SI LE HOME RULE EST VOTÉ

Maintenant que nous avons analysé le Home Rule Bill de 1912, voyons dans quelle situation il place l'Irlande au point de vue constitutionnel.

Crée-t-il un dualisme? Fait-il du Royaume Uni un état fédéral”? Place-t-il l'Irlande dans la situation d’une colonie britannique pourvue du self government ? N'est-il qu'une extension du gouvernement local mettant l'Irlande dans la position d’une province autonome privilégiée ?

Le Home Rule, suivant la formule de M. Asquith, . n'aura certes point pour résultat de transformer le Royaume Uni en une monarchie dualiste. Si variées, en effet, que puissent être les modalités d’une constitution du type dualiste, ce type de constitution suppose du moins l'existence dans chacun des deux états d’une souveraineté traitant sur pied d'égalité avec la souveraineté de l’autre état, son conjoint politique au point de vue international. La seule constatation du main-

tien de l'autorité suprême du Parlement du Royaume

Uni sur l'Irlande (Art. 1, par. 2) suffit à montrer que le Home Rule de l'Irlande n'aura point pour résultat de transformer ce royaume en une monarchie dualiste. Nous ne sommes donc point en présence d'une confédération (‘).

Mais nous trouvons-nous avoir à faire à un état fédéral ? La question est plus délicate et demande un plus minutieux examen, car il y a des diversités nombreuses d'états fédéraux, et l’on peut aisément en imaginer de formes encore inédites. Qu'est-ce en effet qu'un état fédéral ? On en peut donner, avec le très honorable Herbert Samuels, membre du présent cabinet britannique (*), la définition suivante: « C’est un état dans lequel il y a une autorité centrale qui représente l’ensemble et agit pour le compte de cet ensemble, dans les affaires extérieures et dans telles affaires intérieures considérées comme d'intérêt commun, et dans lequel il y a également des autorités provinciales douées de pouvoirs de législation et d'administration dans la sphère à elles assignée par la Constitution ». Dans un état fédéral, il n’y a pas unité de souveraineté, l’état fédéral n’a de pouvoir souverain que pour les matières

qui relèvent de lui, les états particuliers étant d’autre

(1) Par certains points, la situation de la Grande Bretagne et de l'Irlande, vis-à-vis l’une de l'autre, après le vote du Home Rule sera comparable à la situation respective de la Hongrie et de la Croatie.

(2) Dans uu article du numéro d'Octobre 1912, de la Nineteenth Century and After, intitulé : Federal Government. ‘

part souverains dans la sphère des attributions que leur reconnait la Constitution de l'Etat Fédéral. Ce partage de souveraineté résultera-t-il de l'institution du Home Rule pour l'Irlande? Nullement, et l’on peut dire qu'il n’y a pas une ligne, pas un mot dans le bill qui n'ait été tracé pour bien établir ce fait que le Parlement Irlandais ne possédera pas la moindre parcelle de souveraineté Les termes du second paragraphe de l'article premier sont formels et explicites à cet égard : «€ Nonobstant l'établissement du Parlement Irlandais ou toute disposition quelle qu’elle soit (anything), contenue dans la présente loi, le pouvoir suprême et l’autorité du Parlement du Royaume Uni demeurera unaffected and undiminished sur toutes les personnes, matières et choses dans les domaines de Sa Majesté ». Le Parlement Irlandais reçoit bien par l’article 2 «le pouvoir de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement de l'Irlande », mais l’article 41 réserve, en ces termes, le droit du Parlement Impérial de légiférer pour l'Irlande concurremment avec le Parlement Irlandais : « Le Parlement Irlandais n'aura pas le pouvoir de rappeler ou de modifier quelque disposition que ce soit de la présente loi ou de toute loi passée par le Parlement du Royaume Uni après la promulgation de la présente loi et s'étendant à l'Irlande, bien que la disposition ait trait à une matière touchant laquelle le Parlement Irlandais a pouvoir de légiférer.

Si une loi du Parlement Irlandais touche à une matière

de cette nature à propos de laquelle postérieurement à la présente loi le Parlement du Royaume-Uni aura légiféré, la loi du Parlement Irlandais s’entendra comme combinée avec celle du Parlement du Royaume Uni pour autant qu'elle n’entrera pas en contradiction avec cette dernière, et pour le surplus sera de nul effet (*) ».

