de torpeur qui décourage parfois les efforts de quelque jeune pair en lui faisant entendre ce langage ridicule : « Puisque les lois sur lgs céréales ont été votées, ainsi que les lois sur les bourgs pourris, pour-
quoi se tracasser l’imagination au sujet de la clause IX d’un bill destiné h réglementer les manufactures de coton? » Telle est en effet la pensée intime qu’ont beaucoup de pairs. Quelquefois un mot de leurs .chefs, soit de lord Derby, soit de lord Lyndhursl, vient éveiller en sursaut leur énergie ; mais la plupart des lords ne montrent que faiblesse et découragement.
La gravité de ces défauts aurait été atténuée tout d’un coup, elle aurait disparu en quelques années, si la Chambre des lords n’avait pas opposé de la résistance au projet que lord Palmerston avait formé, pendant sa première administration, de créer des pairs à vie. C’était un expédient presque infaillible. Il y a nécessairement une grande difficulté à réformer une institution ancienne comme la Chambre des lords, qui se maintient seulement par l’hérédité et par le respect dont cette classe est entourée. S’il arrive que cette institution devienne l’objet d’attaques et de criailleries dans les meetings, elle perdra le respect des populations, et avec le respect ce don de fasciner les esprits qui était presque son seul privilège et lui donnait comme un caractère sacré. Mais, par un heureux hasard, il se trouve quelque part dans la Constitution une vieille prérogative dont l’usage aurait enlevé tout prétexte à l’agitation, et aurait accompli sans trouble tous les désirs des mécontents. Maintenant que lord Palmerston est mort, et qu’on peut examiner sa vie avec calme, il faut reconnaître qu’il ai-
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mait sincèrement l’aristocratie, étant lui-même ufi»U v * aristocrate s’il en fut jamais en Angleterre. Ce fut lui pourtant qui proposa de recourir à cette prérogative, et, s’ils eussent été encore sous l'influence du duc de Wellington , les lords n’auraient pas manqué d’adhérer à ce projet. Assurément l’adhésion du duc elle-même n’aurait point été dictée par les réllcxions philosophiques dont un homme d’Etat eût pu lui faire l’exposé ; mais pour agir ainsi, le duc n’aurait eu qu’à suivre un de ses principes favoris.
Ce qu’il détestait surtout, c’était de résister à la Couronne. Au moment d’une grande crise, alors qu’on discutait les lois sur les céréales, sa pensée ne se portait pas sur les objets qui préoccupaient tant d’autres, c’est-à-dire sur les résultats économiques des mesures projetées et sur l’intérêt que le pays pouvait en retirer; elle n’envisageait que la tranquillité de la reine. Il regardait la Couronne comme occupant dans le système constitutionnel une place si élevée, que même en certaines circonstances décisives, il n’avait ou prétendait n’avoir en vue que de donner pour le moment un peu de satisfaction au souverain. Jamais il ne se sentait à son aise quand il s’agissait de combattre un acte important de la Couronne. Il est donc probable que si le duc eût toujours été le président de la Chambre des lords, la Chambre aurait permis à la Couronne de mettre à exécution son excellent projet. Mais le duc était mort et son influence ou du moins une partie de son influence était tombée
en partage à une personne d’un caractère bien différent.
Lord Lyndhurst avait de grandes qualités, une intelligence aussi remarquable, une faculté de trouver la vérité que nul ne possédait à un plus haut point dans sa génération ; mais il n’aimait pas la vérité. Malgré cette grande faculté de trouver la vérité, il s’attachait à l’erreur, à ce que dans son propre parti même on considère comme l’erreur, et il s’y attacha pendant toute sa vie. Il aurait pu trouver la vérité en politique comme il l’avait trouvée quand il était juge; mais jamais il n’y parvint ; il ne s’en souciait pas. Animé de l’esprit de parti, il employa toutes Tes forces d’une rare dialectique à soutenir les doctrines de son parti. Or, ce projet de créer des pairs à vie avait pour auteurs les adversaires de son parti, et son parti devait en souffrir. C’était pour lui une magnifique occasion de se montrer. Le discours qu’il prononça à ce propos est encore présent à l’esprit de tous ceux qui l’ont entendu. Comme ses yeux ne lui permettaient pas alors de lire facilement, ce fut de mémoire, mais sans se tromper, qu’il cita toutes les autorités surannées que la question comportait. On n’a pas vu souvent déployer de tels efforts d’intelligence dans une assemblée anglaise. Mais le résultat en fut déplorable. Grèce, non point à ses autorités surannées, mais l’inlluence qu’il exerçait lui-même et à l’impression profonde qu’il produisit, lord Lyndhurst persuada les lords de rejeter la proposition du
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Gouvernement; il déclara que la Couronne ne de*-* vait pas créer des pairs à vie, et ces pairs ne furent pas créés. C’est ainsi que la Chambre des lords perdit une occasion splendide et sans pareille de se reformer à peLit bruit. De semblables occasions ne se rencontrent pas deux fois. Les pairs à vie qu’on eût alors fait entrer dans la Chambre, auraient été les hommes les plus distingués du pays. Lord Macaulay se fut trouvé des premiers ; lord Wensleydale, le plus savant de nos jurisconsultes et l’un des meilleurs logi eiens, aurait été assurément le premier. Trente ou quarante personnages de ce genre, créés pairs d’Angleterre après mûr examen et avec discrétion, dans le courant de quelques années, auraient fourni à la Chambre des lords l’élément précieux qui lui est si nécessaire pour bien reviser les actes législatifs ; elle aurait eu alors des membres possédant le sens critique. Les personnages les plus distingués dans les différentes branches de la politique seraient devenus, en dépit des considérations de famille et de fortune, les membres nouveaux de la Chambre qui est chargée de la révision. De sorte que cet élément dont la Chambre avait un besoin si urgent lui fut olTert par la Providence, et elle le refusa. Quel moyen reste-t-il de réparer cette erreur? je ne le sais, mais, à moins qu’on ne la répare, jamais la Chambre des lords n’aura la capacité intellectuelle qu’elle aurait eue alors, jamais elle ne sera ce qu’elle devrait être, jamais elle ne sera à la hauteur de son œuvre.
Une autre réforme qui aurait dû accompagner la création des pairs à vie, c’est l’abolition du vote par procuration. Un jour ou l’autre la négligence que les lords mettent à fréquenter la Chambre amènera la suppression de ce grand corps de l’État. Il est des cas où paraître et être sont la même chose, jet c’est là un de ces cas. La plupart du temps, la Chambre ressemble si peu à ce qu’elle devrait être, qu’on peut bien la soupçonner de n’être pas ce qu’elle devrait être en réalité. Les membres, dont l’esprit est judicieux, se rendraient à la Chambre en plus grand nombre, on le comprend, s’ils ne se voyaient pas menacés de succomber sous les votes des pairs moins intelligents qui se font représenter par procuration. La destruction de cet abus ferait de la Chambre des lords une Chambre véritable ; l’adjonction de pairs à vie en aurait fait une bonne Chambre.
De ces deux améliorations la plus importante est la seconde ; elle aurait beaucoup aidé la Chambre des lords dans l’accomplissement des fonctions subsidiaires. Il arrive ordinairement, dans un grand pays, que certains corps de personnages éminents qui jouent un grand rôle, s’arrogent et exercent des fonctions qu’on ne leur demandait pas d’abord d’exercer parce qu’elles ne font pas partie intégrante de leurs attributions primitives. C’est ce qui est arrivé pour la Chambre des lords par exemple, et surtout pour ses fonctions judiciaires. Voilà des fonctions qu’aucun théoricien n’assignerait à une Chambre
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haute dans le plan d’une constitution nouvelle et qui sont échues à la Chambre des lords par pur accident. Mais je ne m’arrêterai pas longtemps sur ce sujet. Cette fonction n’est pas dans le domaine général de la Chambre, elle appartient à l’un de ses comités. Dans une circonstance seulement, pour le procès d’O’Connell, le droit de voter a été réclamé par la Chambre entière ou du moins par quelques membres de la Chambre en dehors du comité spécial; on leur fit entendre qu’ils n’avaient pas ce droit, qu’ils ne pouvaient l’usurper sans détruire la prérogative judiciaire. Il n’est personne qui consentirait à remettre en réalité le soin de juger, aux hasards des majorités d’une Chambre dont les membres présents ne sont pas toujours les mêmes: si l’on admet tacitement en théorie cette usurpation, on ne la tolère pas dans la pratique.
D’ailleurs, au point de vue de la légalité, il est permis de douter qu’il puisse y avoir dans le pays deux cours suprêmes, le comité judiciaire du Conseil privé et (ce qui existe en fait, sinon sous cette dénomination) le comité judiciaire de la Chambre des lords. Jusqu’à une époque très-récente, l’un de ces comités pouvait décider qu’un homme était sain d’esprit et avait le droit de disposer de son argent, tandis que l’autre décidait que le même homme n’était pas sain d’esprit et n’avait point, par conséquent, le droit d’aliéner ses propriétés. On a remédié à cette absurdité; mais, quant à l’erreur d’où elle provenait,
on n’y a point porté remède; cette erreur consiste dans la juxtaposition de deux cours suprêmes dans chacune desquelles, à des moments divers, la même question peut souvent se présenter et recevoir une solution différente. Je ne compte pas les fonctions judiciaires de la Chambre des lords au nombre de ses fonctions subsidiaires, d’abord parce qu’elle ne les exerce pas en réalité, ensuite parce que je désire qu’on les lui enlève même en théorie. La cour suprême de l’Angleterre doit être un tribunal éminent, supérieur à toutes les autres cours, sans rivaux autour de lui, destiné à maintenir l’unité dans les lois; les juges de ce tribunal ne doivent pas prendre pour se déguiser la robe qu’on porte dans une Assemblée législative.
Les fonctions subsidiaires de la Chambre des lords sont réelles; contrairement aux fonctions judiciaires dont nous venons de parler, elles sont tout à fait en harmonie avec le principe de cette Chambre. De ces fonctions subsidiaires, la première consiste à surveiller le pouvoir exécutif. Une assemblée dont les membres n’ayant rien à perdre, et, pour la plupart, rien à gagner, jouissent tous d’une position sociale bien établie, n’étant pas obligés de plaire :’i un collège électoral et ne tenant guère au ministre du jour, cette assemblée est propre à offrir une grande indépendance daris ses critiques. La manière dont les dernières administrations ont été surveillées par lord Grey en présente un exem-
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pie remarquable. Mais pour qu’une semblable critique ait toute sa valeur, il faut que plusieurs personnes y collaborent. Tout homme de talent donne à sa critique son propre cachet; sans doute sa critique sera pleine de jugement et de sens, mais on y reconnaîtra ses idées particulières. Ce qu’il faut à la Chambre des lords, c’est un grand nombre de critiques non point égaux à lord Grey, car il est difficile de les trouver, mais dans le genre de lord Grey. Ils devraient lui ressembler sous le rapport de l’impartialité, de la clarté, et autant que possible l’imiter dans cette habitude qu’il avait de compléter l’examen des questions par des observations originales. Dans toute œuvre, il y a ce qu’on peut nommer le point de vue de l’auteur, et pour ce qui a trait à ce grand théâtre où s’agitent des discussions rélléchies dans le cabinet, on peut être à peu près assuré qu’on y tient compte de tout ce que l’expérience du passé et la connaissance du présent fournissent en fait de règles certaines et bien établies. Mais il y a aussi le point de vue du spectateur, lequel peut sans doute négliger tel ou tel de ces éléments déterminés par la tradition et par la pratique actuelle, mais qui en revanche peut suggérer quelques aperçus nouveaux de choses éloignées qui ont échappé à l’auteur tout absorbé dans son œuvre. Il devrait y avoir dans notre Chambre haute beaucoup de pairs à vie capables de fournir cette critique supérieure. Je crains qu’on ne les y voie pas de longtemps, mais ce serait un premier pas
de fait que d’apprendre à en reconnaître la nécessité.
La seconde fonction subsidiaire de la Chambre haute est encore plus importante. A considérer la Chambre des communes non point telle qu’elle serait après des améliorations peu probables et pouvant avoir lieu après tout, mais bien telle qu’elle est en ce moment, cette Chambre est surchargée de besogne. C’est au cabinet que revient le soin d’en diriger les travaux, et le cabinet a fort à faire. Il faut que chacun de ses membres, quand il est en même temps membre des communes, suive attentivement les débats de la Chambre pour contribuer par son vote, sinon par sa parole, à en diriger les mouvements. Alors qu’il s’agissait seulement de l’instruction publique, n’a-t-on pas vu M. Lowe, observateur consommé, exprimer le désir qu’on mît à la tête de ce département un chef exempt du prodigieux travail qu’entraîne la présence d’un ministre à la Chambre. Il serait presque indispensable que certains membres du cabinet fussent affranchis des fatigues et des surexcitations qui accablent un député. Mais il leur faudrait aussi avoir le droit d’expliquer leurs idées au pays, de se faire entendre comme les autres. On a formé divers projets dans ce but, et j’en dirai un mot en parlant de la Chambre des communes. Mais il est une chose évidente, c’est qu’en ce qui concerne ses membres, la Chambre des lords leur procure cet avantage de se faire entendre; elle leur donne ce qu’aucun des projets divers ne pourrait leur donner, c’est-à-dire une
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position éminente dans l’assemblée. Les membres du cabinet qui ont du loisir parlent avec autorité et succès dans la Chambre des lords. Us n’y siègent pas comme le feraient des administrateurs ayant voix délibérative, comme le feraient des employés (ainsi qu’on le demande quelquefois) qui viendraient à la Chambre exposer des idées sans prendre part au vote ; ils sont les égaux de leurs auditeurs, parlent comme ils le veulent et répondent quand il leur plaît; ils s’adressent à la Chambre non point avec l’humilité de subalternes, mais avec la force et la dignité de gens qui sentent leur valeur. La création de pairs à vie permettrait de donner à cette partie de notre Constitution un jeu plus libre et plus varié; elle mettrait à la disposition du public un plus grand nombre d’hommes d’État ayant avec le talent un peu de loisir; elle améliorerait la qualité de l’éloquence politique à la Chambre des lords, en augmentant la liste de ses orateurs favoris.
S’il y a un danger à craindre pour la Chambre des communes, c’est une réforme trop brusque; quant au danger que court la Chambre des lords, c’est qu’on ne la réforme jamais. Personne ne réclame la réforme de la Chambre des lords; cette Chambre n’a donc pas à craindre une destruction brutale ; mais elle n’est pas à l’abri de la décrépitude qui la menace intérieurement. Elle pourra perdre son droit de veto comme la Couronne l’a perdu. Si la plupart de ses membres négligent leurs devoirs, si tous ses
membres continuent à ne sortir que d’une seule classe et d’une classe qui n’est plus la classe la plus intelligente; si les portes de la Chambre demeurent fermées au génie qui ne peut montrer un arbre généalogique et au talent qui n’a pas 5000 liv. sterl. de rentes, l’autorité de cette Chambre diminuera d’année en année jusqu’à ce qu’elle aille rejoindre tout ce que l’autorité royale a déjà perdu. Ce n’est pas l’assassinat qu’elle doit redouter, c’est l’atrophie; on ne l’abolira pas, elle tombera d’elleméme.
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La Chambre des communes est plus pratiquement utile que brillante extérieurement. Elle a bien un caractère imposant., car dans un pays où les parties du gouvernement qui sont le plus en évidence empruntent leur valeur à l’éclat qu’elles jettent, tout ce qui doit attirer l’attention n’arrive à obtenir un peu de l’estime populaire qu’au moyen de quelque pompe extérieure. L’imagination de l’homme exige l’harmonie dans l’art de gouverner comme dans tout autre art, elle ne se laisse pas influencer par des institutions qui jurent avec celles qui l’influencent principalement. Aussi la Chambre des communes a besoin d’être imposante, et elle l’est; mais l’utilité de cette Chambre dans le système constitutionnel est due non point à ce qu’elle paraît être, mais à ce qu’elle est en réalité. Elle n’a pas pour but d’acquérir de l’autorité par l’impression qu’elle produit sur les esprits ; sa mission consiste à se servir du pouvoir acquis pour gouverner les populations.
Parmi les fonctions de cette Chambre, la principale
dont l’existence est bien connue, quoique dans le langage constitutionnel il n’en soit pas question, c’est d’ètre une sorte de collège électoral ; la Chambre des communes est l’assemblée qui choisit notre président. Washington et ses collaborateurs politiques avaient inventé un collège électoral qui, dans leur idée, devait renfermer l’élite de la nation. C’est à ce collège qu’ils confiaientle soin de choisir pour président, après mûres délibérations, l’homme d’État le plus capable. Mais en Amérique on a dénaturé ce corps électoral en lui enlevant toute indépendance et toute vitalité. Personne ne connaîlni se soucie de connaître lesnomsdes membres qui le composent; jamaisilsne discutent, jamais ils ne délibèrent. On les délègue avec mandat de voter pour porter à la présidence M. Lincoln ou M. Breckenridge ; ils votent dans le sens qu’on leur a prescrit et retournent ensuite chez eux. Quant à notre Chambre des communes, elle choisit réellement les ministres, et comme il lui plaît de les choisir, elle les renverse quand bon lui semble. Peu importe qu’elle ait été choisie elle-même pour soutenir lord Aberdeen ou lord Palmerston. Au bout de quelque temps, à un moment donné, elle congédie l’homme d’État qui avait autrefois sa confiance et lui donne pour successeur un de ses adversaires qu’elle avait rejeté tout d’abord. Sans doute, en pareil cas, on obéit à une sorte d’ordre tacite que paraît donner l’opinion publique ; il n’en est pas moins certain que la Chambre des communes a l’entière liberté de se déterminer comme
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elle le juge à propos. Cette Chambre ne marche que dans les sentiers où elle espère que le peuple finira par la suivre, mais c’est une chance qu’elle court, elle prend l’initiative et agit selon son bon plaisir ou son caprice.
Une fois que le peuple américain a choisi son président, il ne peut plus rien, et il en est de même du collège électoral qui lui a servi d’intermédiaire. Mais comme la Chambre des communes a le pouvoir de renvoyer en même temps que celui d’élire le premier ministre, elle entretient avec celui-ci des rapports continus. Elle le guide, et le ministre, de son côté, la dirige aussi. Ce ministre fait pour la Chambre, ce que la Chambre fait pour la nation. 11 ne marche que dans les voies où, suivant son opinion, la Chambre le suivra, mais il lui faut prendre la tête, choisir la direction et commencer le voyage. Il ne s’agit pas d’hésiter; un bon cheval aime à sentir le frein et une assemblée délibérante aime à sentir qu’elle a un chef digne de la conduire. Un ministre qui faiblit devant la Chambre, qui ne craint pas de lui céder en tout, qui n’essaye pas de la discipliner, qui ne relève pas avec fermeté les erreurs qu’elle commet, ce ministre réussit rarement. Les grands chefs du Parlement ont beaucoup varié d’idées, mais tous ils ont eu une certaine fermeté. On arrive aussi bien à gâter une grande assemblée qu’un enfant par un excès d’indulgence. Lapolilique anglaise n’estqu’une série d’actions et de réactions entre le ministre et le Parlement. Les
ministres nommés s’efforcent de guider la Chambre et les membres de la Chambre se cabrent sous ceux qui les guident.
C’est la fonction électorale qui est maintenant la plus importante de toutes les fonctions exercées par la Chambre des communes. 11 est bon d’insister làdessus jusqu’à satiété, précisément parce qu’on feint de l’ignorer dans la tradition politique. Vers la moitié de la session des Parlements, si on lit les journaux ou qu’on consulte les personnes qui, ayant suivi de près les affaires, devraient s’y connaître, il se trouve qu’on entend dire : « Le Parlement n’a rien fait pendant cette session. Le discours de la reine renfermait quelques promesses, et quoiqu’il y fût question, en somme, de menus objets, la plupart des lois promises n’ont pas été votées. » Lord Lyndhurst, pendant plusieurs années, s’amusait à récapituler les actes législatifs qu’on avait passés, pour en critiquer l’insignifiance. Cependant c’était alors que les premiers ministères wliigs se trouvaient au pouvoir, et ces ministères avaient plus à faire et ont plus fait que toute autre administration. La meilleure réponse qu’un ministre aurait pu faire aux harangues de lord Lyndhurst, c’était de mettre en jeu sa propre personne en lui répondant avec fermeté : « Le Parlement m’a maintenu au pouvoir, et c’était ce qu’il avait de mieux à faire ; le Parlement a fait marcher ce que dans le langage respectueux qui est de tradition chez nous, on nomme le gouvernement de Sa Majesté ; il a conservé
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ce que, à tort ou à raison, il regarde comme le meilleur pouvoir exécutif que puisse avoir l’Angleterre. »
La seconde fonction delà Chambre des communes, c’est de servir d’interprète au pays. Elle exprime les idées du pleuplé anglais sur toutes les questions qu i passent sous ses yeux. J’aurai bientôt l’occasion d’étudier si elle remplit bien ce devoir.
La troisième fonction est ce que je nommerai la fonction éducatrice, s’il est permis de continuer à faire usage, même pour un sujet familier, de termes un peu techniques dont l’avantage est d’avoir de la
clarté. Un grand conseil formé d’hommes considéra-
blés et dont les délibérations sont publiques, ne peut exister dans une nation, sans influencer les idées de celte nation. Son devoir est de les modifier en bien ; son devoir est d’apprendre au pays ce qu’il ne sait pas. La Chambre peut-elle instruire ainsi le pays et jusqu’à quel point l’instruit-elle, c’est là ce dont je m’occuperai plus loin.
