DONNE

vernement sur la souveraineté du peuple, mais en espérant que les Etats particuliers, souverains en matière électorale, ne donneraient pas tout de suite le droit de vote à tout le monde. Ils instituèrent done un Président dont l'élection serait faite par un collège d’électeurs choisis par les votants mais sans instructions de leur part et sans responsabilité vis-à-vis d'eux. L’exécutif devait se composer d’un président et d’un vice-président, choisis par des électeurs de chaque Etat en nombre égal à celui de la totalité des représentants congressistes de l’Etat. Ces électeurs devaient se rencontrer dans leurs Etats respectifs et voter en un tour de scrutin unique pour deux candidats, sans désigner lequel ils avaient choisi pour président et lequel pour vice-président. Après le vote, la liste des élus avec le nombre des voix données à chacun devait être établie, signée et adressée sous pli scellé au président du Sénat (vice-président des Etats-Unis). A la réception des envois de tous les Etats, le président du Sénat devait ouvrir les plis et dépouiller le scrutin en présence du Sénat et de la Chambre des représentants réunis et déclarer élue à la présidence, la personne qui aurait le plus grand nombre de voix. Au cas où deux candidats auraient eu la majorité absolue et un nombre égal de voix, la Chambre devait procéder au choix de l’un des deux candidats après vote. Si aucun des deux candidats ne réunissait la majorité absolue, la Chambre devait procéder à l'élection du prési-

dent, par vote fait sur le nom des cinq hommes qui

avaiént recueilli le plus grand nombre de voix.

Après le choix du président, le candidat ayant, après lui, le plus grand nombre de voix, devait être déclaré vice-président. À égalité de voix, était élu celui qu'après scrutin avait choisi le Sénat. Tel était le plan des créateurs de la Constitution.

Il était inévitable que les partis politiques cherchassent à s'emparer de cette élection; dans ce but, ils s’efforcèrent et réussirent d’ailleurs très rapidement à assurer, dans cette opération, la domination du Corps électoral. Après une courte évolution historique, sur laquelle nous n’avons pas à insister (1) et grâce au 12€ amendement (1804) ils firent en sorte:

19 Que chaque parti s’accorde à l’avance sur le choix d’un candidat du parti à la présidence;

20 Que ce choix soit porté à la connaissance des électeurs;

30 Que dans chaque État, le parti dresse sa liste de candidats à la fonction d’électeurs présidentiels. Cette liste est portée à la connaissance des électeurs qui, en votant pour telle ou telle liste, votent en réalité pour tel ou tel candidat à la présidence, directement, car les électeurs présidentiels, hommes d’un parti, se conforment scrupuleusement au man-

dat qui leur est imposé.

Ainsi, dès novembre, date à laquelle a lieu lélec-

tion des délégués présidentiels, on sait quel est le

(4) Voir Guthrie, op. cit., p. 95.

= 00 ee

futur Président, dont l'élection en mars suivant, ne

sera plus qu'une formalité.

Il y avait une dernière difficulté à surmonter celle que soulevait la désignation de tel candidat à la présidence et de tel autre à la vice-présidence; les électeurs présidentiels n'ayant pas le droit d'indiquer à cet égard leur choix, il appartenait exclusivement à la Chambre des représentants de répartir discrétionnairement, entre les deux candidats présentés, ces deux fonctions d'importance extrêmement inégale. Le 12€ Amendement de 1804 enleva à la Chambre cette importante prérogative pour la donner au Corps électoral en décidant que dorénavant les électeurs voteraient directement pour un président

et pour un vice-président.

De même que nous avons assisté, aux États-Unis, à la conquête par le Corps électoral, de l'élection du Président, et à l’abolition en fait du vote au second degré, sans doute verrons-nous se produire en Espagne la même évolution qui paraît bien être fatale, imposée par la nature des choses.

Dès lors 1l est à présumer que l’équilibre voulu par les Constituants entre le Parlement et l'Exécutif soit plus ou moins compromis aux dépens du premier de ces deux organes.

Par ailleurs, le Président Espagnol a un mandat plus long que celui du Président des États-Unis, mais un peu moins long que celui des Présidents français et allemands (6 ans au lieu de 7 ans).

PR, La

En revanche, il n’est pas immédiatement rééligible (art. 71).

