CHAPITRE VI

Le Parlementarisme unitaire anglais.

QtJELQUES TRAITS CARACTÉRISTIQUES DE LA CONSTITUTION ANGLAISE

Uo exposé de la Constitution anglaise est une des tâches les plus difficiles, mais aussi les plus intéressantes que puisse se proposer la science politique. Tout dans cette Constitution est si différent de ce que nous sommes habitués à trouver dans les autres pays ! Et d'abord nous constatons qu'elle n'est pas, comme les autres, codifiée dans une ou plusieurs lois fondamentales. 11 faut la chercher, non seulement dans plusieurs actes historiques importants depuis la Magna Charta de 1215 jusqu'au Représentation Act de 1884, mais encore dans une multitude de lois diverses de moindre importance, dans les ordres du jour des séances du Parlement [Standing Orders) et surtout dans le

droit coutumier général de l'Angleterre [Common law)y lequel a été, comme on le sait, interprété et développé principalement par les sentences des tribunaux. Ajoutez à cela que des pratiques administratives et parlementaires {conventions)^ généralement non écrites, occupent dans la Constitution anglaise, à côté du droit constitutionnel organique une place plus grande que dans aucun autre pays. Ainsi les institutions les plus importantes, telles que la fonction de premier ministre et le Cabinet, reposent uniquement sur une pratique politique. Jugé d'après nos habitudes de réglementation systématique, un pareil état de choses est une énigme déconcertante.

Mais plus étrange peut-être nous apparaît encore une autre particularité caractéristique du droit public de l'Angleterre. Ici, la règle est qu'on n'abroge point une loi sous prétexte qu'elle est devenue surannée et inutilisable. A l'exemple des anciens Romains^ on laisse subsister les lois une fois adoptées, mais on cesse de les appliquer. Cet usage a deux conséquences également remarquables. Il en résulte d'abord que le droit vieilli et le droit en vigueur se trouvent placés côte à côte; souvent même le premier est mentionné et décrit avec autant d'ampleur que le second. Nous rencontrons à chaque pas de ces monuments désaf-

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fectés que Ton conserve et que Ton entretient pieusement comme des reliques vénérables. Nous en avons un exemple bien connu dans la survivance de ce principe d'après lequel le monarque a le droit de refuser sa sanction à une décision du Parlement: or ce droit de veto n'a jamais été appliqué depuis 1707, et s'il l'était, tout Anglais verrait là un véritable coup d'Etat. Cette répugnance à toucher aux anciennes lois a encore une autre conséquence : lorsqu'elles sont devenues par trop archaïques^ alors que l'évolution politique et sociale exigerait qu'on les modifiât, on s'arrange de façon à les éviter par un détour. De là toute une série de lois exceptionnelles et spéciales, et d'usages juridiques souvent bien étranges. Ainsi, pour citer un exemple, voici par quel artifice on tourne une prescription qui remonte jusqu'à Edouard II et d'après laquelle un membre de la Chambre basse ne peut résigner son mandat. L'intéressé qui désire aJidiquer demande au roi et obtient une vieille fonction purement fictive, par exemple « the stewardship of the three Chiltern Handreds », et il perd du même coup sa place dans la Chambre des Communes.

Ces bizarreries ont beau porter avant tout sur les côtés extérieurs et formels de la Constitution anglaise , elles produisent une confusion , un

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manque de clarté et de logique qui peuvent désespérer un observateur. Cependant il convient d'ajouter aussitôt qu'une étude plus approfondie efface en partie cette impression première. La confusion subsiste toujours, mais le défaut de logique n'est plus qu'apparent. C'est le cas pour Texemple cité tout à l'heure. En effet, d'après Vact ef settlement de 1701 et quelques prescriptions sur la même matière, un citoyen ayant reçu un emploi de la couronne ne peut conserver sa place dans la Chambre basse à moins qu'il ne soit procédé à une réélection; il lui est même complètement interdit d'y siéger si l'emploi en question a été institué après 1705. En appliquant cette règle comme nous avons vu, on évite les obstacles que la loi oppose à la résignation du mandat parlementaire. 11 est impossible de méconnaître la logique du procédé, mais d'autre part des arrangements de ce genre étonnent un politicien du continent. Il juge en outre purement risibles une foule d'autres usages et traditions : ainsi^ dans les occasions solennelles, par exemple lorsque le roi sanctionne les décisions du Parlement, l'emploi de certaines formules en vieux français : dans ce dernier cas, le roy [la reine) le vevlt, et, pour les private bills : soit fait comme il est désiré. Lorsqu'une communication doit être faite par la

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royauté au Parlemeut, où convoque à la Chambre haute les membres de la Chambre basse, qui doivent entendre le message debout près de la barre, tète nue, tandis que les lords restent assis, le chapeau sur la tête. On pourrait citer bien d'autres détails du même genre.