En quatrième lieu, la Chambre des communes a mission de donner des informations. Cette fonction, quoique toute moderne par lamanière dont on l’exerce, a une singulière analogie avec ce qui se pratiquait au moyen âge. Jadis la Chambre des communes devait apprendre au souverain ce dont on avait à se plaindre. Elle exposait devant lui les griefs et les récriminations des particuliers. Depuis qu’on publie les débats du Parlement, la Chambre fait connaître les mêmes griefs et les mêmes récriminations au peuple qui est le
souverain d’aujourd’hui. La nation a pour le moins autant besoin d’être éclairée que le roi en avait besoin autrefois. Un peuple libre est ordinairement équitable, car la liberté exerce les hommes à la tolérance qui est le rudiment de la justice. Plus que tout aut*e peuple libre, peut-être, le peuple anglais a de l’équité. Mais un peuple libre a rarement une grande facilité de conception, et cette facilité manque tout à fait à l’Anglais. Il ne saisit que ce qui lui est familier, ce qui est dans le champ de son expérience, ce qui cadre avec ses pensées. « Jamais de ma vie je n’ai entendu parler dépareilles choses », voilà ce que répond l’Anglais des classes moyennes, croyant opposer ainsi la meilleure réfutation à un argument. En général on ne songera pas à lui répondre que son expérience est bornée, qu’une assertion peut reposer sur des faits vrais, encore qu’il n’ait jamaiseu l’occasion de vérifier ces faits. Mais un grand débat du Parlement emporte avec lui cette leçon. Toute idée, toute doctrine, tout sentiment, tout grief qui parvient à avoir pour avocats un nombre raisonnable de membres appartenant à la Chambre des communes , semble aussitôt mériter considération aux yeux de la plupart des gens en Angleterre. On se dit qu’il peut y avoir là une erreur ou un danger, mais en tous cas on regarde la chose comme possible, comme digne d’entrer dans le domaine des faits dont l’intelligence s’occupe et avec lesquels il faut compter. El c’est là un grand résultat. Les diplomates qui connaissent leur affaire
LA CHAMBRE DES COMMUNES. aot
déclarent qu’il est, plus difficile de s’entendre avec le gouvernement d’un peuple libre qu’avec celui d’un despote ; on peut amener le despote à écouter des opinions contraires aux siennes; ses ministres, qui ont de l’intelligence, sauront toujours ce qui leur est défavorable, et ils peuvent le lui dire. Mais un peuple libre n’entend jamais que l’écho de ses propres idées.
Les journaux ne font que répéter l’opinion de leurs lecteurs ; ils présentent les arguments qui leur plaisent, ils les développent et les appuient ; quant aux arguments contraires, ils les tronquent, les défigurent et les embrouillent. Il n’est pire juge, dit-on, qu’un juge sourd; de même le gouvernement le moins accessible à la vérité est le gouvernement libre, du moins en ce qui est relatif aux choses dont les classes dominantes ne veulent pas entendre parler. Je serais disposé à regarder comme la seconde fonction du Parlement, au point de vue de son importance, cette fonction qui consiste à nous obliger d’entendre ce que, sans le Parlement, nous ne parviendrions pas à entendre.
Enfin il y a encore la fonction législative dont il serait puéril de nier l’importance, mais dont l’importance, à mon sens, n’est certes pas aussi grande que celle de la fonction qui embrasse le gouvernement général ou bien encore de la fonction qui fait du Parlement un foyer d’éducation politique pour le pays. J’admets qu’il certains moments l’œuvre législative est d’une nécessité qui l’emporte sur tout le
reste. La nation peut être mécontente de ses lois et en désirer le changement ; certaine loi sur les céréales peut porter atteinte à toutes les branches de l’activité industrielle, et mieux vaudrait passer sous silence un milier de bévues administratives que de perdre l’occasion d’abolir cette loi. Mais, en général, une nation a les lois qui lui conviennent ; les applications spéciales de ces lois ne forment qu’un détail secondaire ; l’administration et la marche générale des affaires publiques, voilà ce qui doit le plus préoccuper les esprits. 11 n’en est pas moins vrai que le recueil annuel des lois courantes, dans tous les pays, renferme parfois des lois importantes, et en Angleterre plus que partout ailleurs. Assurément la grande majorité de ces lois ne mérite pas ce nom de lois dans le langage précis des jurisconsultes. Une loi est une prescription générale applicable à une foule de cas. Les actes spéciaux qui encombrent le recueil des statuts et qui fatiguent les comités parlementaires ne sont applicables qu’à des cas spéciaux. Elles n’établissent point, par exemple, des règles qui devront présider à la construction des chemins de fer; elles déclarent que tel chemin de fer sera fait de telle ville à telle autre, et elles ne réglementent aucune affaire autre que celle-là. Mais enfin, tout compte fait, l’œuvre législative qui résulte de chaque session parlementaire a une grande importance ; s’il en était autrement, on ne les regarderait pas, ainsi qu’on le fait souvent, comme l’unique résultat d’une session annuelle.
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Quelques personnes croiront peut-être que j’aurais dû ajouter, comme sixième fonction de la Chambre des communes, la fonction financière. Il m’est impossible, en thèse générale et en négligeant le détail des fonctions, d’attribuer à la Chambre des communes une fonction spéciale qui, ayant trait aux affaires de finances, se distinguerait de celle qui embrasse les autres œuvres législatives. Quand elle s’occupe des finances comme du reste, la Chambre, a pour but de gouverner et de gouverner au moyen du cabinet. La législation financière doit nécessairement être renouvelée chaque année, mais de ce qu’elle revient souvent sous les yeux de la Chambre, ce n’est pas une raison de lui attribuer un caractère différent des autres œuvres législatives et qui tranche tellement avec ces œuvres qu’on soit obligé de lui faire une place à part.
La vérité, c’est que la manière spéciale de procéder à la Chambre en matières financières, loin de constituer un privilège spécial aux communes, révèle au contraire que sous ce rapport la Chambre a, par exception, une certaine incapacité. En matière ordinaire, chacun des membres peut proposer tout ce qu’il veut ; mais quand il s’agit d’argent, le ministre seul a le droit de proposer les taxes. Ce principe, qu’au moyen âge on rangeait parmi les prérogatives de la Couronne, est aussi utile au xix e siècle qu’au xiv c , et il a autant de raison d’ètre. La Chambre des communes qui, maintenant, est le vrai souverain et qui nomme
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le véritable pouvoir exécutif, a, depuis longtemps, cessé d’être celte assemblée très-regardante en fait d’épargnes et d’économies qu’elle était autrefois. Aujourd’hui elle est plus disposée à dépenser les fonds de l’État que le ministre en place. Un financier fort expérimenté me disait : « Si l’on veut provoquer un certain sentiment de satisfaction dans la Chambre des communes, on n’a qu’à faire l’éloge de l’économie en général; si l’on veut s’attirer une défaite, on n’a qu’à proposer quelque épargne. » C’est bien facile à expliquer. Toutes les fois qu’on a proposé des dépenses, c’est apparemment dans un but d’utilité publique ; les partisans de cette mesure font entendre là-dessus des phrases de ce genre : « Qu’est-ce que 50 000 li- » vres sterling pour ce grand pays ? En sommes- » nous donc réduits à lésiner ? Jamais notre indus- » trie ne fut si prospère, jamais nos ressources n’ont » été si abondantes. Qu’est-ce donc que 50000 li- » vres sterling en comparaison de ce grand intérêt » national? » Les membres qui approuvent la dépense y donnent leur voix; un de ceux qui les ont nommés, ou peut-être un de leurs amis qui profitera de cette largesse ou qui tient à la mesure projetée, les a priés de ne pas manquer à la séance ; d’ailleurs c’est là un vote propre à créer de la popularité; les journaux qui ont toujours beaucoup de philanthropie et auxquels peut-être on a fait le mot, ne manqueront pas de donner leurs éloges. Les membres qui sont contraires à la dépense ont des raisons pour
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coder à l’entrainement. Pourquoi encourir sans motif l’impopularité?L’objet de ladépenseparaîthonndte, plusieurs de ceux qui y poussent sont évidemment sincères, un vote hostile ferait des ennemis et serait critiqué par les journaux. En vérité, s’il n’y avait pas quelque frein à ce gaspillage, les représentants du peuple ruineraient bientôt le peuple.
Ce frein se trouve dans la responsabilité du cabinet en matière de finances. Si tout le monde pouvait proposer une taxe, les ministres pourraient permettre à la Chambre de dépenser tout ce qu’elle voudrait, ils s’en laveraient les mains; mais, quand on vote une dépense, même contre la volonté du ministère, c’est le ministère qui est obligé de trouver l’argent nécessaire. Aussi le cabinet a-t-il les plus graves motifs de s’opposer aux dépenses extraordinaires ; ce sont les ministres qui doivent en faire les frais, il faudra qu’ils lèvent des impôts, ce qui est toujours désagréable, ou qu’ils proposentdes emprunts, ce qui, en temps ordinaire, est tout à fait honteux. Le ministre tient., pour ainsi dire, les cordons de la bourse de la famille politique, c’est sur lui que retombent les frais de philanthropie et de luxe, de même qu’un chef de famille est obligé de subvenir aux frais que réclament les aumônes de sa femme et la toilette de ses tilles.
Par cela même qu’on confie à un cabinet le pouvoir exécutif, il faut aussi qu’on lui remette le soin de régler les matières financières ; toutes les mesures exigent de l’argent, toute la politique dépend des
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bonnes finances, et c’est dans le rapport des mesures à prendre avec la politique générale que consiste l’œuvre du pouvoir exécutif.
D’après l’analyse de ces fonctions diverses, on peut conclure que c’est la Chambre des communes qui gouverne. Nous sommes tellement habitués à être gouvernés ainsi, que rien ne nous parait plus naturel. Cependant, de toutes les formes de gouvernement la plus bizarre est le gouvernement d’une assemblée publique. Voici 058 personnes venues de toutes les parties de l’Angleterre, elles différent de caractère, d’intérêts, de physionomie et de langage. Qu’on songe à ce qu’est en somme l’empire britannique, combien les éléments dont il se compose sont variés, combien ses rapports sont nombreux, combien sa politique est mêlée à l’histoire du monde ! Qu’on réfléchisse à ce qu'il faut de connaissances, de discernement, de logique et de fermeté dans ceux qui gouvernent cet empire, et l’on sera surpris du spectacle qu’ils offrent. C’est une assemblée de personnes diverses qui varient sans cesse: tantôt elles sont en petit nombre, tantôt en très-grand nombre, jamais elles ne sont les mêmes ensemble pendant une heure ; parfois, elles sont agitées, le plus souvent elles sont plongées dans l’inertie et succombent à la fatigue; l’éloquence les ennuie, elles s’empressent de saisir au vol la moindre plaisanterie comme un soulagement. Telles sont les personnes qui gouvernent l’empire britannique, qui gouvernent l’Angleterre, l’Ecosse, l’Irlande, qui gou-
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vcrnont une bonne partie du continent asiatique, de la Polynésie, de l’Amérique et qui gouvernent des possessions disséminées en tous lieux.
Paley a dit de très-bonnes choses, mais jamais il n’a dit rien de plus vrai que ceci : c’est qu’on a plus de peine à faire voir une difficulté qu’à en faire admettre l’explication. Dans les questions controversées et indécises, la clef des difficultés se trouve ordinairement égarée au milieu de ce qu’on ne dit pas; les parties qu’on n’explore pas sont comme l’arrière-plan d’un tableau, tout dans l’arrière-plan semble avoirété facile à composer ; en apparence, le premier venu en pourrait faire autant, c’est pourtant la partie du tableau qui donne aux personnages leurs proportions exactes. De même, pour bien comprendre le gouvernement parlementaire, il ne faut pas s’imaginer tout d’abord que ce système est tout naturel et n’a pas besoin d’explications ; on ne peut en avoir l’idée la plus élémentaire quand on ne se pénètre pas tout d’abord de cette vérité: que gouverner au moyen d’un club, c’est faire un véritable prodige.
Nous avons eu récemment un exemple frappant de l’impuissance à laquelle des Anglais peuvent être réduits quand on les convoque tout à coup pour délibérer ensemble. Le gouvernement, à tort ou à raison, avait jugé à propos de confier aux quarter sessions (assemblée de magistrats locaux) de chaque comté le soin de prendre des mesures pour combattre la peste bovine. Rien de plus déplorable que lé spectacle offert
par ces petites assemblées de notabilités locales. On avait les plus grandes peines à obtenir, non pas seulement une bonne décision, mais une décision quelconque. J’ai assisté moi-méinc à l’une (le ces réunions. Le président avait proposé une résolution fort complexe, cette résolution renfermait beaucoup de choses qui étaient du goût de tout le monde, beaucoup de choses qui ne plaisaient à personne, mais les détails qu’approuvaient les uns étaient précisément ceux qui soulevaient des objections parmi les autres. La résolution lut, pour ainsi dire, mise en pièces, chacun présenta des amendements, on en adopta une clause qui ne satisfaisait pleinement personne, et après ces pourparlers inutiles on se sépara sans rien décider. C’est une vérité proverbiale en Angleterre que les grands meetings n’aboutissent jamais à rien. Et cependant nous sommes gouvernés par la Chambre des communes, qui n’est, en définitive, qu’un grand meeting.
On dira que la Chambre des communes ne gouverne point, qu’elle se borne à choisir les gouvernants. Mais, enfin, il faut bien qu’elle ait une vertu propre pour arriver à ce résultat. Supposez qu’on charge un club de Londres de nommer le cabinet ; quelle scène de confusion il offrirait, quelle correspondance il aurait à entretenir ! De tous côtés on entendrait ces mots : « Faites-moi le plaisir de parler à un tel pour qu’il donne son vote à mon candidat. » La femme de M. A... et celle de M. B... organiseraient une cabale pour renverser les plans que formerait la
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femme de M. C... Le club a beau être ou n’être pas placé sous le patronage de la reine, peu importe ; du moment qu’il a la liberté de son choix, cette liberté entraîne avec elle le désordre et l’intrigue. Je me demande d’abord, non pas comment il se fait que la Chambre des communes gouverne bien, mais, ce qui est plus essentiel, quoiqu’on ne songe point à en rechercher l’explication, comment il se fait qu’elle parvient à gouverner.
Ce qui fait que la Chambre des communes arrive à accomplir des œuvres dont les Quarter sessions et les clubsseraient incapables, c’est que, contrairement à ceux ci, elle a une organisation disciplinée. Deux orateurs parmi les plus célèbres qu’ait eus l’Angleterre, lord Brougham et lord Bolingbroke, ont employé leur verve à attaquer le système qui consiste à gouverner au moyen des partis. Bolingbroke avait probablement ses raisons, il était l’adversaire déclaré des communes, et cherchait à blesser la Chambre dans ce qui fait sa vitalité. Quant à lord Brougham, il a tort, car il propose, pour améliorer le gouvernement parlementaire, de lui enlever les éléments qui le rendent possible. Actuellement la majorité du Parlement obéit à certains chefs ; elle appuie leurs projets et rejette les mesures qu’ils n’approuvent pas. Un ancien secrétaire de la Trésorerie avait coutume de dire : « Voici une mauvaise affaire, une affaire insoutenable, il faut avoir recours aux services de notre majorité. » Ce secrétaire vivait il v a un demi-siècle avant le bill de
réforme, quand les majorités aveugles rendaient des services. Aujourd’hui le pouvoir des chefs sur leurs partisans est fort sagement contenu dans d’étroites limites; les chefs n’enlraînent pas bien loin leurs partisans, et encore ne peuvent-ils les entraîner que dans certaines directions. Il n’en reste pas moins qu’il y a des chefs et des partisans. Du côté des conservateurs à la Chambre, on a gardé quelques traces de l’autorité despotique dont les chefs jouissaient autrefois. On dit qu’un jour, en voyant la longue iîle des et membres qui siègent à la Chambre pour les comtés qui unissent à une santé florissante un extérieur respectable, un homme d’État, tant soit peu persifleur, a laissé échappé ces paroles : «Voilà, ma foi, les forces brutes les plus belles qu’il y ait en Europe» . Mais, à part tout esprit de satire, obéir aux chefs est le grand principe accepté du Parlement. On peut changer de chef si l’on veut, pour en prendre un autre, mais tant qu’on sert sous le n° \ , il faut obéir au n° 1 , et il faut obéir au n° 2 dès que l’on a passé dans son camp. Faute d’agir ainsi, on est puni par l’impuissance; on n’a pas seulement le regret d’être incapable de faire le bien, on ne peut rien faire absolument. Si chaque membre des communes agissait séparément dans le sens qu’il croit le meilleur, il y aurait 657 amendements pour chaque motion, et ni la motion, ni ces amendements ne passeraient.
Dès qu’on a bien compris que la Chambre des communes est avant tout une assemblée électorale, il faut
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admettre que l’existence des partis y est indispensable. Jamais il n’y a eu d’élections sans partis. Estce qu’on peut faire entrer un enfant dans un asile d’orphelins sans intriguer un peu? Ne voit-on pas même dans ces endroits-là des affiches ou des bannières portant ces mots : «Votez pour l’orphelin À...», ou « votez pour l’orphelin II... ; » et les partisans de ces enfants se donnent du mouvement pour eux. Ce qui se passe dans ces circonstances peu importantes doit arriver, à plus forte raison, quand il s’agit d’élections qui se renouvellent souvent et qui ont cet objectif si grave : le choix des gouvernants. La Chambre des communes est toujours appelée virtuellement à faire des élections ; à chaque instant elle peut avoir à choisir ou à renverser un ministre, aussi l’esprit de parti est de son essence, c’est la chair de sa chair et l’âme de son âme.
En second lieu, quoique les chefs ne possèdent plus le vaste patronage qu’ils avaient au siècle dernier, et qui leur permettait de corrompre les députés, ils ont encore une arme plus forte que la corruption, ils peuvent intimider la Chambre en faisant la menace de la dissoudre. C’est là la cause secrète qui donne de la cohésion aux partis. M. Cobden a dit avec raison qu’il n’avait jamais pu découvrir le moment où, dans l’opinion de ses membres, le Parlement devait être dissous. Souvent il leur avait entendu dire qu’ils étaient prêts à voter sur tout autre sujet, mais jamais il n’est question de celui-là. Bref, une assem-
blée, pour aboutira des résultats, doit offrir un corps compacte d’individus qui sont décidés à voter d’accord; ces individus se recru lent au moyen de l’attachement respectueux qu’inspirent soit certains personnages, soit les principes dont ceux-ci sont les représentants]; mais ce qui concerne l’union entre leurs partisans, c’est la crainte; ils craignent que leurs chefs, en face de votes hostiles, ne leur enlèventrapidement le droit de voter.
Ce que j’ai à dire en troisième lieu paraîtra peutêtre étrange ; après avoir démontré que le système des partis est indispensable à l’existence du gouvernement représentatif, ne semble-t-il pas singulier d’ajouter que ce qui fait la force même de cette organisation, ce quilarend féconde, c’est que les membres des partis ne sont pas très-ardents. Le parti, dans son ensemble est plein de chaleur, mais les membres qu’il renferme sont assez froids. S’il en était autrement, le gouvernement parlementaire deviendrait le plus déplorable des gouvernements, ce serait un gouvernement de sectaires. Le parti qui serait au pouvoir pousserait à l’extrême les conclusions de sesorateurs, toutes leurs doctrines seraient prises à la lettre et portées jusqu’à l’abus. Mais les membres du Parlement anglais qui s’enrôlent dans les partis ne sont pas aussi passionnés que cela. Ils sont whigs, ou radicaux, ou tories, mais ils sont autre chose encore, ils sont Anglais, et comme le père Newman en fait le reproche à nos concitoyens, ils sont «difficiles à soulever jus-
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qu’au niveau du dogme ». Ils n’aiment guère à pousser les doctrines de leurs partis jusqu’aux limites de l’impossible. Au contraire, le meilleur moyen de les diriger avec succès, l’expérience l’a démontré, c’est d'affecter la modération même aux dépens de la logique. H n’est pas rare d’entendre dire des choses de ce genre : « Sans m’asservir à cette doctrine que .'1 -f 2 font 5, et encore (pie l’honorable membre pour Bradford ait appuyé celte doctrine d’arguments trèssérieux, cependant je crois pouvoir, avec la permission du comité, prétendre à mon tour que 2 -J- 3 ne lbnt pas h, ce qui sera, je l’espère, une base suffisante pour les propositions fort graves que je vais prendre la liberté de lui soumettre. »
Tel est à peu près le langage que tiennent la plupart des membres de la Chambre des communes. Les gens d’affaires aiment en général une sorte de demijour. Pendant toute leur vie, ils se sont trouvés dans une atmosphère de probabilités et de doute, où rien n’était parfaitement clair, où il y avait des chances pour beaucoup d’éventualités, où l'on pouvait parler dans des sens très-divers, et où cependant il fallait se résoudre à opter pour quelque chose de déterminé à quoi on put adhérer. Ils sont donc enchantés d'un langage un peu couvert de brumes. Loin que la circonspection ou l’hésitation dans les raisonnements leur paraisse une preuve de faiblesse, ils y voient au contraire le signe d'un esprit positif. Ils ont fait fortune au moyen de certains actes dont ils n’auraient
jamais pu expliquer les motifs philosophiques, et tout ce qu’ils demandent, c’est qu’on leur présente des conclusions nettes et modérées qu’ils puissent répéter quand on les interrogera; ils veulent des arguments qui ne soient pas tout à fait abstraits, des arguments dont l’abstraction est comme située et dissoute dans la vie pratique. « Il me semble », disaitun jour certain jeune homme quelque peu exigeant, « il me semble que Peel n’appuie jamais ses arguments » . C’est précisément pour cela que sir Robert Peel a été le meilleur chef qu’ait eu de nos jours la Chambre des communes; on aime, en effet, que les arguments se dépouillent de toute rigidité pourvu que la substance demeure.
D’ailleurs, sous notre système de gouvernement, les chefs de la Chambre eux-mêmes n’aiment pas, pour la plupart, à pousser trop loin leurs conclusions. Ils vivent en contact avec la réalité. Une opposition, quand elle arrive au pouvoir, se trouve souvent dans la situation d’un spéculateur au moment des échéances. Il faut que les ministres tiennent leurs promesses, et ils sont embarrassés. Ils ont dit que les affaires allaient de telle façon, que s’ils étaient au pouvoir, elles iraient de telle autre. Mais une fois qu’ils se sont mis à parcourir les documents officiels, à causer avec le sous-secrétaire permanent, qui conhaît tous les points épineux, et qui, sans jamais manquer de respect, est inébranlable dans ses opinions, ils en viennent bien vite à hésiter un peu. Assuré-
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ment il laut qu’ils se décident à faire quelque chose, le spéculateur ne peut oublier ses billets , et l’ancienne opposition , quand elle est en place , ne peut non plus oublier ces phrases quelle a lancées et que ses admirateurs vont répétant encore dans le pays, comme des enfants terribles. Mais, de même que le négociantdit alors à son créancier: « Ne pourriez-vous prendre un billet à quatre mois? » De même, le nouveau ministre dit au sous -secrétaire permanent : « Ne pourriez-vous pas me suggérer un terme moyen ? Évidemment, je ne suis pas lié par des paroles que j’ai semées dans les discussions ; jamais on ne m’a accusé de sacrifier mon devoir au vain désir de paraître conséquent ; cependant, etc. , etc. s Et, en fin de compte, on imagine un terme moyen qui ressemble autant que possible à ce que l’opposition proposait de faire, mais qui, en réalité, est tout simplement ce que commandent les faits nécessaires, les faits qui semblent avoir élu domicile pour la vie dans les bureaux du ministère, tant ils s’imposent avec ténacité.
