CHAPITRE PREMIER

. Le fonctionnement du gouvernement corse, de 1755 a 1769.

Qu'est-ce qui avait façonné à l'égalité l'esprit public en Corse? — Tel fut le gouvernement sous lequel prospéra la Corse pendant quatorze ans. Il avait à sa base une véritable égalité démocratique qui faisait du peuple le seul maître de disposer de lui-même : pas de castes, pas de privilèges, comme il y en avait partout à cette époque, au xvin° siècle ; si les débris de la féodalité n'avaient pas été extirpés afin de ne pas troubler la paix publique devant l'ennemi, ils tombaient d’euxmêmes, étouffés par la nouvelle sève d'indépendance qui circulait parmi la nation. C'était le sentiment

patriotique, la longue guerre pour la liberté qui avait

ainsi façonné l'esprit public. Les paysans corses aimaient tous également cette terre de la patrie où la présence du Gênois leur était une insulte et une souillure ; ils affrontaient tous également la mort pour l’émancipation de leur pays; égaux dans le rang sur le champ de bataille, égaux dans leur ardeur à courir sus à l'ennemi, égaux aussi dans la mort vaillante et ensuite dans la gloire qui les suivra par delà le tombeau. Ils avaient tous participé à la victoire ; ils possédaient donc tous un droit égal à disposer de leur liberté, patrimoine commun. Paoli comprit nettement tout cela et bien qu’on lui eût donné le pouvoir suprème, il ne le prit pas et le laissa à la nation. Mais auparavant, il la guida et lui prépara une Constitution à l’abri de laquelle le peuple corse, quoique nouveau venu à la vie politique et sociale, puisse conserver sa liberté.

La souveraineté du peupte déléquée tout entière à la Consulte. — Le peuple était souverain ; pas de droit divin qui annihilàät son pouvoir; pas de droit d'occupation qui sanctionnât par suite d’une longue possession l’aliénation, entre les mains des descendants d’une famille, d’une charge importante déterminée, conférant tout ou partie du pouvoir souverain. Ici, le peuple est tout; mais comme il ne luiest pas possible d'exercer lui-même son autorité, il la délègue à ses représentants qui forment la Consulte. Celle-ci n’est

pas investie seulement d'un des trois pouvoirs par

l'intermédiaire desquels, selon Montesquieu, s'exerce l’action de la collectivité. Elle les a tous à la fois, car elle est le peuple, lequel est souverain. C’est elle maintenant qui va déléguer au nom du peuple tel ou tel pouvoir à tel ou tel rouage, au Consell d'Etat et au général l'exécutif, aux magistrats provinciaux et aux podestats (élus cependant par le peuple) le pouvoir Judiciaire : elle se réservera à elle-même le pouvoir législatif. Ces délégations que fait la Consulte ne sont que temporaires et valables seulement en dehors de ses sessions. Quand elle les ouvre, elle reprend tous les pouvoirs. Il faut donc se faire cette conception d’une Assemblée représentant le peuple dans toute la plénitude de son pouvoir, qui le conserve réellement tout entier pendant trois ou quatre jours par an et qui, pour le reste du temps, en délègue deux importantes portions à des corps déterminés et suspend l’autre qui ne se trouve ainsi effectivement exercée qu’exception-

nellement (1).

(4) Cette conception est en tous points analogue à celle de la constitution bernoise de 1831, que M. Barthélemy expose brièvement en ces termes :

Le peuple est souverain (art. 3), mais la Constitution est basée sur l’idée de représentation ; le peuple est encore considéré comme ne pouvant exercer directement sa souveraineté, il la délègue au grand Conseil : « La souveraineté est exercée constitutionnellement par le grand Conseil comme représentant du peuple. » Mais à son tour, le grand Conseil ne peut exercer lui-mème tous les attributs de la souveraineté, il doit en déléguer quelques-uns à d'autres

Il semble qu’il devait ainsi régner dans l'Etat la tyrannie d’une assemblée plus chaotique, souvent aussi cruelle et plus insupportable que celle d’un homme. Mais il n’en était rien car l'extrême brièveté des sessions et leur rareté ne permettaient pas à la Consulte l’abus du pouvoir souverain ; elles ne lui laissaient qu’un bienfaisant rôle de surveillance qui était un stimulant pour tous tandis que son droit de diriger dans les grandes lignes les affaires de la nation assurait suffisamment la liberté du Peuple.