Mais si on regarde les choses d'un peu plus près, la critique et Tironie se transforment bientôt en respect et en admiration. En effet, cet attache^ ment aux lois et aux coutumes du passé assuré une continuité de développement qui ne se trouve chez aucun autre peuple. Mais ce qui est plus important encore, c'est que de la sorte toute la série historique des causes qui se trouve à la base du droit actuel et qui en explique la genèse, reiste présente à la conscience populaire. Par là le peuple sent qu'il fait corps avec sa législation et que celle-ci n'est pas seulement déposée dans un parchemin et dans un texte morts, mais dans une conscience vivante. C'est là peut-être le trait le plus remarquable de la Constitution anglaise ; c'est en tous cas celui qui donne à cette Constitution sa force et sa stabilité extraordinaires jointes à une souplesse qui la rend susceptible de réformes lorsque le temps en est venu. Avec ce trait caractéristique présent à l'esprit, on peut comprendre également une autre particularité qui distingue la

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Constitution anglaise de toutes les autres, je veux dire la facilité à admettre une modification. Le Parlement décide une réforme constitutionnelle profonde aussi aisément et dans les mêmes formes qu'il prend une décision sur telle ou telle question sans importance. Pareille chose ne peut avoir lieu sans danger que chez un peuple pour qui le passé est toujours présent, qui sait par suite fondre en un tout harmonieux les éléments nouveaux et les éléments anciens et qui, ajoutons-le, obéit dans ses réformes non point à des théories mais à des besoins réels.

Il est clair, d'après ce qui précède, qu'il faudrait chercher dans l'histoire le secret de la Constitution anglaise. Mais la place limitée dont nous disposons ici ne nous permet pas même d'esquisser dans ses grandes lignes cette évolution historique. Nous dirons seulement quelques mots des forces principales qui Font dirigée.

Dans tout grand développement historique il faut faire une place importante aux circonstances fortuites, aux actes accomplis dans un autre but que celui où tendait l'évolution naturelle, et avant tout à la logique propre des événements. Il me parait que cette place n'est nulle part plus considérable que dans l'histoire de la Constitution anglaise, et tout particulièrement dans la dernière

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période. Ainsi, pour donner des exemples, nous rappellerons comment, les deux premiers Georges D^étant pas très au courant de la langue anglaise, cette circonstance accidentelle fut d'un très grand poids dans Tadoption de la coutume qui écarta le monarque des délibérations du Conseil : or c'est là un événement capital pour le système anglais du gouvernement de cabinet. Et de même rien n'a plus contribué à la formation des deux grands partis que les corruptions et les achats de votes par lesquels la royaufé au xviii* siècle cherchait à se conserver une majorité solide dans la seconde Chambre. On agissait dans une intention déterminée, et il en résultait quelque chose de différent, qu'on n'avait jamais visé ni songé à prévoir.

Mais en dehors dé ces accidents dont il serait aisé de multiplier Jes exemples, en dehors de ces cas où des actes ont eu des conséquences imprévues, nous pouvons dire que depuis Guillaume le Conquérant jusqu'à la reine Victoria une seule et même force n'a cassé d'agir sur la formation de la Constitution anglaise : je veux dire la lutte entre la puissance royale et la puissance populaire. A part la guerre des deux Roses où entrent en jeu des rivalités dynastiques et nobiliaires, on peut dire que toute l'histoire antérieure de

