TRAITS CARACTÉRISTIQUES

majorité, n'appartiennent pas, comme on peut le comprendre, à ce système dualiste. Du reste, on constate à ce point de vue entre la version suédoise et la version américain^ certaines dissemblances qui proviennent à leur tour de différences dans les attributions du chef de l'État. En Amérique celui-ci est responsable^ et par suite les ministres ne le sont pas devant la représentation. En Suède, où le monarque est irresponsable, les ftconseillers d'État* doivent répondre à sa place. Mais cette dissemblance ne détruit pas la concordance ni dans son ensemble ni en ce qui concerne les principales attributions du ministère en tant qu'organe de gouvernement.

Enfin nous pouvons signaler comme un élément caractéristiqaede ce type constitutionnel le grand développement du systèoLe des comités.

Eff Suède le régime des comités se constitua pettdaat kt période du despotisme parlementaire (1719-1772) et il a été organisé dans ses détails par la loi du Riksdag de 1810 ainsi que par la loi de 1866 actuellement en vigueur. Cette institution n'est même pas mentionnée dans la Constitution des États-Unis, mais elle s'est développée toute seule à partir du commencement (lu lix® siècle, et elle a fini par prendre un développement extraordinaire. Institués tout d'abord

pour préparer les affaires, les comités arrivent ensuite à dicter les décisions parlemen taires et à s'attribuer le contrôle constitutionnel Étant donnée la. situation qu^occupe le ParlemenI dans ces sortes de constitutions, il est pour ainsi dire nécessaire qu'il s'organise pour l'exercice dé ses importants pouvoirs. Cette organisation s'obtient par le moyen des comités et aussi, aux États-Unis, par l'institution du speaker, qui a prist une importance remarquable dans la Chambre des représentants. ^

Après cette caractéristique générale du parlementarisme dualiste nous allons maintenant l'exa* miner de plus près dans les deux constitutions où il se manifeste le mieux : celle des États-Unis et celle de la Suède.

Les États-Unis ressemblent aux États modernes en ce qu'ils possèdent une constitution écrite; mais ils en diffèrent en ce que cette constitution est demeurée presque sans changements depuis sa naissance, c'est-à-dire depuis 1787. Sur les quinze amendements qui sont venus s'y joindre, douze

datent de Tépoque immédiatemeût postérieure à rétablissement de TUnion et contiennent tous, — à l'exception d'un seul, — des prescriptions relatives aux libertés et aux droits généraux des citoyens et des difiPérents États. Quant aux trois derniers, ils sont une conséquence de Tabolitioa de resclavage. Ainsi Farlicle XII, adopté en 1804 et traitant de Télection du président et du viceprésident, est le seul qui ait modifié une disposition antérieure. Cette stabilité dépend en partie du caractère même de la constitution américaine, constitution fédérative où le rôle de TÉtat se rédait à quelques attributions essentielles ; il faut y voir aussi une conséquence des termes très généraux dans lesquels sont conçues la plupart des clauses de la Constitution ; mais ce fait tient pour une part aussi grande aux difficultés qui ont été soulevées contre une modification de la Constitution^ et au respect que celle-ci inspire, — en particulier pour cette dernière raison, — aux Américains eux-mêmes. Mais malgré Timmutabi- Ëté que nous venons de constater dans la constitution écrite, il ne faudrait pas cependant s'imaginer (|ue tout soit resté en repos dans Torganisatipu politique de TUnion. Seulement les «baog'ements ne portent pas tant sur les institutions elles-mêmes que sur leur mode de fonction-

nement et sur la vie politique. Ils se manifestent surtout- darrs" l^î^ conditions sociales dé cette vie politique, — je veux dire dans les partie f leur formation et les buts qu'ils poursuivent.