Etudions de plus près le fonctionnement de ce gouvernement en envisageant successivement les trois pouvoirs (et leur action réciproque) qu’on a l'habitude de distinguer dans l’exercice des fonctions de l'Etat.

Le pouvoir législatif.— Le pouvoir législatif appartenait à la Consulte ; celle-ci avait seule le pouvoir de faire des lois de sorte qu'en dehors de ses sessions (3 ou 4 jours par an) le pouvoir législatif était suspendu (1). Il n'y avait pas à cela d’inconvénient : il faut en effet se souvenir que nous nous occupons ici

d’un petit Etat du xvii° siècle dont la vie sociale et

organes : « Le grand Conseil délègue au petit Conseil le pouvoir nécessaire en vue d'assurer l'exécution des lois. »

Barthélemy, Le rôle du pouvoir exécutif dans les Républiques modernes, p. 257 Voy. aussi mème ouvrage, p. 239 et 240.

(1) De même dans les cantons démocratiques de la Suisse la Landesgemeinde ne siège pas plus longtemps, un jour par an d’après la Constitution d'Appenzel.

législative était infiniment moins complexe que ne l'est celle d’un Etat du xx° siècle. La Corse il est vrai avait besoin de s'organiser, de tout refaire chez elle :; mais elle ne crut pas devoir y songer sérieusement tant que dureraient les préoccupations, que l'avenir montra bien n'avoir été que trop légitimes, de l’indépendance nationale. Il est probable que si la paix avait été assurée l’action législative aurait été réglée autrement. Remarquons aussi que, même de nos jours, une bonne partie des travaux parlementaires dans les Républiques ou les monarchies constitutionnelles est employéc à la discussion des actes de l'exécutif sous forme de questions et d’interpellations.

Action de l'exécutif sur le législatif. — D'ailleurs la Consulte avait elle-même limité son droit de légiférer ; elle avait donné à l'exécutif le droit de suspendre pendant un an l'application de la loi. Cette prérogative du général et du Suprême Conseil ne fut acceptée que difficilement par l’Assemblée du peuple (1): elle était en effet en opposition formelle avec la nature même de la Consulte dont l’opinion est la volonté de la nation, quoique exprimée par la voie d’un referendum raccourci. D'ailleurs nous n'avons trouvé ni dans .les lettres de Paoli ni dans les résolutions des Consultes aucune trace d’une application quelconque de ce

droit de veto.

(4) Voir plus haut. p. #l'els.

Le Conseil d'Etat avait une part au pouvoir législatif qui pratiquement fut beaucoup plus efficace que le droit de veto; c'était celui de proposition des lois , qu'il partageait avec l’Assemblée. Cela était parfaitement logique. Celui qui a la charge de l'exécution des lois est bien le mieux placé pour en connaître les points faibles et pour en proposer fermement les modifications. Dans certaines constitutions où la séparation des pouvoirs a été admise à priori comme un acte de foi, comme un dogme intangible, l'exécutif a le droit de signaler les défectuosités d’une loi, sans avoir celui d’apporterun projet destiné à la remplacer. Mais, dans ce cas, les bienfaits de son expérience sont à peu près perdus car il ne se trouve pas toujours dans l'assemblée quelqu'un pour confectionner et défendre devant elle le projet dont le gouvernement aura indiqué la nécessité.

Action du législatif sur l'exécutif. — Le pouvoir législatif avait de son côté une influence décisive sur l'exécutif puisqu'il avait la nomination des membres du Conseil d'Etat, souvent renouvelés, le droit de destituer à son gré le général et celui de contrôler leurs actes ou de les faire contrôler par le sindicat. Cela eût assurément paru une hérésie à Montesquieu, pour qui la séparation complète des pouvoirs était un credo immuable au point qu'il en était arrivé à voir cette séparation même dans le gouvernement anglais

où elle n’avait pas lieu. Cependant les habitudes des

gouvernements parlementaires ou démocratiques actuels contredisent cette opinion.Déjà au xvint siècle,au moment où l'£spret des lois était publié, si la Couronne avait en Grande-Bretagne le choix des ministres, elle n'avait plus celui de la politique à suivre, et la responsabilité du gouvernement de cabinet était nettement observée. Actuellement, par le choix du leader des deux grands partis, c’est bien la Chambre des Communes qui, chez nos voisins d'Outre-Manche, désigne le premier ministre. Elle influe aussi sur la désignation des titulaires des autres portefeuilles à tel point que M. Bagehot a pu écrire en parlant du cabinet anglais : « Le corps législatif a plusieurs commissions, mais celle-là est la plus grande ». En France à l'heure actuelle, le Président de la République choisit à son gré le chef du cabinet parmi les membres de la majorité parlementaire, mais le plus souvent cette désignation est celle que l'opinion des Chambres indique à notre premier magistrat. En Suisse l'exécutif de la Confédération est nommé directement par le Conseil législatif (4). Aux Etats-Unis, ilest vrai, et dans beaucoup de républiques américaines qui ont calqué leur