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rAngleterre se ramène à ce duel des deux pba^ voirs. II forme le cô(é conscient de révolution politique du pays, où il apparaît constamment. Par contre, les luttes de classes, qui constituent ailleurs les facteurs les plus puissants du développement, ont ici une importance très secondaire. Ce fait si particulier à FAhgleterre est d'autant plus curieux que la Constitution anglaise a été et continue à être foncièrement aristocratique. La chose est néanmoins facile à expliquer : elle s^explique par deux conditions en apparence opposées Tune à l'autre. D'une part, l'aristocratie en Angleterre n'a jamais eu les mêmes privilèges que sur le continent et elle ne s'est jamais dérobée de la même façon aux charges publiques. C'est pourquoi les autres classes n'eurent pas lés mêmes raisons de se sentir lésées ei d'engager la lutte avec la noblesse. D'un autre côté, il arriva que les paysans-propriétaires, qui avaient autrefois constitué la masse principale de la population, virent leurs rangs s^éclaircir et se décimer à partir de la fin du moyen âge; si bien que vers la fin du xviii® siècle cette classe sociale avait presque cessé d'exister. Les choses se passèrent d'ailleurs juridiquement et suivant les règles du droit privé : les nobles et d'autres acquéreurs achetèrent les fermes ^es paysans afin de les

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transformer en pâturages pour leurs troupeaux de moutons. Thomas Morus se plaint déjà que les moutons dévorent les hommes plus cruellement que les loups. Et le mal ne fit que croître par la suite*. Mais si les hommes d'État pouvaient observer le mal et le déplorer, les individus qu'il atteignait ne le sentirent pas comme une injustice, et il n'en résulta donc pas de lutte sociale. D'ailleurs toute idée de résistance devint de plus en plus impossible à mesure que s'éteignait la classe des paysans. La population représentée à la Chambre basse comprit exclusivement the landed gentry^ la petite noblesse possédant des biens-fonds, et une bourgeoisie riche et puissante. Entre cette population 4'une part et la haute noblesse de

1. M. BouTify, dans son remarquable exposé du développement de la Constitution anglaise (Le développement de la Constitution et de la société politique en Angleterre^ 4» éd. 1903) rapporte la grande extension des latifundia à la dernière partie du xviii® siècle et au commencement du xix® (p. 231 et suiv.). Il a raison en ce^senô qu'à cette époque les terres communales passèrent, grâce aux inclosures, entre les mains des grands propriétaires. Mais déjà bien auparavant les fermes des paysans avaient été achetées et cédées dans de vastes proportions, comme le prouvent, non seulement le témoignage cité dans le texte, mais encore de nombreuses interdictions lancées contre ce système au temps desTudors. On ne doit pas confondre deux procédés qui se mêlent dans un résultat unique, mais qui pour le reste sont différents.

Tautre, il a pu à la vérité se produire des différends qui ont eu une grande importance politique et ont exercé notamment une influence sur la situation réciproque des deux Chambres. Mais ces querelles sont insignifiantes si on les compare avec les guerres de classes qui se sont produites dans d'autres pays et qui y ont donné au développement politique son caractère particulier; je fais allusion pat exemple à la Suède.

Par suite des circonstances que nous venons d'indiquer, révolution constitutionnelle de l'Angleterre a pour centre les relations entre le roi et le peuple^ et c'est là ce qui lui donne son unité et, — malgré quelques soubresauts, — sa continuité remarquable. Une vue d'ensemble y découvre une chaîne unique allant de l'autocratie au constitutionnalisme et du régime constitutionnel au parlementarisme. Nous ne pouvons, encore une fois, décrire ici ce long processus, mais il convient cependant que nous en donnions une idée schématique. On peut dresser le schéma en indiquant les divers facteurs politiques dans leur succession chronologique. Nous entendons par « facteurs politiques » les institutions, ou encore, pour employer la terminologie allemande, « les organes immédiats de l'État > qui dans chaque période ont déterminé la vplonté de TÉtat

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non seulement pour la forme mais dans la réalité y et qui ont ainsi gouverné en fait Torg'ueilleux vaisseau d'Albion. En marquant Tordre de succession de ces institutions dirigeantes^ on obtient sinon une vue d'ensemble de l'évolution constitutionnelle, du moins les données historiques strictement nécessaires pour comprendre la constitution actuelle. Voici le schéma en question :

The King

King — Magnum concilium regni

King — Council — Parliament

King — Privy Council — Gommons and Temporal and Spiritual Lords

King — Cabinet — Gommons and Lords

Cabinet — Majority of the Gommons

La chaîne commence par le roi à peu près .