Parmi les moyens d’assurer de la modération à un parti, le meilleur est de chercher, pour composer ce parti, des hommes disposés par leur nature à être modérés, circonspects et presque timorés ; un autre moyen, c’est que les chefs du parti qui se sont le plus avancés, se trouvent, autant que possible, en contact avec le monde des affaires tel qu’il est. Le système anglais satisfait à ces deux conditions, il donne à l’organisation des partis la vertu qui rend celte organi-
sation permanente et le gouvernement des partis possible ; cette vertu indispensable, c’est la douceur.
Néanmoins , ces expédients , quelque excellents qu'ils soient pour écarter les défauts qui font l'impuissance d'un club ordinaire ou d’un Conseil trimestriel, ne suffiraient pas pour permettre à la Chambre des communes de gouverner l’Angleterre. Une assemblée de représentants peut être entachée d’un vice dont les autres meetings sont exempts. Elle peut n’être pas indépendante; les collèges électoraux peuvent ne pas lui laisser son libre arbitre. S’il en arrive ainsi, il ne sert de rien d’avoir inventé des moyens de remédier aux défauts qu’entraîne l’organisation des partis. L’opinion d’un collège électoral est celle d’un parti dominant; elle est soulevée , excitée , parfois même elle est façonnée par l’agent politique de la localité. Ne lui demandez pas d’être modérée, elle ne discute pas, elle ne se trouve pas en contact avec les faits impérieux, elle n’a pas pour correctif le sentiment de la responsabilité; elle ne se fait pas comme l’opinion de ceux qui mettent la main aux affaires. Le gouvernement du collège électoral est l’antithèse du gouvernement parlementaire. C’est le gouvernement de personnes qui sont sans modération ; parce qu’elles sont éloignées des faits , en contraste avec le gouvernement de personnes qui deviennent modérées, parce qu’elles sont dans la sphère des faits, c’est un gouvernement où les personnes qui jugent en dernier ressort n’ont pas à redouter
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la sanction de leur conduite au lieu d’avoir à craindre la dissolution et de se dire qu’on peut faire appel de leur jugement.
On admet, en général, les conditions du gouvernement parlementaire qui viennent d’être énumérées; mais, parmi les idées qui préoccupent l’esprit public, il en est deux au moins dont l’incompatibilité avec le gouvernement mérite d’être démontrée. C’est d’abord le projet que nos démagogues préconisent ouvertement ; c’est ensuite le plan qui a les prédilections de quelques philosophes distingués. Non-seulement ces idées nouvelles entraveraient la marche du gouvernement parlementaire, mais elles en rendraient l’existence impossible; elles ne parviendront pas à le détériorer, parce qu’elles l’anéantiraient.
Examinons la première de ces théories, la théorie ultra-démocratique. D’après cette théorie, tout homme âgé de vingt et un ans (et peut-être toute femme du même âge) devrait avoir le droit de voter sur le pied de l’égalité dans les élections pour le Parlement. Supposons que l’an dernier il y eût en Angleterre douze millions d’individus mâles ayant au moins cet âge; chaque homme participerait dès lors pour un douze-millionième à l’élection; les gens riches ou instruits n’auraient pas , de par la loi , un droit de voter supérieur à celui des gens pauvres ou des gens stupides; de plus, il n’y aurait aucun moyen détourné d’assurer aux premiers une influence qui équivaudrait à plusieurs votes. Le mécanisme nécessaire
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pour mettre ce plan à exécution serait extrêmement simple : à chaque recensement, le pays serait divisé en (558 districts électoraux, dont chacun renfermerait le même nombre d’électeurs ; ces districts formeraient les collèges d’où sortiraient tous les membres du Parlement. 11 est évident que si les conditions énumérées plus haut sont indispensables dans un gouvernement parlementaire, un Parlement fabriqué de la sorte ne pourrait pas marcher.
Ce Parlement ne saurait être composé de gens modérés. Une partie des districts électoraux se trouvant dans des pays agricoles, le ministre et le grand propriétaire de l’endroit y auraient un pouvoir illimité ; ils conduiraient ou enverraient au scrutin toute la population. De ces districts il ne sortirait que des gentillàtres. Les petites villes disséminées, qui envoient maintenant tant de membres au Parlement, se verraient étouffées par ces masses de paysans, et ne pourraient avoir à la Chambre aucun membre de leur propre choix. Les classes agricoles de l’Angleterre prendraient exclusivement leurs représentants au sein des Qttarier sessions. D’un autre côté , une bonne partie des collèges électoraux se trouveraient dans les districts urbains, et ces collèges n’enverraient au Parlement que des membres chargés de représenter les préjugés ou les antipathies des classes inférieures que les villes renferment. Les membres choisis par les collèges urbains se diviseraient probablement en deux catégories : il y aurait d’abord les
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représentants purs des ouvriers, qui peut-être ne représenteraient pas les meilleurs ouvriers, lesquels forment une classe très-bien composée et fort intelligente, mais les manœuvres ; il y aurait ensuite les représentants de ceux qui de l’ouvrier n’ont que le nom, et que je nommerai les représentants des cabarets. On sait que dans toutes les grandes villes, au moment des élections, les cabarets sont le centre où se pratiquent et la corruption et les tripotages illicites; il y a des précédents qui indiquent ce que sont et cette corruption et ces tripotages ; mais je juge inutile de les récapituler ici. Chacun comprend à quoi je fais allusion, et quelle sorte de gens sans principes peuvent nommer ces lieux borgnes. Notre nouveau Parlement renfermerait donc, à côté des représentants envoyés par la populace des villes, les représentants de la populace agricole. Les représentants des villes et ceux des comtés offriraient un caractère complètement opposé : les uns auraient les préjugés des ouvriers, les autres auraient les préjugés des magistrats de comté. Chacune de ces deux catégories de représentants parlerait une langue différente ; elles ne se comprendraient pas, et les seuls représentants qui déploieraient de l’activité seraient des gens sans moralité ; élus parle moyen de la corruption, ils chercheraient à profiter de leur situation pour rentrer avec usure dans le capital qu’ils auraient dépensé S’il est vrai que le gouvernement parlementaire est possible seulement quand l’immense majo-
rilé des représentants se compose de gens modérés, sans différences marquées, sans préjugés de classes, ce Parlement ultra-démocratique serait incapable de soutenir le gouvernement, car les membres qu’il renfermerait devraient leur position, les uns à des élections qui étoufferaient violemment, sous lapression du nombre, dans les campagnes et dans les villes, une minorité intéressante, les autres à des pratiques immorales.
L’idée ne m’est pas venue un seul instant de mettre au niveau du plan ultra-démocratique le plan de M. Hare. On ne peut s’empêcher de trouver à ce dernier projet quelque chose de romanesque. Il semble que le monde rajeunit quand on voit de graves vieillards, jurisconsultes ou philosophes, mettre en avant un projet si séduisant. Ce sont ordinairement ces personnes-là qui remontrent aux jeunes gens que leurs belles utopies étant en opposition avec des habitudes enracinées, et n’offrant que la répétition d’idées émises sans succès depuis longtemps, il vaut mieux se contenter des modestes résultats que donne une organisation éprouvée. Mais M. Hare et M. Mill annoncent que, si l’on adopte leur projet, il en résultera des avantages aussi considérables, aussi splendides qu’aucun jeune enthousiaste en promit jamais dans ses rêves les plus dorés.
Je n’attache aucune valeur à l’opinion qui regarderait comme impraticable le projet de M. Ilare
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uniquement parce qu’il est nouveau. Certainement on ne pourra le mettre en pratique avant qu’il ait beaucoup vieilli. Un changement de cette sorte ne saurait heureusement être soudain ; un peuple libre ne se laisse jamais tromper par des idées qu’il ne comprend pas, pour cette excellente raison qu’il ne peut les adopter avant de les avoir comprises. Mais si le plan de M. Hare pouvait remplir les promesses de ceux qui le vantent, ou même la moitié de ces promesses, il vaudrait la peine qu’on s’en occupât, alors même qu’il ne devrait pas être adopté avant 496(5. Il faudrait en populariser le principe au moyen des livres, et, ce qui serait préférable aux livres, au moyen d’expériences partielles. Il y a tant de côtés écœurants et détestables dans les autres systèmes d’élection, que je comprends fort bien et voudrais même partager la satisfaction de ceux qui, croyant fermement à l’efficacité de ce projet, franchissent tous les obstacles pour prédire un avenir presque idéal que ce bienheureux plan doit amener quand il sera mis en pratique.
Le projet de M. Ilare ne saurait être discuté à souhait dans la forme qu’il s’est étudié à lui donner. Il n’est pas facile au vulgaire de comprendre tous les détails qu’il y a renfermés avec amour. A force de mettre ses soins à démontrer ce qu’on pourrait faire, il l’a obscurci pour beaucoup de gens. Une personne me disait qu’elle n’avait jamais pu s’en souvenir deux jours de suite. Mais la difficulté que j’éprouve ici est
une difficulté capitale, tout à fait indépendante des détails.
Il y a deux moyens de créer des collèges électoraux. D’abord, par une loi, comme en Angleterre et presque partout ailleurs; la loi peut déclarer que telles et telles qualités donneront le droit de voter dans le collège électoral de X. ; ceux qui ont ces qualités font partie de ce collège. C’est là ce qu’on pourrait nommer les collèges réglementaires, et tout le monde les connaît. En second lieu, la loi peut laisser aux électeurs le droit de composer eux-mêmes ces collèges ; elle peut se borner à dire que tous les adultes mâles d’un pays auront la liberté de voter, ou bien ceux d’entre eux seulement qui savent lire et écrire, ou bien ceux qui ont cinquante livres de rente, ou enfin telles personnes déterminées; cela fait, elle laisse les électeurs se grouper comme ils l’entendent. Supposons qu’il y eût 058 000 électeurs chargés de nommer les membres de la Chambre des communes, il se peut que le pouvoir législatif leur dise : « On n’a pas à s’occuper de la façon dont vous combinerez vos efforts. A un jour donné, chaque série d’électeurs fera savoir dans quel groupe elle se propose de voter; si chaque électeur donne avis de son intention et veut tirer le meilleur parti possible de sa voix, chaque groupe comptera mille individus. Mais la loi n’en fait pas un devoir, elle prendra les groupes les plus nombreux jusqu’à concurrence de 658, peu importe qu’ils renferment 2000 ou 1000 ou 000 ou 800 électeurs,
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et ces 658 groupes seront les collèges électoraux du pays. » Ce seront là des collèges volontaires, s’il m’est permis de les appeler ainsi ; des collèges volontaires sous leur forme la plus simple. M. Hare propose quelque chose de bien plus compliqué, mais, pour montrer les qualités ou les défauts du système, la forme la plus simple du collège volontaire me paraît de beaucoup la meilleure.
Ce système est évidemment fort attrayant. Sous
l’empire des collèges réglementaires, les votes de la
minorité sont perdus. Par exemple, à Londres, il y a
actuellement beaucoup de tories, mais tous les
membres de la Chambre nommés à Londres sont des
whigs ; tous les tories de Londres se trouvent donc de
par la loi et en principe mal représentés; la ville
qu’ils habitent n’envoie pas au Parlement le membre
de leur choix, mais bien un de ses adversaires dont ' 0
ils ne voulaient pas. D’après le système du collège volontaire, les tories de Londres, dont le nombre s’élève à plus de mille, se trouvent avoir le droit de se coaliser, de former un collège et de nommer un représentant. Dans plusieurs des collèges tels qu’ils existent actuellement, il y a des minorités qui peuvent renoncer sans retour à leur droit de voter. Moi-même j’ai eu pendant vingt années le droit de voter dans un comté agricole, et je suis du parti libéral. Or, ce comté a toujours envoyé à la Chambre deux tories et il continuera pendant toute ma vie à en faire autant. En l’état actuel des choses, mon vote est donc inutile.
Mais si je pouvais entrer, grâce à mon vote, dans une coalition de 1000 autres libéraux qui appartiennent à ce collège et à d’autres collèges où les conservateurs ont la majorité, nous pourrions tous ensemble choisir un représentant libéral.
Ce plan a encore l’avantage de dissiper toutes les difficultés relatives à l’étendue des circonscriptions électorales. Il n’est pas juste, dit-on, que Liverpool envoie seulement à la Chambre un nombre de membres égal à celui qu’envoie King’s Lynn ou Lyme Regis; mais, dans le système du collège volontaire, Liverpool enverrait son trop plein à King’s Lynn. La minorité libérale de King’s Lynn s’entendrait avec la minorité libérale de Liverpool pour former un chiffre de mille électeurs; il enserait.de même partout. Les centres populaires jouiraient de ce qu’on nomme leur droit légitime, quand on composerait des collèges volontaires ; ils pourraient former et ne manqueraient pas de former la plupart de ces collèges.
En outre, les admirateurs d’un homme distingué seraient à même de lui composer un collège digne de lui. M. Mill a été nommé par les électeurs de Westminster, et, depuis qu’ils ont eu à nommer des membres pour le Parlement, jamais ils ne se sont plus honorés qu’en cette occasion. Mais, en vérité, comment les électeurs de Westminster connaissaient-ils M. Mill? Dans quelles proportions son esprit profond correspondait-il à l’esprit de ses électeurs? Combien d’entre eux seraient éloignés d’admettre une bonne
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partie de ses conceptions ! Leur but était de rendre hommage à l’intelligence, mais c’est le cas de dire ou jamais qu’ils se sont adressés au dieu inconnu. Dans le système du collège volontaire, mille personnes, parmi les milliers de lecteurs qui ont étudié les œuvres de M.Mill, lui auraient formé un collège électoral capable de l’apprécier.
Je pourrais énumérer encore d’autres avantages de ce système. Mais mon intention n’est pas de le recommander, c’est au contraire de le combattre. Quelles sont donc les objections de force à en contre-balancer les mérites? Je réponds que la manière de composer les collèges volontaires me paraît incompatible avec les conditions préalables qu’exige le gouvernement parlementaire et que j’ai déjà établies.
Sous le système du collège volontaire, la grande crise du monde politique n’a pas lieu au moment où l’on élit un représentant, c’est la formation du collège électoral qui la provoque. La nomination d’un président en Amérique est déjà passée à l’état d’industrie; la formation du collège électoral dans le système que j’examine ne manquerait de devenir un objet de trafic. Chaque parti aurait à résoudre un problème d’arithmétique. Ses chefs diraient : « Nous avons 350000 votes, tâchons d’avoir 350 représentants. » Elle seul moyen d’arriver à ce but serait de s’organiser. Il est impossible à un homme désireux d’entrer dans un collège libéral de chercher par luimême mille autres libéraux, S’il essayait de le faire,
après avoir écrit dix mille lettres, il arriverait peutêtre à trouver cent électeurs tels que lui, dont les votes seraient perdus, leur réunion composant un collège trop peu nombreux pour être pris en considération. Ce libéral devrait donc écrire à la grande société d’enregistrement deParliarnent-Street; il s’adresserait à ses habiles directeurs et ceux-ci trouveraient bien vite le moyen d’employer son vote. Ils lui diraient: < Monsieur, vous arrivez trop tard; M. Gladstone est complet; il a ses mille voix depuis l’an dernier. 11 en est de même de la plupart des personnages dont vous trouvez les noms dans les journaux ; dès qu’un orateur prononce un beau discours, nous recevons un monceau de lettres qui nous demandent d’inscrire leurs signataires dans le collège électoral de cet orateur. Mais cela nous est impossible. Voici notre liste. Si vous ne voulez pas perdre votre vote, il faut vous laisser guider par nous ; nous vous offrons trois candidats très-satisfaisants dont l’un est déjà un honorable ; vous pouvez voter pour l’un d’eux et nous allons prendre votre nom, mais songez bien que si vous votez sans nous écouler et au hasard, votre vole est perdu. »
Le résultat évident de cette organisation serait d’envoyer au Parlement des hommes animés de passions politiques. Ce ne serait plus l’indépendance, mais la souplesse que rechercheraient dans leurs créatures les meneurs des élections, et pourquoi leur en faire un reproche? Agents du parti libéral, ne de-
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vraient-ils pas, à ce titre, obéir aux vœux de ce parti? La masse du parti libéral est pour telle et telle mesure ; les gens qui se chargeaient d’enregistrer les électeurs, manipuleraient adroitement l’affaire. Ils diraient au candidat : « Monsieur, voici notre programme ; si vous désirez entrer au parlement sous notre patronage, il faut accepter ce programme; c’est M. Lloyd qui l’a tracé; vous savez qu’il s’occupait autrefois des chemins de fer, mais depuis la nouvelle loi électorale nous nous sommes assurés de ses services; le programme est excellent, adoptez-le et vous ferez bien. • C’est ainsi que, dans le système du vote qu’en théorie on nomme volontaire, on arriverait à avoir un Parlement dont les membres seraient enchaînés par les liens de parti bien plus fortement qu’aucun d’eux ne l’est dans le Parlement actuel.
Si l’on attend quelque bon effet du vote isolé quand il se trouvera en face d’une organisation systématique, on n’a qu’à examiner ce qui se passe en Amérique pour l’élection présidentielle. D’après le plan établi par les auteurs de la Constitution fédérale, tous les citoyens devaient voter pour l’homme qu’ils jugeraient le plus digne d’être élu. Mais ils ne font rien de semblable ; ils se bornent à appuyer de leurs votes la décision du Caucus ; on nomme ainsi une sorte de réunion composée de gens qui préparent l’élection ; après avoir voté successivement contre tous les hommes connus qui peuvent prêter à la critique, ils finissent par tomber d’accord sur la candidature de
quelque personnalité inconnue contre laquelle, par conséquent, il n’y a rien à dire. Ce genre de réunions préalables, quand il s’agirait de nommer des membres pour le Parlement, aurait une influence plus déplorable chez nous qu’en Amérique pour l’élection présidentielle , attendu que dans les grandes occasions il est possible que le choix du peuple Américain s’arrête sur un grand personnage connu de tous ; mais le peuple anglais ne pourrait choisir 658 membres dans les mêmes conditions. Il n’en connaît pas un nombre aussi considérable, et lors même qu’il les connaîtrait tous, il se perdrait dans les difficultés de détail.
Cependant, s’il est évident que ni l’électeur ordinaire ne pourrait entrer utilement dans un collège électoral, ni le candidat ordinaire obtenir les voix d’un collège sans obéir aux instructions des meneurs politiques de son parti, certains électeurs et certains candidats échapperaient à cette servitude. Il y a en Angleterre des sociétés particulières organisées de telle sorte qu’elles se transformeraient facilement en collèges électoraux ; les chapelles des congrégations seraient, trois mois après l’adoption de la loi, autant de centres électoraux ; l’Église anglicane ne tarderait pas à imiter les congrégations et, avec quelques efforts peut-être, elle arriverait au même but. Aujourd’hui, les dissidents jouent un rôle très-énergique et très-précieux dans le parti libéral, mais avec le système du collège volontaire, ils n’entreraient pas dans la composition de ce parti, ils formeraient un
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élément indépendant et séparé. En ce moment, on ne songe qu’à grouper des bourgs ; dans le système du collège volontaire, on grouperait les congrégations. Il y aurait un membre nommé par les baptistes de Tavistock, avecTotnes, etc., etc.
Pour apprécier toute l’importance de ces considérations, il faut se reporter à la preuve que nous avons donnée qu’un Parlement doit être composé de membres modérés, si l’on ne veut qu’il choisisse un ministère sans modération et fasse des lois violentes. Dans le projet que nous examinons, la Chambre se composerait d’abord d’hommes de parti, nommés par un comité imbu de l’esprit de parti, asservis à ce comité, et obligés de déployer une grande violence ; avec ces membres siégeraient les représentants fanatiques de toutes les sectes que renferme l’Angleterre. Au lieu d’une assemblée délibérante pleine de membres modérés et judicieux, nous aurions une assemblée où toutes les passions se donneraient rendez-vous.
On pourrait croire que j’exagère les traits du système jusqu’à la caricature; je n’ai pourtant pas encore montré ce qu’il a de plus déplorable. Si entachés qu’ils seraient alors d’un vice originel, les représentants, dans le cas où on les laisserait maîtres d’eux-mêmes, ne manqueraient pas, une fois placés en face des dangers politiques au sein d’un parlement libre, de s’améliorer par le sentiment de la responsabilité; ce qui les rendrait supportables. Mais on ne les laisserait point maîtres d’eux-mêmes,
Un collège électoral, dans le système en question, ne manquerait pas d’agir despotiquement. En supposant même la meilleure circonstance, quand, par exemple, des électeurs de bonne foi auraient choisi un candidat pour exprimer leurs idées, ils le surveilleraient pour être sûrs qu’il les expose. Ce candidat se trouverait dans une position analogue à celle qu’occupe le pasteur d’une congrégation dissidente. Comme cette congrégation a pour point de ralliement telle doctrine qui a l’adhésion de ses membres, le pasteur est obligé de prêcher cette doctrine, sinon on se sépare de lui. Ce qui fait qu’ aujourd’hui les membre du Parlement sont libres, c’est que leurs commettants ne sont pas impérieux; aucun collège électoral n’a en politique une doctrine déterminée et inflexible. La loi, pour créer les collèges actuels, ne trace que des divisions géographiques ; ils ne sont donc pas reliés entre eux par l’unité de croyance ; ils ne peuvent avoir que de vagues préférences pour certaines doctrines. Mais dans le système du collège volontaire, le corps électoral serait une Église ayant un symbole, ne nommant un député que pour lui confier un mandat impératif, et lui remettre le soin d’accomplir ses résolutions. De même que chez les dissidents un pasteur distingué gouverne quelquefois sa congrégation tandis que quatre-vingt-dix-neuf pasteurs sur cent se trouvent soumis aux leurs, de même dans le système du collège volontaire il y aurait un homme d’État remarquable qui s’imposerait
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à ses électeurs tandis que les autres obéiraient à leurs commettants.
