CHAPITRE IX

LE PtlEMlER MINISTRE, LE CABINET ET LEURS AUXILIAIRES

Le conseil des ministres, dit vulgairement conseil de cabinet (caftinci-cownaZ), a remplacé, pour la haute direction des affaires publiques, l'ancien conseil privé (iv). Sous l'action lente de la coutume , la prépondérance croissante du pouvoir parlementaire a naturellement amené , depuis le règne de la reine Anne, celle du groupe d'hommes qui, dans ce conseil, exerce

* La manifestation chartiste du 10 avril 1848, qui s'annonçait comme le contre -coup de la révolution parisienne du 24 février, alarma si fortement la ville de Londres , que tout citoyen ayant quelque chose à conserver se fit Spécial constable. Les magistrats reçurent en quarante-huit heures plus de 300 mille serments. Tous les rangs étaient confondus et unis pour la protection des familles et des propriétés. Ceût été se ternir de réputation que de ne pas se rendre au poste où couraient tous les individus ayant le sentiment de Tordre, quelles que fussent leurs opinions politiques. [U Angleterre comparée à la France, par un ancien avocat à la cour de cassation, p. 121.)

journellement le pouvoir exécutif. Au fond, le principe de cette nouveauté est l'aptitude croissante de toutes les classes de la nation à vivre en paix les unes avec les autres. Si Tantagonisme social, développé sous les règnes de la maison d'York, puis sous ceux des Sluarts, devait agiter de nouveau la nation, celle-ci, comme au temps d'Henri VII et de Guillaume III, aurait encore, dans sa constitution présente, le moyen de restaurer la paix sociale ; le roi serait le point de ralliement que ne pourrait plus ofMr une majorité parlementaire ; mais le pouvoir royal lui-même ne garderait l'ascendant qu'il eut au temps des ïudors , que s'il s'appuyait sur un conseil privé représentant les grands intérêts , avec les aptitudes dirigeantes et les dévouements patriotiques de la nation.

L'organisation du conseil de cabinet ne résume pas seulement les meilleures tradition^ de l'Angleterre , sous la forme qui convient à l'état présent des idées , des mœurs et des institutions ; elle est conforme à la principale tradition de toutes les grandes monarchies , c'est-àdire des seuls gouvernements qui aient jamais donné la prospérité aux nations puissantes, riches et lettrées. Chaque cabinet assure aux affaires publiques les garanties que peut seule donner l'unité d'action, parce que ses nombreux éléments s'assemblent par le choix et agissent par l'im-

pulsion d'un PremiBr ministre. L'expérience et la raison, les enseignements de l'histoire et l'observation des peuples prospères de Tépoque actuelle démontrent que les avantages émanant, en principe , du monarque héréditaire ne peuvent être, en fait, affermis que par le Premier ministre responsable devant le roi et la nation. Une société où toutes les classes violent la loi de Dieu n'a pu jamais échapper à la ruine; mais elle a toujours trouvé dans le gouvernement d'un roi, d'un conseil et d'un Premier ministre , le moyen de résister à une forte dose de corruption : il suffit , pour conjurer une catastrophe finale, que le respect de la loi morale se conserve chez un de ces trois éléments. Souvent, il est vrai, les rois ont partagé ou même provoqué la corruption du peuple ; mais, en revanche, cédant au sentiment de leur responsabilité, ils ont parfois, par leur exemple, ramené le peuple à la vertu. C'est ce qui est arrivé à la fin du xviii® siècle, quand Georges III, gouvernant médiocre, mais bon père de famille , opéra dans la classe dirigeante la réforme dont les effets sont encore visibles, malgré les récents progrès de l'orgueil scientifique , du scepticisme et de la richesse.