constitution sur celle de leur grande sœur du Nord,

(4) 1 faut ajouter cependant que l'élection plébiseitaire du conseil fédéral a été énergiquement réclamée et que depuis peu la plupart des cantons suisses ont adopté pour leur propre gouvernement l'élection directe par le peuple. Voy. Barthélemy, ouvrage déjà cité, p. 330 et 331.

le pouvoir exécutif est complètement séparé du législatif ; les ministres sont nommés par le Président seul, qui les révoque à son gré ; ils n’ont aucune responsabilité devant les Chambres. Mais cet exemple est unique dans les Etats constitutionnels modernes. La tendance est au contraire vers l'influence croissante du Parlement dans la désignation des ministres.

Le sindicat aurait pu contrôler à chaque instant et même annuler les décisions du Suprême Conseil ; s’il avait usé de ce droit, il aurait créé une dangereuse dualité de puissance; à côté du pouvoir régulier il aurait été une sorte de comité de salut public n'ayant pas la responsabilité du pouvoir et possédant pourtant le droit d’entraver la marche des affaires de l'Etat. La situation aurait été pire encore que si la Consulte avait siégé en permanence, concentrant en elle tous les pouvoirs. C’eût été l’anarchie se manifestant par des coups d'état de l’exécutif sur le sindicat et réci-

proquement, à moins que ce n’eût été la tyrannie odieuse des délégués de l’Assemblée, car ceux-ci ayant par leur origine même la plénitude du pouvoir n'’auraient rencontré devant eux aucun obstacle régulateur de leur action.

« Car, comme le dit Montesquieu, tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu'à ce qu'il trouve des limites... , pour qu'on ne puisse pas

abuser du pouvoir, il faut que par la disposition des

choses le pouvoir arrête le pouvoir » (1). Ainsi, sous la Révolution, le Comité de Salut Public exerça pendant plus d’un an un pouvoir illimité annihilant autour de lui toute action qui n’émanait pas de lui. Les Ministres n'étaient plus que des secrétaires : Le vrai ministère était le Comité, avec pour président du Conseil, Danton, du 6 avril au 10 juillet1793, et Robespierre du 10 juillet 1793, jusqu’au 9 thermidor 1794. Fort heureusement, il n’en fut pas ainsi en Corse ; le Sindicat ne s’occupa jamais du Pouvoir exécutif et celui-ci, tout en restant sous le contrôle des représentants du peuple avait assez de liberté pour pouvoir être utile au pays. S'il recevait du peuple des conseils et l'impulsion directrice, il avait pendant un an la possibilité de se diriger, dans une certaine mesure, suivant ses propres inspirations.

Le rôle du Général. — EL puis, si les membres du Conseil d'État restaient peu de temps en fonctions, le général était, quoique révocable, nommé à vie. Il formait ainsi dans l'édifice gouvernemental la base solide et immuable sur laquelle tout reposait. Il maintenait l'esprit de suite dans les méthodes de gouvernement du Conseil d'État: il lui donnait de la force et de l’unité. Et cependant, il ne pouvait acquérir une autorité tyrannique. Chaque année quand ce ne fut pas à des intervalles plus rapprochés,ses collaborateurs furentchangés

par la Gonsulte ; ils représentaient ainsi une véritable

(4) Montesquieu, £sprit des Lois, liv. XI, chap. 50.

force morale, la volonté récente du peuple que Paoli ne pouvait ni négliger ni annihiler. On eut bien raison de ne pas le faire désigner autrement que ses collègues et de ne pas lui faire tenir directement du peuple son pouvoir. Il aurait été alors une force trop puissante qu'on eût pu difficilement contrebalancer. Dans un gouvernement où il y a une importante et réciproque pénétration des pouvoirs, il n’est pas possible, si on veut rester libres, de faire tenir du peuple même la délégation du Pouvoir exécutif. Un seul homme désigné par la nation tout entière est plus fort qu'un grand nombre d’autres désignés séparément par des portions du peuple, parce que sa volonté est une et résolue tandis que celle de nombreux élus est souvent imprécise, mal dirigée et inhabile à se bien dégager. Quand en France on a négligé ces vérités on est allé à la dictature (1).