M. Morgan, professeur de droit constitutionnel à l'University College de Londres, dans un article du numéro de juin 1912 de la Ninetcenth Century, argue contre ceux qui veulent voir dans le Home Rule de l'Irlande, d’après le bill Asquith, un « cas de fédération », de deux autres arguments. Le premier de ses arguments c'est le droit de veto de la Couronne sur la législation irlandaise, « droit de veto, sans parallèle, dit-il, dans un système fédéral tel que celui des Etats-Unis ou de l'Allemagne, et qui suffit à rayer le Parlement Irlandais de la catégorie des législatures d'état d’un système fédéral... D'autre part, le veto dela Couronne a toujours paru aux Membres du Conseil Privé comme distinguant d’une façon décisive les législatures subordonnées que contient l'Empire Britannique, de tous les analogues fédéraux. Aussi longtemps que ce veto existera, la Législature Irlandaise ne possédera pas les pouvoirs d’une Législature d'Etat des Etats-Unis ».

(1) À rapprocher de l’article 2 de la loi allemande du 2 mai 1877 concernant la confection des lois pour l'Alsace Lorraine.

Nous ne croyons pas, pour notre part, que cet argument du professeur Morgan ait une force probante aussi grande que celle qu'il lui attribue. Né pourrait-on pas considérer ce veto de la Couronne non comme le veto du pouvoir fédéral, mais comme le veto du chef du pouvoir exécutif de l'état particulier qui se trouverait : cumuler en sa personne cette seconde fonction avec celle de chef de l’état fédéral? Nous nous trouverons dans ce cas en face d'une modalité nouvelle d'état fédéral, et non en présence d’un système contredisant aux principes même de la fédération.

Le second argument du professeur Morgan apparaît comme plus solidement établi. I emprunte au fait que le bill Asquith n'établit pas une Cour suprême en Irlande, et que, s’il supprime la juridiction d’appel de la Chambre des Lords en ce qui concerne les affaires irlandaises, il lui substitue la juridiction du Judicial Committee du Conseil Privé qui devra juger, non d'après la législation spéciale que ‘le Parlement Irlandais pourra établir, mais conformément aux principes de la common law du Royaume Uni. « Si un sujet dela Couronne attaque un statut irlandais parce que, en vertu de ce statut, le gouvernement irlandais aura violé ses droits suivant la common law, le Judicial Committee appliquera les règles de la common law du Royaume Uni en se basant sur ce que les droits reposant sur la common law ne peuvent être écartés qu'en

vertu de termes exprès d’un statut. Bien plus, non

seulement la Cour Impériale décidera de tels cas suivant ses propres principes d'interprétation, mais sa juridiction sera sans limites ». D'où l'éminent professeur tire cette conclusion, qu'au point de vue judiciaire l'frlande ne formera pas en vertu du Home Rule Bill un état souverain se distinguant du reste du Royaume Uni. Si le Home Rule emportait la formation d'un état fédéral, l'Irlande pourrait se faire un droit distinct de la common law du Royaume Uni, et le Judicial Committee devrait, en jugeant d’une action d’un particulier attaquant le gouvernement Irlandais, juger d’après le droit irlandais, de même que la Cour suprême des Etats- Unis, jugeant d’une action d’un état particulier contre un étatparticulier en une matière non réservée par la constitution au droit fédéral, juge d’après la loi de l'état particulier attaqué.

Que le Home Rule Bill irlandais n’instaure pas le fédéralisme dans le Royaume Uni, c'est ce qui ressort nettement des observations précédentes, mais ne placet-il pas l'Irlande dans la situation d'une colonie britannique pourvue du self government ?

Voyons donc sur quels principes repose le self government colonial tel qu'on l'entend aujourd'hui. « Le self government colonial, dans le sens qu'on donne présentement à ce terme, renferme, suivant J. À. R. Mar-

riott (:), cinq principes:

(1) Article de la Nineteenth Century de Mai 1912 : La troisième édition du Home Rule : Une première impression du bill.

€ 1° La suprématie légale du Roi en son Parlement;

2° L'indépendance virtuelle de la Législature coloniale ;

3° Un pouvoir exécutif local responsable devant cette législature ;

4 Une complète indépendance fiscale ;

o° Le droit de secession.