L'organisation du cabinet est, comme toutes les institutions britanniques, une heureuse alliance de tradition et de nouveauté. Ainsi , le

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président du conseil privé en a toujours fait partie , bien que le rôle de ce conseil ait été souvent fort effacé. D'un autre côté, on vient d'instituer , contrairement à l'usage , un ministre spécial de la guerre pour remédier aux défaillances qu'offrirent, pendant la guerre de Crimée, les services administratifs de l'armée. Aujourd'hui (mai 1864), le cabinet comprend quinze ministres. L'ordre de préséance , indiqué par rénumération présentée ci- dessous*, est fixé en partie par l'importance traditionnelle des fonctions , en partie par le rang acquis , dans la hiérarchie générale de l'État , aux personnes qui les occupent. Parmi ces ministres, sept seulement ont toujours été compris dans les cabinets qui se succèdent depuis le commencement de ce siècle : ce sont le premier Lord de la tréso rerie , le grand chancelier, le président du conseil privé, les trois secrétaires d'État aux départements de l'intérieur, des affaires étrangères et des colonies , enfin le chancelier de l'Échiquier *.

* First Lord of the treasury ; — Lord High chancellor;

— Lord Président of the council; — Lord Privy seal;

— Chancellor of the Exchequer; — Secretary of state. Home department; — idem, Foreign departm^ent ; — idem, Colonial department; — idem, War department ;

— idem, Indian department; — First lord of the Admiralty; — Postmaster gênerai; — Chancellor of the Duchy of Lancaster; — Président of the board of trade ; — Président ofthe poor law board, = * Le cabinet qui a pris

Un cabinet qui n'a plus la confiance des deux chambres se retire en remettant, dans une séance spéciale du conseil privé, les sceaux de l'État entre les mains du roi. Celui-ci appelle aussitôt l'homme d'État qui parsdt être le mieux en situation d'assurer à un nouveau cabinet le concours du parlement, et qui, en cas de succès , doit diriger les affaires. Ce nouveau Premier ministre prend habituellement pour fonction , comme ses prédécesseurs , celle de premier Lord de la trésorerie ; et il confère les autres aux personnes qui lui semblent le plus aptes à le seconder. Le cabinet est constitué quand il a reçu les sceaux en conseil privé , et quand les membres^ jusqu'alors étrangers à ce conseil , y ont prêté le serment (rv). Le cabinet

la direction des affaires le 21 février 1874, ne comprend plus que douze membres. Les nouveaux titulaires conservent les douze premières dénominations citées dans la note précédente. Quant aux trois dernières , savoir Chancellor of the Duchy of Lancaster, Président of the hoard of trade, Président of the poor law hoard, elles continuent à faire partie du groupe ayant pour titre the ministry; seulement la dernière est remplacée par Président of the local government board. Ces dénominations y figurent à côté des seize suivantes, savoir : Commanding -in-chief, trois Jmnior Lords ofthe treasury, Political secretary to the trea- 8ury, Èinancial secretary to the treasury, quatre Junior Lords of the Admiralty , secretat^y to the Admiralty , Vice- Président of the Committee of the Council, Président des Works and public Buildings, Attorney gênerai, Solicitor gênerai, Judge advocafe général.

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se réunit parfois en conseil privé sur rinvitation adressée nominalement à un certain nombre de membres; et il est alors fait un procèsverbal des décisions. Ordinairement les membres du cabinet se réunissent sur Tinvitation de l'un d'eux; et il n'est alors gardé aucune trace de la délibération.

' Les membres du ministère ont des situations encore plus différentes que ne l'indiquent leç titres de leurs fonctions; et ils prenuent part fort inégalement à la direction des aflaires. Les uns, et en première ligne le grand chancelier, ont une spécialité professionnelle qui les soustrait plus que les autres aux fluctuations de la politique. Les secrétaires d'État, et sur-^ tout celui des affaires étrangères , exercjpnt une action personnelle qui ne permet guère de les choisir indifféremment parmi toutes les notabilités de la politique. Quant aux autres fonctions, elles sont plus particulièrement accessibles aux membres influents des deux chambres qui ne se sont point voués à une branche particuUère de l'administration. Parmi ces fonctions , les unes , comme la chancellerie du duché de Lancastre, sont de simples sinécures ; d'autres, comme la direction des postes, se rapportent à des services très-importants ; mais elles peuvent être, au besoin, exercées par des agents trèsspéciaux et en fait inamovibles, qui déchargent

leur ministre de toute responsabilité moraie.

