CARACTÈRE GÉNÉRAL DE LA CONSTITUTION

Le partage du pouvoir entre le roi et le Riksdag, voilà en deux mots le trait fondamental de la Constitution suédoise. Partout on voit ce caractère ressortir avec une grande netteté. Nous lé constatons tout d'abord dans la délimitation des différentes attributions du roi et du Riksdag ainsi que dans feur coopération sur d'autres domaines. La vie politique est pour ainsi dire partagée en zones où les deux pouvoirs agissent séparément bu de concert. Ce même principe se manifeste encore dans le remarquable parallélisme des institutions et des compétences : le Statskontor, le comptoir des finances d'État qui dépend du roi, et le Riksgâldskontor, le comptoir de la dette publique qui dépend du Riksdag — le Justitiekansler, le procureur général du roi, et le Justitieombudsman, le procureur général du Riksdag ; — de même en ce qui concerne la surveillance de la liberté de la presse, la sanction des lois, etc.

La Constitution suédoise est sans doute tout à fait originale et elle diffère beaucoup de celles qu'on trouve dans le reste de l'Europe. Elle est

nationale et historique et cependant elle a revêtu une forme moderne. Des considérations historiques ci-dessus il ressort avec une grande clarté que la Constitution suédoise est certainement une vieille Constitution historique, en ce sens qu'elle est l'aboutissement d'une évolution plusieurs fois séculaire. Elle a ainsi tous ses points d'appui dans le passé. Mais cet aperçu historique nous a fait voir également qu'elle est sortie comme un produit vivant de cette évolution et non comme un assemblage hétérogène des débris d'anciennes constitutions et de principes juridiques surannés. Au contraire, la Constitution de 1809, tout en conservant les traits nationaux, est une constitution éminemment nouvelle, et cela de deux façons.

En premier lieu, elle est en opposition directe avec les deux régimes qui l'ont précédée immédiatement, l'autocratie royale et le despotisme des états. D'autre part, cette Constitution est ^nouvelle en ce sens qu'elle est une œuvre pleinement consciente et intentionnelle. En particulier le partage du pouvoir entre le roi et le Riksdag est le fruit d'une mûre réflexion et d'un dessein bien arrêté. Le problème consistait à trouver un régime qui à l'avenir rendit impossible tout abus de pouvoir, qu'il vint du roi ou du Riksdag. La solution de ce problème suivant des principes nationaux

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donna la Constitution que nou^ ayons aujourd'hui.

Car le partage du pouvoic, ou^ ,cama)e, on s'exprimait alors, « la limitation réciproque des pouvoirs politiques » est^ — ainsi raisonnaient les hommes de 1809, — la seule manière d'en empêcher l'abus.

La responsabilité ministérielle^ qui est une garantie contre le prince, laisse l'État sans pro-r tection contre le Riksdag ou contre la puissance populaire. Seulement, si le pouvoir est partagé entre le roi et le Riksdag, les deux pouvoirs sont limités et par là-mème se trouve assurée la liberté de tous. Les législateurs de 1809, guidés par leurs propres expériences, se rencontrèrent avec Montesquieu, ('ar la vérité impérissable qui se dégage de la politique de ce grand Français est que le partage du pouvoir est le vrai palladium de la liberté civile et politique. C'est là aussi le témoignage de l'histoire, non seulement de notre histoire, mais de celle de tous les peuples et de tous les temps. Le pouvoir sans partage, qu'il soit aux mains d'un prince ou d'une aristocratie ou de tout le peuple, met infailliblement la liberté en danger et conduit à l'oppression. De nos jours on a souvent l'occasion de le constater: en Russie d'une part, et d'autre part dans les États à gouvernement démocratique, et