I n'y a aucune interruption dans l'exercice de la fonction présidentielle : l’électiôn du nouveau Président doit avoir lieu trente jours avant l’expiration du mandat de son prédécesseur.

L'article 74 prévoit les cas d’empêchement temporaire du Président ou de vacance de la Présidence. C’est le Président des Cortès qui en remplit dans ce cas temporairement les fonctions.

Enfin, pour assurer l’indépendance du chef de l'Etat vis-à-vis des Cortès, l’article 67 précise que la loi fixant sa dotation et ses honneurs ne pourra être modifiée pendant la durée de sa magistrature, D'autre part, certaines précautions sont prises pour écarter de la Présidence des candidatures qui pourraient être dangereuses pour le régime républicain. L'article 70 édicte l’inéligibilité des militaires, des membres du Clergé, et des membres des familles régnantes ou anciennement régnantes dans n’importe quel pays.

Les pouvoirs du Président espagnol sont plus étendus que ceux du Président français et rappellent ceux qui ont été donnés au chef d'État du Reich.

Mais comme tout chef d’État parlementaire et à la différence du Président des États-Unis, il est assujetti à ce principe du régime parlementaire qui exige que chaque acte politique du Président de la

A, Guillerm 7

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République, pour être valable, soit revêtu de la signature d’un ministre qui en contresignant l'acte ne question, en prend la responsabilité. L'article 84 de la Constitution nè fait à cet égard aucune distinction.

Le Président espagnol, de même que le Président français, par exemple ne peut done rien faire seul, ce qui ne veut pas dire qu’il ne soit pas susceptible d’avoir une action personnelle sur le gouvernement.

Il y a d’ailleurs des actes de sa fonction pour lesquels il se trouve avoir à faire preuve forcément d’un certain pouvoir autonome d'appréciation, étant donné la nature de ces actes et les circonstances dans lesquelles ils ont généralement à être accomplis; tel est, par exemple, d’abord le cas pour le choix d’un nouveau Président du Conseil au cours d’une crise ministérielle. De même, la dissolution des Cortès; s’il n’est pas à cet égard d’accord avec le Cabinet, il peut changer celui-ci et en prendre un qui accepte de contresigner le décret de dissolution.

Ilest plus douteux qu’il puisse user dans les mêmes conditions du droit de demander une deuxième délibération d’une loi adoptée par les Cortis.

Enfin il est un cas dans lequel il semble que la Constitution prévoit une sorte de conflit entre lui et le Cabinet: l’article 76 stipule que le Président pourra décider que les projets de décret seront soumis aux Cortès s’il les croit contraires à l’une des lois en vigueur. Pour qu’une telle hypothèse puisse

se présenter, 1! faudrait supposer que le Gouverne-

ment refuse de retirer son décret, que le Président juge illégal. Il est bien difficile d'imaginer qu’en présence d'un tel dissentiment le Cabine n'offre pas sa démission au Président et accepte l'arbitrage du Parlement.

Sous ces réserves, les attributions du Président sont donc en réalité, celle de l'Exécutif, c’est-à-dire exercée par les Ministres, qui sont les agents actifs de l'Exécutif.

Le pouvoir du Président, dans le domaine législatif est assez étendu. Il n’a pas personnellement le droit de parole aux Chambres. Le seul cas dans lequel il se trouve en contact avec les Cortès réunies, c’est au moment de sa prestation de serment. Ce sont les ministres qui collaborent avec la Chambre et y défendent le point de vue du gouvernement. Mais le Président (le Gouvernement, dit l’article 60) a l'initiative des lois.

Il collabore également à l’œuvre législative en promulguant les lois votées par la Chambre.

La promulgation en Espagne semble réglée de la même manière, ou à peu près, qu’en France et y présente le même caractère : le Président a un délai qu’il ne peut dépasser pour procéder à la promulgation (15 jours, en France un mois). Il doit promulguer immédiatément les lois déclarées urgentes (en France, dans les trois jours).

On sait en quoi consiste la promulgation : c’est une constatation que l’élaboration législative est

achevée et que le texte qui est promulgué est bien

celui qui a été voté par le Parlement. À cet égard la promulgation est bien conçue de même, sans doute, en France et en Espagne.