Le groupement des partis aux États-Unis rap" pelle extérieurement Torgariisation célèbre des partis anglais. Nous trouvons en présence deux groupes de forces égales : les républicains et les démocrates, comme ils s'intitulent niaîntencint, après des échanges de noms; nous lés voyons rivaliser sur tous les points pour obtenir la prépondérance dans la vie publique et, à l'heure actuelle, lutter pour ce seul but. Tout se passe, semble t-il, comme en Angleterre ; et pourtant on trouverait difficilement deux systèmes de partis aussi différents. Fun de Tautre. Les partis aux États-Unis ont leur origine dans le conflit qui se produisit, au moment de la formation de rUnîon, entre les États et Ja fédération. Les antifédéralistes voulaient avant tout conserver rindépendance des États, tandis que les fédéralistes tenaient pour rUnion. A cette opposition politique vint se joindre bientôt un conflit d'intérêts entre le Sud esclavagiste, qui était pairtisan du libre-échange, et les États du Nord, qui interdisaient Tesclavage et désiraient une protection à leur industrie nais-

santé. Ces contrastes, qui devenaient menaçants pour la solidité de TUnion, furent cependant aplanis par les grands événements de 1861 et des années suivantes. Cette crise sauva l'Union américaine ; et Ton vit disparaître dans des flots de sang non seulement Tantifédéralisme ancien, mais encore les conflits économiques signalés pluR haut. Sans doute les conflits économiques jouent toujours un certain rôle dans le groupement actuel des partis, mais leur importance est secondaire et il faut surtout y voir des enseignes électorales, des amorces pour prendre les masses. Les partis visent avant tout à conquérir la suprématie dans la vie politique, ou, pour parler d'une façon plus précise, dans la vie électorale.

Mais s'il en est ainsi, ne pouvons-nous pas mettre ces partis américains en parallèle avec les conservateurs et les libéraux anglais ? En aucune façon : car ces derniers sont des partis de gouvernement, tandis que les autres ne le sont pas ; c'est seulement dans les communes, car leur influence pénètre jusque-là, que les partis américains ont ce caractère dirigeant, mais par ailleurs ils sont exclusivement des partis électoraux. Dans les États particuliers et plus encore dans TUnion, un gouTemement dirigé ou inspiré par un parti constitue sinon une impossibilité du moins un fait

très rare et avant tout uûe circonstance non prévue par la Constitution. Il en est ain^i d'abord parc^ que chacun des deux partis a souvent la majorité dans chacune des deux Chambres, ou encore parce que le gouverneur et le président sont d'ua autre parti que la majorité de la Législation et du Congrès. Mais ce qui s'oppose en particulier à un gouvernement de parti sur le modèle de TAngleterre, c'est celte répartition du pouvoir entre diverses mains, qui estTalphaet Tomégade la constitution américaine.

Pourtant les partis américains peuvent être appelés «constitutionnels» en ce sens qu'ils tirent leur existence de la Constitution et lui sont nécessaires. Car, sans compter que le principe de l'élection est appliqué à l'intérieur des différents États dans tous les domaines de la vie publique, la constitution fédérale invite tous les quatre ans à une élection présidentielle. Cette prescription est la cause permanente de l'organisation des partis. D'autres causes ont pu l'obscurcir pendant un temps, mais après que le développement politique des États-Unis les eut écartées, elle s'est manifestée avec une évidence d'autant plus grande. En efiet, une organisation de ce genre n'estelle pas nécessaire à l'élection d'un président ? La Constitution ne précise rien à ce sujet ; elle

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se contente de dire qjae le choix se fera paf le suffrage indirect de la population des États. Au début on appliquait des procédés différents dans les différents États, tandis que la désignation du candidat partait de Washington et émanait des congressistes réunis dans cette ville. Mais dès 1812 New- York refusa de suivre l'indication venue de Washington, et on renonça à ce système de, nomination du candidat pour le reniplacer par le système actuel. En même temps on adopta généralement, le règle-^ ment aujourd'hui consacré pour le choix des électeurs: savoir le scrutin de liste dans les divers Ëtâts avec mandat impératif pour les élus, de sorte que ceux-ci votent religieusement pour le candidat mis en avant par la direction générale du parti.: Mais cette organisation sans laquelle, étant données: les prescriptions de la Constitution sur rélection par le peuple entier, il serait actuellement presque impossible de désigner un président, exige un appareil considérable ; et cette machine électorale est allée se développant jusqu*à l'organisation actuelle qui, avec ses bosses, ses conventions et ses. commutées, commence à la plus petite commune pour s'étendre à l'Union tout entière, en passant; par les Étatspàrticuliérs. C'est pour s'acquitter jie l'éleetion présidentielle prescrite par la Constitution;