Ainsi, les membres nommés par un bon collège électoral lui seraient asservis sans retour précisément à cause du mérite de ses commettants, mais les membres nommés par un mauvais collège seraient dans un esclavage encore plus dur pour un motif contraire. Les meneurs qui auraient organisé les collèges exerceraient un véritable despotisme. En Amérique, on divise ceux qu’on nomme les politiciens en deux catégories, dont les uns t iennent les fds et restent dans les coulisses, tandis que les autres jouent un rôle sur la scène politique. Dans le système du collège volontaire, le membre du Parlement serait réduit à jouer le rôle de l’interprète impuissant par lui-même, et les meneurs du parti seraient de véritables autocrates. Le meneur écrirait aux membres du Parlement : « On vous a élus pour soutenir le programme libéral ; si vous ne le suivez pas, vous ne serez point réélus. » Or, un esprit commun et étroit ne permet pas qu’on fasse appel de ses sentences ; malgré tous ses efforts, le membre du Parlement ne serait plus capable de retrouver un collège électoral.
Peut-être dira-t-on que de semblables machinations seraient sans force contre un Parlement septennal ; qu’un membre élu pour sept années pourrait braver les remontrances d’un collège exigent et le mécontentement des meneurs clandestins. Mais, dès l’établissement du collège électoral volontaire, les Parlements
n’auraient plus qu’une courte durée. Les collèges réclameraient des élections fréquentes , ils n’aimeraient pas à se priver pour longtemps de leurs pouvoirs, ils seraient irrités que ce pouvoir, entre les mains de leurs mandataires, servît à agir contre leurs propres idées dans des circonstances qu’on ne prévoyait pas au moment des élections. Souvent un Parlement septennal est choisi dans une certaine période politique différente d’une seconde, pendant laquelle il siège* non moins que d’une troisième qui voit arriver la dissolution. Un corps de commettants désigné parla loi dans le système réglementaire tolère ces changements , parce qu’il n’a pas donné un mandat impératif à ses représentants; les électeurs n’ont pas lieu de trouver à redire à ce que ceux-ci usent de leur pouvoir dans un sens qui échappait aux prévisions. Mais un collège électoral qui s’est formé lui-mème, dont les opinions sont arrêtées, et dont les représentants ne sont, pour ainsi dire, que de purs mandataires, ne sera point si patient; il peut, dans ce cas, se croire obligé de récriminer, et les habiles meneurs, sans se plaindre ouvertement, ne s’opposeront pas moins, en silence, à cet état de choses ; commettants et meneurs ordonneront donc des élections annuelles, et soumettront leurs représentants à un joug irrésistible.
Le projet des collèges électoraux volontaires, examiné sous cette forme, la plus simple de toutes, est incompatible avec l’indépendance des représentants et avec l’esprit de modération dont on doit être animé
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à la Chambre; or, ces deux conditions, comme nous l’avons vu, sont indispensables à l’existence même du gouvernement parlementaire. Naturellement, les mêmes objections s’appliquent à ce système quand il a une forme plus compliquée. Il est inutile d’entrer dans les détails, lorsque le principe ne résiste pas à la critique. Si nos raisonnements ont de la valeur, le collège électoral réglementaire est une nécessité , tandis que le collège électoral volontaire conduit à la ruine du parlement ; ce ne serait pas une réforme salutaire que d’accorder aux électeurs le droit de déplacement pour leurs votes, ce serait une innovation ruineuse.
Si je me suis arrêté à critiquer le projet de M. Hare et le projet ultra-démocratique, ce n’est pas seulement à cause de l’intérêt que le premier offre à l’esprit et de l’intérêt que le second peut être appelé à avoir dans la pratique, c’est parce qu’ils tendent à mettre en relief deux au moins des conditions qui sont indispensables au gouvernement parlementaire. Mais, outre ces qualités nécessaires qu’exige l’existence même de ce gouvernement, il y a d’autres conditions préalables sans lesquelles il ne saurait bien marcher. Pour qu’une Chambre des communes fasse bien son œuvre, il faut qu’elle puisse accomplir convenablement cinq fonctions : qu’elle soit capable de bien élire le ministère, de bien faire les lois, de bien enseigner la nation, de bien exprimer la volonté nationale, de bien informer le pays sur l’état des affaires.
Ici se présente une difficulté. Que doit-on entendre par le moL bien! Qui donc jugera si tout va bien? Sera-ce un jury de philosophes, sera-ce la postérité ; sera-ce une autorité en dehors de la Chambre? A quoi je réponds: il n’est besoin ni des philosophes, ni de la postérité, ni d’une autorité quelconque ; le peuple anglais tel qu’il est suffit parfaitement.
Un gouvernement libre, c’est le gouvernement des citoyens par eux-mêmes ; le gouvernement du peuple par le peuple. Le meilleur gouvernement de ce genre, c’est celui que le peuple juge le meilleur. Il se peut très-bien qu’un gouvernement imposé, comme celui des Anglais dans l’Inde, soit en réalité préférable ; il se peut que ce gouvernement représente les idées d’une classe plus élevée que celle des gouvernés, mais ce n’est pas là un gouvernement libre. Un gouvernement libre est celui qui est accepté volontairement par les gouvernés. Quand le hasard a seul réuni quelques populations, le seul gouvernement libre qui leur est possible c’est le gouvernement démocratique. Dans un pays où personne ne connaît son voisin, et n’a pour lui ni égards ni respect, tous sont égaux, l’opinion de personne ne peut avoir plus d’influence que celle d’un autre. Mais, comme on l’a expliqué, dans un pays respectueux, la société est organisée d’une façon particulière. Du consentement unanime, on admet que certaines personnes ont plus de sagesse que d’autres, et, par conséquent, ont une opinion qui doit entrer en ligne de compte pour une part plus
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grande que la valeur numérique des individus dont elle émane. Chez ces peuples heureux, les votes se pèsent tout aussi bien qu’ils se comptent, tandis que chez les peuples moins favorisés on ne peut que les compter. Mais dans les nations libres, ces votes, qu’ils soient pesés ou comptés, doivent amener une décision. Un gouvernement libre est arrivé à la perfection quand on y décide les questions d’une manière parfaite au moyen de ces voles ; il n’est qu’à l’état d’imperfection quand les décisions qu’on y prend au moyen des votes sont imparfaites ; il est mauvais quand on n’y peut prendre aucune décision. L’opinion publique est la pierre de touche du mérite pour un gouvernement; c’est le jugement de l’opinion publique qu’avec des habitudes de respect un pays accepte comme le meilleur de tous; si un gouvernement libre se trouve d’accord avec cette opinion, il est très-bon dans son genre ; s’il lui est contraire, il est mauvais.
Si l’on juge la Chambre des communes d’après celte règle, elle fait bien son œuvre; elle choisit les gouvernants comme nous l’entendons; sinon, à notre époque où la parole et l’écriture ont tant de puissance, nous le saurions bientôt. J’ai entendu dire à un homme d’Klat éminent du parti libéral : « Le moment approche où il faudra employer la voie de la publicité pour se mettre à la recherche d’un grief. » Quel grief excellent ne serait-ce pas si le ministère choisi et maintenu par le Parlement était détesté dans le pays ! On formerait immédiatement une ligue contre
le gouvernement, et certes cette ligue aurait à l’instant plus de puissance et de succès que la ligue contre les lois des céréales.
On a objecté, il est vrai, que le Parlement accomplit mal la partie électorale de son 'œuvre parce qu’il ne choisit pas de gouvernements forts. Il est certain que lorsque l’opinion publique ne se prononce pas d’une manière précise pour une politique définie, et que, par conséquent, les partis, au sein du Parlement, sont à peu près égaux, la cupidité ou la versatilité des individus peut engager le Parlement à changer trop souvent les gouvernants, à n’accorder assez de confiance à aucun d’eux, à les tenir continuellement sous la menace d’une destitution. Mais l’expérience qu’on a faite avec la seconde administration de lord Palmerston sert à prouver que ces craintes sont exagérées. Quand la nation porte son choix d’une manière fixe sur unhomme d’État, le Parlement l’accepte. En 1859, le Parlement était divisé aussi également que possible ; beaucoup de libéraux n’aimaient guères lord Palmerston et auraient volontiers aidé à le renverser. Mais le Parlement a ressenti l’effet des influences qui régnaient dans le pays. Les hommes modérés des deux partis, persuadés que l’administration de lord Palmerston était celle qui offrait le plus d’avantages, se sont entendus pour la conserver, malgré l’hostilité des esprits peu modérés que renfermaient ces deux partis. C’est alors qu’on a pu reconnaître qu’un gouvernement, s’il a pour lui a l’élément
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commun », c’est-à-dire les hommes qui ont la même modération dans des partis différents, peut se maintenir au pouvoir lors même que les partis opposés sont à peu près égaux, ou bien, pour employer le langage de la trésorerie, ne présentent l’un sur l’autre dans la balance qu’un excédant imperceptible. Si, par bonheur, un cabinet a assez d’intelligence et d’entregent pour s’assurer la masse qui forme un terme moyen dans le Parlement, il parviendra à se maintenir au-dessus des petites intrigues et des petites factions.
En somme, on ne peut le nier, je crois, le Parlement accomplit son œuvre électorale à la satisfaction ,du public, et si l’on veut améliorer sa conduite sous ce rapport il faut commencer, par améliorer le peuple anglais qui lui impose cette façon d’agir. Quant à son œuvre législative, dans ce qu’elle a dégénérai, on en peut dire tout autant. Sans doute, la forme de notre législation est détestable, et le mécanisme employé pour la fabriquer est affreux. Quand on voit un comité de la Chambre entière aux prises avec les clauses d’un long bill qu’il s’efforce de construire, il faut bien reconnaître que c’est là du travail très-pénible et en pure perte que fait le Parlement. Il se glisse toujours inévitablement, dans l’acte, quelque clause analogue à celle dont le juge disait qu’elle semblait être tombée du ciel dans l’esprit de la législature, tant elle avait peu de rapports avec celles qui l’entouraient. C’est en ces circonstances qu’on remarque la difficulté qu’il y a à gouverner au moyeu d’une assemblée publique
Digitiz
dont les défauts, sous ce point de vue, n’ont pas un contrepoids suffisant. Mais il est possible de séparer, dans une législature, l’essence des accidents. Quoique entaché de deux vices assez graves en ce qui concerne l’accomplissement de son œuvre législative, le Parlement fait néanmoins les lois, à mon sens, comme le pays les désire.
Il n’en était pas ainsi il y a trente ans. Les institutions n’allaient plus à la taille du pays et le gênaient, lui donnant l’air d’un homme dont les vêtements sont ceux d’un petit garçon; ces vêtements le tiennent à l’étroit et veulent être refaits. « Le diable m’emporte, » disait lord Eldon en jurant comme on le faisait de son temps, « si je recommençais la vie, je choisirais la carrière d’agitateur. » Le rusé vieillard voyait bien quel parti on pouvait tirer d’une opposition à l’ancien régime; et cependant il aimait l’ancien régime, il lui était fidèle et n’acceptait aucun autre état social. Lord Eldon ne tiendrait pas ce langage aujourd’hui. Point de métier pire que celui d’agitateur à notre époque.' A peine peut-on réunir un auditoire quand on veut se plaindre de quelque mesure. Aujourd’hui, par son intelligence et sa conduite, le Parlement, sauf les exceptions que nous avons faites, se montre doué de la modération qui sied à un gouvernement parlementaire ; il la possède même dans la mesure qui convient le mieux au pays. Non-seulement la nation accepte le gouvernement parlementaire, ce qui serait impossible dans le cas
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où le Parlement n’aurait pas de modération, mais elle en est venue à aimer ce gouvernement. Un sentiment général de satisfaction répandu dans le pays témoigne que l’Angleterre a précisément ce qu’elle désire.
Rappelons toutefois deux exceptions : d’abord, le Parlement est trop porté à favoriser l’intérêt des propriétaires. L’acte passé relativement à la peste bovine a fourni la preuve évidente de cette tendance fâcheuse. Que, dans ses détails, ce bill fût bon ou mauvais, que les prescriptions en aient été sages ou maladroites, nous n’avons pas à nous en occuper; mais, il faut le dire, la précipitation que l’on a mise à le passer dans la Chambre sentait quelque peu le despotisme. Les intérêts cotonniers ou vinicoles, au moment de leurs plus grands périls, n’ont pas été défendus avec tant d’empressement. En présence de la peste bovine, la Chambre des communes ne s’est pas arrêtée un instant à écouler des arguments; la plupart des membres dont elle était composée craignaient pour leurs revenus. L’intérêt foncier, en Angleterre, est représenté par un grand nombre de députés élus dans les comtés, et les voix de ces députés lui sont acquises constitutionnellement; mais, chose étrange, l’intérêt foncier ne se contente pas de refuser aux autres classes tous les sièges dont il dispose, il empiète sur ceux qui devraient leur appartenir. La moitié des bourgs ont pour représentants des propriétaires, et quand il s’agit des revenus de la terre, comme dans l’espèce de la peste bovine, ces propriétaires
songent beaucoup plus à eux-mêmes qu’à leurs commettants. L’aristocratie foncière surpasse de beaucoup en nombre toutes les autres classes; de plus, ceux qui en font partie ont entre eux toutes sortes de liens; ils ont été élevés dans les mêmes établissements, leurs familles se connaissent d’enfance, ils forment une société particulière ; les hommes se ressemblent, et épousent des femmes du même genre. Quant aux négociants et aux industriels qui siègent au Parlement, leur origine est plus variée; l’éducation, ils l’ont reçue l’un ici, l’autre là-bas, un troisième nulle part; certains d’entre eux sont fils de négociants, et ils regardent les négociants qui ne sont fils que de leurs œuvres comme des intrus dans la classe à laquelle ils appartiennent eux-mêmes par droit héréditaire ; de leur côté, les gens qui se sont faits eux-mêmes se disent que, lorsqu’on a hérité d’une fortune dont on n’a pas été l’auteur et qu’on n’a pas su augmenter, on ne peut tirer gloire ni de son intelligence ni de sa position, on est inférieur aux parvenus pour l’activité d’esprit, et inférieur aux lords pour le rang social. Les négociantsne sont unis entre euxni par des liens étroits ni par des habitudes communes; leurs femmes, quand elles aiment la société, ne se soucient pas de fréquenter leurs pareilles, elles visent à « un meilleur monde », suivant leur expression, et recherchent les femmes de ceux qui ont des biens au soleil et, si Dieu le permet, des titres. Quand on étudie la composition du Parlement, non point dans les
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abstractions des livres, mais dans les réalités de la vie à Londres, on n’est plus surpris de voir la puissance de l’intérêt foncier, on est même étonné qu’il n’agisse pas en maître absolu. L’autorité absolue, l’intérêt foncier la posséderait s’il avait de l’adresse ou plutôt si ses représentants en avaient; mais il semble choisir, de parti pris, des représentants stupides. Les comtés, dans leur ensemble, ne se bornent pas à restreindre leur choix aux propriétaires, ce qui est bien naturel et peut-être de bonne politique, mais chacun des comtés choisit ces propriétaires dans son propre sein, ce qui est absurde. Point de libre échange pour l’intelligence des agriculteurs; chacun des comtés prohibe l’importation des capacités qui pourraient lui venir d’ailleurs. Voilà ce qui permet à des sceptiques éloquents, tels queBolingbroke et Disraeli, de diriger si facilement les fidèles du parti tory. Ils font élire des gens qui ont de grands domaines dans certains districts, et ces gens-là, en général, n’ont pas le talent de la parole, souvent même ils n’ont pas le don de la pensée, et il arrive ainsi que, tout en se moquant de leur parti, ces orateurs éloquents le dominent. L’intérêt foncier a beaucoup plus d’influence qu’il n’en devrait avoir, mais il gaspille tellement cette iniluence, qu’à part les cas exceptionnels comme la peste bovine, le danger d’un tel excès est relégué au second plan.
C’est presque traiter la même question sous un autre aspect que de faire à la composition du Parle-
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ment le reproche de n’ètre pas assez favorable aux districts dont la prospérité va croissant, tandis qu’elle l’est trop aux districts stationnaires. Autrefois, le sud de l’Angleterre était la partie la plus agréable et en même temps la plus considérable du pays. Le Devonshire était un grand comté maritime quand on a établi les bases de notre représentation ; le Somersetsliire et le Wiltshire étaient de grands comtés industriels. Sous un climat plus rude, dans les comtés du Nord , on trouvait une population plus misérable, plus grossière et plus disséminée. La prépondérance énorme qu’en matière de représentation, on accordait, avant 1832 , et qu’on accorde encore, malgré des correctifs et des atténuations, à la partie de l’Angleterre qui est au midi du Trent, correspondait alors à la prépondérance dont cette partie jouissait sous le rapport de la richesse et de l’intelligence. On sait combien tout cela est changé, et chaque jour le contraste augmente. 11 est dans la nature du commerce d’enrichir ceux qui ont déjà beaucoup et d’appauvrir ceux qui ont peu. Les industries s’agglomèrent dans les centres industriels , parce que là , et là seulement, elles trouvent des bras et des ressources ; les chemins de fer ruinent le commerce des petites villes au prolit de la grande ville, en donnant au consommateur la facilité d’y faire ses achats. D’année en année, le Nord, désignation qu’on peut donner au nouveau monde industriel, voit augmenter son importance, tandis que diminue celle du Sud, où sont
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les pays dont la prospérité n’est plus qu’un souvenir
charmant. N’esl-ce pas un grave reproche qu’on a le droit de faire à la composition actuelle du Parlement, quand on peut dire qu’elle attribue une grande influence à des régions dont la grandeur est passée, et qu’elle la refuse à des pays aujourd’hui prospères?
Dans mon opinion, bien qu’on ne le pense pas communément, ce qui fait le plus réclamer la réforme parlementaire c’est cette inégalité. Les grands capitalistes, teds que M. Bright et ses amis, se croient sincères en demandant une part de pouvoir plus large pour les ouvriers, quand, au fond, ils n’ont que le désir bien naturel d’augmenter la part d’autorité qui leur revient en toute justice. Ils ne peuvent et ils ne doivent pas admettre qu’un manufacturier riche et capable soit au-dessous d’un petit gentillàtre stupide. Les idées d’égalité politique, dontiM. Bright s’est fait le champion , sont aussi vieilles que la science politique, quoiqu’elles aient été négligées au berceau. Néanmoins, elles dureront autant que la société politique, attendu qu’elles ont pour fondements les principes indestructibles de la nature humaine. Edmund Burke disait des premiers colonisateurs de l’Inde qu’ils étaient tous des Jacobins parce qu’ils se plaignaient de n’avoir pas un degré d’importance politique égal à leur richesse. Tant qu’il y aura une classe mécontente de ne pas posséder sa part légitime d’inlluence dans les affaires , elle ne manquera pas de proclamer aveu-
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glément que tous les hommes ont des droits égaux.
A mon avis, l’exclusion dont les ouvriers sont frappés, sous le rapport de la représentation parlementaire, ne constitue point un vice du système actuel. Les classes ouvrières ne collaborent pas, pour ainsi dire, comme corps spécial, au mouvement de l’opinion publique, et, par conséquent, bien qu’elles manquent d’influence au Parlement, cela n’empêche pas le Parlement de répondre aux exigences de l’opinion. Si les ouvriers sont exclus de la représentation, c’est qu’ils ne tiennent aucune place dans la chose représentée.
Il ne faut pas croire non plus, selon moi, que, pour renfermer un nombre considérable de membres appartenant à la noblesse, le Parlement en représente moins l’opinion publique. Sans doute, les familles qui descendent de l’ancienne aristocratie en ligne soit directe, soit collatérale, fournissent au Parlement un nombre de membres fort supérieur en proportion au nombre de membres qu’envoie l’ensemble du pays. Mais je ne crois pas que ces familles aient le moins du monde un esprit de corps et des opinions générales qui les distinguent des autres familles appartenant à l’aristocratie foncière. Leurs opinions sont celles de la classe au milieu de laquelle elles sont nées, la classe des propriétaires. Jamais l’aristocratie anglaise n’a formé une caste séparée, elle n’en forme pas une aujourd’hui. Elle n’ira soutenir aucune mesure dont les autres propriétaires ne soient
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aussi partisans. S’il doit y avoir des proprietaires à la Chambre des communes, il est désirable que la plupart aient une certaine position. Tant que nous aurons deux catégories d’institutions, l’une dont le prestige est destiné à éblouir l’esprit des masses, l’autre dont l’utilité consiste à les gouverner, il faut maintenir de front ces deux sortes d’institutions avec assez de soin pour qu’on ne s’aperçoive pas du point où elles commencent et où elles finissent. On y arrive partiellement en accordant une certaine autorité, pour les détails secondaires, à l’élément prestigieux de notre système politique, mais il est bon aussi de faciliter ce résultat en maintenant l’aristocratie dans l’élément utile du système. L’instinct respectueux du pays résout ce problème. Dans les collèges électoraux, l’aristocratie a son influence. Un candidat qui porte le titre d’honorable ou de baronnet, ou un titre supérieur, comme celui de comte, fût-il Irlandais, se voit recherché par la moitié des collèges électoraux ; et, toutes choses égales d’ailleurs, le lils d’un manufacturier ne saurait lutter avec avantage contre lui. Ce qui prouve à quel point domine l’instinct respectueux dans le pays, c’est le succès que la classe respectée obtient dans les élections malgré la marge qu’on aurait pour choisir des candidats dans les autres classes.