L'administration dés finances eM un des exemples les plus recommandables de ce dernier type de services publics. Elle satisfait à deux nécessités également impérieuses, en ce qui touche l'organisation du pouvoir exécutif, savoir : l'action énergique du Premier ministre sur toutes les branches du gouvernement; l'ordre rigoureux qui doit être observé dans la recette et l'emploi des. fonds du trésor. Le Premier ministre, pour être à la hauteur de sa charge , doit avoir un plan général d'administration et de politique ; il doit également avoir l'autorité nécessaire pour en assurer l'exécution avec le concours de toutes les forces de l'État. Le chancelier de l'Échiquier est son plus utile auxiliaire ; et il impose à toutes les administrations publiques un régime financier conforme à la pensée dirigeante. Il dresse pour chaque service le budget des recettes et des dépenses; et il recourt, en cas de résistance des services intéressés, à l'autorité du premier Lord. Enfin il termine son œuvre en soutenant, devant les deux chambres , le budget présenté par le cabinet, ainsi que les lois qui modifient le recouvrenaent ou l'emploi de l'impôt.

L'exécution des mesures financières ainsi votées est confiée à une institution puissante, nommée ïa trésorerie (freasM?*t/), placée sous l'autorité de cinq hauts fonctionnaires , dits Lords commis-

saires de la trésorerie, savoir: le premier Lord de la trésorerie, le chancelier de TÉchiquier et trois membres da la chambre des communes, dits Junior Lords. Ces trois derniers, assistés de deux secrétaires jouissant d'une haute autorité, sont le vrai pouvoir exécutif de la haute commission : ils recherchent sans relâche tous les moyens propres à fortifier l'équilibre du budget. Ils contrôlent les dépenses, et notamment l'opportunité des crédits supplémentaires qui sont souvent réclamés par les chefs de l'armée ou de la flotte. Ils président à la plus féconde attribution de la trésorerie , l'ordonnancement des dépenses de toutes les administrations publiques ; ils règlent tous les détails du mécanisme financier, et surveillent les services spéciaux chargés de la perception de l'impôt. Ils tiennent deux fois par semaine une sorte de cour d'appel , . où ils jugent les réclamations déjà soumises infructueusement aux degrés inférieurs de la hiérarchie financière par les contribuables ou par les personnes frappées d'amende au profit de la trésorerie. Enfin ils fixent, conformément aux lois et règlements, les pensions dues aux fonctionnaires et les compensations que l'on accorde toujours libéralement quand il y a suppression d'emploi dans un service public.

Le mouvement des fonds, au double point de vue des recettes et des dépenses, est placé sous la haute direction qui vient d'être indiquée. Il

est attribué pour rexécutLon à deux administrations principales. — La première, dite bureaux de l'Échiquier {Exchequer-of/îces)^ est dirigée par le Comptroller- gênerai. Ce haut fonctionnaire (à 50.000 fr.) reste à l'abri des changements du cabinet : il est payé sur le fonds consolidé et ne peut être révoqué que sur la demande expresse des deux chambres du parlement. Secondé par un Assistant 'Comptroller (à 22.500 fr.) et par un Chief-^lerk (à 20.000 fr.), il s'assure chaque jour que les sommes perçues sont régulièrement versées au crédit de l'Échiquier, dans les banques chargées des services de caisse. D contrôle les ordonnancements des Junior Lords et règle l'émission des Eœcheqiier-bills, ou bons portant intérêt, quand les fonds de la trésorerie sont insuffisants. En général il réunit les fonds nécessaires au paiement des sommes ordonnancées ; et il paie même directement certaines grosses sommes votées par le parlement. — La seconde administration du mouvement des fonds, dite Panfmaster-generaVs office, paie la majeure partie des dépenses de l'État ^, contre les mandats ordonnancés par les hauts commissaires et visés

3 Gomme il vient d'être dit,, le ComptroUer- gênerai fait directement certains gros versements. Le Paymaster-general a d'ailleurs des agents locaux préposés aux paiements dans les capitales de l'Ecosse et de l'Irlande , dans les ports de guerre, près des régiments, etc.