daâisce este, opdittairement sous la forme de Vof}^ pression -dtr ' la; minante par la majorité. La tyrannie d'une majorité est dans la vie politique moderne un phénomène habituel. Or, cette tytyrannie est d'autant plus redoutable que de nos jours la toute-puissance de TËtat devient de plus en plus menaçante. Nous nous rapprochons de plus en plus de la conception qu'avaient les anciens des droits de l'État sur Pindividu. 11 y a là pour la liberté un grand danger que l'on sent parfaitement. C'est pour cela même qu'on a pris différentes mesures pour parer aux violences d'un parlement absolu et d'une majorité tyrannique. Ce genre de précautions nous apparaît sous sa forme la plus naïve dans la Déclaration des droits de l'homme. Certes cette manifestation était peut-être tout autant ^ une protestation contre l'oppression sous laquelle on gémissait, — et cela particulièrement en France, — qu'une protection contre tout abus du pouvoir ultérieur de l'État. Mais il est certain que les auteurs de la Constitution de 1791 s'imaginaient avoir trouvé une garantie réelle contre toute espèce de tyrannie dans ce principe des droits inaliénables de Thomme qu'ils posaient en tête de la Constitution. Combien cette garantie était précaire, on ne devait que trop s'en apercevoir un an à peine après cette

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proclamation. Il est donc imprudent de placer sa confiance dans de telles déclarations, encore que rédigées sous forme de textes de loi *.

D*une tout autre efficacité sont les moyens et expédients de différents genres auxquels on a recouru d'autre part. Par exemple, on a placé la Constitution sous la protection des tribunaux, comme aux États-Unis ; on a rendu plus difficile la modification de la loi fondamentale et on a fait rentrer la loi civile dans la Constitulion, comme dans les différents États de FUnion ; d'autre part, on a adopté la. représentation proportionnelle qui de plus en plus semble gagner du terrain. Notons encore le référendum en Suisse et dans les États de rUnion.

Mais la plupart de ces mesures sont, précisément quand on en a le plus grand besoin^ tout à fait impuissantes. Tant que les hommes seront hommes, tant que leur esprit et leur cœur ne* changeront pas, la majorité ne respectera jamais la minorité chaque fois qu'il se présentera un conflit sérieux. Jusqu'à nouvel ordre le partage du pouvoir entre les différents détenteurs de la puissance de rÉtaty comme entre les deux Chambres, est le

1. Voir Â. RsiiiBiN dans son exposé, d'ailleurs si remarquable, intitulé : Éléments de droit constitutionnel français et comparé, 3* édition, 1903, p. 382 et suiv.

rempart le plus sûr de la liberté individuelle ^ L'exception à cette règle que sennble faire le remarquable gouvernement de l'Angleterre est plus apparente que réelle. Car même dans ce cas il y a deux détenteurs du pouvoir, ne l'exerçant pas en même temps, il est vrai, mais se relevant alternativement, selon une tradition spéciale aux partis anglais.

Mais si un tel partage du pouvoir, considéré d'une façon générale, est la meilleure sauvegarde de la liberté, il n'en résulte nullement que la manière dont ce partage s'effectue dans la Constitution suédoise est la meilleure qu'on puisse imaginer, ou que ce système ne présente aucun autre genre d'inconvénients. Les législateurs de 1809 n'avaient pas de modèle à imiter, et d'autre part ils étaient liés par les institutions existantes et les expériences du passé. Et comme les dernières impressions sont toujours les plus fortes, on en tint compte dans certains cas plus qu'on n'aurait dû le faire. C'est ainsi que les abus que Gustave III avait faits des grandes douanes maritimes firent placer ces douanes sous l'autorité presque exclusive des états. Il en fut de même de la dette

- 1. Dans l'ancienne Rome on avait aussi compris Timportance du partage du pouvoir et on l'avait réalisé comme nulle part ailleurs.

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publique qui, comme la Banque du Royaume, fut mise complètement sous leur surveillance. Dans d'autres cas, des coutumes ou des conceptions anciennes conduisaient à des résultats identiques. Par exemple, la question des impôts en général et de leur fixation n*est pas réglée par une loi due à la collaboration du roi et du Riksdag, mais par une décision de cette seule assemblée agissant comme autrefois les ordres agissaient séparément.