Sauf ces deux imperfections, dont la gravité n’est que secondaire, quoique réelle, en somme, le Parlement répond assez bien, tant dans le choix de l’exé-
cutif que dans son œuvre législative, aux vœux que forme l’opinion publique. Ajoutons que, toujours sous cette double réserve, il sait exprimer convenablement, par le langage, l’opinion du pays, quand on attend de lui des paroles et r on des lois. Pour les affaires étrangères, où il ne s’agit point de légiférer, tout ce que le peuple anglais pense ou croit penser relativement aux grandes crises qui occupentle monde, toutes les idées bonnes ou mauvaises que le peuple anglais peut avoir sur les questions comme celles du Danemark, de l’Italie ou de l’Amérique, tout cela trouve son expression fidèle et complète dans le Parlement. Cette fonction, que je nommerai, si on me le permet, sa fonction lyrique, le Parlement l’accomplit à souhait; il exprime dans un langage particulier les vues particulières du pays. Et c’est là un des plus grands services qu’il peut rendre au monde. Les gouvernements libres sont aujourd’hui si rares en Europe et l’Amérique est si éloignée qu’il y a un avantage précieux à connaître une opinion, même incomplète et erronée, quand elle s’élève rapidement au sein de la libre Angleterre. Cette opinion que le Parlement donne, elle peut être fausse, mais elle est la seule qui se produise; et quand cette opinion est bien fondée, c’est toujours dans les affaires d’une grande importance, car un peuple libre ne voit et n’étudie que les affaires importantes de l’étranger. Le peuple anglais peut négliger une foule de minuties auxquelles la bureaucratie ne s’attache que trop en Europe,
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mais quand il découvre une vérité qui échappe à la bureaucratie, cette vérité peut être d’un grand intérêt pour le monde.
Cependant si, sous ces différents rapports et avec les réserves que nous avons faites, le Parlement, dans son œuvre et dans son langage, répond convenablement à ce qu’attend de lui l’opinion publique, il faut reconnaître, à mon sens, qu’il ne réussit pas aussi bien à rehausser le niveau intellectuel du pays. C’est sa tâche éducatrice qu’il accomplit le moins bien. Les circonstances actuelles prêtent un peu d’exagération à ce défaut. Celui de tous les membres du Parlement qui est surtout chargé d’instruire et d’élever le pays dont il est le directeur, en tant du moins que le Parlement est capable de l’élever, c’est le premier ministre; ce personnage a une influence, une autorité et une facilité sans égales pour donner aux débats un ton de grandeur ou de médiocrité. Eli bien ! lord Palmcrslon s’est appliqué pendant plusieurs années à donner un ton, je ne dirai pas médiocre, mais léger, aux discussions parlementaires. Un de ses plus grands admirateurs a raconté, depuis que lord Palmerston est mort, une anecdote dont il ne comprend pas ou ne paraît pas comprendre toute la morale. Quand lord Palmerston devint, pour la première ibis, le chef de la Chambre, son air badin ne plaisait guère, et on en augura qu’il ne réussirait point. « Voilà, » dit l’un des vétérans de la Chambre, « voilà un homme » qui nous abaissera bientôt à son niveau ; la Cham-
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» bre préférera ces ha! ha! aux traits d’esprit de » Canning et à la gravité de Peel. » Il faut avouer, c’est pénible à dire, que cette prédiction s’est accomplie. Jamais premier ministre, avec cette popularité et cette influence, n’a laissé si peu d’enseignements capables de rehausser l’esprit public. Dansvingtans, quand on se reportera au souvenir de lord Palmerston, on ne retrouvera ni grande vérité qu’il ait enseignée, ni politique distincte dont il se soit fait la personnification, ni paroles dont la noblesse aient fasciné son époque et que la postérité doive arracher à l’ouhli. Mais on dira: c’était un homme d’humeur joviale, d’un sens ferme et rassis; il faisait un peu parade de rouerie, mais nous le devinions bien ; il avait l’esprit politique sous une enveloppe mondaine. La postérité ne s’expliquera pas sans peine les facéties dont on aura gardé la mémoire, mais nous en ressentons aujourd'hui les effets. Depuis qu’elle a adopté les façons de ce personnage, la Chambre des communes a moins servi à l’éducation politique et sociale du pays qu’elle ne le fait d’ordinaire.
Cependant je crois que, tout bien observé, on pourrait dire qu’en principe la Chambre des communes ne donne pas autant d’éducation au pays que le pays en désirerait. Ce n’est pas que je réclame du Parlement une éducation abstraite, philosophique, reposant sur des matières difficiles à comprendre, mais une éducation populaire ; or, pour être populaire, elle doit embrasser seulement des sujets con-
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crets, définis et peu étendus. Il s’agit de comprendre quel est le plus haut degré de vérité auquel le peuple est capable de s’élever; et c’est sur ce thème que doivent porter les explications dont on veut pénétrer l’esprit des masses. Lord Palmcrston n’a certainement pas rempli cette condition. Il nous a un peu amoindris en nous présentant des idées qui étaient au-dessous de notre moyenne ; ses doctrines n’étaient pas assez au-dessous de nous pour inspirer de la répulsion, et néanmoins elles l’étaient assez pour accroître, sans que cela fût utile, notre légèreté, tout en diminuant chez nous le culte des principes et de la philosophie, qui n’y était pourtant pas exagéré.
Quand on les compare aux débats de toute autre assemblée, les débats du Parlement anglais ne manquent pas, il est vrai, d’avoir un côté fort instructif. Ceux du Congrès américain ne servent pas beaucoup à l’éducation populaire, c’est le système du gouvernement présidentiel qui leur enlève cet avantage; dans ce système, les discussions de la législature ne produisent aucun effet, parce qu’elles ne peuvent renverser l’exécutif qui, au contraire, a le droit de veto sur les décisions législatives. Les Chambres françaises sont l’appendice utile d’un gouvernement qui veut avoir l’autorité du despotisme et en répudier la honte ; grâce à leur existence, les ennemis de l’Empire n’ont pas tout à fait le droit de dire que la liberté de la parole est supprimée en France : quelques
membres de l’opposition remplissent l’air de discours éloquents où souvent, on le sait, la vérité se montre, mais toujours en vain. Les débats d’un Parlement anglais jouent donc dans le monde un rôle qui, pour ces Chambres auxiliaires, est impossible. Cependant je crois que, si l’on compare les discussions que les journaux sérieux consacrent aux sujets importants avec les débats du Parlement, on sera obligé d’avouer que, malgré beaucoup d’exagérations et beaucoup de vague, les articles des journaux ont plus de vigueur et plus de sens que les discours parlementaires. Aussi le public apprécie-t-il cette vigueur et se plaît -il à écouter les commentaires de la presse.
LaSaturday Review disait, il y a quelques années, que l’habileté parlementaire était soumise au système protecteur; qu’à la porte du Parlement il fallait payer un droit différentiel de 2000 livres sterling au moins par an. Par conséquent, la Chambre des communes, qui admet seulement l’intelligence quand elle a pour associée la fortune, ne peut être sous le rapport intellectuel l’égale d’une législature qu’on aurait choisie uniquement pour son intelligence, sans s’inquiéter de savoir si elle est accompagnée, oui ou non, de la richesse. Quant à moi, je ne tiens pas du tout à ce que l’intelligence soit seule représentée, ce serait contraire à l’idée mère de l’œuvre dont je poursuis le développement. Je soutiens que le Parlement doit personnifier l’opinion publique de l’Angle-
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terre ; et assurément cette opinion consulte beaucoup plus, pour se faire, l’intérêt foncier que l’intelligence pure du pays. La fine Heur de la Bohême, composée des gens à trente-six idées et quarante misères, n’a pas le droit d’obtenir plus d’influence au Parlement qu’elle n’en a dans le pays, où elle ne pèse pas beaucoup. Seulement, tout bien considéré, je crois que le pays pourrait faire à l’intelligence une part un peu plus large dans sa représentation ; il y a au Parlement une forêt de lourdauds opulents qu’on pourrait éclaircir tant soit peu.
La dernière fonction du Parlement qu’il me reste à examiner c’est celle qui consiste à informer le pays, comme je l’ai déjà dit, à porter devant la nation, au moyen de ses membres, les idées, les griefs et les désirs de certaines classes. Il ne faut pas confondre cette fonction avec celle que j’ai nommée la fonction éducatrice. Dans la pratique, il est vrai, ces deux fonctions s’emboîtent l’une dans l’autre. Mais il en est de même pour beaucoup d’autres choses qu’il importe de séparer quand on qp donne la définition. Le fait que deux choses se trouvent souvent ensemble doit plutôt servir de motif que d’empêchement à ce qu’on les sépare en idée. Il peut arriver que parfois elles ne se rencontrent point, ce qui embarrasse fort ceux qui ne se sont pas habitués à les distinguer. La fonction éducatrice fournit au pays des idées vraies, elle appartient à ses esprits les plus élevés ; mais la fonction informatrice se borne à faire con-
naître des idées spéciales, elle n’appartient qu’aux spécialistes. Chaque classe a ses pensées, ses besoins, ses opinions dont certains cerveaux se préoccupent spécialement. Ce n’est pas sur les visées de ces spécialistes qu’un peuple doit modeler ses déterminations, et des orateurs animés d’un esprit si particulier ne sauraient être des guides sûrs en politique. Cependant il est bon d’entendre ces orateurs et de tenir compte de ces opinions. L’esprit moderne a pour principe la tolérance et aussi l’examen de toute chose. Si la science moderne est devenue ce qu’elle est, c’est à force d’examiner des faits isolés, ennuyeux et peu intéressants à première vue. On a raconté qu’un grand chimiste attribuait la moitié de sa réputation à son habitude d’examiner, après chacune de ses expériences, les résidus dont il avait l’intention de se débarrasser. Le premier venu pouvait connaître les résultats généraux de l’expérience, mais dans les résidus se trouvaient une foule de petits phénomènes et de transformations à observer, et de cette observation ont jailli quelques découvertes glorieuses pour l’homme qui était capable de la faire. Il en est ainsi relativement aux conceptions des rêveurs qu’on dédaigne. Elles peuvent renfermer des germes de vérité qui sont précisément ceux donc on a besoin, tandis qu’on connaît tout le reste de leurs systèmes.
Voilà ce que savaient parfaitement nos ancêtres. Ils s’efforcaient de donner un caractère aux divers
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colleges électoraux, ou à plusieurs d’entre eux. Ils voulaient accorder un avocat au commerce maritime, à l’industrie des laines, à celle des toiles; ils voulaient que le Parlement fût à même de consulter les intérêts particuliers, avant de rendre une décision au nom de tout le pays. C’est là en effet un motif véritable d’admettre les classes ouvrières à une part dans la représentation, du moins dans la mesure nécessaire pour améliorer le Parlement ! Les artisans des villes se trouvent avoir maintenant beaucoup d’idées, beaucoup d’aspirations ; ils sont animés d’un rayon spécial de la vie intellectuelle ; ils croient qu’on a méconnu ou négligé leurs intérêts, ils s’imaginent avoir quelque chose de nouveau à dire, et posséder d’autres idées que celles du Parlement. On devrait leur permettre de tenter l’épreuve auprès du Parlement et d’exprimer leurs conceptions propres de la même façon que les autres classes; il faudrait écouter leurs défenseurs comme on écoute ceux des autres. Avant le bill de réforme, il y avait moyen de parvenir à ce but. Le membre nommé pour Westminster et d’autres membres, étant élus par le suffrage universel ou par un système très-voisin de celui-là, pouvaient à leur convenance proclamer les griefs et les idées ou ce qu’on regardait comme les idées et les griefs des ouvriers. Le système introduit en 1832 est si inllexible qu’il a causé l’embarras actuel cl beaucoup d’autres.
Jusqu’à ce qu’on en vienne à opérer cette modification dans la Chambre des communes, celte Chambre
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sera imparfaite comme la Chambre des lords, c’està-dire qu’elle paraîtra entachée d’un vice. Tant que les lords ne consentiront pas à se rendre en personne dans le lieu de leur réunion, on aura beau prouver par des raisonnements que la Chambre haute accomplit convenablement son œuvre de révision, il sera difficile de faire accepter ces raisonnements abstraits. De même, tant qu’une partie considérable de la population, agglomérée dans certains districts, et ayant des idées et des aspirations politiques, n’aura pas au Parlement des avocats connus et visibles, vainement on prouvera dans les livres que la représentation du pays suffit à sa tâche, le monde ne le croira point. Le xvm c siècle avait en politique cette maxime que « les grandes apparences sont de grandes réalités». C’est en vain qu’on démontrera que les ouvriers n’ont pas lieu de se plaindre, que les classes moyennes ont fait pour eux tout ce qu’il est possible de faire; en vain on entassera tous les arguments qu’il n’est pas besoin de répéter, car ils sont stéréotypés dans les journaux, et on les sait par cœur, tant que s’élèvera contre les raisonnements « cette grande apparence » que les artisans n’ont pas au Parlement des avocats visibles et chargés d’exprimer à chaque instant leurs désirs , la « grande réalité » qui y correspondra c’est un mécontentement général. On avait beau prouver, il y a trente ans, que Gatton et Old Sartim étaient des sièges précieux qu’on devait conserver sur la liste électorale, attendu qu’ils four-
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nissaient des membres excellents à la Chambre des communes, à ces réflexions on répondait de toules parts : « C’est fort bien, mais il n’y a point là d’habitants. » De même on dit partout aujourd’hui : « 11 est » évident que notre système représentatif est impar- » fait, puisqu’une classe immense n’a pas de défen- » seur au Parlement. » La seule réponse qu’il y avait à faire autrefois à ceux qui criaient contre les collèges électoraux sans habitants, c’était de transférer le droit électoral de ces collèges à des collèges ayant une population; aujourd’hui, pour couper court aux récriminations fondées sur ce que les artisans ne sont pas représentés, le seul moyen c’est de leur donner des représentants, de faire en sorte qu’il y ait à la Chambre des communes un certain nombre de membres choisis par les artisans et pénétrés de l’axiome queCarlyle formulerait en ces mots: « L’artisanisme est le besoin du jour. »
LES CHANGEMENTS DE MINISTÈRE
11 y ;i une fausse appréciation à laquelle la Constitution anglaise donne lieu périodiquement. Des circonstances se présentent souvent dont le retour bien qu’irrégulier est naturel ; toutes les fois qu’elles arrivent, elles ne manquent jamais d’engendrer cette appréciation. Comme on le sait, ce sont les rapports du Parlement et surtout de la Chambre des communes avec l’exécutif qui caractérisent surtout notre système politique ; or, ils entraînent fréquemment un fait qui embarrasse beaucoup le jugement de certaines personnes.
Ce fait, c’est un changement de ministère. Tous nos administrateurs partent ensemble ; le pouvoir exécutif change tout entier; ou, du moins, tous les chefs des divers départements qui le composent donnent ensemble leur démission ; et à chaque changement il se trouve des théoriciens pour déclarer que c’est là une coutume ridicule. « Admettons, » disent-ils, que M. Gladstone et lord Russell se sont » trompés au sujet de la réforme; admettons que
LES CHANGEMENTS DE MINISTÈRE
» M. Cdadslono n’ait, pas réussi à la Chambre. des » communes ; mais, l’un ou l’autre de ces deux cas » échéant, pourquoi donc tous les chefs des dépar- » tements doivent-ils se retirer en même temps? » Est-i! rien de plus absurde que ce qui est advenu » en 1858? Lord Palmerston, pour la première fois » de sa vie, avait commis une étourderie: il avait » répondu brusquement à de sottes questions; il » s’était permis de mettre dans le Cabinet un per- » sonnage qui avait un vilain procès à propos d’une » femme; il avait eu le tort, ou bien son secrétaire » des affaires étrangères avait eu le tort de ne pas » répondre par une dépêche à une dépêche française ; » notre ambassadeur avait simplement reçu pour » instruction d’y faire une réponse orale. Et voilà » que pour ces bagatelles, pour des choses qu’en » somme on ne pouvait regarder que comme des » erreurs isolées et sans caractère administratif, » tous les départements de notre administration ont » perdu leurs chefs! Le bureau de l’assistance légale » a eu un nouveau chef, le ministère de l’intérieur » un nouveau chef, le ministère des travaux publics » un nouveau chef. N’étail-ce pas réellement ab- » surde? »
Celte objection est-elle bonne, est-elle mauvaise? Le changement total du ministère est-il en général un acte de sage politique ?
De cet usage il résulte trois inconvénients : d’abord cet usage peut placer tout d’un coup à la tète de nos
affaires des hommes nouveaux et sans expérience. Il y a quelque temps, lord Cranborne ne songeait pas plus à devenir secrétaire de l’Inde qu’à se faire agioteur. Jamais il ne s’était occupé de la question indienne. Assurément il parviendra à s’en tirer, parce qu’il est habile et que son éducation lui permet de se rendre compte de tout; mais enfin la question Indienne n’était, ni sa spécialité, ni l’objet favori de ses études et de ses pensées intimes. Gomme il se trouve que lord Russell et M. Gladstone sont en désaccord avec la Chambre des communes, voilà lord Cranborne secrétaire des Indes, et voilà qu’un homme tout à fait inexpérimenté en ce qui concerne les affaires Indiennes est appelé à gouverner l’empire indien.
Du moment que tous les chefs des ministères quittent à la fois leurs différents postes, le même cas doit se présenter fréquemment. Si vingt emplois deviennent vacants ensemble, il n’y a presque jamais sous la main , pour les occuper, vingt personnes éprouvées, compétentes et habiles. La composition d’un gouvernement offre des difficultés analogues à celles du jeu de patience chinois ; les places ne conviennent pas à ce qu’on y veut mettre. Et l’embarras qu’on rencontre pour établir un ministère est plus grand encore, parce que les ministres peuvent, refuser les positions, tandis que les pièces du jeu de patience sont inertes. Il suffit d’un relus pour faire échouer la combinaison. En 18/i7, lord Grey ne voulant pas entrer dans l’administration que projetait lord Russell,
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si lord Palmerston devait être ministre des affaires étrangères, et lord Palmerston s’obstinant à vouloir être ministre des affaires étrangères, on ne put parvenir à former le gouvernement projeté. Il est rare qu’un refus isolé empêche la formation d’un gouvernement, et il faut encore qu’il s’y joigne des circonstances particulières. Mais il arrive très-souvent que des refus paralysent ou dénaturent un gouvernement. Presque jamais le ministre qui s’est chargé de composer une administration ne peut distribuer les situations comme il l’entend ; presque toujours les personnages sur lesquels il jette les yeux sont trop fiers, trop exigeants ou trop entêtés pour accepter précisément les postes qui leur conviennent.
Ce système a un autre inconvénient que de confier des postes à des ministres qui ignorent ce qu’ils devraient savoir quand ils entrent en fonctions; il maintient dans l’apathie les ministres qui sont au pouvoir. Un homme d’Etat peut- il porter beaucoup d’intérêt à son œuvre, quand il sait que des événements dont il n’est pas le maître, des erreurs auxquelles il n’a aucune part, des métamorphoses d’opinions qui ne dépendent pas de lui, peuvent l’arrêter au milieu de ses travaux sans qu’il ait l’assurance de revenir jamais à son poste? Le ministre nouveau devrait avoir un motif excellent d’étudier à fond les affaires de son département, mais, en Angleterre, il n’est nullement stimulé par l’état, des choses. Le dernier courant de la politique l’a apporté au pouvoir
avec son parti, une vague peut l’en éloigner bientôt. Sans doute, malgré ces raisons, l'homme d’Etat jeune et ardent prend quelquefois un vif intérêt à sa lâche, mais la plupart des personnages politiques, surtout ceux qui sont vieux, n’en font pas autant. Quand il ne se sent pas sûr de sa place en présence des événements dont les vicissitudes donnent et enlèvent le pouvoir, un ministre consacre beaucoup plus ses préoccupations h l’étude de ces événements qu’aux détails de ses fonctions.
Enfin un changement soudain de ministres peut souvent entraîner de graves dangers en bouleversant la politique. Dans beaucoup d’affaires et même dans la plupart, sans doute, mieux vaut l’esprit de suite avec la médiocrité, que le lolm-bohu avec de grands talents. Par exemple, aujourd’hui que le progrès des sciences opère une révolution dans les engins de guerre, il est coûteux et nuisible de changer fréquemment les personnes qui surveillent l’armement des troupes et de la flotte. Si l’on confiait à une seule personne le soin de faire un choix entre les inventions nouvelles, celte personne, pourvu qu’elle fût compétente, arriverait, après une expérience de quelques années, à un résultat tolérable. Avec de la persévérance, de la régularité, de l’observation, on diminue, quand on ne parvient pas à vaincre les difficultés. Mais quand les chefs qui dirigent les affaires se succèdent rapidement., on éprouve beaucoup plus d’embarras. L'expérience ne se transmet pas de l’un
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à l’autre parmi les chefs; a-t-on jamais vu, dans un collège, que dans une classe le premier élève d’une année transmit son expérience au premier élève de l’année suivante? Le résultat le plus précieux d’une observation, c’est de donner à l’esprit les moyens d’éviter instinctivement diverses erreurs; mais l’esprit qui s'est ainsi mûri par l’expérience n’est pas chose transmissible, et un ministre qui se retire ne peut pas [dus en faire don à son successeur qu’un frère aîné à son frère cadet. On comprend quel manque de suite et de, base pour les calculs peut accompagner le rapide changement des ministres.
Ce sont là de graves arguments ; mais on peut, je crois, y répondre complètement ou en partie par quatre considérations. Un peu de réflexion démontrera que ce changement de ministres est indispensable au gouvernement parlementaire; que tout gouvernement électif entraîne quelque chose d’analogue et que c’est bien pis encore sous le gouvernement présidentiel ; que ce changement ne nuit pas nécessairement à la bonne administration des affaires, et qu’au contraire c’est en quelque sorte la condition d’une bonne administration ; que les vices de l’administration anglaise ne proviennent pas du gouvernement parlementaire, mais de certains défauts assez marquants dont nous avons à souffrir d’autre part sous le rapport politique et social , en un mot, qu’ils proviennent non pas de ce qui est, mais de ce qui n’est pas.