que les partis ont dû s'organiser comme ils l'ont fait. C'est là leur fonction, c'est là leur raison d'être tirée de la Constitution elle-même.

Mais, peut-on se demander, comment est-il possible qu'une fonction aussi purement constitutionnelle puisse aboutir à donner une si grande extension aux partis, et à les faire pénétrer aussi avant dans la vie du peuple américain? La fièvre iutense qui saisit périodiquement la nation entière aux approches d'une élection à la Maison Blanche, et les efforts inouïs qui sont faits des deux parts en prévision de cet événement, montrent, plus clairement même que les statistiques électorales, à quelle profondeur les partis sont enracinés.

L'explication de ce fait se trouve dans les intérêts purement personnels, individuels, qui se rattachent aux élections. The spoils belong to the Victor^ le butin appartient au vainqueur : Ce mot du sénateur Marcy, le président Jackson en 1829 rappliqua comme mot d'ordre pour l'exercice de la plus haute fonction que la Constitution accorde au peuple. The spoils^ ce sont les emplois dont s'empare le parti victorieux, et avec eux l'administration des finances et de la justice, les impôts et les caisses.

Deux circonstances ont favorisé le développement de ce système : ce sont ce qu'on appelle

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« the rotation » et le suffrage universel. Aucun article de la Constitution de TUnion ne prescrit que les fonctions doivent changer de titulaires avec rélection d'un nouveau président ; et en fait jusqu'à Tépoque de Jackson, il était d'usage que la plupart des fonctionnaires fussent maintenus à leur place, tandis que les présidents se succédaient. Mais ce démagogue, à la fois avocat et général^ proclama le principe de la « rotation » comme un des fondements de la démocratie. De la Constitution unionnelle, ce principe s'étendit ensuite aux États et aux communes. Les fonctions doivent changer dé titulaires, afin qu'un plus grand nombre soit appelé à jouir des avantages qu'elles comportent : cVst ainsi que l'on, raisonne et que Ton agit dans cette démocratie moderne^ tout comme on faisait il y a plus de deux mille ans dans la démocratie de l'ancienne Grèce. La conquête des places une fois devenue le but poursuivi par les partis et le lien qui assurait leur cohésion, l'exteniâion du droit de vote leur donna les forces électorales qui leur étaient nécessaires. Ce fut à qui gagnerait les masses de son côté ; et c'est pour cela, et non point pour des raisons idéales, que le suffrage universel fut introduit dans la plupart des États au cours des années 1830-1850. Les circonstances que nous venons d'exposer

ont amené^ les partis à descendre jusqu'aux couches profondes de la société et elles ont donné à la vie politique des États-Unis son caractère actuel. De nombreuses tentatives ont été faites pour obtenir une Civil service refoi^m, noï^niment par le Pendleton act de 1883. Aucun obstacle congiitutibnnel ne s'oppose à ce qu'au moins tous les fonctionnaires de l'Union demeurent inamovibles comme ses juges, tant qu'ils seront capables de remplir dignement leur place ; mais les grandes troupes électorales levées par le sufiFrage universel et qui vivent en grande partie de ce système permettront difficilement qu'on y renonce. Et comme les règles constitutionnelles relatives à l'élection du président nécessitent une organisation électorale solide, il semblé bien que le système actuel des partis, avec tous ses défauts, ait beaucoup de chances de durée. C'est lui pourtant qui déshonore la vie publique des États-Unis et donne k ceux-ci l'administration la plus détestable peut-èti'e qu'il y ait actuellement dans aucune nation civilisée. C'est ce raènie système qui tranche si fortement avec les habitudes européennes, surtout avec nos habitudes suédoises, et qui suffit pour rejeter dans Tombré les ressemblances de structure observées par ailleurs entre la Constitution des États-Unis et celle de là Suède.