absolu^ et se termine par le gouvernement absolu

1. Il y a, comme on le sait, différeQtes opinions sur la nature du pouvoir quo Guillaume et ses successeurs immédiats établirent dans le pays conquis. Plusieurs auteurs surtout anglalK (Stubbs et Frbbman) ne veulent pas admettre que l'on puisse caractériser ce pouvoir comme un véritable despotisme. Quant à moi, Je me range à une différente opinion tout en observant naturellement qu^une royauté absolue dans une société médiévale, féodalement organisée, a un tout autre caractère que dans les temps modernes. Deux événements analogues survenus antérieurement, savoir la fondation de l'empire franc par Glovis et ses tlls, et la réunion des provinces norvégiennes en un royaume par Harald Hârfager, eurent également pour conséquence de grands progrès de la puissance royale, dont Tenvahlssement fut, il est vrai, moins considérable en Norvège que chez les Francs.

lîK) PARLEMENTARISME UNITAIRE.

du cabinet et de la majorité de la CSiambre basse^ D'ailleurs, il faut bien lé remarquer, quoique le précédent schéma élimine successivement certaines institutions, cela ne veut pas dire qu'elles aient cessé d'exister. Tout au contraire, elles vivent et fonctionnent juridiquement comme autrefois. Ainsi aucune décision du Parlement ne peut être valable sans l'approbation de la Chambre haute et aucune loi ne se promulgue sans la sanction royale. C'est pourquoi d'éminents juristes allemands de la nouvelle école peuvent continuer à soutenir qu'en Angleterre le roi est le véritable dépositaire de la puissance de TÉtat, absolument comme en Prusse. C'est en tirant des conséquences de ce genre que la méthode juridique révèle son étroitesse. Il est bien vrai que tout acte immédiat de l'État exige le consentement du roi, mais ce consentement ne se refuse pas. Le monarque doit apposer sa signature^ fût-ce à sa propre déposition ou à sa propre sentence de mort, comme dit W. Bagehot avec une certaine exagération oratoire. Le fait est que la signature du roi est aujourd'hui une formalité pure et simple, formalité qu'il faut toujours observer^ mais qui ne signifie aucune décision prononcée sur le contenu du texte. Par conséquent, la signature royale pourrait, sans danger pour la Constitution, être remplacée pair une griffe, comme ce

fut le cas pendant Tétat de faiblesse mentale de Georges III et pendant la maladie de Georges IV. L'inaporlance encore très grande du roi pour la vie politique et la Constitution anglaises, il faut la chercher non pas dans ces souvenirs du passé, mais^ — comme nous allons le voir, — dans un tout autre domaine.

Une autre remarque à laquelle donne lieu le schéma ci- dessus, c'est qu'aucune place n'y est faite au célèbre selfgovernmenty c'est-à-dire à l'autonomie des comtés. Depuis les études bien connues de Gneist sur l'autonomie anglaise, celleci a été volontiers regardée comme la véritable source du gouvernement parlementaire dans ce pays. On a vu dans le gouvernement parlementaire une autonomie qui, partant des comtés, se serait étendue à toute^a nation, et qui aurait par suite ses racines dans l'Angleterre de la période anglo-saxonne, C'est là, selon nous, une erreur complète. Il est bien vrai que dans les anciens temps et aussi dans les temps modernes, avant que la puissance du Parlement eût été définitivement assise, la constitution des comtés avec l'organisation judiciaire qui s'y rattachait, a été le plus sûr garant de la liberté. Mais elle n'a jamais eu dans la vie politique anglaise autre chose que ce rôle négatif, et celui-ci devient

même superflu à mesure que le Parlement devient Forgane central de l'Etat anglais. A l'heure actuelle ces institutions qui représentent le « selfgovernment » sont purement municipales et elles peuvent adopter telle ou telle organisation sans que ce fait ait son retentissement sur la Constitution proprement dite. Aussi ne puis-je partager les inquiétudes qu'inspire à Gneisl la démocratisation du gouvernement des comtés dans un esprit continental par suite des réformes de 1888. Rien dans ces réformes ne peut autoriser à craindre que le Parlement ne change de caractère pour se démocratiser.