CHAPITRE, II

Les Cortès ou Congrès des députés.

C’est également la tendance la plus franchement démocratique qui la emporté, aux Cortès Constituantes, pour l’organisation du pouvoir législatif. La preuve en est dans ce fait que l’on a écarté, délibérément, le système bicaméral. En Espagne, le pouvoir législatif appartient à une seule assemblée, élue au suffrage universel direct.

C’est l’objet des six derniers titres de la Constitution, qui sont ainsi intitulés: Titre [V, les Cortès, Titre V,la Présidence de la République, Titre VI, le Gouvernement, Titre VIT, la Justice; Titre VIII, les Finances publiques, Titre IX, Garanties et réforme de la Constitution.

La question de savoir si le système parlementaire devait fonctionner avec une ou deux Chambres fut, peut-être, celle qui souleva le débat le plus ardent au sein de la Commission juridique, chargée d’élaborer l’avant-projet de Constitution. Le régime bicaméral n'y prévalut qu’à une faible majorité. Mais

tandis que le Congrès, élu au suffrage universel et

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direct, assumait seul la représentation pohtique, le Sénat représentait les «intérêts sociaux organisés » et était, en partie, à base corporative-syndicaliste. Sur les 250 sénateurs, 50 devaient être élus par les provinces ou régions,b0 par les associations ouvrières, 50 par les, groupements patronaux; 50 par les associations de professions libérales, et 50 par les Universités, institutions culturelles et: confessions religieuses. Ce Sénat, renouvelable par moitié tous les quatre ans, ne pouvait être dissous, n1 exercer une action politique en opposition avec le gouvernement; en cas de conflit en matière législative avec le Congrès, le dernier mot devait appartenir à celui-ci.

La Commission élue par l’Assemblée constituante se décida, au contraire, en faveur d’une seule Chambre, sous l’impression surtout des souvenirs laissés par le Sénat du temps de la monarchie et dans la pensée qu’une seconde Chambre, même en partie «corporative » mais jouissant, malgré tout, de certaines attributions politiques, empêcherait la réalisation des réformes radicales envisagées par la République.

Lors de la discussion générale, M. Melquiades Alvarez soutint, cependant, la nécessité d’une seconde Chambre « pour établir l’équilibre et éviter le despotisme parlementaire ». Il fit valoir, en outre, qu’un Sénat corporatif permettrait de défendre directement les intérêts particuliers € qui risqueraient autrement, en se développant de façon clandestine, de mettre en danger les intérêts de l’État, c’est-à-dire,

A. Guillerm 9

selon lé mot de Rousseau, de défigurer subrepticement la volonté collective du pays. »

Un amendement dans le sens bicaméral fut déposé par certains radicaux et fédéralistes et défendu, au nom du groupe progressiste, par M. Alcala Zamora.

En termes très énergiques, l’ancien président du Conseil exposa les dangers d’une chambre unique, qui, par suite des oscillations de la politique, risque de provoquer de violents conflits avec le gouvernement et le chef de l’État, tandis qu’un Sénat, défenseur naturel de la tradition, lui apparaissait comme le garant de la continuité de la vie politique dans une démocratie. Et il citait l'exemple du Sénat français qui, disait-il, a sauvé la République voisine à des heures critiques ».

Les arguments de M. Alcala Zamora furent combattus par M. Ruiz Funes, au nom de la commission, puis par M. Indalecio Prieto, ministre socialiste des Finances, selon lequel l'institution sénatoriale a touJours été la représentation des classes privilégiées, c’est-à-dire «la négation même de la souveraineté populaire ».

L’amendement, mis aux voix, fut repoussé par 150 voix contre 100, et le texte de la commission, devenu l’article 51 de la Constitution fut adopté par 140 voix contre 83. La majorité comprenait exclusivement les socialistes, les radicaux-socialistes et les membres de l’Action Républicaine (Groupe Azana).

En dehors des députés catholiques et agrairiens qui

avalent, comme on l’a vu, abandonné les Cortès, les

Gif et

Catala ns et les autonoimistes galiciens se sont abs:enus. M. Alcala Zamora était ainsi en droit de déplorer, à l'issue de la séance, que cette question, d’importance vitale pour le pays, eut été tranchée par moins d’un tiers de la Chambre. « Encore, ajoutait-il, sur les 150 votants, beaucoup ont-ils obéi simplement à la discipline de parti, en faisant abstraction de leurs convictions personnelles : au scrutin libre et secret, le résultat eût été tout différent. » (1)

Comme l'indique Posada (2), les partisans du système de la Chambre Unique employèrent surtout une argumentation (d’un caractère purement politique, inspirée des règles de la démocratie égalitaire ». Ce qui les emportait surtout, c'était la méfiance « à l’égard de toute institution ne tenant pas directement son titre de la volonté populaire supposée qui s'exprime par l’intermédiaire du suffrage dit universel ».

Posada estime que l’on aurait dû tenir davantage compte, notamment de la nécessité d’ «organiser » la démocratie, et de réagir contre les tendances égalitaires et désagrégeantes de celle-ci.

On peut, en effet, remarquer que, au moment où, en général, on parle d’une crise de la démocratie et

du régime représentatif (3) les Constituants Espa-

(4) A. Marvaud, op. cit. Revue des Sciences Politiques, 1952, p. 349-351.

(2) Op. cit., p. 178.

(3) J. Barthélemy, La Crise de la démocratie représentative, in Revue du droit public, 1928, p. 584; La crise de la Démocratie contemporaine, Paris, Sirey, 1931, épuisé. — Candel, La Crise du

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gnols marquent un attachement farouche à des principes dont la valeur est discutée.