(1) L'exemple des Etats-Unis, qui connaissent depuis longtemps un régime de liberté avec un pouvoir exécutif cependant très fort et élu par le peuple (quoique à un suffrage à deux degrés), paraît exceptionnel. Notons d’abord que, transporté aux autres républiques américaines, il y a produit presque continuellement l’anarchie ou la dictature. Nous dirons avec M. Barthélemy : « 3i ce système n’a pas produit aux États-Unis tous les inconvénients qui en accompagneraient certainement le transport dans un autre milieu, c’est qüe les dangers en sont neutralisés, d’abord par l'absence de prétendant, mais surtout par les incomparables habitudes de liberté, par les traditions de « self government » du peuple américain, par sa soumission scrupuleuse au droit venant, dit Micey, des notions [égales du « common law », c’est-à-dire du

TP e-

IL est vrai de dire, d’autre part, que le pouvoir de révocation que la Consulte avait sur le général aurait pu être à chaque instant une cause de troubles et de flottements dans la marche du gouvernement. N’auraitil pas mieux valu l’élire définitivement pour un nombre d'années déterminées, quatre par exemple ? Ilest assez probable que Paoli ne voulut pas faire adopter une mesure qui aurait pu paraître à quelques-uns restrictive de la souveraineté du peuple dont une parcelle aurait été aliénée irrévocablement pour quelques années. Quoi qu’il en soit, il est à l'honneur, autant du général

“que de l'esprit public de la nation, que pendant quatorze ans ils aient pu rester en communion d'idées, sans heurts, sans (roubles, sans méfiances réciproques l’ardent amour de tous pour la Patrie et la Liberté pouvaient seuls atteindre ce résultat.

Le pouvoir judiciaire. — Le pouvoir judiciaire était, comme nous l’avons déjà dit, en fait indépendant de l’exécutif et du légistatif; indépendant du premier par son mode de nomination ; indépendant du second puisque l’action du sindicat fut bienfaisante, juste et non tyrannique. Les juges relevaient à la vérité du pouvoir exécutif en tant qu'administrateurs de leur province ou de leur paroïsse; mais on ne saurait tirer

grief de cet état de choses dont les anciens juges de

système de droit le plus légal du monde ». Barthélemy, ouvrage déjà cité, p. 285.

paix anglais nous offrent un exemple. D'ailleurs la séparation de la justice et de l’administration est bien souvent pour les petits Etats, dont les rouages sont moins complexes que ceux des grands, un luxe qu'ils ne peuvent pas se payer.

Ce qu'on peut penser de cette constitution. — 1 n'y avait pas dans cette constitution de séparation complète des pouvoirs. La Consulte à qui était réservé l'exercice du législatif était souveraine puisqu'elle était l’élue du peuple. et que eelui-ci ne lui avait pas donné un mandat limité comme il le donne dans certaines constitutions au Président de la République par exemple qui a l'Exécutif, ou à des Parlements qui n'auraient que le Législatif. Ici la Consulte est investie par le peuple de tous les pouvoirs ; elle a la pleine souveraineté. Il en serait résulté un pouvoir dictatorial et l’obscurcissement de la liberté si la Consulte eût été permanente. Mais l'extrême brièveté de ses sessions la rendait inoffensive, elle lui permettait toutefois d'assurer le respect des droits du peuple par la nomination de l'exécutif, la sanction de ses actes et les ordres qu'elle pouvait lui donner.

Quant au Sindicat et à la Junte dont les moyens étaient si différents, puisque le premier apportait la paix et que l’autre amenait avec lui tout l’attirail de la guerre, nous les jugerions sévèrement, si nous ne pensions qu'ils n'étaient que des institutions provisoires,

nées des circonstances, destinées à disparaître avec elles.

Ils ne pouvaient pas changer le caractère libéral et démocratique de cette Constitution qui attira, sur la Corse et sur Paoli, l’attention et l'admiration de tout le monde civilisé. Il ne faut pas oublier en effet que nous n’étions encore qu’au milieu du xvir° siècle et que si les philosophes et les encyclopédistes avaient jeté dans la circulation des idées nouvelles , grosses de conséquences et de menaces, l’Europe n'avait guère marché dans la voie des réformes politiques et libérales, ainsi que nous allons le montrer dans le rapide aperçu qui

suit.