Premier point. Ceux qui voudraient ôter au Parle-
ment le droit de choisir les ministres n’ont pas bien compris ce que c’est qu’un Parlement. Un Parlement n’est pas autre chose qu’un grand meeting composé de gens ayant plus ou moins de loisir. Plus vous lui donnerez de pouvoir, plus il sera porté à s’informer de tout, à tout réglementer, à se mêler de tout. Sous le despotisme, l’activité du despote est restreinte par ses capacités physiques et par les distractions du plaisir ; le despote n’est qu’un homme, il n’a que douze heures dans sa journée, et il n’est disposé à en consacrer qu’une partie à des affaires sérieuses ; le reste est pour la cour, le harem ou la société. Autour de lui, comme autour d’un centre, tous les plaisirs du monde se donnent rendez-vous. Le plus souvent il ne cherche à comprendre qu’une partie des affaires politiques, sachant bien, avec cet instinct dont la nature a doué ses pareils, qu’il doit renoncer à en comprendre un grand nombre. Mais un Parlement est composé de beaucoup de gens qui ne sont pas si entourés de plaisirs ; en établissant un Parlement, on confie l’autorité à un despote qui peut disposer de tout son temps, qui a une vanité sans bornes, qui a ou croit avoir une intelligence sans limites, qui prend son plaisir é travailler et dont l’activité fait la vie. La curiosité du Parlement s’étend sur toutes choses. Sir Robert Peel voulut un jour avoir la liste de toutes les questions qu’on lui avait posées dans une seule séance du soir. Elles avaient rapport à cinquante sujets environ, et il n’y avait aucune raison
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pour qu’on n’y eût ajouté mille autres sujets. Après le questionneur A vient le questionneur B ; les uns adressent des questions par un véritable amour de la vérité, ou par un désir réel de s’instruire; d’autres pour voir leurs noms dans les journaux ; d’autres tiennent à montrer ainsi leur vigilance au collège électoral qui les surveille ; d’autres pour faire leur trouée dans les régions gouvernementales; d’autres obéissent à une foule de motifs dont ils ne peuvent pas se rendre compte ou parce qu’il est entré dans leurs habitudes de faire des interpellations. Et il faut répondre !~'is d’une manière convenable. On a dit que c’était Üarby Griftilb qui avait renversé la première administration de lord Palmerslon, et il est défait que le ton impertinent avec lequel ce ministre répondait à des hommes sérieux, tant il se croyait sûr du triomphe, n’a pas peu contribué à lui nuire auprès du Parlement. Il a quelqu’un que personne ne consent avoir traiter légèrement, c’est soi-même ; de même, il y a une chose que jamais assemblée souveraine ne laissera entamer ni ridiculiser, c’est son propre pouvoir. Aussi le Parlement impose comme un devoir au ministre du jour de s’expliquer sur tous les points de l’administration, de donner le motif des mesures prises, et de dire pourquoi on ne prend pas telles autres mesures.
Ce n’est pas le hasard des interpellations qu’un ministre a le plus lieu de craindre. Il se peut qu’une cinquantaine de membres désirent que l’administra-
lion agisse d’une certaine manière, tandis que cinquante autres ont une autre façon de voir, ce qui enlève au ministère l’unité d’action, et, tout en le détournant de ses propres entreprises, l’empêche de suivre avec constance les opérations qu’on lui commande. Rien de plus simple ! Il n’est pas un département de l’administration qui ne soit quelquefois sur les épines; une faute en apparence et quelquefois une vraie faute vient frapper les yeux du public. Aussitôt les membres du Parlement qui, dans des sens opposés, veulent influencer le ministère, se bâtent de saisir l’occasion. Les voilà qui font des discours, réclament la production de documents et entassent des monceaux de statistique. Us déclarent que « dans aucun autre pays on ne permettrait de suivre une ligne politique telle que la suit le département en question; que c’est de la politique surannée, qu’elle coûte beaucoup d’argent, beaucoup de sang, que l’Amérique agit tout autrement, que la Prusse fait tout le contraire ». Et les journaux de répéter ces déclamations, chacun selon sa couleur. Ces petits scandales de la vie administrative amusent le public. Les articles qu’on fait là-dessus sont faciles à écrire, faciles à lire, ils fournissent ample matière au caquetage et caressent la vanité humaine. En les lisant, chacun se dit : « Dieu merci, je ne suis pas comme cet homme ; ce n’est pas moi qui ai envoyé du café vert en Crimée; ce n’est pas moi qui ai expédié des cartouches du nouveau modèle pour les canons ordi-
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naires, et des cartouches ordinaires pour les canons perfectionnés. Moi, je gagne de l’argent, ce pauvre fonctionnaire ne sait qu’en dépenser. » Quant à la défense du ministre, personne ne s’en occupe, on ne lit pas un mot de ce qui y a rapport. D’ailleurs, il est naturel qu’à première vue cette défense ne paraisse pas solide. L’opposition n’étant pas gênée pour choisir son point d’attaque, n’entame la lutte que dans des circonstances où il est rare que du moins à la surface le ministère semble avoir raison. A première vue, il semblera toujours qu’on a mal agi; que, par exemple, on a laissé mourir des soldats, que certains canons ne partiront pas, que certains navires sont incapables de prendre la mer. Tout ce qu’on lit plaide contre le ministère, et tout ce qu’on dit en sa faveur ne fait qu’ennuyer.
Lien d’égal à l’embarras du ministère qu’on attaque, s’il n’a dans le sein du Parlement un défenseur officiel . Les guêpes de la Chambre s’attachent aux membres de l’administration, elles savent qu’elles peuvent les piquer sans crainte de représailles. Le germe primitif du mécontentement fructifie avec abondance. On tombe sur le ministère du jour; c’est lui qui est à la tète de l’administration, c’est à lui de relever les erreurs, s’il y en a. Le chef de l’opposition s’exprime de cette manière : « Je m’adresse au trèshonorable premier lord de la Trésorerie; il connaît les affaires. Sans doute, je ne partage pas ses vues politiques, mais il est, à peu près, maître absolu de
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ses déterminations et de sa conduite. Il a le pouvoir de faire tout ce qui lui plaît. Eh bien, je fais appel à son bon sens, je lui demande si l’on doit tolérer dans un service public des erreurs si gratuites et une incapacité si notoire? Peut-être le très-honorable ministre m’accordera- l-il son attention, quand en m’appuyant sur les documents officiels de ce département je montrerai, etc., etc. »
()ue doit faire le ministre? il n’a jamais entendu parler de l’affaire et il ne s’en soucie point. Plusieurs amis du ministère font de l’opposition au département qui est mis en cause; un homme sérieux, dont la sagesse inspire de la confiance, murmure tout bas: « Vraiment, c’est trop fort! » Le secrétaire du Trésor, de son côté, exprime son opinion: « La Chambre, dit-il, est inquiète. Plusieurs membres vacillent. A déclarait hier que, depuis quatre séances, il était dégoûté. Je ne suis pas loin de croire que le département attaqué a eu quelques torts. Peut-être qu’une enquête, etc., etc. » . Là-dessus le premier ministre se lève et dit que le gouvernement de Sa Majesté, après avoir sérieusement étudié cette affaire importante, ne croit pas être à même d’affirmer que, dans une matière aussi compliquée, le département a su éviter toutes les erreurs. Il n’accepte pas, néanmoins, toutes les critiques qu’on a faites et dont quelques-unes sont évidemment contradictoires. S'il est prouvé que A est mort le mardi pour avoir pris du café vert, il est certain que ledit A n’a pas eu A
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souffrir de la néglig ence des médecins dans la journée du jeudi suivant. Cependant , en une affaire si complexe et avec laquelle on est si peu familiarisé d’ordinaire, le Gouvernement ne donnera pas son avis. Et dans le cas où l’honorable membre voudrait soumettre la question à un comité de la Chambre, le Gouvernement y consentirait volontiers. »
Il arrive parfois que le département qui se trouve ainsi à l’écart, ne se fiant point au reste du ministère, se précautionne d’un ami ; mais c’est un rare bonheur que de rencontrer dans ce cas un ami judicieux. Les personnes qui sont disposées à accepter ce rôle ne le font habituellement que par complaisance. Elles peuvent avoir d’excellentes intentions, être fort graves et fort respectables, mais elles fatiguent. Leurs discours peuvent être excellents, mais ils pèchent en un point. Ces orateurs ont beau s’exprimer en très-bons termes, le décorum qui enveloppe leurs paroles met tout l’auditoire en fuite. IJn orateur de ce genre est incapable de lutter contre deux sommités de la Chambre, qui mettent ses arguments en lambeaux. Si ses adversaires démontrent ou prétendent qu’il se trompe sur les faits, il se lève avec fracas pour s’expliquer; dans sa précipitation, il perd la tête, il ne retrouve pas ses notes, le sang lui monte au visage, il s’embrouille, devient incompréhensible et s’assied. Le voilà qui sort de la Chambre avec la conviction que la cause du département dont il s’est fait le défenseur est perdue, et
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c’est ce que le Times annonce au monde avant son lever.
Quelques publicistes ont émis l’opinion que, pour parer à cet embarras, les chefs des départements ministériels devraient avoir le droit de prendre la parole dans la Chambre. Mais on a essayé ce système sans succès. M. Guizot", qui en a fait l’expérience, affirme qu’il n’a aucun avantage. Toute grande assemblée populaire a un certain esprit de corps; elle a ses privilèges, ses préjugés, ses idées particulières. Une de ces idées, c’est qu’elle doit accorder, avant tout, sa confiance à ses propres membres, aux pcr- * sonnes qu’elle voit tous les jours, dont elle connaît les qualités, et qui font leurs preuves devant elles. Un fonctionnaire qui viendrait du dehors pour lui adresser la parole ne serait pas de son goût: ce serait un étranger dont on se méfierait et dont le langage n’aurait aucun prestige. Souvent même il aurait le rôle d’une victime; tous les bavards de la Chambre se jetteraient sur lui pour le soumettre à un examen en règle. Ce serait une sorte d’interrogatoire auquel il lui faudrait répondre. On l’accablerait de chiffres et de détails. Tout l’effet de ses paroles disparaîtrait sous le fatras des menues questions et irait se perdre dans l’épaisse poussière des petites discussions.
Ensuite, cette personne aurait bic-n rarement un talent oratoire. Elle parlerait en bureaucrate. Habituée au silence du cabinet, à la routine qui y suit son cours paisible et au respect des subalternes,
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cette personne aurait de la peine à affronter le vacarme d’une assemblée publique ; elle divaguerait, parlerait autrement qu’elle ne le devrait faire, céderait à l’emportement et se croirait sur le banc «les accusés. Après avoir été caressée par les flatteries d’employés respectueux , elle serait étonnée de se trouver en butte à l’importunité des criailleries et des invectives. Elle prendrait en haine toute la Chambre qui le lui rendrait bien; on aurait alors le spectacle d’un orateur parlant sans autorité devant 'un auditoire hostile.
Ce qui augmente les difficultés de celte situation, c’est qu'un administrateur venu du dehors ne peut se rendre le Parlement favorable qu’à force de bons arguments. Aucune voix ne lui est acquise d’avance pour leur servir d’appui. Et même, il a contre lui l’hostilité systématique et active de quelques membres toujours prêts à l’attaquer. Toute mesure qui améliore un département ministériel sur des points importants ou nouveaux doit naturellement être suggérée par une influence extérieure ; mais il faut qu’il se tienne en garde contre le plus grand danger qu’il puisse courir, c’est-à-dire contre des choses spécieuses que l’évidence semble conseiller, et qu’il doit repousser au nom de certaines considérations dont l’évidence n’est pourtant pas aussi grande. Or, les mauvaises idées, tout aussi bien que les bonnes, ne manquent pas de trouver des défenseurs d’abord dans la presse, puis au Parlement. Si un fonction-
naire permanent veut s’opposer aux mauvaises, il ne peut compter que sur la puissance de son argumentation. Le ministre qui est à la tête du gouvernement ne lui prêtera guère son concours. « Les individus qui ont des fonctions permanentes, » se dira le premier ministre, « s’arrangeront comme ils le pourront. Pour ma part, je ne peux pas me donner du tracas. Je n’ai qu’une majorité de neuf voix, et encore elle est bien hésitante. Pourquoi irai-je me faire des ennemis pour des gens que je n’ai pas nommés ? Ils n’ont rien fait pour moi, je ne peux rien faire pour eux. » Et si le fonctionnaire permanent vient solliciter son aide, il lui répond avec emphase : « Si votre administration parvient à démontrer au Parlement qu’elle a toujours suivi la ligne de conduite la plus conforme aux intérêts publics, personne plus que moi n’en sera satisfait. Je ne sais pas s’il me sera possible de me trouver à la séance de lundi, mais, si j’ai ce bonheur, j’écouterai votre exposé officiel avec la plus grande attention. » C’est ainsi qu’il laissera le fonctionnaire permanent en proie aux railleries des plaisants, aux interpellations des bavards et aux attaques dangereuses des novateurs parlementaires.
A la tyrannie que le Parlement exerce incessamment sur les fonctionnaires publics, il y a un remède et un seul remède; c’est de donner aux différentes branches de l’administration un chef parlementaire, et que des liens étroits unissent au ministère du jour et au parti qui, dans le Parlement, a la majorité. Ce
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chef parlementaire joue alors le rôle d’un préservatif. Avec ses amis il forme un rempart à son département contre les obsessions dont les assaillent les mouches du coche cpie renferment et la Chambre et le pays. Tant qu’une administration est exposée au hasard des votes qui peuvent modilier sa conduite, elle n’a insécurité, ni esprit de suite. 11 est possible que notre artillerie et notre flotte ne soient pas aujourd’hui dans un état de perfection. Mais leur état serait encore pire si trente ou quarante partisans de tel ou tel système nouveau se trouvaient toujours en mesure de proposer une motion au Parlement et de faire adopter leur système en dépit de l’administration. La « Compagnie des canons à culasse noire » et la « Compagnie des vaisseaux adamantins » auraient bien vite des avocats au Parlement s’il suffisait de trente ou quarante membres pour assurer à leurs produits la clientèle nationale. C’est à ce danger que pare aujourd’hui la présence, dans le Parlement, d’un chef pour chaque branche d’administration. Dès que l’opposition commence ses attaques, ce chef prépare ses moyens de défense. Il étudie le sujet, rassemble ses arguments, empile des petits lots de statistique dont il espère tirer un bon effet. Sa réputation étant en jeu, il désire montrer qu’il est. digne de sa place et qu’il mérite de l’avancement. La Chambre le connaît bien, l’aime peut-être, en tout cas elle lui accorde son attention et le range parmi les orateurs ordinaires dont elle écoute la parole et dont elle prend les avis
en considération. Sûr de se faire entendre, il saura présenter sa défense dans les meilleures conditions. Après avoir esquissé son discours, il s’achemine vers le secrétaire du Trésor et lui dit tranquillement :
« Vous savez, on porte une motion contre moi pour mardi. Je pense que vos hommes y seront. Il y a quelques individus qui vont me tarabuster, et, bien qu’ils ne s’entendent pas le moins du monde entre eux, ils sont tous contre mon administration; ils voteront tous pour l’enquête. » Et le secrétaire lui répond : «Mardi, dites-vous; oh!» ajoute-t-il en jetant les yeux sur un papier, « je ne pense pas que ce soit pour mardi. Higgins doit parler sur l’éducation; il en aura pour longtemps. M’importe, tout ira bien. » Puis il va glisser un mot par-ci par-là, et, le jour où la motion se présente, on voit derrière le banc de la Trésorerie une longue fde de personnages aussi dévoués que sérieux ; il se peut même qu’un orateur indépendant qui est en dehors de cette bande se lève pour défendre le ministre ; l’administration l’emporte de trente-trois voix, et les affaires reprennent leur cours.
Ce contraste que nous venons de retracer n’est pas imaginaire. Souvent on a essayé de laisser l’administration aux mains d’un chef que ne protégeait aucune autorité dans le Parlement. L’expérience n’a jamais réussi. Le Parlement, à force de tatillonner, rendait tout service impossible. L’exécution primitive de la Loi des Pauvres en offre l’exemple le plus remarquable. Bien qu’ aujourd’hui encore celle partie
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de l’administration ne soit guère bonne, on peut dire que ce qu’elle a de bon, elle le doit à la présence d’un défenseur officiel qu’elle a dans la Chambre des communes. Sans cela, nous aurions vu commettre de nouveau les fautes commises sous l’ancienne loi, tout en ayant à déplorer la mesquinerie qui préside à l’application inhabile de la loi actuelle dans nos grandes villes. On s’en serait complètement remis aux soins des administrateurs locaux. Le Parlement aurait tant tracassé le Bureau central qu’il en aurait paralysé les services; les autorités locales seraient devenues despotiques. Autrefois on avait conlié l’administration de la Loi des Pauvres à des « Commissaires » qu’on avait surnommés les trois rois de Somerset lieuse. Certainement on n’avait pas choisi des gens incompétents. Au moment de la crise, M. Chadwick, l’un des administrateurs les plus actifs et les meilleurs d’Angleterre, était le secrétaire et comme le moteur central du. système; pour commissaire principal, onavait sir Oeorge Lewis, le premier administrateur de notre temps , peut-être. Mais la Chambre des communes ne voulait pas laisser la commission agir comme elle l’entendait. Longtemps lacommission trouva des défenseurs parce que les whigs, qui l’avaient créée, avaient un intérêt de parti à la protéger. 11 y eut d’abord assez d’entrain dans celle administration tant que son existence rachitique eut, pour se soutenir, une force artificielle. Maisensuite on livra les commissairesà leur propre faiblesse. Tandisque toutes les localités étaient représen-
téesau sein du Parlement, ils n’y avaient aucun avocat; tandis que les intérêts les plus insignifiants ouïes plus méprisables y trouvaient des défenseurs, la commission n’y était point défendue. Dans les campagnes, les administrateurs communaux cherchaient à augmenter leurs honoraires au moyen de contributions ; dans les villes, on n’aimait pas le contrôle de la commission et l’on évitait les dépenses. Il fallut en venir à dissoudre la commission et à trouver un chef parlementaire pour protéger les opérations de la Loi des Pauvres ; on n’est pas arrivé à la perfection, néanmoins c’est un progrès énorme sur l’ancien état de choses. Si le système n’a pas bien fonctionné, c’est parce que l’autorité centrale a trop peu d’inlluence , mais, dans l’ancien système, l'autorité centrale perdait tous les jours son influence, et maintenant elle n’en aurait plus du tout. Quand sir George Lewis et M. Chadwick ne sont pas parvenus à soutenir leur administration contre le Parlement où elle n’était pas représentée, peut-on supposer que des commissaires moins adroits et moins actifs auraient pu atteindre ce résultat?
On voit par là combien, dans un bon gouvernement parlementaire, il importe que chaque branche de l’administration ait au Parlement un chef qui change en même temps que le ministère ; heureusement, la nature des choses se charge de procurer de tels chefs au moyen de l’organisation des partis. En Amérique, où la périodicité des élections présidentielles et la
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fréquence des autres élections a donné aux partis une organisation plus forte que partout ailleurs, l’effet en est terrible pour les fonctions publiques. Il s’opère un changement de titulaire pour toutes les fonctions à chaque élection présidentielle, quand, du moins, un nouveau parti arrive au pouvoir. Ce ne sont pas seulement, comme en Angleterre, les postes élevés, mais bien les postes inférieurs qui changent de Lit ulaires. Les proportions du mouvement financier se sont accrues à un tel point au département du Trésor fédéral, que là au moins, il faudra dans l’avenir conserver d’une façon permanente un élément considérable. Un budget de 00 000 000 liv. st. comporte des recettes et des dépenses dont on ne peut pas charger un corps de fonctionnaires passagers et qui se renouvelle sans cesse. Cependant, jusqu’à ce jour, les Américains se sont efforcés de marcher non-seulement avec des chefs qui pour chaque administration changent souvent, mais même sans avoir recours à l’existence d’une bureaucratie stable. Ils ont du reste, sur ce point, des facilités que n’ont pas les autres peuples. Tous les Américains savent administrer; c’est merveille de voir combien d’entre eux peuvent être successivement jurisconsultes, financiers ou intendants militaires; ils n’ont pas, comme en Europe, à redouter l’effet que peuvent produire les changements de fonctionnaires, car ils trouvent plus facilement qu’en Europe les hommes capables de les remplacer; ils n’ont pas à craindre non plus, connue en
Angleterre, que la perte de son emploi ne laisse un homme sans moyens d’existence au milieu de sa carrière, sans espérance pour l’avenir et sans rémunération pour le passé : car, en Amérique, par des raisons que nous n’avons pas à étudier, il y a une foule d’occasions pour un homme de se relever, et tel qui, en Angleterre, serait ruiné par un faux pas, trouve bientôt là-bas des facilités pour remonter sur sa bête. Il est probable que les Américains abandonneront, dans une certaine mesure, leur système actuel de bouleversements administratifs, mais le fait que ces bouleversements ont lieu dans le pays qui peut seul comparer au nôtre son gouvernement libre doit nous servir à supporter patiemment les petites crises du gouvernement parlementaire.
Voilà, je crois, des arguments qui paraîtront concluants à presque tout le monde. Mais on nous fera peut-être ici l’objection suivante: « Vous venez de prouver, nous dira-l-on, ce qu’on ne nie point, à savoir que ce système de changements périodiques est une nécessité du gouvernement parlementaire ; mais vous n’avez pas prouvé ce que nous nions formellement, que ce changement soit une bonne chose. Le gouvernement parlementaire peut avoir cette conséquence entre autres, c’est bien possible, mais nous affirmons que c'est là un vice du système. » Pour répondre à cela, je crois qu’on peut démontrer non pas que les mêmes changements doivent nécessairement se produire dans un système d’administration
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qui serait parfait, mais enfin qu'un système d'administration pour se perfectionner doit subir quelque changement analogue.
On a en Angleterre, actuellement, un certain penchant pour la bureaucratie, au moins dans le monde des publicistes et des salons où l’on cause ; on s’est pris d’un bel amour pour ce système. Si le peuple anglais ne consent pas facilement à se dépouiller de scs idées enracinées, il a en revanche beaucoup d’idées volantes. Tout événement important qui se passe en Europe tourne momentanément les esprits vers l’une ou l’autre de ces dernières idées. Or, le triomphe des Prussiens, qu’on regarde comme le peuple bureaucratique par excellence, a provoqué chez nous, pour la bureaucratie, un élan d’admiration qui aurait été jugé impossible il y a quelques années. Je n’ai pas la prétention de critiquer par moi-mème la bureaucratie prussienne, dont le contact n’est certainement pas agréable pour les étrangers, ce qui, du reste, n’est qu’un détail ; mais il est certain que, malgré l’admiration momentanée que nous avons pour elle à distance, cette bureaucratie n’est pas un objet d’entière satisfaction pour les Prussiens intelligents et libéraux qui la voient fonctionner chez eux. Quelles sont les deux choses que réclame principalement le FortschriUpartei , le parti du progrès, comme l’appelle M. Grant Duff, celui de nos publicistes qui l’a étudié avec le plus de soin et de sens philosophique?