par le service précédent. Le Paymaster- gênerai est un personnage politique , attiaché à la fortune du cabinet. Il a parfois figuré, en fait, dans les ministères. Aujourd'hui (mai 1864), il cumule cette fonction purement nominale avec la viceprésidence du Board of Irade. La fonction n'est remplie que par V Assistant -Paymaster- gênerai (à 30.000 fr.), aidé par YAccoiintant (comptable à 21.000 fr.). Ce service reçoit du précédent, pour ses paiements, des crédits sur les trois banques ou des Exchequer-bills ; il en paie l'intérêt deux fois par an ; et il les rembourse à l'échéance *. Les services producteurs, c'est-à dire ceux qui fournissent les fonds à la trésorerie, sont au nombre de sept ; et ils emploient un nombreux personnel. Pendant l'année financière 1861-1862, ils ont versé un total de 1.742 millions, fournis comme suit: 592 par les douanes (customs) ou impôts de consommation sur les produits étrangers; 458 par les impôts de consommation sur les spiritueux et autres produits indigènes (Excîse); 259 par l'impôt (Income-tax) sur les revenus de toute sorte supérieurs à 2.500 fr. par année ; 215 par l'impôt du timbre, perçu au moyen de Stamps apposés sur une multitude d'imprimés ou d'actes privés et publics ; 88 par la taxe des lettres et la vente des timbres postaux ; 79 par les

* La Réforme sociale; 60, xiv, xv.

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impôts sur la terre (Land-tax) et surtout par les impôts de luxe^iisisessed-iacces); 7 par les terres •et forêts de l'État (Crown- lands)\ 44, complétant le total de 1.742 millions, et provenant de diverses sources permanentes ou temporaires. • Les services consommateurs sont groupés dans le budget des dépenses en quatre sections ^ Pendant Tannée 1861-1862, ils ont exigé un total de 1.802 millions^, qui ont été absorbés comme suit : '702 par la dette et le fonds consolidé; 704 par les services groupés sous le nom de Sùpply-services, soit 389 par l'armée et 315 par la flotte ; 200 par les services civils subdivisés en 7 classes "'; enfin 196 par la 4® section, dont 118 pour la perception des impôts, «t 78 par diverses dépenses non- classées dans les trois premières sections. Parmi les services qui complètent le mécanisme financier de la trésorerie, il faut citer en première

' La Réforme sociale; 60, xvi. zm® Dans les budgets annuels , les recettes comparées aux dépenses offrent presque toujours un excédant qui est ordinairement appliqué à Textinctiori de la dette; le déficit de 1861-1862 est un fait assez rare.zzz ' Ce nombre de millions se répartit, ainsi qu'il suit, entre les sept classes de services publics : 1® Public works and buildings, 21; 2® Salaires non portés au fonds consolidé et dépenses des services publics, 36; ^^ Law and justice, ou dépenses des cours, autres que les salaires portés au fonds consolidé, 66; ¥ Éducation, science et art, 34; B® Services coloniaux et services à l'étranger, 17; &^ Superannuations and Chariiies, ou secours divers, 9; 7° Objets spéciaux et temporaires, 17; total égal, 200 millions.

ligne l'Audit- office, administration fort utile dirigée par six commissaires (à 37.500 et à 30.000 fr.) : elle révise les comptes des services publics au moyen de plusieurs bureaux, dont l'un est spécialement consacré aux affaires de l'armée. D'autres institutions ont pour but de réduire certaines dépenses : ainsi le StatioruMryoffice de Londres procure aux administrations publiques, au-dessous des prix du commerce, les fournitures de bureau ainsi que les travaux de reliure, de lithographie et d'impression.