«Beaucoup de gens peuvent s'étonner de l'inclusion du cinquième principe, mais peut-on nier que le droit de sécession ne soit implicitement contenu dans les rapports constitutionnels de la mère patrie avec les puissances, ses filles, tels qu'ils existent aujourd'hui ? Il n'est pas vraisemblable que ce droit soit exercé et son existence est peut-être la meilleure garantie contre cette malheureuse éventualité. Il est vrai que le Roi, dans son Parlement, a le droit légal d'amender ou d'annuler la constitution présente du Dominion Canadien ou du Commonwealth Australien; est-il cependant concevable que ce droit soit exercé, sinon sur la requête des Colonies intéressées? Que le Parlement Impérial exerce le droit de légiférer pour l'Empire, et qu'il assure ainsi des objets communs à l'Empire dans son entier et qui sont au-dessus de ia compétence de chaque Législature coloniale en particulier, cela est vrai également. Il intervient aussi pour valider les lois douteuses passées par les Législatures coloniales. Néanmoins, ce lien législatif est « léger comme l'air » et pourrait être brisé, sinon sans pleurs et sans incon-

vénient, du moins sans recours à la Révolution ».

L'Irlande, après le vote du bill Asquith, ne sera pas dans la même situation: Ce ne serait pas assez dire d’abord que de parler seulement de suprématie légale, à propos des droits du Roi en son Parlement sur l'Irlande. L'article 41 sur la législation concurrente du Parlement Irlandais et du Parlement Impérial nous assure que cette suprématie légale est en même temps réelle et effective. Par suite, il ne peut être question non plus d'indépendance virtuelle pour le Parlement Irlandais qui est incontestablement un Parlement subordonné. Le troisième principe est le seul qui soit commun aux Constitutions des colonies britanniques à self government et à la constitution irlandaise. Le cinquième en effet — le droit de sécession — est inexistant pour l'Irlande puisqu'elle n’a pas le droit de réviser elle-même la constitution qu'elle reçoit du Parlement Impérial. Quant au quatrième, l'indépendance fiscale complète, nous savons qu’il n'existe pas non plus pour l'Irlande. Non, le Home Rule n’assimiliera pas l'Irlande à une self government colony, et celle-ci continuera, à très juste titre d’ailleurs, à être comprise dans la mère patrie par le maintien d'un certain nombre de représentants dans le Parlement Impérial.

Si l'on tenait absolument à trouver parmi les constitutions coloniales des analogies avec la constitution que le Home Rule Bill de 1912 octroie à l'Irlande, il faudrait les rechercher dans les constitutions provin-

ciales du Canada; mais encore ici les différences

seraient-elles sans doute plus nombreuses que les ressemblances et les points de contact. Elles ont de commun cependant le caractère de constitutions provinciales. Ainsi que le rappelait récemment au Parlement M. W. O’Brien, une constitution du type des constitutions provinciales canadiennes, c'était la solulion que proposait, dès 1886, M. Chamberlain (!). C’est en somme ce que le bill Asquith donne aujourd'hui. à l'Irlande, avec, en plus, des avantages matériels et une satisfaction d'ordre sentimental, l'attribution à son corps législatif du titre de Parlement. Le Home Rule dans sa forme présente n'est qu'une large extension de gouvernement local et la mise en pratique du principe de dévolution prôné par Lord Dunraven.

En fin de compte, le Home Rule Bill de M. Asquith paraît une solution habile et opportune de la question politique irlandaise, une heureuse combinazione satisfaisante pour tous les partis irlandais, à l'exception, bien entendu, des extrémistes irréductibles de droite et de gauche, des Orangistes qui méprisent les aspirations nationales et se tiennent satisfaits du présent état de choses, et des partisans de l'indépendance que représente aujourd'hui le Sinn Fein.

Après cela il importe peu que des critiques se pla-

çant à un point de vue purement théorique, se plai-

(1) Lord Dunraven soutient la même solution dans son ouvrage déjà cité, voir le chapitre X.

gnent avec M. Balfour que ce bill viole les lois du fédéralisme et qu'il soit « unsymmetrical ». Le professeur Morgan répond justement à cet argument que des constilutions toutes faites he conviennent qu'aux Siéyès et qu’ «il n’y a pas deux pays au monde dont les exigences politiques soient exactement semblables ».