C’est d’abord « un système libéral embrassant tous
BAUEUOT. 1 Ci
les détails de l'administration, pour éviter le scandale si fréquent que présente un corps de fonctionnaires entctés et routiniers, lequel parvient à neutraliser l’initiative libérale du gouvernement par des moyens détournés ».
f l’est, en second lieu, « une méthode facile pour faire justice des fonctionnaires coupables qui, en Prusse comme en France, lorsqu’ils sont en lutte avec de simples particuliers, ressemblent à des guerriers armés de pied en cap luttant contre des gens sans défense. »
Un système auquel les libéraux les plus intelligents du pays peuvent, même avec une simple apparence de raison, adresser des critiques si graves, n’est pas de ceux que l’étranger doive prendre sans crainte pour modèles.
Les inconvénients de la bureaucratie, personne ne les ignore. C’est là une forme de gouvernement qu’on a assez souvent essayée dans le monde, et il est facile de montrer, étant connues les tendances de la nature humaine, quels abus la bureaucratie doit entraîner à la longue.
Un des vices inévitables de ce système, c’est que les bureaucrates songent beaucoup plus à suivre la routine qu’à obtenir de bons résultats* ou, comme dit Burke, « qu’ils regardent le fond comme ayant une importance fort peu supérieure à celle de la forme». A cela ils sont portés et par l’éducation et par l’habitude. Placés dès leur jeunesse dans celte
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partie du service public à laquelle ils sont attachés, ils en étudient les formalités pendant des années et finissent par appliquer ces formalités aux matières les plus insignifiantes. Pour emplayer le mot d’un ancien auteur, « ils ne sont que les tailleurs des affaires ; ils s’occupent des vêtements au point de vue de la coupe sans s’inquiéter du corps lui-même »•. Des gens ainsi élevés doivent en venir à regarder la routine comme un but et non pas seulement comme un moyen, à s’imaginer que le mécanisme perfectionné auquel ils doivent leur dignité est un grand et bel objectif et non point un instrument de travail qui peut être modifié. Or, dans un monde où tout varie, les défauts qu’il s’agit de redresser sont tantôt d’une nature et tantôt d’une autre. Les moyens qui étaient hier les meilleurs ô employer sont précisément ceux qui offrent aujourd’hui le plus d’inconvénients ; il peut se faire qu’on veuille entreprendre demain une œuvre nouvelle, et que tous les matériaux accumulés pour l’œuvre d’hier ne constituent qu’un monceau d’obstacles pour ce qu’on veut faire. Le système militaire de la Prusse qu’on admire tant en ce moment, a fourni, il y a soixante ans, un argument contre l’abus de la forme. Tout le monde connaît cette phrase : « C’est Frédéric le Grand qui a perdu la bataille d’Iéna. » Le système que Frédéric avait établi se trouvait excellent pour les besoins de son temps, mais suivi aveuglément, et appliqué à une autre époque, contre de nouveaux compétiteurs, ce système
a été désastreux pour la Prusse. Cette lactique formaliste présenta alors un contraste avec la tactique française qui devait la vitalité dont elle était pleine à une explosion soudaine de la démocratie. Quant au système prussien d’aujourd’hui, c’estlc résultat d’une réaction, et l’histoire du système antérieur doit servir d’enseignement pour ce qui peut aussi arriver au nouveau. Le système actuel n’est pas plus vanté aujourd’hui que celui de Frédéric ne l’a été dans son temps, et on sait que la bureaucratie étant disposée à s’enivrer d’un succès et à s’extasier sur son propre mérite, est, parmi les moyens de gouvernement, un de ceux qui perfectionnent et fécondent le moins.
La bureaucratie n’a pas pour défaut unique de déprécier la qualité du gouvernement, elle en aggrave les charges par la quantité. Un vrai fonctionnaire n'aime pas beaucoup le public qui est peu au courant de ses idées lixes ; il regarde les particuliers comme stupides, ignorants et bornés, comme incapables de discerner leur intérêt, comme obligés de passer par les bureaux avant de faire quoi que ce soit: la protection entre comme partie fondamentale dans le symbole de tout fonctionnaire ; le libre échange est une idée étrangère à sa manière de voir et presque incompatible avec les habitudes de sa vie; et il faut voir comment un excellent critique, exercé à une vie libre et active, a pu décrire les abus du fonctionnarisme.
« Tous les intérêts sociaux qui existent ou qu’on peut imaginer, dit M. Laing, la religion, l’éducation,
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la jurisprudence, la police, toutes les variétés du service public ou privé, la liberté d’aller et de venir, même d’une paroisse à une autre comprise dans la même juridiction, la liberté de choisir une branche de commerce ou d’industrie, soit grande soit petite, bref, toutes les façons qu’il y a d’utiliser des forces physiques ou intellectuelles, ou d’employer le capital dans une société civilisée, tout cela est devenu matière à employer et «à entretenir des fonctionnaires, tout cela a été centralisé dans un bureau , tout cela est devenu objet de surveillance, de patentes, d’inspection, de rapports et d’intervention, pour une armée de fonctionnaires répandus sur toute la surface du pays et nourris aux dépens du public, sans qu’on puisse reconnaître la moindre utilité < ; i ce qu’ils font. Cependant, ce ne sont point des oisifs qui jouissent d’un traitement et ne sont astreints à aucune obligation. Ils obéissent à une discipline «à moitié militaire. En Bavière, par exemple, le fonctionnaire civil supérieur peut condamner aux arrêts son inférieur pour négligence dans l’accomplissement de ses devoirs, ou pour infraction à la discipline. Dans le Wurtemberg, un fonctionnaire ne peut se marier sans la permission de son supérieur. Voltaire a dit quelque part que l’art de gouverner consiste à faire payer aux deux tiers d’une nation tout ce qu’il est possible d’en tirer au profit de l’autre tjers. On arrive à cet idéal, en Allemagne, au moyen du fonctionnarisme. Les fonctionnaires dans ce pays ne sont pas faits pour le
peuple, c’est le peuple qui est fait pour les fonctionnaires. Toute cette machine du fonctionnarisme, avec ses rangs si nombreux et ses degrés dans chaque district, avec cette horde d’employés et de surnuméraires qui attendent des places, des nominations ou des promotions, tout cela était établi pour soutenir le trône dans le nouvel état social du continent; c’était une classe qui, liée au peuple par ses rapports avec lui dans l’accomplissement des devoirs officiels qui le mêlent à toutes les affaires publiques et privées, était attachée par l’intérêt au pouvoir royal. La classe des fonctionnaires ou Beamptensiand devait remplacer l’ancienne noblesse, la bourgeoisie, les capitalistes et les grands propriétaires ; par le nombre, elle devait suppléer à ce qui lui manquait de poids et d’influence individuellement. En France, quand Louis-Philippe fut renversé, le nombre des fonctionnaires civils s’élevait à 807,030. Celte armée civile comptait deux fois plus d’individus qu’il n’y avait de soldats. En Allemagne, la classe des fonctionnaires doit être relativement plus nombreuse, le système de la landwehr imposant beaucoup plus délimités que la conscription ;ï la libre activité du peuple; il faut beaucoup plus de gens pour surveiller les détails de la réglementation ; en outre, les juridictions à moitié féodales et les formes légales nécessitent beaucoup plus d’écritures et de formalités que la procédure suivie devant les tribunaux sous l’empire du Code Napoléon. »
t ne bureaucratie doit inévitablement regarder
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comme son devoir d’augmenter l’autorité officielle, ainsi que l’ensemble des affaires officielles, et des personnages officiels, et non pas de laisser au public la liberté de ses allures ; elle surcharge donc l’élément gouvernemental par la quantité, comme elle le déprécie sous le rapport de la qualité.
La vérité, c’est qu’une bureaucratie expérimentée, dont les membres ont été exercés dès leur jeunesse dans leur spécialité, a beau se targuer d’un apparat scientifique, elle n’en est pas moins incompatible avec les vrais principes de l’art administratif. Cet art n’a pas encoreété réduit en préceptes; maisd’expériences nombreuses qui ont été faites, il résulte comme une vapeur de connaissances qui enveloppe la société. Un des principes les plus sûrs qu’on en peut tirer, c’est que le succès dépend d’un heureux mélange d’intelligences spécialistes et non spécialistes, d’esprits 'dont les uns se préoccupent des moyens et les autres du but. Le succès qu’ont eu à Londres les banques par actions, celles des entreprises récentes qui ont le mieux réussi, ce succès est lè pour prouver l’utilité d’un tel mélange. Chacune de ces banques est dirigée par un conseil de personnes dont la plupart ne sont pas exercées aux affaires, mais auxquelles, par supplément, on joint un corps de spécialistes, qui pendant toute leur vie ont pratiqué les affaires de banque. Ces banques mixtes l’ont emporté complètement sur les anciennes banques composées exclusivement de banquiers ; on a reconnu que le Conseil des direc-
teurs a une connaissance plus grande et plus souple, une perception plus vive des besoins qu’éprouve une société commerciale, et des occasions où il faut prêter ou refuser, que les anciens banquiers, lesquels n’ont jamais observé le spectacle de la vie que par les fenêtres de leurs banques. Il en est de même pour les compagnies de chemins de fer les plus prospères de l’Europe ; ces compagnies ont été dirigées non par des ingénieurs ou par des entrepreneurs de transports, mais par des capitalistes, par des hommes ayant une certaine connaissance des affaires. Ces capitalistes s’assurent moyennant iinance les services d’administrateurs habiles, comme le procureur ignorant s’assure ceux de l’avocat instruit, et ils parviennent ainsi à diriger leurs affaires beaucoup mieux que ne le feraient les spécialistes divers qui sont sous leurs ordres. Ils combinent ces différentes spécialités, examinent à quel point finit le domaine de l’un et commence le domaine d’un autre, et à cela ils ajoutent une vaste connaissance des grandes affaires, qu’aucun spécialiste ne peut avoir, car on ne l’acquiert que par la pratique d’affaires variées.
Mais, cet avantage qu’offre l’emploi d’intelligences habituées à généraliser, et à mettre en œuvre des matériaux divers , cet avantage dépend entièrement de la position qu’occupent ces intelligences. Il ne faut pas qu’elles soient au bas de l’échelle, ni même au milieu, elles doivent être au sommet. Le commis d’un négociant serait trop novice
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dans un comptoir de banquier, mais le négociant luimême pourrait très-bien donner des avis excellents, pleins de lumière et d'utilité dans un conseil de banque. Le commis du négociant serait tout à fait noyé dans un bureau de chemins de fer, mais le négociant lui-même pourrait donner très-probablement des avis excellents dans un conseil de directeurs. Les sommets des différentes affaires, s’il m’est permis d’en parler ainsi, sont comme les sommets des montagnes, ils se ressemblent beaucoup plus • entre eux que les parties inférieures ; les principes sont à peu près les mêmes partout dans ce qu’ils ont d’absolu ; seuls, les détails des régions inférieures contrastent entre elles par leurs bigarrures. Mais il faut avoir voyagé pour savoir que les sommets se ressemblent ; ceux qui vivent sur une montagne s’imaginent que leur montagne ne ressemble à aucune autre.
L’application de ce principe au gouvernement parlementaire est chose très-facile; on reconnaîtra ainsi que l’entrée dans une administration d’un chef venu du dehors n’est d’aucun inconvénient, qu’au contraire elle sert à perfectionner cette administration.
Laissée à elle-même, cette administration deviendrait formaliste, absorbante et envahissante pour son propre compte ; elle perdrait probablement de vue le but qu’elle doit poursuivre pour ne voir que les moyens, elle se perdrait par étroitesse d’esprit, elle déploierait en apparence beaucoup d’activité, mais pour ne rien faire en réalité. Un chef venu du dehors
corrigera bien ces défauts. Il peut dire au chef permanent qui est rompu aux formes et aux traditions de son bureau : «Voudriez-vous, monsieur, m’expliquer comment cette règle conduit à ce but qu’on veut atteindre ? Dans l’ordre naturel, la personne qui demande telle chose devrait exprimer son désir par un seul écrit adressé à un seul employé ; vous l’obligez à dire la même chose à cinq employés dans cinq écrits. » Ou bien encore : « Ne vous semble-t-il pas, monsieur, que la raison de cette formalité est périmée ? Quand on construisait des navires en bois, on faisait bien de prendre ces précautions contre le feu ; mais aujourd’hui qu’on les construit en fer, etc., etc. » Si un jeune employé posait ces questions, on n’en " tiendrait pas compte. C’est seulement le chef de l’administration qui peut obtenir une réponse. C’est lui, et lui seul , qui peut examiner les vieilleries des bureaux la loupe du bon sens.
On a surtout besoin d intelligences fraîches pour renouveler l'administration dans les pays où les affaires se renouvellent souvent. Un pays agricole qui a peu de vie et d’activité peut être gouverné pendant de longues années par un bureau inamovible, sans qu’il en résulte aucun mal. Si, dès l’origine, on a installé sagement ce bureau, il peut bien marcher pendant un long espace de temps. Mais, si le pays progresse, s’il est actif et changeant, le bureau deviendra un obstacle aux perfectionnements, ou il sera détruit lui-même.
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Celte façon de considérer futilité d’un chef parlementaire d’administration indique combien on a tort de le regarder, ainsi qu’on est porté à le faire, comme le principal administrateur de son département. Feu sir George Lewis aimait beaucoup à éclairer le public là-dessus; et il avait les moyens de s’y connaître, car, élevé d’abord dans le service civil permanent, il a été ensuite avec succès chancelier de l’Echiquier, secrétaire de 1 inteneur, et il est mort ministre de la guerre. 11 avait l’habitude de dire : « Ce n’est pas à un ministre du Cabinet que revient le soin de diriger son département ; son affaire est de veiller à ce qu’on le dirige bien. S’il se mêle trop des détails, il peut faire beaucoup de mal. Les fonctionnaires de son administration peuvent faire beaucoup mieux que lui ce qu’il désire, et, s’ils ne le peuvent pas, il faut s’en séparer- Simple oiseau de passage, il île saurait rivaliser avec ceux qui ont passé leur vie dans les bureaux. » Sir George Lewis était un excellent chef parlementaire pour l’administration, en tant qu’un chef de ce genre doit exercer sur ses fonctionnaires une critique lumineuse et propre à corriger les défauts.
Mais sir George Lewis n’était pas parfait. Sous un autre rapport, il n’avait même pas la moyenne des qualités que doit posséder un bon chef. Ce n’est pas seulement à corriger les défauts que doit servir l’entrée d’une intelligence nouvelle dans un bureau oüiciel, il faut encore qu’elle anime ce bureau. Un dé-
parlement peut très-bien sommeiller et ne pas savoir saisir les circonstances qui se présentent et agir en conséquence. L’esprit public, malgré le vague de sa pensée, verra distinctement quel est le devoir formel de l’administration avant que l’administration ellemême s’en soit aperçue dans l’ensemble de ses préoccupations, et bien qu’elle soit tenue d’y songer. C’est un des services que le duc de Newcastle a rendus pendant la guerre de Crimée. 11 avait éveillé son administration ; mais malheureusement elle n’était pas capable d’agir. Un ministre parlementaire , pour être parfait, devrait unir au pouvoir qu’avait le duc de Newcastle d’animer son département, l’expérience accumulée, l’instinct sùr et l’ habitude du laissez faire qui caractérisaient sir George Lewis.
Dès qu’on connaît bien ce que doit être un ministère parlementaire , on s’aperçoit qu’en réalité, loin d’offrir un inconvénient, la fréquence des changements en ce qui concerne le chef d’un département présente au contraire un avantage. Si le but auquel on vise est de mettre en contact avec le monde olliciel permanent un représentant du sentiment extérieur et de la vie extérieure, il est bon de changer souvent ce chef. Aucun homme ne peut représenter parfaitement le sentiment public. « Il y a quelqu’un, dit-on en France, qui a plus d’esprit que Tallevrand et plus de génie que Napoléon : c’est tout le monde. » Cet esprit si divers du public ne se personnifie pas dans un seul individu qui serait un microcosme.
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Encore moins est-il possible qu’un seul et même homme puisse réunir les fonctions de critique et d’inspirateur que doit exercer un ministre parlementaire. Le pouvoir nécessaire pour donner l’impulsion et la sagesse utile pour modérerles écarts, sontdcux choses fort opposées et qui ne se rencontrent que bien rarement ensemble. En supposant même qu’un ministre parlementaire lut parfait, le contact prolongé avec son administration le dépouillerait de ses qualités. 11 finirait par accepter les usages de ses bureaux, penser comme ses fonctionnaires et vivre de leur vie. « La main du teinturier se ressent de son travail. » Si le vrai rôle d’un ministre parlementaire consiste à être le représentant du dehors pour son administration, il ne faut pas prendre, pour le remplir, un homme qui, par habitude, par esprit et par manière de vie, s’est comme acclimaté dans les bureaux.
Il y a tout lieu d’espérer qu’un homme d’Etat appartenant au Parlement possédera assez d’intelligence, assez de variété dans les connaissances, assez d’expérience générale pour représenter utilement le sentiment public par opposition avec l’esprit bureaucratique. La plupart des ministres de cabinet qu’on charge de départements importants sont des hommes d’un talent supérieur. J’ai entendu dire à un personnage éminent , dont l’expérience est grande, et qui est encore vivant aujourd'hui, que, pendant toute sa vie, il n’avait observé qu’un seul exemple du contraire. Du reste, il y a toutes sortes de bonnes ga-
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rahties pouV qu’un ministre âil du talent. Un ministre de cabinet est obligé de défendre son département à là face du monde ; et, quoique ceux qui l'examinent à distance puissent essayer, aussi bien que des publicistes malins, de rabaisser son mérite, ce n’est pas là chose facile. Un sot, s’il lui faut expliquer de grandes affaires, répondre publiquement à des questions insidieuses, et argumenter contre des adversaires habiles et spirituels, nè tardera pas à se montrer tel qu’il est. Par sa nature même, le gouvernement parlementaire assure la prompte révélation de l’incapacité réelle.
En tous cas, aucune des formes de gouvernement qui rivalisent avec le nôtre n’a un aussi bon moyen à sa disposition pour mettre un ministre exempt de préjugés administratifs à la tète d’une administration qu’il doit corriger et animer. Il y a seulement dans l’état actuel du monde quatre formes de gouvernement qu’on peut regarder comme importantes : la forme parlementaire, la forme présidentielle, la forme héréditaire, et, enfin, la fonne dictatoriale ou révolutionnaire. J’ai démontré que la forme présidentielle, avec les usages du moment en Amérique, est incompatible avec une bureaucratie habile. Quand tout le monde officiel change à l’avénement d’un parti au pouvoir ou à sa chute, il est impossible de compter sur un bon système de fonctions publiques. Lors même qu’un plus grand nombre de fonctionnaires deviendrait un jour permanent en Amérique,
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on en changerait toujours beaucoup. Tout dépend d’une seule élection, tout dépend du choix qu’on fait d’un président; la lutte des partis décide de tout. Les meneurs qui dirigent leurs troupes dans cette lutte ont les plus grandes facilités pour user de ce qu’on peut appeler la corruption du patronage. Tout le monde sait que le président a le droit de donner des emplois à qui bon lui semble, et quand ses amis viennent dire à AB : « Si nous remportons la victoire, CD perdra le bureau de poste d’Ulica, et vous serez nommé à sa place, » AR ajoute foi à leur parole, et est bien fondé à le faire. Mais il n’y a aucun membre du parlement qui puisse promettre uti- «
lement des places; il ne lui est pas possible de les accorder. L’avénement même de son parti au pouvoir ne lui assure pas ce droit. Aux États-Unis , ce qui augmente la violence des partis, c’est l’importance suprême qu’on concentre sur une seule lutte, et l’utilité que peuvent avoir les promesses de places comme moyen de corruption en est augmentée (fautant, parce que le vainqueur peut donner tout ce qu’il veut à qui lui plaît.
Ce n’est point là le seul vice du système présidentiel en ce qui concerne le choix des fonctionnaires. Ce système renferme la principale anomalie du système parlementaire , sans en avoir le correctif. A chaque avènement d’un parti au pouvoir, le président distir bue, comme ici, les fonctions les plus considérables à ses partisans les plus distingués. Mais là
se présente pour lui une occasion singulière de faire du favoritisme. Le ministre américain demeure caché dans ses bureaux, il n’a besoin de rien faire en public; il se passe des années sans qu’il soit obligé de montrer s’il est incapable ou habile. Chez nous, le public juge un ministre par la manière dont il fait ses preuves au parlement; mais en Amérique, ce n’est que par des rapports personnels avec le ministre, ou par une position particulière, qu’on est mis à même de dire quelque chose de certain au sujet d’un ministre présidentiel.
Dans un gouvernement à forme héréditaire, on a moins de garanties encore pour assurer les capacités des ministres. Un roi héréditaire peut être faible, se laisser gouverner par des femmes, choisir un ministre par des motifs puérils, en destituer un autre par pure lubie. Il n’y a aucune raison plausible de croire qu’un roi héréditaire saura choisir un bon premier ministre, et l’on a vu beaucoup de rois choisir de mauvais ministres.