L'énumération précédente montre l'importance des services votés par le trésor public ^ En l'étudiant dans ses détails, on y trouverait plus de nouveautés que de traditions. Depuis 1830, en effet, le gouvernement de l'État envahit peu à peu certaines attributions qui étaient autrefois spéciales aux localités et même aux familles, mais qui ne lui semblent plus être exercées selon les exigences du « progrès i>. Il prend l'initiative d'une multitude d'améliorations relatives à la santé des individus, à la salubrité des lieux, à renseignement scolaire des enfants et des adultes, à l'exercice des arts et des métiers ^ En entrant dans cette voie, le parlement a parfois suivi

* Voir, pour les détails de cette énumération : La Réforme sociale, 60, xix à xx. — Voir, à la fin de ce tome, la Pièce VI des Documents annexés : Précis comparé des budgets de rÊtat pour les années financières 1862-1863 et 1873-1874.

l'exemple de certains États du Continent ; mais il n'a point encore rattaché ces pratiques à un système absolu. Il n'a point, d'ailleurs, créé pour l'exécution de ces nouveautés, les lourdes machines bureaucratiques qui absorbent tant de force et rendent si peu d'effet utile *®. On se trom-

^ La tendance vers le système réglementaire semble s'être accrue SOUS Tinfluence des événements récents. « On « a en Angleterre , actuellement , un certain penchant pour « la bureaucratie , au moins dans le monde des publicistes « et des salons oix Ton cause ; on s'est pris d'un bel amour « pour ce système... Le triomphe des Prussiens, qu'on « regarde comme le peuple bureaucratique par excellence, « a provoqué chez nous, pour la bureaucratie, un élan d'ad- « miration qui aurait été jugé impossible il y a quelques « années... La vérité, c'est qu'une bureaucratie expéri- « montée, dont les membres ont été exercés dès leur jeu- « nesse dans leur spécialité , a beau se targuer d'un apparat « scientifique , elle n'en est pas moins incompatible avec les « vrais principes de l'art administratif. » (Bagehot , la Constitution d'Angleterre, p. 277-283.) := *^ En France, les ministres se sont toujours opposés aux rares tentatives faites par le pouvoir parlementaire pour restreindre l'essor des fonctions publiques; et les représentants euxmêmes sont généralement enclins a multiplier « les places » afin de les distribuer à leurs électeurs. En Angleterre, les ministres prennent habituellement l'attitude opposée. Ils sont même fort heureux de se concerter avec le parlement pour établir l'équilibre de leur budget. Ainsi , dans le discours dont un passage a été cité plus haut (VIII, ix, n. 3], M. Gladstone engage formellement le député de Birmingham à seconder le gouvernement de la reine dans les efforts tendant à réduire la dépense des services civils. (Voir La Réforme sociale , 63, xv, n. 15.)

perait beaucoup si l'on considérait T administration centrale de l'Angleterre comme composée de ministères , indépendants en fait d'une direction supérieure, dans chacun desquels la réalité du pouvoir est partagée entre une multitude de bureaux qui rédigent les décisions, tandis que la responsabilité pèse sur le ministre qui les signe souvent sans les connaître. Un ministre anglais ne s'absorbe point dans l'expédition journalière des affaires courantes : il délègue la signature des décisions aux nombreux chefs de service qui en dirigent effectivement la rédaction. Il laisse toute liberté à chaque chef, tant que la paix règne dans ses bureaux et dans leurs rapports avec le public ; mais il intervient dès qu'elle est troublée. Grâce à ce partage d'attributions réglé par la nature même des hommes et des choses, le ministre a la liberté d'esprit nécessaire pour seconder le chef du cabinet, améliorer les services et repousser l'invasion des abus. Sous l'aiguillon de la responsabilité personnelle , les chefs préposés aux services ministériels ne se laissent aller ni à la partialité ni à l'indolence. L'estime du public est bientôt acquise à ceux qui le servent bien ; c'est un second stimulant, qui met partout en relief le talent et la vertu".

" « Sir George Lewis aimait beaucoup à éclairer le « public sur ce point; et il avait les moyens de s'y connaître, " car, élevé d'abord dans le service civil permanent, il a « été ensuite avec succès chancelier de l'Échiquier, secré-

CH. X — LES SERVICES TEMPORAIRES DE VÉTAT tt«