Mais cette attribution de l'Exécutif est susceptible de différer, dans les deux pays, quant à sa portée. |

Le Président français ne semble pas avoir le pouvoir de rechercher si les règlements des Chambres ont bien été observés dans la confection de la loi, donc si la loi ne contient pas de vice de forme; il n’a pas non plus à se demander si la loi ne viole pas au fond un texte constitutionnel. Dans la pratique constitutionnelle française, aucune autorité exécutive ou Judiciaire ne paraît avoir le pouvoir d’apprécier la constitutionnalité formelle ou matérielle des lois. Le Parlement échappe à cet égard à tout contrôle, d'autant plus que les lois constitutionnelles ne posent pour ainsi dire pas de limites au pouvoir législatif.

En Espagne, il a été institué, comme nous le verrons, un tribunal dit des garanties constitutionnelles qui est chargé spécialement et à l’exclusion de toute autre juridiction, du contrôle constitutionnel des lois. Il peut être saisi, notamment, par le Gouvernement. De même, les Tribunaux peuvent lui renvoyer, au cours d’un procès, l’examen de la constitutionnalité d’un texte législatif.

Le Président peut donc déférer toute loi à ce tribunal pour inconstitutiônnalité. Ceci nous semble

impliquer qu’il ne peut pas refuser de promulouer

un texte voté par le Parlement, sous prétexte qu'il viole un texte constitutionnel. La promulgation ne doit donc être, comme en France, qu’une simple attestation de l’existence de la décision prise par l’Assemblée; il ne peut refuser de promulguer une loi inconstitutionnelle puisque la Constitution lui donne expressément le pouvoir d’exercer un recours pour inconstitutionnalité. [l n’a que le droit de saisir le tribunal; il n’a pas le droit de se faire lui-même juge de la régularité constitutionnelle de la loi, ceci d’ailleurs aussi bien au point de vue formel qu’au point de vue matériel. r

Quant à l’opportunité politique de la loi, le Président a un pouvoir important, au moins en théorie, car il le fait pénétrer, comme dans l'initiative, au sein même de l’exercice du pouvoir législatif : c’est le droit de renvoyer une loi pour une nouvelle délibération devant les Cortès. Au lieu qu’en France, le deuxième vote n’est assujetti à aucune condition spéciale, en Espagne, il faut qu'il ait lieu à une majorité des deux tiers des députés votants, ce qui donne au pouvoir du Président en cette matière, un intérêt réel et une efficacité certaine.

Mais surtout, ce qui peut, donner de la valeur à cette arme que l'Exécutif possède contre le Législatif en vue d'en modérer les excès, c’est qu’elle peut être combinée avec la dissolution. S'il n’y avait pas la dissolution, on ne concevrait pas qu’un Cabinet reste au pouvoir après que le Parlement à adopté

contre son gré une mesure législative qu’il juge mau-

vaise. C’est pourquoi, en France, où la dissolution ne fonctionne pas, le droit de demander une deuxième délibération n’est pas utilisé,le Président ne pouvant jamais trouver un Cabinet qui soit disposé à contresigné le message qu’il adresserait, à cet effet, au Parlement. Au contraire, en Espagne, il pourra être fait usage de cette sorte de veto : le Président peut former en dehors de la majorité, un cabinet qui accepte d’user du droit de veto et procède à la dissolution (1).

On voit qu’en pratique le veto en question ne semble pas pouyoir fonctionner sans la dissolution. Dès lors, il paraît inutile d’y recourir. Il n’y a qu’à procéder simplement à la dissolution. Seulement l'exercice de ce droit présente peut-être cet intérêt de poser devant le corps électoral une question précise, sur laquelle se feront les nouvelles élections.

La Constitution allemande de Weimar (1919) a rationalisé à cet égard l’institution du veto dit suspensif. Elle décide que le Président soumet directement au suffrage du peuple le point de savoir si la loi doit ou non être adoptée. Il peut, en effet, d’après l’article 73, alinéa premier de la Constitution de Weimar, soumettre au referendum, dans le délai d’un mois, toute loi votée par le Reichstag. Jusqu'ici le Président du Reich n’a pas fait usage de ce droit. Il faut d’ailleurs observer que cet effort de rationalisation n’aboutit pas à un bien meilleur résultat que

celui obtenu avec les solutions ordinaires. Si en effet

(4) Voir Redslob, op. cit., p. 226.

la majorité des électeurs se prononce contre la loi, c’est que le Parlement n’est plus le reflet de l’opinion du pays, et la dissolution s’impose. Il faudra donc faire voter une seconde fois le Corps électoral, et ainsi la rationalisation aboutit ici a une complication.