Je nomme dictatoriale ou révolutionnaire cette forme de gouvernement où le souverain, qui est absolu, est élevé au pouvoir par l’insurrection. Cette forme est très-importante. En théorie, on aurait pu espérer qu’à notre époque, ce moyen d’élection, qui est fort grossier, se trouverait réduit à un rôle secondaire. Cependant la plus grande nation du conti nent (et peut-être qu’après les exploits de Bismarck, je devrais dire l’une des deux plus grandes nations du
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continent) oscille entre le gouvernement révolutionnaire et le gouvernemen t parlementaire; en ce moment , elle est sous la formerévolutionnaire. La France choisit son chef dans les rues de Paris. Aux flatteurs de prétendre que l’empire démocratique deviendra héréditaire; l’observateur attentif sait bien que la chose est impossible. L’idée sur laquelle repose le gouvernement act uel, c’est que l’Empereur représente le peuple dans ses capacités, dans son jugement, dans son instinct. Mais il n’y a pas «le famille qui, pendant plusieurs générations, puisse avoir l’intelligence ou la moitié même de l’intelligence suffisante pour remplir ce rôle. C’est au sort des armes de décider quel souverain représentera le peuple : ainsi ont été nommés Napoléon I" et Napoléon 111. l T n gouvernement de ce genre, quels que soient ses autres défauts, doit probablement avoir une administration bien meilleure et bien plus capable que tout autre gouvernement. Il faut que le chef de ce gouvernement soit un homme d’une habileté consommée. Sans cela, il lui est impossible de conserver sa place, et à peine possible de conserver la vie. Il ne peut manquer d’être actif, parce qu’il sait que sa négligence pourrait entraîner la perte de son autorité, de son existence même. Toutes les forces de son gouvernement s’emploient à comprimer la révolution. Il s’agit de résoudre le plus difficile de tous les problèmes politiques : il s’agit tout à la fois de contenir le peuple et de le satisfaire entièrement. Le pouvoir exécutif, en celte situation, doit
cire comme une cote île mailles du moyen âge, extrêmement dure et extrêmement flexible, fl faut qu’il accepte les nouveautés attrayantes quand elles ne lui portent pas ombrage, et qu’il leur résiste quand elles sont dangereuses ; qu’il conserve du passé ce qu’il a de bon et de convenable, et qu’il en détruise ce qui gêne ou qui contrarie. Le dictateur, lors même qu’il le voudrait, n’oserait pas choisir un mauvais ministre. J’admets qu’un tel souverain choisit mieux des administrateurs qu’un parlement, et sait mieux qu’un parlement opérer le mélange des intelligences nouvelles avec les esprits expérimentés; qu’il a de plus fortes raisons que lui de bien combiner ce mélange , qu’en fin, il est le plus capable de faire un hon choix et le plus intéressé à le faire. Mais il est inutile de prouver en Angleterre que ce moyen révolutionnaire de choisir les gouvernants n’arrive à donner de lions résultats, en ce qui concerne l’administration, qu’au prix de sacrifices, lesquels dépassent la valeur de cet avantage; qu’un pareil moyen ébranle le crédit par des catastrophes, que par intervalles il laisse sans protection la propriété et la vie des particuliers ; qu’il entretient un germe de crainte au sein do la prospérité; qu’on peut attendre des années avant de trouver le dictateur vraiment capable; que les interrègnes remplis par des médiocrités sont pleins de misères, que le dictateur capable peut mourir aussitôt qu’on l’a trouvé, que la bonne administration et tout le reste ne tient qu’a un fil, â la vie du dictateur!
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Cependant, si, à l’exception de ce terrible gouvernement issu de la révolution, un gouvernement parlementaire l'emporte en principe sur les formes politiques rivales, quanta la valeur administrative, comment se fait-il que le nôtre qui, sans comparaison, est le meilleur des gouvernements parlementaires, n’enlève pas sous ce rapport l’admiration du monde? On le vante pour beaucoup de choses ; pourquoi, loin de le vanter au point de vue administratif, le regarde-t-on vulgairement comme le -contraire d’un modèle à suivre?
I n des motifs qui ont principalement contribué à répandre celte impression fâcheuse, c’est que le gouvernement anglais a un champ d’activité énorme. Notre système militaire est la partie de notre administration qu’on attaque le plus. On nous reproche de faire plus de dépenses pour notre armée, et avec moins de résultats, que les grandes monarchies militaires. ftfais il faut dire que notre tâche est infiniment plus difficile que la leur. Ces monarchies du continent n’ont à défendre que des territoires situés en Europe et massés ensemble ; elles ont de nombreux soldats qu’on oblige de servir sous les drapeaux ; le gouvernement anglais, sans astreindre personne au service, cl n’ayant que des moyens de persuasion pour recruter son armée, est chargé de défendre des territoires qui dépassent de beaucoup l’Europe en étendue, et qui se trouvent disséminés dans toutes les parties habitables du globe. L’organisation de nos
Horse Gnards et du War office peut n’ètre point parfaite : je crois en effet qu’elle ne l’est point; niais si l’on imposait à des recrues l’obligation de répondre à l’appel en nombre suffisant, si notre administration militaire avaitledroit de disposer absolument de tous les sujets pendant un certain nombre d’années, comme en Prusse, et de les appeler ensuite sous les armes quand il lui plairait, on serait surpris de la facilité et de la rapidité qu’elle saurait mettre dans l’accomplissement de son œuvre. En outre , il n’est pas douteux pour moi qu’un militaire expérimenté du continent jugerait impossible de faire ce que nous parvenons à exécuter sans être entraînés autrement que par une sorte de mode. Il n’entreprendrait pas de défendre un empire très-vaste et dont les possessions éparses embrassent beaucoup d’îles, de longues frontières sur les divers continents, et un centre qui est un morceau fort propre à tenter, s’il n’avait à sa disposition que des recrues volontaires dont la plupart ne sont pas ce qu’il y a de mieux dans le pays, et que le duc de Wellington nommait l’écume de la terre. Ces gens-là s’enrôlent chaque année en nombre inégal ; un accident politique peut empêcher qu’ils se présentent en nombre suffisant, et même qu’il en vienne un seul, au moment où il est le plus nécessaire de compter sur 1 armée. Notre administration militaire est tenue d’accomplir ce dont à l’étranger les ministres de la guerre ne voudraient pas se charger, et peut-être avec raison ; et, cependant, ceux-ci ont des
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ressources puissantes que n’a point l’administration anglaise, malgré la difficulté plus grande de l’œuvre qui lui est confiée.
Voyons l’administration de la marine : elle est obligée de défendre une ligne de cotes et un ensemble de colonies qui dépasse de beaucoup ce que possèdent les autres États de l’Europe. Et aujourd’hui, l’immensité de nos opérations est singulièrement gênante; elle nous force à entretenir un matériel considérable, eri vaisseaux et en armes, pendant que, d’un autre côté, des motifs très-importants nous engagent à ne pas nous mettre trop de matériel sur les bras. L’art des constructions navales et l’art militaire sont tous les deux dans un état de transition ; l’invention d’aujourd’hui peut être reléguée demain au rang des vieilleries par la découverte de procédés nouveaux. Sur une énorme quantité de vaisseaux et d’armes, il y en a inévitablement une bonne partie qu’on doit mettre à l’écart pour cause d’inutilité, d’insuffisance et de vieillesse prématurée, quand arrive le moment de s’en servir. On fait à l’amirauté deux reproches contradictoires ; les uns lui disent : « Nous n’avons pas de vaisseaux, ou, du moins, pas de vaisseaux sur lesquels on puisse compter, pas de flotte d igné de ce nom. » D’autres s’écrient: « Tous nos vaisseaux sont mauvais , notre artillerie est mauvaise , nous n’avons qu’un mauvais matériel; avec sa triste manie de constructions, l’amirauté s’est surchargée de
matériel, quand elle aurait dfi attendre ; elle a réuni
CONSTITUTION ANGUISK.
un véritable musée d’ inventions qui sont démodées, sans nous rendre en définitive le moindre service. » Ces reproches opposés s’élèvent, parallèlement contre l’exécutif ; bien qu’ils aient pour but de le dénigrer, ils sont, en définitive, par leur opposition même sa défense la meilleure.
Examinons maintenant le département de l’intérieur en Angleterre, et nous verrons qu’il lutte contre dos embarras dont les administrations étrangères se sont affranchies depuis longtemps. Nousaimons à avoir des autorités locales indépendantes, de petits centres d’autorité dispersés au dehors. Quand le pouvoir exécutif de lacapitaleveutagir, ses mesures sontentravées par ces petites corporations qui hésitent, délibèrent et parfois môme désobéissent. Mais l’indépendance locale n’est pas une coud ition indispensable dugouvernement parlementaire. Le degré de liberté locale qu’un pays peut désirer varie suivant différentes circonstances, sans cesser de rendre possible l’existence d’un gouvernement de ce genre. On aurait certainement tort d’incriminer le gouvernement parlementaire , considéré comme forme politique et d’application générale, en lui attribuant les erreurs particulières que commettent les administrateurs de la taxe des pauvres; et cependant on ne s’en fait pas faute tous les jours.
Avec cet embarras spécial de notre gouvernement contraste un avantage dont les administrations jouissent à l’étranger. Là un fonctionnaire est regardé comme un être supérieur au reste du monde; il esi
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envié presque généralement. C’est ce qui donne au
gouvernement la facilité do choisir ses agents dans l’élite de la nation. Tous les esprits habiles se plaisent à servir sous les ordres du gouvernement, et n’aiment guère d’autres emplois. Mais en Angleterre, on ne reconnaît pas do supériorité sociale aux fonctionnaires, c’est un sentiment qui nous est inconnu. Un employé du timbre ou de la régie n’a point de part à notre respect. Un riche épicier se croit au dessus do l’un et de l’autre. Notre gouvernement ne peut pas acheter, au moyen de distinctions honorifiques, les services des gens les plus capables, pour leur confier des emplois secondaires, et avec de la monnaie sonnante un gouvernement quelconque ne parvient jamais à réunir beaucoup de ces esprits distingués. Notre commerce, par sa prospérité, séduit beaucoup plus les ambitieux qui ont de l’intelligence. Dans les bureaux des administrations étrangères, op trouve l’élite des capacités; chez nous, il est rare que les gens de talent consacrent leur vie à l’administration.
Mais ce ne sont pas lé les motifs uniques, ni même les motifs principaux qui empêchent notre administration d’être aussi bonne quelle devrait l’être pour répondre aux effets d’un gouvernement parlementaire envisagé en principeel d’une manièreabsolue. Cette situation a deux causes dont les conséquences embrassent une foule de détails, mais dont on peut néanmoins résumer les traits essentiels en peu de mots. La première de ces causes, c’est notre ignorance. Aucune forme
politique ne peut tirer d’une nation plus que ce qu’elle renferme. Un gouvernement libre agit avant tout par la persuasion, et n’obtient que des résultats proportionnés en même temps aux efforts de ceux qui persuadent et aux facultés de ceux qui les écoutent. A beaucoup d’égards, notre administration se ressent évidemment de notre ignorance extrême. Depuis longtemps, d’après une opinion admise, la politique étrangère du gouvernement anglais manque de logique, de succès et de prévoyance ; elle n’a pas un objectif préconçu, elle ne se fonde pas fermement sur des principes fixes. Il faudrait trop s’étendre pour étudier avec soin dans quelle mesure on doit accepter ce jugement. Cependant, j’accorde parfaitement que dans ces derniers temps, notre politique étrangère a donné lieu à des critiques fort graves et trèssérieuses. Mais ne serait-ce pas un miracle que le peuple anglais dirigeant lui-même sa politique ait pu lui donner une bonne impulsion dans l’état où il se trouve? L’Angleterre, plus que tout autre pays, n’estelle pas séparée du monde ; isolée par sa situation géographique comme par ses mœurs, ne doit-elle pas éprouver les effets de cet isolement, aussi bien les mauvais que les bons? N’est-elle pas en dehors du courant européen? Notre peuple n’a-t-il pas pour les autres une sorte de dédain ? A-t-il étudié le monde moderne, etne méprise-t-il trop pas souvent cetteétude? Dès lors, comment espérer qu’un tel peuple comprenne les événements nouveaux ou singuliers qui se
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produisent à l’étranger? Loin d’être étonné que le parlement anglais se soit montré quelquefois si insuffisant dans sa politique étrangère, on devrait regarder au contraire comme une merveille et comme une preuve de l’instinct naturel dont notre peuple est doué, que notre politique ait été en définitive aussi bonne qu’elle l’a été.
Ce qui caractérise la constitution anglaise, ce qui distingue notre forme politique de la forme purement parlementaire, c’est qu’elle renferme des parties « prestigieuses » , des parties conservées non pas à cause de leur valeur intrinsèque, mais pour la séduction qu’elles opèrent sur l’esprit de populations naïves et sans lumières. L’existence de ces éléments tend à diminuer l’efficacité propre du système. Ces éléments sont comme les rouages de pure ornementation qu’on introduisait par surcroît dans les horloges du moyen âge pour indiquer les phases de la lune ou le nom d’une constellation, pour faire entrer et sortir des bonshommes ou de petits oiseaux comme sur une scène de théâtre. Tout ce travail accessoire nécessite des frottements et cause des erreurs, et empêche le mécanisme principal d’indiquer l’heure exactement; chaque roue nouvelle est une nouvelle cause d’imperfection. De même, si pour confier l’autorité à une personne on lui demande non pas l’aptitude au travail, mais des qualités qui frappent l’imagination, elle ne pourra qu’être un élément d’embarras dans l’organisme administratif. S’il est vrai que par son prestige
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elle soit capable d’avoir une influence qui vaut mieux encore que si elle accomplissait bien sa part de hesogne, fl n’en veste pas moins qu’elle nuit par sa présence à la marche régulière de V œuvre dans les détails, Voilà ce que fait bien souvent l’aristocratie anglaise. Son influence sur le peuple est encore fort précieuse, elle l’était infiniment autrefois. Mais il ne faut pas compter sur les cadets de familles nobles pour en tirer do bons administrateurs ; par leur éducation, ils n’ont ni la connaissance ni la pratique ni l’habitude des affaires ; bref, sous ce rapport, ils ont une infériorité particulière qu’ils ne rachètent par aucun avantage spécial.
La classe moyenne est, elle-même, peu propre à fournir les administrai eurs qu’il nous faut, Il ne m’est pas permis d’examiner ici ce qu’il y a de fondé dans les reproches qu’on adresse à notre éducation ; un excellent juge a dit qu’elle était « prétentieuse, insuffisante et faible » . Je me bornerai à dire qu’elle ne prépare pas convenablement aux affaires, il n’y a pas longtemps encore que les connaissances et les habitudes nécessaires pour être simple omployé dans une maison de banque, étaient assez peu répandues; le genre d’éducation qui rend un homme capable d’oeçuper les postes élevés du monde des affaires est encoro très-rare; on n’est pas même bien d’accprd sur l’ensemble des conditions auxquelles cette éducation doit satisfaire. Nos fonctionnaires publics ne vaudront ceux des peuples étrangers
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que lorsqu’ils leur seront égaux par l’éducation.
Quelque grande que soit l’influence délétère de notre ignorance sur notre administration, il est une autre cause qui lui nuit encore davantage. Deux administrations étrangères seulement sont préférables à la nôtre, et cela par suite do circonstances dont nous n’avons pas fait la rencontre. Chacune de ces deux administrations a été organisée par un homme de génie, après une étude consciencieuse et sur un plan arrêté d’avance. Napoléon a élevé la sienne sur un terrain que la révolution française lui avait légué tout déblayé. Quant à l’originalité qu’on attribuait à son œuvre, c’était un mérite usurpé. MM. Tocqueville et Lavergne ont démontré que Napoléon a construit son bel édifice sur un modèle que cachaient aux yeux les complexités de l’ancien régime. Mais ce n’est pas l’originalité, c’est l’utilité de cette œuvre qui nous préoccupe en ce moment. Napoléon a établi l’administration française d’après un système qui lui assurait l’efficacité, la consistance et la durée ; les gouvernements suivants n’ont eu qu’à se servir de la machine administrative dont, ils avaient hérité. Frédéric le Grand en a fait tout autant pour la monarchie prussienne au berceau. La France et la Prusse ont doux machines nouvelles, organisées à une époque do civilisation pour accomplir un travail déterminé.
Quant aux branches diverses do l’administration anglaise, depuis leur origine elles n’ont jamais été arrangées dans un but d’harmonie ou plutôt elles
n’ont pas été cultivées, elles ont grandi d’elles-mêmes chacune de son côté. Rien de plus curieux à observer que cette façon de libre-échange qui, au moyen âge, s’était établie entre les institutions anglaises. Nos trois cours de justice, la cour du Banc de la reine, celle des Plaids communs et celle de l’Échiquier, pour augmenter leurs honoraires, avaient peu à peu étendu leur domaine, de manière à embrasser tout le terrain judiciaire. Boni judicis est ampliare jarisdictionem, c’était un vieux dicton donnant â entendre qu’un bon juge doit augmenter les honoraires de sa cour, ses propres revenus, et ceux de ses subordonnés. L’administration centrale du Trésor ne faisait jamais rendre compte à ces cours, de l’argent qu’elles recevaient ainsi ; pourvu qu’on ne lui demandât rien, elle se tenait pour satisfaite. N’avons-nous pas vu l’an dernier même, un débris de ces vieux abus se montrer aux yeux du public ébahi? Un employé du Patent-office avait détourné quelques honoraires et, tout naturellement, avec nos idées du xix c siècle, on dut penser que la responsabilité en reviendrait au chancelier de l’Échiquier par analogie avec ce qui se passerait en France dans ce cas. Mais la loi anglaise voit la chose d’autre façon. Le Patent-office dépend du lord chancelier, et la cour de chancellerie est une de ces nombreuses institutions qui doivent leur existence à cette avidité qu’on mettait autrefois à se disputer les honoraires; de sorte qu’il appartenait au lord chancelier de surveiller les émoluments de sa
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cour, ce que tout naturellement sa qualité de juge fort occupé ne lui permettait point de faire. On découvrit, cependant, qu’un acte du Parlement avait déclaré que l’argent venant du Patent-office serait déposé à l’Echiquier, et l’on en revint à penser de nouveau que l’Echiquier était par ce seul fait responsable de l'affaire ; erreur ! D’après notre système, le chancelier de l’Échiquier est l’adversaire né de l’Échiquier; on a toute une série de règlements destinés à protéger l’Echiquier contre son chef. 11 y a quelques mois à peine qu’existait encore une sinécure lucrative nommée la charge de contrôleur de l’Échiquier et ayant pour mission de défendre l’Échiquier contre son chancelier; le dernier titulaire de cette charge, lord Monteagle, avait coutume de dire qu’il se trouvait être le pivot de la constitution anglaise. Ce n’est pas ici le lieu d’expliquer ce qu’il entendait par là, peu importe du reste ; le principal est de savoir que par suite de diverses circonstances qui s’étaient succédé à la longue, un employé, après s’être rendu coupable de péculat dans une administration non judiciaire, se trouvait dépendre en fin de compte non point du ministre des finances, son clief naturel, mais d’un juge étranger qui n’avait jamais entendu parler de lui.
L’ensemble des attributions du lord chancelier est composé d’anomalies. C’est un juge, et évidemment tous les principes semblent s’opposer à ce qu’on charge un juge de fonctions administratives : il est
fort important d’écarter des fonctions judiciaires tout sujet de tentation. Néanmoins, le lord chancelier, notre juge principal, siège dans le cabinet, et prononce des discours à la chambre des lords où il sou-, tient les doctrines d’un parti; lord Lyndhurst était un tory déclaré, cependant il n’en a pas moins présidé dans le procès d’O’Gonnell ; lord We&lbury a toujours eu maille, à partir avec les évêques, cependant c’est lui qui a porté l’arrêt dans l’affaire des « Essays caïd Beviews » , Si le lord chancelier est devenu ministre du cabinet, c’est parce qu’il se trouvait près du souverain, qu’il jouissait de grandes préséances à la cour ; ce n’est nullement pour obéir à une théorie politique vraie ou fausse.
Un de mes amis m’a raconté qu’interrogé un jour par un Italien fort intelligent au sujet des principaux fonctionnaires anglais, il avait été très-embarrassé pour le renseigner sur leurs devoirs et surtout pour expliquer les rapports de leurs fonctions réelles avec leurs titres. Je ne me souviens pas de tout ce qu’il m’a dit, mais je n’ai pas oublié que ntalion ne pouvait parvenir à comprendre comment il se faisait que le premier lord de la trésorerie n’eût en définitive rien à démêler avec le trésor, et que l’administration des bois et forêts fut chargée des égouts dans les villes. Celte conversation avait été tenue longtemps avant, la peste bovine, mais j’aimerais assez à connaître les raisons qu’on pourrait alléguer pour remettre au conseil privé le soin de conjurer cette
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épidémie. Certainement, on ne peut donner une raison historique, mais c’est une raison administrative que je demande, une raison capable d’ expliquer non pas comment il se fait que le conseil privé se trouve chargé de ce soin, mais pourquoi il doit can-. tinuer à en être chargé à l’avenir?
L'absence de tout esprit de système et de tout calcul régulier dans l’organisation de nos bureaux administratifs, étonne beaucoup moins encore que la diversité de leur organisation sur le seul point qui leur soit commun. Comme ils se trouvent tous sous la direction d’un chef parlementaire, ils devraient tous avoir un moyen particulier et un moyen excellent de mettre sous les yeux de ce fonctionnaire élevé l’ensemble des affaires les plus importantes dont ils s’occupent. Puisque ce fonctionnaire gouverne en apportant à son administration propre le concours d’une intelligence nouvelle, il faudrait avant tout mettre cette intelligence au courant des affaires. Or, la plupart des affaires ayant un caractère semblable dans leur généralité, le rouage employé pour en donner connaissance au chef qui vient du dehors devrai l être à peu près le même dans chaque administration ; en tout cas, lorsque ces rouages sont différents, ils devraient Vôtre pour un motif quelconque, et, quand ils sont semblables, cette ressemblance devrait aussi avoir sa raison d’être. Cependant , il n’y a peut-être pas deux branches d’ administration parfaitement semblables en ce quia trait aux rapports
du fonctionnaire permanent, avec le chef parlementaire. Examinons les laits : l’armée et la marine sont évidemment les deux choses qui ont le plus d’analogie entre elles; cependant, pour l’armée, il y a un bureau permanent qu’on nomme Ilorse guards, qui * n’a pas d’équivalent dans la marine. Et dans la marine, il y a, par une étrange anomalie , un bureau d’amirauté, dont les membres changent avec chaque cabinet, et qui a pour mission de renseigner le premier lord sur ce qu’il a besoin de connaître. On n’a pas toujours pu se rendre compte bien nettement des rapports du premier lord avec le bureau de l’amirauté, et, quant aux rapports du bureau de la guerre avec les Ilorse Guards, ils sont entièrement confus.
Le parlement a reçu communication d’un document présenté à la chambre des communes, et dans lequel on peut remarquer cette singularité que l une des pièces principales sur lesquelles s’appuie le travail a une origine inconnue ; on sait seulement que sir George Lewis l’a eu en sa possession quand il était secrétaire de la guerre il y a trois ans ; les détails de cette administration offrent des embarras inextricables, qu’explique très-bien la rivalité de deux bureaux juxtaposés. Quant à ce qu’on nomme le Board of trade, conseil ou bureau du commerce, c’est une figure de langage qui ne s’applique à rien, le bureau ayant cessé d’exister depuis longtemps. Le président et le vice -président eux-mêmes ne se réunissent pas régulièrement pour s’occuper des affaires. C’est seu-
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