Doit-on se montrer plus sensible à une autre critique de l’ex-leader de l'opposition, à savoir que le Home Rule de l'Irlande est contraire à l'évolution normale de la civilisation qui tend à l'unification de plus en plus intense des grands états, parce que le Home Rule est le premier pas dans la voie de la transformation du Royaume Uni en un état fédéral, c’est-à-dire parce qu'il est un pas en arrière?

Dans un article que nous avons déjà cité, the Right Hon. Herbert Samuel répond à M. Balfour: « Il est vrai que pendant des siècles les changements constitutionnels ont eu surtout une action centripète..et quand l'on trouve que sur une très longue période il y a eu beaucoup de mouvements centripètes et très peu de centrifuges, il se crée une disposition naturelle à dire que l'expérience humaine montre que la centralisation estle moyen d'assurer l'efficacité et la permanence de l'Etat. Mais, poursuit l’auteur, l'existence continue ou la création d'institutions de gouvernement local dotées de pouvoirs étendus qui, à de certaines époques

et dans de certaines conditions, peuvent être une fai-

do

blesse, peuvent, à d'autres, être une force ». Et M. Samuel montre aisément que l'Empire britannique n’a été sauvé au xix° siècle que par le transfert de pouvoirs détenus antérieurement par le Gouvernement métropolitain à de nouvelles autorités établies sur certains points de l'Empire (‘). « Le fédéralisme n'est pas un escabeau servant aux communautés politiques pour s'élever à un plus haut niveau d'organisation politique, et qu'elles peuvent ensuite rejeter quand elles ont atteint ce niveau. Proprement organisé dans de bonnes conditions, le fédéralisme est un système stable et définitif ».

On aurait grand tort d’ailleurs de croire que le Home Rule va briser le cadre d’un état unitaire, le Royaume Uni n'est pas de ce type. « Il n’est ni unitaire ni fédéral, il est très étrangement hybride et ne peut sans violence être classifié... La Constitution britannique n'est pas unitaire, car en Ecosse eten Irlande beaucoup d'institutions qu'on ne peut classer comme simplement municipales et qui datent d'avant les Acts d'Union leur ont survécu, et d’autres abolies au moment de l'Union ont été depuis restaurées sous différentes formes. Il y a différenciation, quoique à un degré variable, dans les trois branches du gouvernement, législative, exécutive -et judiciaire.

« C’est dans la judiciaire que la différenciation est,

(1) Même opinion chez Gladstone et chez lord Dunraven.

peut-être, la plus grande. L'Angleterre, l'Ecosse et l'Irlande ont chacune leur corps judiciaire dont les membres ne peuvent passer d’un pays dans l’autre. Ii y a une Cour commune d'Appel dans la Chambre des Lords. Le Lord Chancellier est Chancellier de la Grande Bretagne seulement. L’Irlande a son Lord Chancellier particulier. L’Angleterre et l'Irlande ont leurs Attorneys Généraux, l'Ecosse son Lord Avocat, chacun des trois pays son Solicitor Général. Au point de vue du système judiciaire, la constitution britannique a de très grandes analogies avec une constitution fédérale. »

Si l’on passe à l'exécutif, l'on constate que certains ministres ont des départements d'intérêts communs à l'ensemble du Royaume Uni, mais il n'en va pas de même pour les ministères concernant les affaires intérieures. Le Secrétaire de l'Intérieur, en tant que gardien de l’ordre, contrôleur général du système pénitentiaire et conseiller de la Couronne pour l'exercice du droit de grâce, est un ministre exclusivement anglais, il n’a d’autorité en Ecosse et en Irlande, que touchant les questions industrielles et l'administration de la législation concernant les aliénés. Le Président du Local Government Board et le Président du Bureau de l'Education sont des ministres purement anglais. De même, le Président du Bureau de l'Agriculture, bien qu'il exerce en Ecosse des pouvoirs pour prévenir les maladies ani-

males.

Le Lord Président du Conseil et le Premier Commissaire des travaux ont juridiction en Angleterre et en Ecosse, mais non en Irlande. Sur quinze membres du Cabinet dont les départements regardent les affaires intérieures du Royaume Uni, quatre seulement exercent leurs pouvoirs uniformément sur tout le royaume Uni, le Premier Ministre, le Chancellier de l'Echiquier, le Président du Board of Trade et le Postmaster General. Ce dernier seul comprend dans sa sphère les Iles anglo-normandes et l'ile de Man.