Mais ce qu'il y a de plus grave, c'est que dans cette répartition des pouvoirs le Conseil d'État, qui est l'organe même du gouvernement, fut laissé en dehors. On fit le partage de façon à ne rien lui donner en propre. Le roi et les états prirent tout et le Conseil d'État devint un organe n'ayant que voix consultative, sans autonomie et sans autorité. Ce fut là une conséquence de la désorganisation du Conseil en 1680. Autrefois on avait eu en Suède un Conseil gouvernant et même un gouvernement de cabinet. Mais la négligence dont le Conseil se rendit coupable sous la régence de 1660-1672, ainsi que le mécontentement contre la noblesse Tavaient rendu à un haut degré impopulaire. C'est pour cette raison qu'il fut facile dans les temps qui suivirent et où alternèrent l'absolutisme et le gouvernement par les états,

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d^ôter toute indépendance au Conseil. Aussi, lorsqu'on en vint en 1809 au grand règlement de comptes entre les deux détenteurs du pouvoir, qui depuis cent ans avaient joui tour à tour de la souveraineté absolue, le Conseil fut-il laissé de côté, ce qui d'ailleurs avait été son lot depuis longtemps. Le nouveau Conseil d'Ëtat fut simplement une Chambre consultante au service du roi et pour les états une garantie contre ce dernier, mais rien de plus. Les réformes de 1840 et de 1876 n'ont même apporté aucune modification sur ee point. Le Conseil d'État suédois est certainement par là même devenu un gouvernement en ce qui concerne l'administration, mais non pas pour le reste. Le Conseil dTiltat en tant que gouvernement est toujours un simple instrument entre les mains du roi, sans autorité propre.

Tant que le roi comprit s^s droits et ses devoirs selon l'esprit de la Constitution et gouverna lui* même le royaume, ceci fut de peu d'importance. Mais sous l'influence de l'esprit du temps la royauté depuis 1809 semble avoir subi les atteintes de la vieillesse. Elle semble ne plus avoir la force de tenir le rôle qui lui avait été alors assigné. En même temps le Conseil d'État, par suite des causes mentionnées plus haut (p. 96) est tombé sous Tinfluence de la représentation

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nationale, ce qui ne s^accorde pas avec le reste de la Constitution. Le pouvoir exécutif court le risque de perdre sa force et en même temps le sentiment de sa responsabilité.

Voilà donc te point faible de la Constitution actuelle de la Suède et ce qui a le plus de chance de la faire évoluer au-delà de ses propres limites. Mais la faute n'en retombe pas tant sur les hommes de 1809 que sur ceux qui, après eux et sans avoir une claire compréhension de la véritable nature de Toeuvre, Tout remaniée.

Mais si le type de la Constitution suédoise ne ressemble à aucun autre et si pour cette raison il a été méconnu à la fois chez nous et à l'étranger, il n'en est pas moins tout aussi moderne que les autres types de Constitution en vigueur et répond aussi bien qu'eux à Tidée de l'État unitaire moderne. Les critiques qu'on a coutume d'adresser à la Constitution suédoise et qui reviennent à déclarer que le régime suédois a conservé un caractère médiéval*, sont dépourvues de tout fondement réel. Car le dualisme qui s'y manifeste n'est pas, comme on le croit, une survivance du temps où rÉtat était effectivement partagé entre

1. Ainsi surtout G. Jbllinbk, un des plus étninents parmi les juristes allemands qui se consacrent à la science politique : Allgemeine Siaaislehre, 1900, p.. 477, 486^ 639.

le monarque et les états et où on n'avait pas ^ encore compris que Tunité de TÉtat dominait Tua et les autres. Ces jugements et toutes les appré* ciations analogues proviennent d'une part de rignorahce, bien naturelle chez des étrangers, du , passé de la Suède, et d'autre part, d'une méconnaissance de la véritable nature du dualisme suédois. Jamais en Suède, même à l'époque la plus aristocratique du moyen âge, ne s'est réalisé le dualisme dont parle Jëllinëk, et qui par exemple en Allemagne et en Pologne donnait aux états leur armée et leur administration propres à côté de celles de l'empereur ou du roi; jamais en Suède on n'a connu ce dualisme qui se présente dans les pays où la féodalité a atteint son plein développement. La Suède n'a pas eu d'aristocratie de ce genre, et c'est d'une telle aristocratie que dérive le dualisme dans l'État médiéval. Mais d'autres circonstances encore s'opposaient à cette évolution vers le dualisme. Le fait que la Suède était composée de plusieurs royaumes lui donna dès l'origine dans l'esprit des hommes une existence propre, indépendante de celle de ses éléments constituants. Le mot bien connu du Code général : « Pour toute la Suède il ne peut y avoir qu'une seule couronne et qu'un seul roi, » et le passage suivant : t Le roi ne doit pas diminuer