Nous avons déjà parlé de la dissolution dans notre chapitre consacré aux Cortès et des attributions du Président en matière de convocation et d’ajournement des Chambres.

La dissolution semble destinée à jouer en Espagne un rôle effectif, étant donné le mode de nomination du Président, mais il importe d’observer que l’exercice en a été sensiblement limité, dans un esprit évident de méfiance vis-à-vis de l’Exécutif. Nous avons noté ces limitations. Il est certain que la seconde dissolution n’aura lieu que dans des cas particulièrement graves, étant donné qu’elle peut coûter au Président la perte de ses fonctions. En pratique, ce droit ne pouvant être exercé avec une certaine aisance qu'une fois en six ans (1) et les Cortès étant élues pour quatre ans, le Président pourra se trouver en présence d’une chambre qu'il lui sera, pratiquement, à peu près impossible de dissoudre, et cela pendant quatre ans, le cas échéant. Pendant une telle période, il peut se produire un affaiblissement de l'Exécutif au profit du législatif.

Le Président possède, enfin, dans ses rapports avec le législatif, une attribution qui le fait s’immiscer

d’une manière fort accusée dans la confection des

(4) Durée du mandat du Président.

textes législatifs. L'Espagne a retenu, de l’expériencé de la dictature et des exemples fournis par beaucoup de nations pendant et après la guerre, cet enseignement qu’il est nécessaire de prévoir les périodes de crise et d’instituer, à cet effet, une procédure qui permette de donner au Chef de l’État, constitutionnellement, les pleins pouvoirs.

Les Constituants espagnols se sont inspirés en cette matière, de la Constitution de Weïmar, article 48, qui décide que «le président peut, lorsque la sûreté et l’ordre public sont gravement troublés ou compromis dans le Reich allemand, prendre les mesures nécessaires à leur rétablissement; en cas de besoin, il peut recourir à la force armée. À cette fin, 1l peut suspendre totalement ou partiellement l’exercice des droits fondamentaux garanties aux articles 114, 115, 117, 118, 123, 124, 153 ».

La Constitution espagnole a soigneusement distingué et beaucoup plus nettement réglementé les différents pouvoirs qui sont, dans de tellés circonstances, donnés au chef de l’État et dont l’ensemble forme une sorte de statut temporaire de Dictature.

D’une part, l’article 42 traite de l’état de siège et. de la suspension des libertés publiques.

Les droits et garanties énumérés dons les articles 29, 31, 34, 38 et 39 pourront être suspendus en totalité ou partiellement dans tout ou partie du territoire national, par décret du gouvérnement, quand le sécurité de l’État l’exige, dans les cas

d’une gravité notoire et imminente,

SI les Cortès sont réunies, elles se prononceront sur la suspension décidée par le Gouvernement.

Si elles ne sont pas réunies, le gouvernement devra les convoquer à cette fin dans le délai maximum de huit jours. A défaut de convocation, elles se réuniront automatiquement le neuvième jour. Les Cortès ne pourront être dissoutes avant de s'être prononcées tant que durera la suspension des garanties.

Si les Cortès sont dissoutes, le gouvernement rendra compte immédiatement à la Députation permanente établie par l’article 62 qui statuera avec les mêmes pouvoirs que les Cortès.

Le délai de la suspension des garanties constitutionnelles ne pourra excéder trente jours. Toute prolongation nécessitera une décision préalable des Cortès ou de la Députation permanente suivant le cas.

Durant la suspension, le territoire auquel elle s’applique sera régi par la loi de l’ordre public.

En aucun cas le gouvernement ne pourra expulser ou déporter les Espagnols, ni les éloigner à plus de 250 kilomè-

tres de leur résidénce.

En second lieu, l’article 80 autorise le Président à légiférer par décret, c’est-à-dire à prendre des décrets qui modifient ou abrogent des lois ordinaires

ou disposent dans des matières normalement réser-

vées au pouvoir législatif.