La démocratie est, actuellement, l’objet de très sérieuses criliques, et, si l’on aime toujours la liberté, : on ne croit plus aujourd’hui, que l’homme est foncièrement bon, comme le prétendait Rousseau; en un mot, à l’individualisme optimiste du grand théoricien de la démocratie, a succédé la conception plus exacte que l’individualisme est faillible et que le peuple n’a pas toujours la volonté de faire ce que la raison commande (1).

On constate que l’universalisation du droit de suffrage, a abaissé le niveau intellectuel des électeurs, et par le fait même, celui des élus. De plus, les nouvelles masses électorales sont préoccupées davantage par les problèmes économiques; leurs représentants sont portés, par suite, à défendre plutôt les intérêts particuliers, qu’à s’inspirer uniquement de l'intérêt général.

D'autre part, les problèmes que l’État a à résoudre sont devenus beaucoup plus complexes et leur étude réclame des connaïssances techniques très approfondies; ils échappent à l'électeur; le personnel poli-

tique ne comporte pas toujours les véritables com-

parlementarisme, Revue des Sciences Politiques, 1926, p. 372. — J. Laski, G. Mosca, Ch. Borgeaud, J. Bonn, Enquête de l'Union interparlementaire, Payol, Genève, 1928. — Ch. Benoist, Les maladies de la Démocratie, in Revue des Deux Mondes, 1925, p. 540- 761, 801 et 1927, p. 572, ete., etc...

(4) Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1923, p. 49.

Fe pétences, à raison des choix insuffisamment éclairés du suffrage universel.

Contre ces conséquences fâchéuses de l’évolution politique des peuples modernes, il est possible d’imaginer plusieurs remèdes :

Rélever le niveau intellectuel du corps électoral : Les Constituants espagnols semblent avoir fait un effort dans ce sens, comme nous l’avons vu au cha: pitre précédent, par l'institution du referendum. Ils auraient pu, en outre, suivre l’exemple de la Suisse qui a édité un «catéchisme politique » à l’usage des citoyens. Il y a encore un moyen qui a un double effet, d’une part, d’habituer les citoyens à gérer plus directement les affaires publiques, d’autre part, de diminuer la charge pesant sur le Parlement. Ce moyen consiste à faire une place, dans les Conseils dé la nation, au syndicalisme, à organiser la représentation du travail organisé. La constitution de Weimar est éntrée dans cette voie en instituant le Conséil économique du Reich, formé des délégués des groupés professionnels fonctionnant comme conseil téchniqué dans le vaste domaine de la législation qui concérne ces groupes. Cet organisme peut faire soutenir ses projets par un de ses membres devant le Reichstag.

En Espagne « l'esprit dominant des Cortès Constituantés, dit Posada, sé manifesta tellement contraire à toute manifestation ou frein à l’action des futures Cortès où du Parlement, qu'on n’accepta pas la proposition du projet de la Commission de com-

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prendre dans le texte constitutionnel les Conseils techniques autonomes dans les différents secteurs de l’administation et des intérêts scientifiques et économiques de la nation, auxquels Conseils devait être soumis tout projet de loi avant d’être présenté aux Cortès. Celles-ci pourraient confier directement à un Conseil technique la préparation d’une loi déterminée, qui servirait de base aux travaux de la Commission parlementaire compétente (titre VIT du projet). Les Conseils techniques furent proposés à la Commission. juridique auxiliaire comme une rectification du régime des deux Chambres et pour remplacer le Sénat; telle fut la suggestion de M. de los Rios. Il s’agissait d’un peu heureux rétablissement des anciens Conseils eSpagnols, sous l’absolutisme et qui agissaient comme freins de la Couronne, modernisés aujourd’hui avec la duperie de la technique, auxquels rigoureusement une action politique était attribuée. Mais on oubliait que rien n’est plus perturbateur qu’une politique de « techniciens » et que, en tous cas, dans l’administration de l’État, la technique et les techniciens doivent être prudemment au service de la politique et des politiciens, ayant sans doute une influence sur la politique, mais sans la possibilité de servir de frein ou de condition indispensable pour que fonctionne l’organe qui se croit — qu'il le soit ou non — représentatif de la souveraineté. La crainte que les conseils techniques proposés répondissent à la conception si équivoque du

rôle de la technique, fut peut-être ce qui poussa les

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Cortès à écarter le titre VIT du projet en lui substituant le très modeste article 93 aux termes duquel : « Une loi spéciale réglementera la création et le fonctionnement des organismes accesseurs et d'ordre économique de l'Administration, du Gouvernement et des Cortès. Parmi ces organismes figurera le Corps consultatif suprême de la République pour les affaires du Gouvernement et de l'Administration; sa composition, ses attributions et son fonctionnement seront régis par ladite loi ».

Toutefois la tentative de conditionner le fonctionnement de la Chambre unique se renouvela, ce qui démontre la préoccupation d’une bonne partie des Constituantes à l’égard d’une application pure et simple du régime unicaméral. Elle se produisit à l’occasion de la discussion du projet relatif au tribunal des garanties (titre XI). Il fut alors présenté un amendement par M. Xirau de la gauche catalane, proposant. d’incorporer au texte un Conseil de la République composé, disait-il, «de citoyens majeurs de trente ans, élus dans les provinces ou dans les régions autonomes, quand il en existe, par l’Assemblée législative dans ces dernières et par la corporation provinciale dans les premières, suivant la forme déterminée par la loi organique du Conseil, à raison d’un par 250.000 habitants, sans qu’il puisse y avoir moins de deux représentants par province». On attribuait à ce Conseil entre autres choses : a) d’examiner tous les projets de lois une fois approuvés par

la Chambre populaire et de donner son avis sur eux