La» ÎDstitutions qui forment la charpente solide de la Constitution des États-Unis sont : le président-chef d^État et le Congrès des deux Chambres. Nous pouvons dans cet exposé laisser de côté les tribunaux de rUnion, qui jouent eux aussi un rôle politique dans la Constitution des Etats-Unis* Voici comment le pouvoir est partagé entre les deux grandes iDstitutions.

Le président a pour sa part tout le pouvoir exécutif; une seule réserve y est apportée : c'est que la nomination des hauts fonctionnaires exige rapprobation du Sénat, de même que la conclusion de traités avec les puissances étrangères ; ajoutons que la guerre doit être décidée par le Congrès tout entier. En outre, le président a le . droit illimité de congédier tous les fonctionnaires excepté les juges, et il a la haute direction de rarmée et de la flotte. Il exerce ce pouvoir seul et sans partage avec ses ministres, lesquels sont les serviteurs et les agents du président^ non du Congrès. Il écoute leurs conseils quand il le juge utile ; mais il prend seul Finitiative d*une décision parce qu'il est seul respousable des actes du gouvernement. A cela se bornent les attributions positives du chef de TÉtat américain. Il n'a donc aucune espèce d'initiative en matière de législation et d'impôts. Il peut, il est vrai, adresser des

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messages au Congrès et lui exposer sa maniera de voir au sujet de telle ou telle question. Mais ces messages ne donnent lieu à aucune mesura spéciale de la part du Congrès ; celui-ci n'a même pas besoin d'eu tenir compte. En revanche, le président possède une attribution nég'ative de la plus grande importance dans le veto décou-i vert ou muet qu'il peut opposer à toutes les décisions du Congrès, c'est-à-dire non seulement aux lois ordinaires mais encore aux décisions concernant les douanes et les impôts ainsi que toutes les dépenses budgétaires. Il est vrai que le veto ouvert n'est employé que rarement ; mais il n'en est pas de même du veto « muet », qui consiste à s'abstenir de sanctionner les décisions du Congrès pendant les dix derniers jours de sa réunion. Ce même droit exclusif reconnu au président dans le domaine du pouvoir exécutif, le Congrès le possède en matière de législation et d'impôts. Et même, le droit attribué par ailleurs au chef d'Etat, c'est-à-dire au gouvernement, de promulguer des règlements pour l'application des lois générales, le Congrès Texerce aussi en déterminant lui-même dans les moindres détails la manière dont ces lois devront être appliquées. Mais le Congrès ne peut exercer d'action directe sur le gouvernement ni intervenir dans la direction

donnée par celui-ci aux affaires intérieures. Le président peut en pareille matière suivre une politique que le Congrès n'approuve pas. Le Congrès n'a pas non plus qualité pour imposer au gouvernement, par des adresses écrites, telle t&che à accomplir ou telles indications à suivre. C'est seulement dans les questions concernant les affaires étrangères ou la nomination des hauts fonctionnaires que le Congrès, par l'entremise du Sénat, a une influence directe sur le pouvoir exécutif. Naturellement il exerce en outre un contrôle scrupuleux sur les comptes et la gestion des finances ; mais il n'y a pas comme en Suède,, d'examen du protocole par les Chambres. Enfin le Congrès a le pouvoir de rendre le président lui-même responsable, la Chambre des représentants portant l'accusation devant le Sénat pris pour juge : c^est d'ailleurs un pouvoir qui n'a d'importance que par les conséquences qu'il peut avoir dans les autres parties de la Constitution et notamment en ce qui concerne la situation du ministère. Pris en soi et considéré en tant que moyen juridique, on peut le comparer, comme dit très bien brtge\ à un canon de cent tonnes qu*on n'emploie jamais parce qu'il est trop diffi-