Quand le Congrès ne sera pas réuni, le Président, sur la

proposition et sur l’avis unanime du gouvernement, et avec

l'approbation des deux tiers de la Députation permanente pourra statuer par décret sur les matièresréservées à la compétence des Cortès, dans les cas exceptionnels qui requièrent une décision urgente, ou quand l’exige la défense de la Répu-

blique.

Les décrets ainsi faits n’auront qu’un caractère provisoire, et ils ne seront en vigueur que pendant que la Chambre

n'aura pas statué ou légiféré sur la question.

On remarquera les conditions très strictes, auxquelles est subordonné l’exercice de ce pouvoir.

Il y a lieu de rapprocher de cette disposition celle qui figure à l’article 62. Il s’agit ici d’une règle d'ordre général, qui n’a pas son application limitée

au temps de crise.

La Chambre peut autoriser le gouvernement à légiférer par décret, pris en conseil des ministres sur les matières réservées à la compétence du pouvoir législatif.

Ces autorisations ne pourront avoir un caractère général et les décrets pris en vertu de ces autorisations se conformeront strictement aux bases établies par le Congrès pour chaque matière considérée. :

La Chambre pourra réclamer qu’il lui soit donné connaissance des décrets ainsi faits, afin de juger s’ils sont conformes aux bases par elles établies.

En aucun cas ne pourra être autorisée, dans cette forme,

aucune augmentation de dépenses.

Comme on le voit, il s’agit ici plutôt d’une institu-

tion du temps normal. D'ailleurs, le Président n’in-

tervient en cette matière dans le domaine du pouvoir législatif que sous le contrôle étroit du Parlement : d’abord l'autorisation donnée par les Cortès ne peut pas être générale, ensuite le Congrès doit donner les bases de la législation confiée au Président, ensuite les Cortès vérifieront si le travail a été fait conformément à leurs directives; toutes ces restrictions amènent M. d’Ascoli à conclure que ce texte se refère à des matières qui sont par définition du ressort du pouvoir réglementaire du Président (1). Nous ne partageons pas tout à fait cet avis, car, en France par exemple, la coutume constitutionnelle distingue bien ce qui est du domaine du Parlement et qui ne peut faire l’objet d’un règlement; en France, ce n’est que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles (par exemple décrets-lois de M. Poincaré en 1926) que le Parlement se croit autorisé à laisser à l’exécutif le droit de s’immiscer dans les matières réservées par la coutume au pouvoir législatif (droits privés des citoyens, pénalités, organisation Judiciaire, etc...). La Constitution espagnole n’a pas expressément limité en temps de crise le recours au régime dit des décrets-lois, mais il semble que cela devrait aller de soi.

Abstraction faite des dispositions contenues dans l’article 61, il existe, de par les articles 42 et 80, une organisation constitutionnelle préétablie de la dic-

tature. Cette organisation est encore visée dans un

(4) Op. cit., p. 124.

dernier texte (l’art. 76d) qui range dans les attributions du Président, la fonction qui consiste à ( ordonner les mesures urgentes qu’exige la défense de l’intégrité ou la sécurite de la Nation en rendant compte immédiatement à la Nation ».

De la confrontation de tous ces textes, et de leur combinaison avec ceux qui visent la dissolution (art. 42 : la députation permanenté remplace les Cortès, même dissoutes; les Cortès dissoutes se réunissent de nouveau de pléin droit s’il n’y a pas eu d’élection dans le délai fixé; art. 59 : déstitution du Président en cas de seconde dissolution non approuvée par le Corps électoral) il semble que le régime de dictature :

1° ne fonctionne que sous le contrôle immédiat des Cortès, ou de leur députation permanente ; et 20 ne comporte une immixtion dans le législatif

que dans une mesure strictement limitée.

Ce régime ne donne donc à l'Exécutif espagnol que des pouvoirs sensiblement moins étendus que ceux du Président du Reich, en pareil cas (art. 48 C. W.).

En matière d’ordre gouvernemental et exécutif, le Président espagnol a toutes les attributions normalément conférées au chef de l’Etat dans le régime parlementaire, sauf toutefois sur certains points. En même temps, pour certaines de ces attributions il

doit accepter la collaboration du Parlement.