Les affaires de l'Ecosse sont administrées par le Secrétaire de l'Ecosse, qui est le Home Secretary, Président du Bureau de l'Education, Président du Bureau du Gouvernement local et Ministre de l'Agriculture pour cette partie de la Grande Bretagne. En Irlande, il y a un exécutif et un Conseil privé séparés, présidés par le Lord Lieutenant, le Chef Secrétaire et le Vice- Président du département de l'Agriculture et de l'Enseignement technique.

« Les ministres responsables pour les affaires de l'Ecosse ou de l'Irlande font partie du même cabinet que les ministres responsables pour les affaires de l'Angleterre ou pour les affaires impériales, et ils doivent des comptes non aux représentants des pays qu'ils aident à gouverner, mais aux représentants des trois royaumes conjointement. Les exécutifs de l'Écosse et de l'Irlande ne changent pas suivant les mouvements

d'opinion de l'Ecosse et de l'Irlande exprimés par les

représentants de ces pays, maissuivant les changements d'opinion qu’exprime l’ensemble du Parlement du Royaume Uni, changements d'opinion qui peuvent n'avoir aucune relation avec les affaires de l'Ecosse ou de l'Irlande et auxquels l’Ecosse et l'Irlande peuvent, en fait, ne pas prendre part. Quand le pendule anglais oscille, il entraine dans son mouvement les exécutifs écossais et irlandais (*) ».

Bien qu’unitaire dans ses grandes lignes, l'organe législatif du Royaume Uni contient des traces de fédéralisme, aussi bien dans sa composition que dans sa manière d'opérer. Les trois royaumes ne sont pas représentés aux Communes proportionnellement à leur population. L’Irlande y jouit d'une surreprésentation qui n'est pas inférieure à cinquante pour cent, et cela parce que l’acte d'Union lui a assuré comme entité distincte de la Grande Bretagne un minimum de cent membres dans le Parlement commun. Aux Lords, l'Irlande et l'Écosse ne sont représentées chacune que par un nombre restreint de lords, élus par leurs pairs, 16 pour l'Écosse, 28 pour l'Irlande, alors que l'Angleterre y voit tous ses lords siéger de droit.

Un accroc plus large encore au principe unitariste, provient du privilège reconnu à l'Ecosse par la pratique parlementaire et consistant en ce que les projets de loi

concernant uniquement l'Ecosse sont pour la plupart

(1) Article cité d'Herbert Samuel.

discutés par les députés écossais seuls, les Communes n'intervenant que pour ratifier le vote de la majorité écossaise ('). En ce qui concerne les private bills, l'Ecosse jouit du privilège de voir discuter ces bills sur son sol même par des Commissaires choisis dans le sein du Parlement.

Le parti conservateur, et ceci est très remarquable, n'a jamais proposé d'octroyer à l'Irlande ce double privilège législatif. N'aurait-ce point été cependant le plus sûr des moyens aimables pour conjurer le retour à Stephen's Green du Parlement de Dublin ? Il s’est figuré que le Parlement Impérial était à même de satisfaire les besoins particuliers de l'Irlande, parce qu'il n'est pas tenu d'appliquer à tout le Royaume Uni une législation uniforme. Pour une bonne part des affaires de gouvernement intérieur le Parlement en effet légifère séparément pour chacun des trois royaumes. « Les statuts concernant le gouvernement local, l'éducation, les tenures foncières, le paupérisme, le droit de vendre des liqueurs, les relations de l'Église et de l'Etat et encore beaucoup d’autres questions, forment des codes différents pour lAngleterre et le pays de Galles, l'Ecosse et l'Irlande. Même pour certaines matières la législation galloise est distincte de la législation anglaise. C’est à peine si la majorité des lois votées par

le Parlement du Royaume Uni s'appliquent au

(A Lowell op citeet ap 650:

Royaume Uni. En dix ans, de 1900 à 1910, sur 458 lois

252 seulement s’étendaient à l’ensemble des trois royaumes, le reste ne s’appliquait qu'à un ou deux d’entre eux (‘) ». L'erreur des conservateurs a consisté à croire que le Parlement Impérial ferait un bon usage et un usage suffisant de son droit de légiférer spéciale-

ment pour l'Irlande.

(1) Herbert Samuel, art. cité.